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UFPB UEPB
UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA / UNIVERSIDADE ESTA DUAL DA PARAÍBA PROGRAMA REGIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMEN TO E MEIO AMBIENTE
JULIANO GORSKI ANTONIO
TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL: DESAFIOS PARA UMA POLÍTICA DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE
JOÃO PESSOA- PB 2009
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JULIANO GORSKI ANTONIO
TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL: DESAFIOS PARA UMA POLÍTICA DE PROTEÇÃO AO MEIO
AMBIENTE
UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA Programa Regional De Pós-Graduação Em Desenvolvimento e Meio Ambiente
PRODEMA
JOÃO PESSOA- PB 2009
JULIANO GORSKI ANTONIO
TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL: DESAFIOS PARA UMA POLÍTICA DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE
A presente Dissertação visa à aprovação pelo Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente - PRODEMA/UFPB UEPB para obtenção do Grau de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Gustavo Costa Lima
João Pessoa- PB 2009
JULIANO GORSKI ANTONIO
TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL: DESAFIOS PARA UMA POLÍTICA DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE
A presente Dissertação visa à aprovação pelo Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente - PRODEMA/UFPB UEPB para obtenção do Grau de Mestre.
Aprovado em: 19/02/2009
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________ Prof. Dr. Gustavo Costa Lima (UFPB)
(Orientador)
___________________________________________ Prof. Dr. Maria Cristina Crispim (UFPB)
(Examinador Interno)
_______________________________________________ Prof. Dr. Geraldo Baracuhy (UFCG)
(Examinador Externo)
___________________________________________ Prof. Dr. Roberto Sassi (UFPB)
(Examinador Suplente)
AGRADECIMENTOS
Agradeço a meu pai Jurandir Xavier, grande exemplo e inspiração. À minha querida mãe companheira, amiga e meu amor, Glacy Gorski. À minha grande paixão e companheira Aluska Diniz. Ao meu irmão, Fabiano, querido companheiro e infinito amigo. Á meus demais familiares pelo apoio. Aos amigos Maregha, Kaique, Jere, Aninha, Rosa e Marcos Vidal pelo incentivo. Ao meu Orientador, Professor Doutor Gustavo Costa Lima, pelo apoio e dedicação. À Professora Doutora Loreley Garcia pela força e incentivo. Ao Deputado Federal Damião Feliciano pelo apoio e consideração. À Mãe Natureza que nos guia e nos pede ajuda.
RESUMO
Este trabalho tem como eixo a problematização dos tributos como instrumentos
econômicos de gestão ambiental, almejando trazer subsídios ao debate em torno da questão
fundamental: quais são as contribuições da tributação ambiental à preservação do meio
ambiente e ao fomento do desenvolvimento sustentável no Brasil. Esse tema vem adquirindo
destaque, sob o fundamento de que a utilização de instrumentos tributários em consonância
com o sistema de comando e controle pode revelar-se como um sistema eficiente de proteção
ambiental. O objetivo central do trabalho é analisar, historiar e discutir o conceito de
desenvolvimento sustentável e as espécies tributárias nacionais, assim como suas possíveis
aplicações como instrumentos de preservação e proteção ambiental. Identificando as
experiências brasileiras no que tange à tributação ambiental e analisando as experiências,
eficácia e resultados de estados que implementaram o ICMS ecológico, trazendo contribuições
para a implantação deste no Estado da Paraíba. Assim como objetivou verificar os
desdobramentos da Taxa de Preservação Ambiental-TPA de Fernando de Noronha-PE.
Palavras-chave: políticas públicas, tributação ambiental, desenvolvimento sustentável
ABSTRACT
This work takes as an axle the problematization of the tributes as economical
instruments of environmental management longing to bring subsidies to the discussion around
the basic question: what are the contributions of the environmental taxation to the preservation
of the environment and to the incitement of the sustainable development in Brazil. This subject
is acquiring distinction, under the basis of which the use of tax instruments in harmony with the
system of command and control can be revealed like an efficient system of environmental
protection. The central objective of the work is to analyse, to recount and discuss the concept of
sustainable development and tax national, as well as his sorts possible applications as
instruments of preservation and environmental protection. Identifying the Brazilian experiences
as regards the environmental taxation and analysing the experiences, efficiency and results of
states that implemented the ICMS ecológico, bringing contributions to the introduction you
gave in the State of Paraiba. As well as it aimed to check the ramifications of the Tax of
Environmental Preservation-TPA of Fernando de Noronha-PE.
Key-Words: public politics, environmental taxation, sustainable development
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 8
1.1 Relação homem x natureza e Crise ambiental 11
1.2 Objetivos 13
1.3 Metodologia 14
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 15
2.1 Desenvolvimento Sustentável: desafios, contrad ições e possibilidades 15
2.2 Entrelaçamento do regime tributário com o sist ema de proteção ambiental 22
2.3 Tributo como instrumento de mudança social 24
2.4 Finalidades e Princípios da Tributação Ambient al 25
2.4.1 Princípios norteadores da Tributação Ambienta l 27 2.4.2 Da seletividade tributária 33
2.4.3 Da utilização da extrafiscalidade para a prot eção ambiental 34
3 DISCUSSÕES ACERCA DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIO NAL 36 3.1 Considerações sobre os impostos 39 3.2 ICMS Ecológico– da necessidade de impleme ntação no Estado da Paraíba 43 3.3 Imposto sobre Grandes Fortunas 54 3.4 Taxas 55 3.4.1 A Taxa de Preservação de Fernando de Noronha-PE e suas implicações 58 3.5 Contribuições de melhoria 74 3.6 Benefícios e incentivos fiscais- A Tribut ação ambiental passiva 75 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS 79 REFERÊNCIAS ANEXOS
1 Introdução
Este trabalho tem como eixo a problematização dos tributos como instrumentos
econômicos de gestão ambiental almejando trazer subsídios ao debate em torno da
questão fundamental: quais são as contribuições da tributação ambiental à
preservação do meio ambiente e ao fomento do desenvolvimento sustentável no
Brasil. Esse tema vem adquirindo destaque, sob o fundamento de que a utilização de
instrumentos tributários em consonância com o sistema de comando e controle pode
revelar-se como um sistema eficiente de proteção ambiental.
“O conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais,
configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda,
em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em
ações coletivas no espaço público” (Guareschi, Nardini & Hoenisch, 2004, p. 180).
Sendo assim, as Políticas Públicas consistem em um conjunto de princípios, ações
interações e instrumentos de finalidade e origem pública.
Já as Políticas Públicas ambientais segundo Lustosa; Cánepa & Young (2003, p.
135) seriam “o conjunto de metas e instrumentos que visam reduzir os impactos
negativos da ação antrópica – aquelas resultantes da ação humana – sobre o meio
ambiente”. Segundo Cunha e Coelho (2005, p. 45) é possível identificar as políticas
ambientais como: regulatórias, estruturadoras e indutoras de comportamento.
As políticas regulatórias são aquelas que tratam da elaboração de legislação
específica para estabelecer ou regulamentar normas e regras de uso e acesso ao
ambiente natural e a seus recursos assim como a criação de aparatos institucionais
que garantam o cumprimento da lei (Faistel,2008).
As políticas estruturadoras, dizem respeito à necessidade de intervenção direta
do poder público ou de organismos não-governamentais na proteção ao meio
ambiente. Como exemplo de políticas estruturadoras pode-se citar: a criação de
unidades de conservação, a realização ou financiamento de projetos locais de
conservação e de atividades de zoneamentos ecológico - econômico.
E por último, as políticas indutoras que buscam influenciar o comportamento de
indivíduos, instituições ou grupos sociais. São implementadas por políticas fiscais e
tributárias. Ou seja, representam iniciativas destinadas a otimizar a alocação de
recursos. Podemos citar como exemplo de políticas indutoras o ICMS ecológico e as
certificações ambientais. O emprego de instrumentos econômicos, nesse caso, busca
privilegiar certas práticas consideradas ambientalmente desejáveis e inviabilizar
aquelas que podem resultar em degradação ecológica (Faistel,2008).
Nesse estudo interessa para nós discorrer sobre a utilização dos instrumentos
econômicos, mais especificamente dos tributos, entendidos como as taxas, impostos
e contribuições de melhoria, assim como os incentivos fiscais, compreendidos em seu
conjunto, como tributação ambiental.
A tributação ambiental pode ser entendida como o emprego de instrumentos
tributários com finalidades de geração de recursos para o custeio de serviços públicos
de natureza ambiental e a orientação do comportamento dos contribuintes para a
preservação do meio ambiente. Portanto, ao referir-se a tributação ambiental podem
se destacar dois aspectos: um de natureza arrecadatória ou fiscal e outro de caráter
extrafiscal ou regulatório que tem como objetivo conduzir o comportamento dos
contribuintes, e das instituições públicas incentivando-os a adotar condutas que
estejam em sintonia com a idéia de preservação ambiental
(TUPIASSU;2007,NUNES;2005,OLIVEIRA;1999).
A preocupação com as questões ambientais vêm crescendo a cada dia, devido
à crescente conscientização, ainda que lenta da sociedade, que vem buscando
melhores alternativas e perspectivas de melhoria da qualidade do meio ambiente, por
conseguinte, melhoria das condições de vida como um todo.
A problemática ambiental irrompeu com a emergência de uma complexidade
crescente dos problemas do desenvolvimento, exigindo a integração de diversas
disciplinas científicas e técnicas para a sua explicação e resolução (LEFF, 2002).
Diante de tal fato, têm-se intensificado estudos no que concerne ao
entrelaçamento do regime tributário com a proteção ambiental. Entretanto, surgem
algumas dúvidas quanto à possibilidade dos tributos serem instituídos ou utilizados
com viés de tributação ambiental, ou seja, instituição de tributos que busquem de
alguma forma proteger o meio ambiente.
Para Nunes (2005; p.07) “não há instrumento de atuação estatal mais presente
na atividade econômica e com efeitos imediatos no mercado do que o tributo. É o
meio de intervenção no domínio econômico flagrantemente cotidiano”, uma vez que
mudanças na tributação refletem diretamente na vida dos indivíduos.
Contudo, a instituição de tributos sobre a produção nociva ao meio ambiente,
não pode ser um instrumento que iniba totalmente a atividade econômica e sim
direcioná-la para um desenvolvimento mais responsável no que concerne a
preservação do meio ambiente, tendo em vista os princípios de um desenvolvimento
sustentável.
Os instrumentos de políticas públicas ambientais no Brasil segundo Souza
(2000) podem ser definidos como:
• Instrumentos de Comando e Controle: aplicação da legislação ambiental
(comando) e a fiscalização e monitoramento (controle).
• Instrumentos Econômicos: aplicação de mecanismos econômicos relacionados
com a internalização de custos ambientais (impostos, taxas, contribuições).
A Gestão Ambiental no Brasil, a exemplo de outros países, tem se utilizado
desses instrumentos de comando e controle, envolvendo restrições quantitativas e
gerenciais ao uso dos bens e serviços ambientais. Estas restrições vêm sendo
implementadas através de padrões ambientais de qualidade ou de emissão, de
controle de uso e ocupação do solo através de zoneamento e definição de taxas de
ocupação ou de instituição de unidades de conservação para o controle dos recursos
naturais, de licenciamento com o uso de estudos de impacto e, também, através de
penalidades representadas pelas multas, compensações, etc. (SÃO PAULO, 1998, p.
33).
Para Haddad (2008) “não há uma regra simples que permita decidir, em
situações específicas de intervenção governamental, entre o uso de instrumentos e
mecanismos de mercado e o uso de regulamentações. Há vantagens e desvantagens
em cada instrumento ou mecanismo de intervenção, em termos de eficiência, de
eficácia, de eqüidade e do grau de flexibilidade que dão aos agentes
poluidores/consumidores de recursos naturais.”
A melhor alternativa seria alguma solução de compromisso que busque a
sinergia entre as vantagens cumulativas dos dois tipos de instrumentos. A experiência
na condução das políticas ambientais, em diversos países e regiões, mostra que, em
quase todas as situações, é possível encontrar um “mix” que balanceie, de forma
mais eficiente, mais eficaz e mais equânime os dois instrumentos, dando-lhes um
caráter de complementaridade e não de exclusão operacional (Haddad, op. cit.).
A compatibilização do uso de instrumentos de Comando e Controle, juntamente
com o uso de uma política mais abrangente de instrumentos econômicos permitiria
uma atuação não apenas reparadora no que tange a perdas ambientais, visando uma
atuação de forma preventiva e indutora de usos compatíveis com a preservação,
podendo também gerar receitas para a implementação de atividades sustentáveis.
Cada grupo de instrumentos tem seus críticos e seus defensores, no entanto,
este impasse vem sendo superado na prática com a experiência internacional que
tem combinado ambas as medidas de política ambiental. Porém a utilização no Brasil
dos instrumentos econômicos como impostos, taxas e contribuições ainda caminha
em passos tímidos contrariando a tendência internacional apesar de já existirem
alguns instrumentos em funcionamento.
1.1 Relação homem x natureza e Crise ambiental
Vivemos atualmente em um contexto histórico em que a preocupação em se
alcançar um meio ambiente ecologicamente equilibrado vem a ser um dos grandes
desafios da humanidade, uma vez que chegamos a um estágio em que a degradação
e a irracionalidade produtiva e cultural já provocam um desequilíbrio em nossos
ecossistemas, apontando para a irreversibilidade (DIAMOND; 2005).
A sociedade vem seguindo a escravidão de um sistema produtivo, que cada
vez mais, visa à acumulação de capital, à maximização dos lucros e à individualidade
plena, somados a uma relação homem-natureza de expropriação desmedida e
inconseqüente. A utilização dos recursos naturais, sem critérios mínimos e
adequados, já nos remetem à necessidade de mudanças de atitudes urgentes em
relação ao meio ambiente.
Observamos que o uso irracional dos recursos naturais, a falta de cultura de
proteção e conservação da natureza, aliada à sede do capitalismo por lucro, alcançou
níveis insuportáveis de danos aos ecossistemas, ou seja, à nossa própria
sobrevivência e à de gerações futuras (IPCC/2007), trazendo à tona a necessidade de
desenvolver políticas públicas que minimizem esses efeitos degradantes do atual
modelo de desenvolvimento. Sendo necessária a ação conjunta de todos, entes
públicos e privados, para minimizar esses impactos da atividade humana. Da mesma
forma, busca-se a união de todos os campos da ciência para entender a
complexidade da problemática ambiental.
Neste diapasão, a tributação, como um instrumento regulatório de uma política
governamental, utilizando-se de seu caráter extrafiscal, consistindo justamente na
modificação da finalidade do tributo, pode assumir um papel importante na regulação
do mercado e na tentativa de promoção de comportamentos sociais comprometidos
com o equilíbrio sócio-ambiental da sustentabilidade do desenvolvimento.
Observamos então, na utilização dos tributos, uma possibilidade de
instrumento de proteção e preservação do meio ambiente pelo poder público, sem
criar um adicional de carga tributária já existente (Oliveira, 1999).
O Brasil possui uma das cargas tributárias maiores do mundo, alcançando 38%
do PIB, ou seja, de tudo que é produzido ao ano, aproximadamente 2/5 são
arrecadados para os cofres públicos. O resultado da soma dos tributos federais,
estaduais e municipais arrecadados no primeiro semestre de 2008, atingiu 37,27% do
PIB - Produto Interno Bruto, segundo cálculos do Instituto Brasileiro de Planejamento
Tributário - IBPT, que aponta um aumento de 1,24% da carga tributária brasileira em
relação ao mesmo período do ano anterior. E em se falando de contraprestação
estatal, o Brasil talvez possua a maior carga tributária do mundo, uma vez que os
retornos da atividade estatal, como por exemplo, educação, segurança e saúde, são
ineficientes e inadequados, fazendo com que a população procure esses mesmos
serviços na área privada (IBPT, 2008).
Segundo estudos do IBPT- Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário
publicados em setembro de 2008, “face à deficiência na prestação dos serviços
públicos as famílias têm que gastar cada vez mais com serviços privados em
substituição àqueles que deveriam ser fornecidos pelo Poder Público, com isso a
classe média brasileira trabalha 75% do ano para pagar tributos e adquirir serviços”
(op.cit, 2008)
Sendo assim, é mister repensar o contrato social, uma vez que o retorno para a
sociedade deveria ser mais abrangente e eficiente para justificar tamanha carga fiscal
em uma perspectiva que engloba os problemas estruturais causados ao meio
ambiente no Brasil.
1.2 Objetivos
1.2.1 Objetivo Geral:
O objetivo do trabalho é analisar, historiar e discutir as espécies tributárias no
Brasil e suas possíveis aplicações como instrumentos de preservação e proteção
ambiental.
1.2.2 Objetivos Específicos :
- Analisar o sistema tributário nacional explicitado na constituição federal de 1988
e do Código Tributário, visando dimensionar as possibilidades de implementações dos
tributos (taxas, impostos e contribuições de melhoria) na proteção ao meio ambiente;
- Identificar as experiências brasileiras no que tange à tributação ambiental;
-Analisar as experiências, eficácia e resultados de estados que implementaram
o ICMS ecológico, trazendo contribuições para a implantação deste no Estado da
Paraíba;
- Verificar os desdobramentos da Taxa de Preservação Ambiental –TPA de
Fernando de Noronha-PE.
- Subsidiar a formulação de políticas de gestão baseadas em instrumentos
econômicos voltadas para a minimização dos efeitos antrópicos sobre o meio
ambiente.
1.3 Metodologia
Para o desenvolvimento do estudo, adotamos o uso da pesquisa bibliográfica,
documental e legal, assim como pesquisa de campo através de aplicação de
questionário semi estruturado e observações assistemáticas. Efetuamos uma revisão
bibliográfica pertinente ao tema. Em seguida procuramos analisar o Sistema Tributário
Nacional (impostos, taxas, contribuições de melhoria e incentivos fiscais) com o intuito
de verificar e discutir formas de sua implementação como instrumento de política
pública para a proteção ao meio ambiente através da análise bibliográfica, legal e
documental.
Ademais efetuamos a investigação dos casos e experiências, mesmo que
incipientes, já adotadas no contexto nacional dando ênfase à experiência do ICMS
Ecológico implementado por uma gama de estados e a Taxa de Preservação
Ambiental de Fernando de Noronha-PE.
No que tange ao estudo do ICMS ecológico fizemos um levantamento das
respectivas legislações para verificar a eficácia e os desdobramentos do mesmo nos
estados que já o implantaram.
Quanto ao estudo da Taxa de Preservação Ambiental do Distrito Estadual de
Fernando de Noronha-PE, foram efetuadas pesquisas documentais e legais assim
como estudo de campo junto à Administração do Arquipélago, ao IBAMA e também
aos residentes ilhéus com a realização de entrevistas.
2 Fundamentação Teórica
2.1 Desenvolvimento Sustentável: desafios, contradi ções e possibilidades
Os ideais de progresso e desenvolvimento foram o motriz das nações desde a
chamada Revolução industrial, sempre associada ao ideal de crescimento econômico,
ou seja, a concepção de desenvolvimento sempre esteve colocada como sinônimo de
crescimento econômico baseado no modelo de industrialização. Não demonstrando
nenhuma visão qualitativa, apenas quantitativa a fatores socioambientais.
No entanto, tal modelo passou a ser extremamente questionado a partir da
década de 60 principalmente pelos seus efeitos perversos que produziam sobre o
meio ambiente natural, assim como sobre a maioria da população, pois é
característica intrínseca desse modelo a exclusão social. Tais aspectos foram
despertando a comunidade internacional para as questões relativas ao meio ambiente
e à pobreza, e esta preocupação foi manifestada, entre outras formas, pela realização
de encontros com a participação de chefes de estados e de governos com o objetivo
de firmarem acordos, visando à redução dos efeitos causados pelo sistema vigente.
A separação entre os conceitos de crescimento e desenvolvimento econômico
foi solidificada pela abordagem teórica oriunda da Comissão Econômica para a
América Latina, a CEPAL, destacando-se os ensinamentos de Celso Furtado que
refutava o ideal de que as nações subdesenvolvidas deveriam seguir o modelo da
industrialização dos países centrais, para alcançarem o desenvolvimento, como bem
coloca seu estudo denominado “O mito do desenvolvimento econômico (1996)”.
Posteriormente foi formulado por Ignacy Sachs, dentre outros, o conceito de
Ecodesenvolvimento. A definição deixa patente a preocupação com os aspectos
econômicos, porém, não dissociados da problemática social e da ambiental. Nele
encontramos uma posição ética fundamental: o desenvolvimento voltado para as
necessidades sociais mais abrangentes, que dizem respeito à melhoria da qualidade
de vida da maior parte da população, e o cuidado com a preservação ambiental como
uma responsabilidade para com as gerações que sucederão: "trata-se de gerir a
natureza de forma a assegurar aos homens de nossa geração e à todas as gerações
futuras a possibilidade de se desenvolver (Sachs, 1981, p. 14).
O Ecodesenvolvimento, proposto por Sachs, pressupõe, então, uma
solidariedade sincrônica com a geração atual, na medida em que desloca a lógica da
produção para a ótica das necessidades fundamentais da maioria da população; e
uma solidariedade diacrônica, expressa na economia de recursos naturais e na
perspectiva ecológica para garantir às gerações futuras as possibilidades de
desenvolvimento.
Trata-se, portanto, o Ecodesenvolvimento, de um projeto de Civilização, na
medida em que evoca: um novo estilo de vida; conjunto de valores próprios; conjunto
de objetivos escolhidos socialmente e visão de futuro (Sachs, 1986)
Desde 1972 até os dias atuais, muitas pesquisas vêm sendo produzidas com
vistas à promoção de um desenvolvimento sócio-econômico mais eqüitativo.
Segundo Ignacy Sachs (1994), o caminho traçado desde o Relatório de Founex
(1972) foi deveras longo, tal relatório foi fruto da primeira reunião convocada como
parte do processo preparatório para a Conferência da Nações Unidas sobre o meio
ambiente em 1972 em Estocolmo.
A partir dessas reuniões deu-se início a um processo de discussões e
encontros que culminaram em documentos como a Declaração de Estocolmo (1972),
a Declaração de Cocoyoc (1974), o Relatório Bruntland (1987), a ECO-92 e
finalmente a RIO+10. Todos com o intuito de abrir espaços para discutir estilos
alternativos de desenvolvimento que compatibilizem as premissas básicas de um
desenvolvimento mais justo.
Os efeitos de séculos de um modelo de desenvolvimento voltado para o
crescimento econômico aparecem de tal maneira que implica uma mudança na
estrutura do modelo de desenvolvimento. Esta crise, que apresenta raízes sociais e
políticas, é agora inquestionável, neste contexto que emerge o desenvolvimento
sustentável, termo que tinha como função representar uma alternativa ao modelo de
desenvolvimento vigente. Que foi colocado oficialmente no Relatório de Burtland
denominado de “Nosso Futuro Comum” definindo como aquele capaz de satisfazer as
necessidades atuais sem comprometer as gerações futuras, baseando-se no tripé: da
sustentabilidade ambiental, social e econômica e uma concepção intergeracional.
Neste sentido, este conceito expressa as expectativas de uma reformulação do
ideário do desenvolvimento buscando responder, de alguma forma, às críticas sociais
e ecológicas que emergiam de todos os lados e já se caracterizam repercussão em
escala mundial.
Desde então, a idéia de desenvolvimento sustentável torna-se parte oficial das
agendas internacionais, através de diversas convenções e acordos que,
conseqüentemente, repercutiram nas esferas nacionais.
O desenvolvimento sustentável, além das questões ambientais, tecnológicas e
econômicas, tem uma dimensão cultural e política que vai exigir a participação
democrática de todos na tomada de decisões para as mudanças que serão
necessárias. Atualmente, as definições mais freqüentes concentram-se na relação
entre desenvolvimento social e oportunidade econômica e as exigências do meio
ambiente, investindo no melhoramento das condições de vida para todos,
especialmente para os pobres e os carentes dentro dos limites da capacidade dos
ecossistemas.
Para Sachs (1994), o planejamento, para tornar efetivo um modelo de
desenvolvimento sustentável, deve levar em conta, além das dimensões sociais,
ecológicas e econômicas, as dimensões de sustentabilidade espacial e cultural. A
sustentabilidade econômica, quando preconiza formas mais racionais e eficazes de
gerenciamento, investimentos e financiamentos deve ser avaliada por suas
repercussões no âmbito social, que se expressariam em um maior equilíbrio na
distribuição da renda e dos bens gerados na sociedade, com a finalidade de diminuir
as desigualdades entre a maioria pobre e a minoria rica. Uma sociedade menos
díspare representa o alcance da sustentabilidade social.
A sustentabilidade ecológica e espacial zelam pela escolha de melhores
técnicas na utilização dos recursos naturais e em uma configuração tanto urbano-
rural, como na distribuição territorial dos assentamentos humanos e das atividades
econômicas mais equilibradas. Já a sustentabilidade cultural busca dentro de suas
próprias peculiaridades respostas para problemas locais, para o seu ecossistema, sua
cultura e sua área, tendo o conceito de ecodesenvolvimento como fator de propulsão
para as soluções encontradas.
É nesse contexto de necessidade de se buscar alternativas que “as estratégias
para um desenvolvimento sustentável requerem necessariamente perspectivas
particulares, adequadas ao alcance e às características de cada sociedade(...) bem
como dar conta da especificidade e da diversidade de condições naturais e
socioeconômicas de cada região” (KITAMURA, 1994: 22).
A necessidade de um desenvolvimento sustentável descrita nos vários
documentos e relatórios procedentes dessas reuniões, congressos e seminários, é
hoje amplamente divulgada nas várias esferas da sociedade. Tanto no meio
acadêmico, empresarial assim como governamental, o conceito de desenvolvimento
sustentável tem servido como elemento importante para orientar e justificar projetos,
programas e políticas, sem muitas vezes estar coerente com os fundamentos teóricos
da sustentabilidade. A própria definição de desenvolvimento sustentável divulgada
pela Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento – CMMAD, em
1991, torna-o muito genérico, sem demonstrar as especificidades do modelo de
desenvolvimento que se quer alcançar. E que “apesar da sua forte penetração social,
sobressai seu caráter polêmico e ambíguo, marcado por múltiplas interpretações e
consensos apenas pontuais” (LIMA, 1997, p. 213). Pois o caracteriza somente como o
desenvolvimento que satisfaz às necessidades da geração presente sem
comprometer as possibilidades das futuras gerações em satisfazer suas
necessidades. Deixando margem a múltiplas interpretações assim como criticas ao
modelo e ao conceito que serão abordadas a seguir.
O processo desse novo e idealizado modelo de desenvolvimento é um ponto
relevante do trabalho realizado por González (1993). Para o autor, o desenvolvimento
sustentável não deixa de ser uma aspiração e um ideal, quando o descreve mais
como um paradigma nebuloso do que um conceito claramente definido que possa ser
posto em prática. Abrindo espaço para a fundamental tarefa de se incentivar a
aquisição de novas abordagens sobre a sustentabilidade em todas as suas variantes.
No entanto, observa-se o caminho que deve ser trilhado e as condições para que o
desenvolvimento sustentável se estabeleça como modelo. Este implicaria na
construção de uma estratégia de interação entre o sistema natural e o social, a partir
da análise lógica desses dois sistemas, a fim de gerar uma unidade integrada e auto-
regulada (GONZÁLEZ, 1993: 37).
Para BANERJEE (2003) “as preocupações ambientais articuladas no discurso
do desenvolvimento sustentável são preocupações na medida em que ameacem a
sustentabilidade do sistema econômico”. Sendo completamente divergentes os
interesses de conservação com os interesses de desenvolvimento, ou seja, a
banalização da utilização do conceito proclama-se no intuito de nova reprodução do
capital, e não com preocupações socioambientais.
Sendo assim, Desenvolvimento Sustentável é um termo que acabou
vulgarizado ao longo do tempo, pois observamos que apesar da ênfase dada, os
resultados efetivos ficaram muito aquém do que prometeram os discursos e os
tratados internacionais que associaram-se ao conceito. Ou seja, atualmente há um
consenso em torno do tripé que sustenta o conceito, mas pouco se tem efetuado para
a sua real concretização, onde todos abraçam a idéia de preservação socioambiental,
mas acabam ficando na retórica. Para Lima (1997) “esse despertar de uma nova
consciência ecológica, entretanto, apesar de sua importância, ainda não se refletiu em
mudanças significativas nos rumos das políticas governamentais e dos estilos de vida
individuais”.
Diegues (1992, 22-23) afirma que a proposta:
... não leva em conta todo um conjunto de problemas, especialmente os
conflitos de interesses entre Norte e Sul, o controle das empresas
multinacionais sobre novas tecnologias e seu poder de se opor às iniciativas
que colidem com suas estratégias globais, às relações desiguais no comércio
mundial. Em segundo lugar, a crítica pressupõe “uma confiança velada nas
soluções de mercado para os problemas ambientais, minimizando-se a lógica
empresarial de externalizar esses custos. A terceira crítica envolve a própria
noção do desenvolvimento sustentável, que teria como objetivo tácito atingir o
desenvolvimento dos países industrializados”.
Entre várias críticas, pode-se citar a posição da pesquisadora Herculano
(1986), a qual argumenta que essa expressão, em sua elasticidade semântica, pode
abrigar desde um sentido radical, voltado para um novo tipo de sociedade, até um
significado conservador, em que renomeia o desenvolvimento capitalista, conferindo-
lhe uma preocupação social e ambiental.
Segundo Acselrad (2001, p. 28):
“o desenvolvimento sustentável seria um dado objetivo que, no
entanto, não se conseguiu ainda apreender. (...) será uma construção
social?(...) poderá também compreender diferentes conteúdos e
práticas ? Isto nos esclarece porque distintas representações e valores
vêm sendo associados à noção de sustentabilidade: são discursos em
disputa pela expressão que se pretende a mais legítima. Pois a
sustentabilidade é uma noção a que se pode recorrer para tornar
objetivas diferentes representações e idéias”
Sendo assim observamos que o próprio conceito do Desenvolvimento
Sustentável assim com o tripé em que se baseia possui contradições fortes e bastante
questionáveis de como se colocar em prática tal modelo. Lima (1997) coloca bem
essas questões senão vejamos:
a) é realmente possível conciliar crescimento econômico e preservação
ambiental, no contexto de uma economia capitalista de mercado ?
b) Não é o desenvolvimento sustentável apenas uma nova roupagem para uma
proposta já superada? (e neste caso se trataria de mudar na aparência para
conservar na essência);
c) em não havendo consenso sobre o que é desenvolvimento sustentável e sobre
como atingi-lo, qual interpretação será privilegiada, a visão estatista, de mercado ou
da sociedade civil?
d) como atingir eficiência econômica, prudência ecológica e justiça social em uma
realidade mundo extremamente desigual, injusta, e degradada?
e) como passar da retórica à ação?
f) Estão os países desenvolvidos e as elites das nações subdesenvolvidas dispostas à
mudanças e sacrifícios?
São questões bastante relevantes e, diga-se de passagem, já fazem 20 anos
de formulação do conceito e o que observamos foi um aprofundamento contínuo dos
problemas socioambientais como esgotamento dos recursos naturais, perda da
biodiversidade, destruição da camada de ozônio, aumento da disparidade social, da
fome e da miséria.
O Desenvolvimento sustentável é, sem dúvida, do interesse de indivíduos,
empresas e governos, mas o problema é que os passos necessários para torná-lo
realidade não são de interesse imediato. E é o interesse imediato que governa as
ações e governa a vida dos indivíduos.
Os estilos de vida adotados pela sociedade de produção e consumo moldaram
os indivíduos que passaram do “ser” para o “ter”, ou seja , as pessoas são o que
possuem, privilegiando uma perspectiva finalística voltada para o consumo de bens e
mercadorias. Passando dessa forma a viver de sonhos de consumo como premissa
para a felicidade, valores dissociados de razão alguma, senão a do capital, ou seja,
acumulação e individualidade. Ou como bem coloca AMSTALDEN (1996, pg.64): “As
pessoas passam a construir sua auto-imagem em função desses símbolos e signos
incorporados na mercadoria. Logo, passam a construir sua identidade em função da
sua capacidade de consumo. As formas tradicionais de construção da identidade
pessoal e social, tais como pertencer a uma família, um grupo, religião, ideologia,
partido etc., perdem força e o importante passa a ser o tipo de tênis ou carro que se
tem.”
Sendo assim, vimos que o alcance de uma forma de desenvolvimento mais
justo ou sustentável, pressupõe uma profunda reestruturação multidimensional
(SACHS, 1994) como já exposto anteriormente. Enfim, a visão multidimensional é
uma proposta ampla de realocação e transformação das relações sociais, políticas,
econômicas, ambientais, tecnológica, de trabalho, consumo etc. (AMSTALDEN, 1996,
pg.52).
Apesar de tantos desafios, contradições e críticas, o conceito de
desenvolvimento sustentável conseguiu diversos avanços servindo de um grito de
alerta à problemática ambiental, funcionando como parâmetro de regulação e
moderação do crescimento, assim como critério para preservação ambiental e
formulação de políticas públicas. (NOGUEIRA, 2008) Também forneceu possibilidade
para a colocação em pauta das desigualdades entre Norte e sul, da problemática
ambiental, assim como a tentativa de conciliação entre economia e ecologia.
Desta forma, “trata-se de uma perspectiva exigente, ela necessita tanto de uma
idéia clara de desenvolvimento, que o conceba de forma multidimensional, como
projeto regulado politicamente, quanto de um pacto social que dê fundamento prático,
moral e político à idéia” (NOGUEIRA, op.cit.). Ou seja, para que se alcance o
desenvolvimento sustentável serão necessárias mudanças fundamentais na forma de
pensar-se e no modo em que se vive, produz-se e consome-se.
2.2 Entrelaçamento do regime tributário com o siste ma de proteção ambiental
Devido à confusão hodierna de que crescimento econômico significa
desenvolvimento, ou seja, não considerando os aspectos socioambientais apenas os
ganhos econômicos, nos encontramos em uma situação na qual necessitamos
urgente da adoção da maior gama de instrumentos para frear tamanha destruição
ambiental causada pelo sistema vigente.
Desta forma, observamos na tributação a possibilidade de ser um auxílio para o
estado cumprir sua função constitucional de defesa do meio ambiente contida no art.
225, da Constituição de 1988 que nos remete que “Todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Conforme nos ensina Bessa (2004), a característica intrínseca do atual modelo
de desenvolvimento, de se preocupar somente com o lucro e ter os recursos naturais
como inumeráveis, e isso gerou “uma crise de legitimidade do sistema econômico
predador e degradador, que começou a surtir efeitos dentro do próprio sistema, onde
já se podem verificar empresas, empresários e governos com “preocupações
ecológicas”.
A procura incessante de uma forma de equilíbrio entre o desenvolvimento
econômico e o meio ambiente, gerou a teoria da valorização monetária dos bens e
serviços ambientais, com a internalização das externalidades, que refletem na
economia de mercado, através da majoração do custo final dos produtos. Para isso é
necessário que os empresários minimizem os danos por meio de técnicas capazes de
diminuir a degradação do meio ambiente, e desenvolver um produto ecologicamente
correto com um preço razoável.
Dentre as conhecidas falhas de mercado, encontram-se as denominadas
externalidades, que são os prejuízos suportados por terceiros, alheios ao processo
econômico, em decorrência do uso de determinados recursos naturais para obtenção
de vantagens privadas.
A internalização das externalidades tem um relacionamento estrito com o
Princípio do Poluidor Pagador, pois há o repasse dos custos das mazelas implantadas
no meio ambiente pelo agente contaminador. Essa transferência de ônus é chamada
de internalização dos custos ambientais, que tem que ser em um nível alto para não
compensar ao poluidor continuar produzindo à custa da degradação do meio (NUNES;
2005, p.133). Para Pigou (1920), o mercado deveria internalizar este custo e para isto
o Estado deveria intervir na relação para promover o equilíbrio e a reparação de
danos, impondo ao causador uma taxação em valor equivalente ao custo da
externalidade gerada. Essa exação, denominada taxa pigouviana era uma forma de
contrabalançar os custos sociais da produção, pois se refletiria no preço final dos
produtos e alteraria o nível de uso individual.
Tratava-se de um recurso econômico utilizado para que a atividade poluidora
arcasse com os custos da poluição, ou seja, houvesse a internalização dos efeitos
externos (externalidades), passando assim a repercutir nos custos finais dos produtos
e serviços oriundos da atividade. Por outro ângulo, "busca-se fazer com que os
agentes que originaram as externalidades assumam os custos impostos a outros
agentes, produtores e/ou consumidores” (BENJAMIN, 1993 p.227).
Desta forma, a utilização dos finitos recursos naturais devem respeitar um
limite de segurança para que o bem-estar coletivo não seja comprometido, bem como
a natureza intergeracional da utilização desses recursos.
A relevância da implementação de uma política de tributação ambiental no
contexto mundial ficou demonstrada na Conferência da Organização das Nações
Unidas realizada no Rio de Janeiro (ECO-92), onde foi elaborada uma declaração
final, segundo a qual um eficiente tributo ambiental deve obedecer a quatro critérios,
assim apontados por Costa (2005, p.315):
a) Eficiência ambiental: vale dizer que a imposição tributária efetivamente conduz a
resultados positivos do ponto de vista ambiental, mediante a instituição de tributo
assim orientado ou imprimindo-se a tributo já existente esse caráter;
b) Eficiência econômica, isto é, que ostente baixo custo, que seja um tributo de baixo
impacto econômico, embora conducente àqueles dois objetivos: geração de recursos
ambientais e/ou orientação do comportamento do contribuinte a adotar uma conduta
ecologicamente correta;
c) Administração barata e simples, significando que a sua exigência não deva onerar
a máquina administrativa, porque senão ter-se-á o mesmo problema existente com o
exercício do poder de polícia;
d) Ausência de efeitos nocivos ao comércio e à competitividade internacionais, ou
seja, que o tributo ambiental não venha a provocar efeitos danosos no ciclo de
consumo, não acarretando repercussão negativa do ponto de vista econômico.
2.3 Tributo como instrumento de mudança soci al
Araújo (2003; p.35) enfatiza que: “Em tese, a tributação ambiental visa a
incentivar ou inibir comportamentos que possam comprometer ou melhorar o
ambiente, isto é, visa a orientar ou a incentivar condutas não-poluidoras”.
Os tributos ambientais objetivam desestimular a produção e o consumo de
bens que sejam danosos ao meio ambiente. Não sem motivos, estes têm sido cada
vez mais valorizados como uma alternativa às políticas de repressão, que ainda
predominam na proteção do meio ambiente. Em síntese, acredita-se que uma política
tributária ambiental bem estruturada, seja capaz de evitar o dano ambiental ao invés
de repará-lo (Vieira & Glasenapp, 2007).
Os tributos operam como instrumentos de atuação estatal no que concerne à
intervenção direta do Estado na economia, ou seja, os tributos possuem a capacidade
de aceleração ou desaceleração da atividade econômica. Portanto, a instituição dos
mesmos com viés ambiental, pode ser um forte aliado na preservação do meio
ambiente (apud. 2007).
Nunes (2005; pg.9) afirma que “[...] não há instrumento de atuação estatal mais
presente na atividade econômica e com efeitos imediatos no mercado do que o
tributo. É o meio de intervenção no domínio econômico flagrantemente cotidiano”.
Uma vez que mudanças na tributação refletem diretamente na vida dos indivíduos.
Destarte, há que se lembrar que a finalidade extrafiscal do tributo vem a ser a
inibição de comportamentos que sejam nocivos não somente à natureza, mas à
sociedade. Pois, na medida em que se aumenta a tributação de um produto estaria
sendo inviabilizada a aquisição deste por uma camada social com menor poder
aquisitivo. A opinião de Nunes segue na mesma direção (2005;p.50):
“A imposição de ônus econômicos (o tributo é um exemplo), como
instrumentos de efetividade [...], traz por conseqüência o aumento do custo
de bem produzido, o que pode gerar distorções no mercado. A principal
delas – e a mais cruel – é a exclusão de camadas de consumidores menos
abastados e que não podem pagar o custo adicionado ao produto pelo
ônus tributário ambiental – o que gera mais desigualdade social e
econômica, máxime em países com iníqua distribuição de renda, como é o
caso do Brasil. Outra conseqüência – e essa se mostra muito remota,
porque o mercado tem seus mecanismos automáticos de ajuste – seria o
engessamento dos meios de troca, na medida em que os preços poderiam
atingir níveis impagáveis”
2.4 Finalidades e princípios da tributação ambienta l
Segundo Ribeiro (2005), a tributação ambiental pode ser entendida como o
emprego de instrumentos tributários com duas finalidades: a orientação do
comportamento do contribuinte para a preservação do meio ambiente e a geração de
recursos para o custeio de serviços públicos de natureza ambiental.
O uso de instrumentos econômicos vem recebendo na última década uma
fundamental importância, em virtude de seu papel essencial na preservação
ambiental, combatendo as externalidades negativas geradas pelos agentes
econômicos, induzindo o comportamento dos consumidores e empresários, para que
proporcionem a redução dos índices de poluição e a utilização de mecanismos
corretos na produção e consumo. Costa (2005) conceitua tributação ambiental como:
“[...] o emprego de instrumentos tributários para gerar
os recursos necessários à prestação de serviços públicos de natureza
ambiental (aspecto fiscal ou arrecadatório), bem como para orientar o
comportamento dos contribuintes à proteção do meio ambiente
(aspecto extrafiscal ou regulatório).
Os tributos ambientais não são “sanções, pois não poderão ter como hipótese
de incidência tributária ato ilícito, conforme dispõe Art. 3. ° do Código Tributário
Nacional, mas têm sua importância ímpar na preservação do meio ambiente, através
de instrumento de Intervenção do Estado, como incentivador de comportamentos
positivos na proteção do meio ambiente e de direcionar as atividades estatais para o
implemento de políticas públicas relacionadas com o desenvolvimento econômico e a
proteção ambiental. Modé (2003, p.123) leciona que:
[...] a tributação ambiental diferencia-se do caráter sancionatório por não
se aplicar às atividades ilícitas. A tributação ambiental aplica-se tão-
somente a atividades lícitas, assim consideradas pelo legislador porque
necessárias, em que pese o impacto causado no meio ambiente. A
tributação ambiental diferencia-se ainda do caráter sancionatório por
aplicar-se antes da ocorrência do fato danoso ao meio ambiente, ou de
modo que o potencial danoso tenha sido reduzido [...].
A incidência tributária considerando as questões ambientais deverá recair
sobre atividades lícitas reconhecidas pela legislação em vigor conforme assegura
Ferraz (2005; pg.340), que “seria totalmente impróprio e errado pretender sancionar
atividades poluidoras com tributos mais pesados”. Segundo o autor, quando o objetivo
é sancionar, o instrumento específico será através da aplicação de uma multa ou
outra pena que o sistema jurídico possa indicar, mas nunca o tributo. Assim, não
significa que não se possa tributar de forma diferenciada e mais acentuada uma
atividade nociva ao meio ambiente, mas não como sanção.
A tributação ambiental possui dois modos de ser segundo Nunes (2005;
pg.143):
[...] admite um modelo de tributação voltado à proteção do meio
ambiente. Esse modelo possui dois modos de ser, quais sejam: o
exercício da tributação ambiental ativa e passiva . O primeiro consiste
na adoção de novos tributos, ou a utilização dos já existentes, para a
promoção do desenvolvimento sustentável do meio ambiente. O
segundo pressupõe a abstenção do Estado de exigir os tributos que já
existem, ou diminuir o montante dos atuais.
Observa-se que através da tributação ambiental, além de se reduzir o custo
social na consecução dos objetivos ambientais, “é um modo eficiente de mudar a
carga fiscal das ‘coisas boas’, como o capital e o trabalho, para as ‘coisas más’,
como a poluição e a exaustão dos recursos naturais” (OLIVEIRA; 1999).
Ademais, conforme Modé (2003), a implementação de uma política de
tributação ambiental não deve prescindir da análise de alguns aspectos importantes.
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) tem
publicado estudos nos quais vem analisando essas questões, seja do ponto de vista
jurídico, seja em relação às implicações econômicas ou das relações internacionais.
Segundo Modé (2003), a intervenção por via tributária deve ainda ser clara o
suficiente para que provoque nos agentes econômicos o efeito esperado. Eventual
falha na conexão do objetivo almejado e do instrumento utilizado podem suscitar junto
aos agentes econômicos o acirramento da rejeição quanto ao tributo implementado
e/ou a não-compreensão das correlações ambientais propostas. A rejeição à
imposição tributária é natural, qualquer que seja a imposição tributária; entretanto, no
caso da tributação ambiental, o ideal de proteção ao meio ambiente poderá resultar
prejudicado, caso não se tenha clareza de propósitos e transparência.
2.4.1 Princípios norteadores da Tributação ambienta l
Os princípios devem estar aliados aos princípios do direito ambiental, isto é, da
prevenção e do poluidor-pagador, estando ambos unidos aos princípios tributários,
tais como: da legalidade, igualdade e capacidade contributiva do direito tributário, de
maneira a construir uma política pública de tributação ambiental que venha alcançar o
desenvolvimento sustentável enfatizado no art. 225 “caput” da Constituição Federal
de 1988. O princípio da igualdade vem expresso no art.5º da Constituição, em seu
caput, da seguinte forma:
"Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e
à propriedade, nos termos seguintes (...)"
O princípio da legalidade tributária provoca o entendimento de que nenhum tributo
pode ser majorado ou instituído sem que seja mediante lei, ou seja, só é possível
criar-se uma nova regra-matriz de incidência ou majorar-se a base de cálculo ou a
alíquota através de lei regularmente instituída.
O princípio da capacidade contributiva vem inserto no art. 145, & 1º da
Constituição de 1988, enunciando que:
"Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão
graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado
à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a
esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais nos
termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas
do contribuinte."
Este princípio tem como escopo a determinação de um nível ideal de tributação,
que permita ao Estado garantir suas necessidades de natureza econômica, sem
impossibilitar a subsistência dos contribuintes, exaurindo-lhes recursos além do
devido. Já os princípios de Direito Ambiental em sua origem têm como principal
finalidade a proteção a todos os meios existentes de vida, bem como, possibilitar que
as gerações atuais mantenham um padrão decente de dignidade, permitindo dessa
forma a gerações futuras, a sua existência. No Brasil, os mais relevantes princípios
com viés ambiental estão inseridos na Constituição Federal, em seu artigo 225 e na
Lei 6.938 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, elencaremos
alguns a seguir:
2.4.1.1 Princípio da Cooperação
O princípio da cooperação é aquele que leva em consideração a idéia de que a
sociedade em cooperação com o Estado atue na escolha de prioridades ambientais,
através da participação de diferentes grupos sociais por meio da informação,
formulação e execução de políticas ambientais. Esses grupos podem ser deveras
distintos, envolvendo organizações ambientais, sindicatos, indústria, comércio e
agricultura, os quais, valendo-se de instrumentos judiciais e administrativos de
controle dos atos do poder Executivo, tendem a otimizar e fortificar a concretização de
normas voltadas à proteção ambiental.
Essa participação da sociedade é legalmente assegurada pela Lei n.º 6.938/81
a qual prevê que as pessoas legitimamente interessadas poderão requerer
informações dos órgãos ambientais, ressalvadas exceções constitucionais de sigilo
em proteção à defesa do Estado e da sociedade.
Dentro desse princípio, permite-se ainda a possibilidade de normas de incentivo à
ciência e tecnologia, de maneira a estimular a proteção ambiental substituindo-se
práticas depredatórias por outras menos prejudiciais e sustentáveis.
2.4.1.2 Princípio da Precaução
O princípio da precaução, o qual é tido como o mais importante dos princípios
ambientais, segue a mesma idéia de bom senso presente no ditado popular, "melhor
prevenir do que remediar”. A definição proposta na Conferência RIO 92 foi a seguinte:
-- O princípio da precaução é a garantia contra os riscos potenciais que, de
acordo com o estado atual do conhecimento, não podem ser ainda identificados. Este
princípio afirma que na ausência da certeza científica formal, a existência de um risco
de um dano sério ou irreversível requer a implementação de medidas que possam
prever este dano.
Relativo à proteção e educação ambiental, este é o princípio norteador que age
em conjunto com a política econômica. O princípio da precaução é tido como o
princípio que propõe cuidado, cautela, com o presente e com o futuro de forma que o
seu alcance depende substancialmente da forma e da extensão da cautela
concernente às disposições relativas ao grau de exigência para implementação de
melhor tecnologia e ao tratamento corretivo da atividade inicialmente poluidora
(DERANI, 2001).
O princípio da precaução não deve ser encarado como um obstáculo ao
desenvolvimento econômico, às atividades assistenciais e de pesquisa. Pois é uma
proposta atual e necessária como forma de resguardar os legítimos interesses de
cada pessoa em particular e da sociedade como um todo. Reconhecer a existência da
possibilidade da ocorrência de danos e a necessidade de sua avaliação com base nos
conhecimentos e tecnologias já disponíveis é um grande desafio mundial.
Essa necessidade de avaliação não deve permanecer unicamente na
observação do risco, mas deve sim, ser avaliado mediante o grau de necessidade a
que esteja vinculado, de forma a esclarecer a razão final do que se deseja produzir
partindo-se do prisma da melhoria da qualidade de vida que determinada atividade
poderá gerar.Uma vez que o princípio da precaução visa a prevenção e não a cura,
acredita-se que com a sua aplicação, muitas atividades poluidoras do meio ambiente
nem estariam em uso.
2.4.1.3 Princípio do Poluidor-Pagador
A inserção deste princípio ocorreu em maio de 1972 através de uma
Recomendação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE). Em novembro de 1973 o Princípio do Poluidor Pagador foi recebido como
princípio base da ação comunitária em matéria de ambiente, posteriormente adotado
em algumas diretivas.
A Declaração do Rio de Janeiro - ECO/92 adotou o princípio do poluidor-
pagador nos seguintes termos: “As autoridades Nacionais devem procurar assegurar
a internalização dos custos ambientais e os instrumentos econômicos, levando em
conta o critério de que quem contamina deve, em princípio, arcar com os custos da
contaminação, levando-se em conta o interesse público e sem distorcer o comércio e
os investimentos internacionais".
Em nossa Carta Magna, o princípio do poluidor-pagador vem expresso no
artigo 225, § 3°:
“As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da obrigação de
reparar os danos causados.”
Baseando-se na Constituição, conceitua Modé (2008; p.46): “O princípio do
poluidor-pagador, visa a internalização dos custos relativos externos de deterioração
ambiental, e como conseqüência, a um maior cuidado na busca de uma satisfatória
qualidade do meio ambiente”. Para tanto, devem ser internalizados os custos externos
da deterioração ambiental praticada no processo produtivo do poluidor. Sob este
prisma leciona Araújo (2003; p.63) que:
“[...] o princípio do poluidor-pagador visa imputar ao poluidor o custo
social da poluição por ele gerada, engendrando um mecanismo de
responsabilidade pelo dano ecológico, abrangendo os efeitos da
poluição não somente sobre bens e pessoas, mas sobre toda a
natureza. Em termos econômicos, é a internalização dos custos
externos.”
Certas ações por parte de determinados indivíduos ou empresas causam,
direta ou indiretamente, prejuízos à sociedade. Dentro da linguagem econômica
seriam estas externalidades negativas.
Para corrigir essas externalidades negativas, deve o Estado atuar no sentido
de promover a correção desses danos, os quais são na verdade, um custo adicionado
à sociedade, uma vez que os produtores poluidores privatizam os lucros e socializam
as perdas. Uma forma de o Estado corrigi-las seria com a aplicação do princípio do
poluidor pagador. Através da sua aplicação, estaria-se corrigindo esse custo imposto
à sociedade, por meio da internalização destes nas estruturas de produção e
consumo.
O objetivo principal desse princípio seria a determinação de normas do que se
pode ou não fazer, além de apresentar regras flexíveis tratando de meios disponíveis
que autorizariam o uso de determinado recurso natural (DERANI, 2001; p.161). E
para um melhor resultado, ideal seria se sua aplicação se desse de forma a incentivar
atividades não poluidoras e desestimular aquelas que agridem o meio-ambiente. Até
porque "o proprietário de um bem natural só participará para a sua conservação, à
medida que os custos para evitar o dano ambiental fiquem abaixo do custo de
reparação do dano. Acima desse limite, perde-se o interesse por uma redução da
poluição” complementa a autora.
José Marcos Domingues de Oliveira (1999; p.25) esclarece em sua obra as
formas jurídicas de se aplicar o princípio do poluidor pagador: "Juridicamente, o
princípio do poluidor-pagador pode realizar-se tanto através do licenciamento
administrativo, da imposição de multas, da determinação de limpeza ou recuperação
ambiental, como pela cobrança de tributos, enquanto fonte de recursos para custeio
da proteção ambiental".
2.4.1.3 Princípio do Protetor Recebedor
Este princípio nos informa que aquele agente público ou privado que protege
um bem natural em benefício da comunidade deve receber uma compensação
financeira como incentivo pelo serviço de proteção ambiental prestado.
O princípio do protetor-recebedor incentiva economicamente quem protege
uma área deixando de utilizar seus recursos, o que estimula a preservação. Trata-se
de um fundamento de ação ambiental que pode ser considerado o avesso do
conhecido princípio do poluidor-pagador, segundo o qual aquele que degrada
determinado recurso da natureza deve pagar por tal utilização.
O objetivo do princípio do protetor-recebedor é esclarecido por RIBEIRO (1999)
como utilizado para implementar a justiça econômica, valorizando os serviços
ambientais prestados generosamente por uma população ou sociedade e
remunerando economicamente essa prestação de serviços porque, se tem valor
econômico, é justo que se receba por ela. Atualmente, muitas sociedades prestam
serviços ambientais gratuitos ao preservarem áreas indígenas, parques, unidades de
conservação, áreas de mananciais sem, entretanto, receberem a justa remuneração
por eles.
Afirma ainda RIBEIRO (1999) que este princípio pode ser aplicado em várias
escalas, por exemplo, no plano local urbano através da isenção do Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU), como ocorre no caso do município de Curitiba, ou através
da isenção do Imposto Territorial Rural (ITR) para os proprietários das RPPN, ou
ainda no plano estadual, com as legislações relativas ao ICMS Ecológico, como nos
casos dos Estados do Paraná, São Paulo, Minas Gerais, Rondônia, Rio Grande do
Sul e outros.
2.4.2 Da seletividade tributária
Aliomar Baleeiro (2004) define “seletividade” como “discriminação ou sistema
de alíquotas diferenciais por espécies de mercadorias. Pelo princípio da seletividade,
o tributo deve possuir uma alíquota maior ou menor, conforme a essencialidade do
produto. O produto de primeira necessidade deve ter baixa tributação e o produto
menos essencial deve receber tributação mais elevada”. Segundo Carrazza:
“ o princípio da seletividade é atendido adotando-se um processo de
comparação de produtos industrializados (no caso do IPI) e de mercadorias ou
serviços (no caso do ICMS). Nunca, evidentemente, discriminando-se
contribuintes, em função de raça, sexo, ocupação profissional, local em que
exercem suas atividades etc., que a isto obstam os arts. 5º., I, e 150, 11,
ambos da CF. Evidentemente, o princípio da seletividade tem por escopo
favorecer os consumidores finais, que são os que, de fato, suportam a carga
econômica do IPl e do ICMS. Daí ser imperioso que sobre produtos,
mercadorias e serviços essenciais haja tratamento fiscal mais brando, quando
não total exoneração tributária, já que em relação a eles o adquirente, em
rigor, não tem liberdade de escolha.”
A seletividade, portanto, é aplicada conforme a essencialidade do produto,
que deve abranger não somente as necessidades biológicas (moradia, alimentação,
tratamento médico), mas também as necessidades que sejam pressupostos de um
padrão de vida mínimo decente. Produtos essenciais devem ter alíquotas mais baixas
ou zero e, os chamados produtos supérfluos, devem ter alíquotas mais altas, em
obediência ao princípio da capacidade contributiva ou para desestimular o consumo.
É, portanto, princípio que pode ter razões extrafiscais, ou seja, objetivos almejados
pelos Poderes Públicos, que necessitam de uma alíquota mais alta, desestimuladora
do consumo de produtos sofisticados, de luxo ou importados.
A essencialidade, de acordo com Aliomar Baleeiro (2004; pg.157), “refere-se à
adequação do produto à vida do maior número dos habitantes do país. As
mercadorias essenciais à existência civilizada devem ser tratadas mais suavemente
ao passo que as maiores alíquotas devem ser reservadas aos produtos de consumo
restrito, isto é, o supérfluo das classes de maior poder aquisitivo”
.
Tendo em vista a redação de referidas normas constitucionais, discute-se se
a aplicação do princípio da seletividade é facultativa ou obrigatória. Há entendimento
no sentido de que a seletividade é obrigatória para os produtos sobre os quais incide
o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI e facultativa para as mercadorias
sujeitas ao ICMS. Todavia, o Prof. Dr. Roque Antonio Carrazza (2004) entende que a
seletividade também é de observância obrigatória em relação ao ICMS. Tal
entendimento tem a seguinte fundamentação:
“O antigo ICMS era um tributo uniforme, vale dizer, tinha as mesmas alíquotas,
para todas as mercadorias. Só podia, pois, ser utilizado como instrumento de
fiscalização, carreando dinheiro aos cofres públicos, para que o estado
pudesse fazer frente a suas necessidades básicas. O atual ICMS, pelo
contrário, deve ser um instrumento de extrafiscalidade, porquanto, a teor do
art. 155, §2º, III, da CF, “poderá ser seletivo, em função da essencialidade das
mercadorias e dos serviços.” Convém salientarmos, desde logo, que, a nosso
ver, este singelo “poderá” equivale, na verdade, a um peremptório “deverá”.
Não se está, aí, diante de uma mera faculdade do legislador, mas de uma
norma cogente, de observância obrigatória ( Carrazza ;2004;pg.124).
2.4.3 Da utilização da extrafiscalidade para a prot eção ambiental
Extrafiscalidade é o emprego dos meios tributários para fins não fiscais, isto é,
para disciplinar comportamentos de virtuais contribuintes; quando a estrutura do
tributo visa a situações sociais, ambientais, políticas ou econômicas, objetivos alheios
aos meramente arrecadatórios. Carraza (2006; p.57), ensina:
“Há extrafiscalidade quando o legislador, em nome do interesse
coletivo, aumenta ou diminui as alíquotas e/ou as bases de cálculo dos
tributos, com o objetivo principal de induzir os contribuintes a fazer ou a
deixar de fazer alguma coisa. Por aí se vê que a extrafiscalidade nem
sempre causa perda de numerário; antes, pode aumentá-lo, como, por
exemplo, quando se exacerba a tributação sobre o consumo de
cigarros.”
Através da extrafiscalidade tributária, pode-se induzir determinados
comportamentos de determinados setores com o intento de levar os agentes
econômicos a condutas que visam atender à proteção ao meio ambiente sem perder
sua importância econômica, o que se considera uma intervenção econômica em
sentido estrito por indução.
O início do século XXI acena para a relevância das questões ambientais
voltadas para a conservação da natureza. Impõe-se uma mudança das políticas
governamentais que doravante devem assumir o compromisso com a
sustentabilidade do desenvolvimento a partir de critérios outros que o exclusivamente
econômico-financeiro. A tributação ambiental, valendo-se da aplicação da técnica da
extrafiscalidade tributária, possibilita a utilização do tributo como instrumento de
proteção ambiental, uma vez que, conforme José Reinaldo de Lima (2000, p. 245).
[...] o sistema tributário contemporâneo tem funções próprias,
fundamentadas na concepção do Estado dentro de uma sociedade
capitalista e de mercado. Geralmente fala-se nas funções fiscais, que
significam a arrecadação para a manutenção de serviços públicos universais
e gerais. Fala-se também nas funções extrafiscais, de orientação econômica
geral (função promocional): de estímulo e desestímulo ao mercado.
Denota-se a importância do caráter extrafiscal do tributo, em que o
intervencionismo fiscal serve de instrumento eficaz para a reforma ou a educação
socioambiental, de acordo com Alfredo Augusto Becker (1998, p.529-534).
A Constituição brasileira por sua vez, atuando de forma a regular o exercício da
atividade econômica, consoante previsto no seu artigo 170, assegura que ao lado da
livre-iniciativa e da valorização do trabalho humano, a defesa do meio ambiente seja
um dos pressupostos a serem perseguidos no desenvolvimento das atividades
produtivas.
Dessa forma, o emprego dos tributos com fins extrafiscais ou regulatórios
constitui uma relevante ferramenta para a proteção e preservação do meio ambiente.
Para Túlio Rosemburj (1995), a internalização do custo social, seja para o produtor,
para o comerciante ou para o consumidor, deve significar a diminuição ou supressão
de outros impostos, procurando uma aplicação finalística da tributação. Para Ribas
(2005, p. 690-691):
[...] não é o tributo que é extrafiscal. Concretiza-se a extrafiscalidade com
uma série de medidas que influenciam o comportamento humano, visando
a determinados objetivos. O legislador, levando em conta esses fins,
caracteriza os critérios definidores do tributo, alterando o sistema de
alíquotas, base de cálculo, outorgando outros benefícios fiscais. Existem,
atualmente, dois grandes grupos de soluções tributárias, utilizadas com a
finalidade de auxiliar na redução das emissões de carbono: a imposição de
tributos ambientais e a criação de incentivos à produção sustentável.
3 Discussões acerca do Sistema Tributário Nacional
Procuraremos aqui analisar o Sistema Tributário Nacional com o intuito de
verificar e discutir formas e possibilidades de sua implementação como instrumento
de política pública para a proteção ao meio ambiente através da análise bibliográfica,
legal e documental, assim como através da investigação dos casos e experiências
mesmo que incipientes já adotadas no contexto nacional. Posteriormente faremos a
análise dos desdobramentos do ICMS ecológico implantado em alguns estados
brasileiros assim como da Taxa de Preservação Ambiental-TPA de Fernando de
Noronha.
Para Ribas (2005), “os impostos oferecem o mais fértil campo de eleição
extrafiscal, principalmente os indiretos, incidentes sobre a produção e o consumo.
Podem ser vastamente utilizados como instrumentos de tributação no campo
ambiental, por meio de mecanismos de graduações de alíquotas, reduções de base
de cálculo e seletividade, isenções e restituições, dependendo da natureza dos
produtos, visando a incrementar ou desestimular a produção dos que sejam
poluidores ou cujo processo produtivo afete negativamente o ambiente”.
Observando a história dos tributos brasileiros, percebe-se a existência de
alguns incentivos tributários ambientais: o Decreto federal n.º 755, de 19 de fevereiro
de 1993, estabeleceu diferentes alíquotas do imposto sobre produtos industrializados
– IPI, para veículos movidos a gasolina (25% ou 30% conforme especificações) e
para veículos movidos a álcool (20% ou 25%). Essa ação tinha, em princípio, a
finalidade extrafiscal de reduzir a dependência brasileira de petróleo, estimulando a
produção de álcool e acabou contribuindo como um mecanismo de diminuição da
poluição do ar das cidades.
A Lei 9393 de 19 de dezembro de 1996 - referente ao imposto sobre
propriedade rural - ITR, essencialmente extrafiscal nos termos da Constituição
Federal, desestimulando a manutenção de propriedades improdutivas - graduou
progressivamente esse imposto em função inversa do grau de utilização das glebas
rurais. Regina Helena Costa confirma essa utilização: "os impostos incidentes sobre a
propriedade imobiliária, por sua vez, propiciam excelente contexto para a tributação
ambiental." (COSTA, Regina Helena. In OLIVEIRA, 1999). A mesma lei isentou as
RPPNs — Reservas Particulares do Patrimônio Natural e as áreas de servidão
florestal da cobrança do imposto.
Outro exemplo seria a Lei n.º 5.106 de 02 de outubro de 1966, que autorizou o
abatimento dos montantes gastos em florestamentos e reflorestamentos, sendo que
as pessoas jurídicas foram autorizadas a descontar até 50% do total do imposto, ás
importâncias aplicadas nessas atividades (OLIVEIRA, 1999).
No Brasil a Carta Magna de 1988, ao tratar do sistema tributário nacional, o faz
nos seguintes termos:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios
poderão instituir os seguintes tributos:
I – impostos;
II – taxas, em razão do exercício de polícia ou pela utilização,
efetiva
ou potencial, de serviço público específico ou divisível,
prestado ao contribuinte ou
postos;
III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Outras formas de tributação previstas são: o empréstimo compulsório (art. 148
CF/88), a contribuição parafiscal ou contribuições sociais (art. 149 CF/88) e de
Custeio da Seguridade Social (art.195 CF/88).
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela
se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituído em lei e cobrado
mediante atividade administrativa plenamente vinculada (art. 3º CTN). Por outro lado,
de uma perspectiva da economia ecológica, o tributo pode ser uma forma de se tentar
alterar o comportamento de um agente econômico. Nogueira (2001) destaca que
alguns acreditam que quando você paga para usar (ou usufruir de) alguma coisa, há a
tendência de você usar essa coisa com maior cuidado, sem desperdício, de maneira
mais eficiente.
A política da tributação ambiental consiste em cobrar dos “poluidores” um valor
equivalente aos custos sociais de suas externalidades. Desta forma, quem usa os
serviços prestados pelo patrimônio ambiental, paga por eles. Assim, tributos
ambientais representam uma das mais discutidas formas de internalização de
externalidades. Claro está que, com a incidência de um imposto ambiental, os preços
dos bens e serviços tributados tendem a subir, levando oferta e demanda a um outro
ponto de equilíbrio. Não obstante, é facilmente demonstrável que este novo ponto de
equilíbrio é o que corresponderia ao nível ótimo de produção sob o ponto de vista
social, com a incorporação nos cálculos privados dos custos ambientais envolvidas na
atividade.
Os impostos classificam-se quanto à sua natureza como:
a) Fiscais – tem por finalidade arrecadação de recursos financeiros;
b) Parafiscais – destinam-se ao custeio de atividades paralelas à da administração
pública direta, como a seguridade social;
c) Extrafiscais – atendem a outros fins que não a arrecadação, como a correção de
situações sociais indesejadas, à condução da economia e às mudanças de
comportamentos.
Como já destacado anteriormente, a principal finalidade do tributo ambiental
deve ser sempre a de modificar/alterar comportamentos - extrafiscal. O objetivo que
se busca é a conservação, o desenvolvimento sustentável, e não o aumento da
arrecadação tributária do governo uma vez que já possuímos uma das cargas
tributárias mais altas do mundo.
Em matéria de tributos ambientais, o Brasil é um País que possui uma enorme
gama de possibilidades de se introduzir uma política de tributação ambiental. Desse
modo, discorrer-se-à sobre algumas possibilidades de introdução de uma política
tributária ambiental através da utilização de diferentes tipos de tributos.
3.1 Considerações sobre os impostos
Os impostos podem ser utilizados em sua função extrafiscal através de sua
utilização por meio de graduações ou reduções de suas alíquotas, principalmente os
indiretos incidentes sobre a produção e o consumo, de acordo com a natureza dos
produtos, visando a incrementar ou desestimular a produção dos que sejam
poluidores ou cujo processo produtivo afete negativamente o ambiente.
Discorreremos a seguir sobre a possibilidade de instituição de “impostos verdes”, de
acordo com o Sistema Tributário Brasileiro.
a) Imposto de importação de produtos estrangeiros - IE
Imposto de competência da União (artigo 153, inciso I, da Constituição
Federal), incidente sobre a entrada no território nacional de produtos estrangeiros,
utilizando-se da seletividade pode vir a ser utilizado com finalidade ambiental, onde a
lei federal pode dispor sobre a redução ou isenção do imposto quando os bens
importados sejam para emprego de tecnologia que reduzam a degradação do meio
ambiente. Uma questão bastante discutida também é que se faz importante saber da
fonte onde o produto foi comprado se o país respeita as normas de meio ambiente
assim como se possui uma resguarda quanto às leis e garantias trabalhistas.
b) Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza- IR
O imposto de renda é forte mecanismo de indução fisco-ambiental, na medida
em que poderia permitir a dedução de despesas comprovadamente realizadas com a
preservação do meio ambiente. Nesse sentido, algumas leis como a Lei federal nº
5.106/66, os Decretos federais 96.233/88 e 93.607/86, estabelecem a redução do
imposto na hipótese de valores despendidos em florestamento ou reflorestamento
desde que comprovadamente sirvam à exploração econômica ou à conservação do
solo e dos regimes das águas.
Atualmente encontra-se em discussão a utilização da redução de sua cobrança
para empresas que financiem projetos socioambientais da mesma forma como é
utilizado para financiamento de projetos culturais nos moldes da lei Rouanet.
c) Imposto sobre produtos industrializados- IPI.
O IPI pode ser um instrumento precioso na tributação ambiental, pois
possuindo como princípio norteador a seletividade (art.153, CF), esta pode ter seu
campo de abrangência ampliada para consagrar como essencial os produtos de
menor impacto ambiental, ou seja, a função extrafiscal ambiental poderá ser obtida
através do binômio seletividade/essencialidade onde os produtos essenciais são
menos taxados e os produtos supérfluos ou degradantes podem ter um aumento em
suas alíquotas.
Conforme nos ensinam Lobato & Almeida (2006; pg.635), a seletividade
implicaria na busca da essencialidade de um produto, onde o caráter essencial do
produto implica numa menor incidência tributária, sendo que o seu caráter não
essencial impõe uma maior tributação. Dessa forma, ainda segundo os autores, os
produtos industriais, as máquinas, os equipamentos e os bens de consumo,
empregados no processo de produção, podem ter uma tributação reduzida ou mesmo
não ser objeto da incidência do IPI, desde que guardem uma vinculação com a
proteção ambiental.
d) Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR
O ITR exerce a dupla função do tributo. Além de possuir caráter fiscal, é
primordialmente um imposto com grande capacidade para indução de condutas
ecologicamente adequadas.
CHEMERIS (2003; p.82) discorreu sobre o ITR explanando que o texto maior
trouxe uma concepção mais abrangente de função social, demonstrando não só a
preocupação com a produtividade (concepção econômica desenvolvimentista), como
também não descuidou de afirmar, simultaneamente, o cumprimento de uma
legislação ecológica e trabalhista.
Complementando, GUSMAO (2006) afirma que o sistema tributário não ficou
alheio à função social da propriedade rural quando estabeleceu a imposição tributária
voltada a desestimular a propriedade improdutiva. A legislação ordinária, por sua vez,
demonstra expressamente a função extrafiscal do ITR dirigida à proteção ambiental.
Assim, a Lei nº 9.393/96 estabelece que para efeito de apuração do ITR, considerar-
se-à área tributável a área total do imóvel, excluindo-se as de preservação
permanente e de reserva legal e as de interesse ecológico para a proteção dos
ecossistemas.
No que tange ao ITR podemos citar que o Código Florestal já isentava de
tributação as terras de propriedade privada, em que fosse necessário o florestamento
ou reflorestamento de preservação permanente, utilizadas pelo Poder Público Federal
(§ 2º, do art. 18, da Lei nº 4.771, de 15.09.1965).
A utilização do ITR com finalidade ambiental pode ser dada também através da
renúncia fiscal na implantação de RPPNs pelo Brasil, ou seja, ficam isentas as novas
unidades de conservação criadas.
e) Imposto sobre a propriedade de veículos automotores. –IPVA
O IPVA também é um imposto que disponibiliza seu uso ecológico, através de
uma maior ou menor taxação de veículos que utilizem combustível ou equipamentos
renováveis, um exemplo seria a Lei estadual nº. 948/85, do Rio de Janeiro, que
definiu alíquotas diferentes para carros movidos a álcool e a gasolina.
Sendo assim o exemplo citado poderia ser difundido mais amplamente aos estados
brasileiros, incorporando a utilização do gás natural.
f) Imposto sobre circulação de bens e mercadorias. -ICMS
O ICMS poderá ser utilizado como um instrumento de política ambiental
tributária através tanto da majoração quanto da diminuição de suas alíquotas para
produtos ambientalmente corretos ou muito degradantes. Este imposto também já é
utilizado em diversos estados do Brasil, na forma do ICMS Ecológico. Trataremos
mais detalhadamente o ICMS em capítulo adiante.
g) Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana. – IPTU
O IPTU configura-se como a maior fonte de renda dos municípios , tendo sido
utilizado , através de sua progressividade no tempo, como um instrumento de política
urbana. O direito de propriedade urbana poderá, portanto, sofrer limitações em prol do
pleno desenvolvimento das funções sociais e do adequado aproveitamento do solo
urbano.
O IPTU progressivo no tempo é uma punição aplicada ao proprietário que não
observe a função social da propriedade urbana, segundo reza o artigo 182 da
Constituição Federal § 2º, que menciona: “A propriedade urbana cumpre sua função
social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas
no plano diretor”.
O mecanismo de tributação ambiental também pode ser utilizado através
desse imposto, com a diminuição da alíquota para imóveis considerados pela lei como
produtivos ou de preservação ambiental.
h) Imposto sobre serviços de qualquer natureza. –ISS
O imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS) permite desestimular ou
estimular determinados serviços, por meio de benefícios fiscais, podendo ser
incentivados serviços de interesse na preservação ambiental, como o ecoturismo, por
exemplo.
i) Imposto sobre Grandes Fortunas. - IGF
O IGF é o único imposto previsto em nossa Constituição que não é exercido,
carecendo de legislação e vontade política para a sua regulamentação. Se tal tributo
fosse cobrado teríamos uma gama de possibilidades de seu uso com viés de
preservação ambiental. Trataremos em capítulo adiante de uma possível
regulamentação dessa figura tributária.
3.2 ICMS Ecológico- da necessidade de implementação no Estado
da Paraiba
O ICMS (Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços) está previsto na
Constituição e vem a ser o imposto mais importante no que tange a arrecadação
estadual, ou seja, ele é responsável pela parcela majoritária da formação da receita
dos estados para arcar com as suas despesas.
No Brasil, é muito comum o emprego da função extrafiscal do ICMS na
preservação do meio ambiente. A Constituição Federal dispõe que 75% da
arrecadação do ICMS seja destinada ao estado para a sua manutenção e
investimentos, e 25% sejam distribuídos aos municípios (art. 158, IV). De acordo com
a legislação estadual própria, muitos estados brasileiros vêm destinando essa parcela
aos municípios que tenham manifestado preocupações com as questões ambientais.
O ICMS ecológico seria uma maior destinação de parcela do que foi
arrecadado, aos municípios que estejam melhor adequados aos níveis de
preservação ambiental e de melhoria de qualidade de vida, observados os limites
constitucionais de distribuição de receitas tributárias e os critérios técnicos definidos
em lei.
O surgimento dessa figura deu-se no Paraná no ano de 1990, em sua
Constituição Estadual, artigo 132, sendo, posteriormente, conhecida como “Lei do
ICMS Ecológico”. Nessa lei, era dito que 5% do total destinado aos municípios seriam
repassados àqueles com unidades de conservação e com mananciais de
abastecimento. O estado de Minas Gerais também o fez, por meio da Lei Estadual
12.040/95, bem como o estado do Mato Grosso do Sul, que já dispunha de previsão
em sua Constituição Estadual e a regulamentou com a Lei Complementar
57/91(Zeola,2003,p.187). Trataremos mais adiante como foi o critério de distribuição
em cada estado que já implantou o instituto do ICMS ecológico.
Não se trata de uma nova modalidade de tributo ou de uma espécie de ICMS,
mas de um indicador de maior destinação de parcela deste imposto aos municípios
mais sensíveis às questões ambientais, em que se leva em consideração o princípio
do protetor-recebedor. O princípio do protetor-recebedor informa que aquele agente
público ou privado que protege um bem natural em benefício da comunidade deve
receber uma compensação financeira como incentivo pelo serviço de proteção
ambiental prestado. Para Lobato e Almeida (2005, p. 637):
[...] o ICMS ecológico introduz um novo critério na redistribuição da receita
tributária, trata-se do critério ambiental. Dessa forma, a constituição federal
de 1988 estabelece, no seu art. 158, IV, que 25% do ICMS devam ser
repassados aos Municípios; 75% dos 25% constituem a parcela
determinada através de rígida aferição decorrente da participação dos
próprios Municípios na arrecadação do ICMS. O percentual restante e
correspondente a 25% poderá ser distribuído de acordo com o que
dispuser a lei estadual. Nesse percentual, situa-se a possibilidade do
emprego do critério ambiental desde que devidamente estabelecido na lei.
Dessa forma, os critérios ambientais podem ser definidos de acordo com
diversos aspectos, podendo prever uma parcela do ICMS, por exemplo, aos
municípios que:
* mantém intactas suas vegetações nativas e seus rios;
* têm programas de controle de poluição sonora;
* desenvolvem programas contínuos de Educação Ambiental;
* dão tratamento adequado ao lixo e ao esgoto;
* possuem áreas de proteção ambiental ;
* possuem programas municipais de proteção ao meio ambiente...
Cada estado poderá planejar seus critérios de distribuição de acordo com as
especificidades, peculiaridades e problemas em relação ao meio ambiente. Por
exemplo, no nordeste é grande a escassez de água, sendo assim os municípios que
preservam seus mananciais seriam beneficiados no cálculo do índice de rateio da
devida transferência constitucional.
O ICMS ecológico serve como um instrumento econômico por indução
extrafiscal, com o objetivo constitucional de preservação do meio ambiente,
promovendo justiça fiscal de maneira que venha a influenciar na ação voluntária dos
Municípios que visam ao aumento de receita na busca de melhor qualidade de vida
para suas populações.
Lobato e Almeida (2005; pg. 638) salientam que o ICMS ecológico surgiu com
o objetivo de compensação, isto é, pretendia ser um instrumento de recompensa para
os municípios que possuíam no seu território áreas protegidas, constituídas através
de unidades de conservação ou mananciais de abastecimento de água, que não
podiam ser utilizadas e eram analisadas como um bloqueio ao desenvolvimento
econômico.
O ICMS Ecológico pode ser visto como um instrumento fiscal de função
bilateral senão vejamos: (BENSUSAN, 2002):
• Função Compensatória , que beneficia os municípios que sofrem limitações
quanto ao gerenciamento de seus territórios, em função da existência de
Unidades de Conservação ou áreas com restrições de uso.
• Função Incentivadora , pois atua como incentivo aos municípios, despertando
o interesse em criar ou ampliar áreas de conservação ou outros critérios
relevantes para o ICMS Ecológico, inclusive quanto aos aspectos qualitativos.
De acordo com Scaff e Tupiassu (2005, p. 736), “[...] cada um dos estados que
se utilizam do sistema estabelece diferentes montantes a serem repartidos segundo a
apreciação de diferentes aspectos ecológicos sociais [...]”. O que é relevante nessa
adoção de política pública de tributação ambiental é que não há elevação da carga
tributária que já é enorme, pois não se cria tributo novo, não aumenta o ônus
financeiro para o Estado, de vez que se trata da adoção de parâmetros
ambientalmente relevantes para a repartição das receitas arrecadadas, confirmam os
dois autores.
O Decreto nº 4.339 de 23.08.02 que instituiu princípios e diretrizes para a
implementação da Política Nacional da Biodiversidade, também faz referência ao
aludido instituto como uma forma de ajudar no que tange à conservação da
biodiversidade:
11.5.8. Aprimorar os instrumentos legais existentes de estímulo
à conservação da biodiversidade por meio do imposto sobre a
circulação de mercadorias (ICMS Ecológico) e incentivar sua adoção
em todos os estados da federação, incentivando a aplicação dos
recursos na gestão da biodiversidade.
Segundo Tupiassu e Scaff (2004), “inúmeras foram as reivindicações dos
municípios detentores de áreas de preservação ambiental, mananciais hídricos,
reservas indígenas, etc., tendo em vista que sofrem historicamente uma dupla
penalização, seja pela restrição da utilização economicamente produtiva de parte do
seu território em face da afetação ambiental, seja pela conseqüência
economicamente nefasta de tal restrição, que implica num menor nível de repasse
orçamentário, sem que recebam qualquer recompensa pelas externalidades positivas
que proporcionam à sociedade.”
A política do ICMS Ecológico representa uma clara intervenção positiva do
Estado, como um fator de regulação não coercitiva, através da utilização de uma
forma de subsídio, tal como um incentivo fiscal intergovernamental. Tal incentivo
representa um instrumento econômico extrafiscal com vistas à consecução de uma
finalidade constitucional de preservação, promovendo justiça fiscal, e influenciando na
ação voluntária dos municípios que buscam um aumento de receita, e uma melhor
qualidade de vida para suas populações. (Tupiassu e Scaff 2004). Os mesmos
autores concluem que “a política obteve muito sucesso porque redimensiona e
valoriza todos os aspectos fundamentais para um meio ambiente saudável,
incentivando os municípios a investirem na qualidade de vida de sua população.”
Observamos então que a adoção do ICMS ecológico pode se transformar em
um incentivo para os municípios adotarem medidas que objetivem a preservação
ambiental e um desenvolvimento sustentável, proporcionando a criação de unidades
de conservação, o tratamento adequado dos mananciais de água e a formação de um
saneamento básico adequado, dentre outras positivações.
Conforme Santana (2004), o estado do Paraná que foi pioneiro na implantação
de uma política pública de tributação ambiental, através do uso da extrafiscalidade
tributária criou o ICMS ecológico a partir do estabelecimento de critérios ecológicos
para a participação dos Municípios em 1% da arrecadação total do ICMS (1991) e no
ano de 1999 já constatou um aumento total da superfície ocupada por unidades de
conservação na ordem de 142,82%, principalmente através da criação de reservas
particulares do patrimônio natural (RPPNs) e de parques estaduais.
Talvez uma das contribuições mais promissoras do ICMS Ecológico esteja
sendo a busca da construção dos corredores de biodiversidade, malhas ou mosaicos
de conservação, que é como se denominam os modelos de gestão da conexão de
fragmentos vegetais, com vistas à criação de condições à reprodução e à
recolonização da vida silvestre (LOUREIRO ,2002).
Já o estado de São Paulo foi o segundo estado a adotar O ICMS ecológico,
implantado em 1993, utilizando como critérios a preservação de seus mananciais
hídricos assim como as unidades de conservação. Santana (2004, p. 25) nos remete
que:
Em São Paulo o ICMS ecológico foi estabelecido inicialmente pela Lei
Estadual n° 8.510/93, que destinou 0,5% da receita do imposto para os
Municípios em função dos espaços legalmente protegidos existentes em
relação ao total existente no Estado, segundo coeficientes de ponderação
que conferem peso 1,0 às estações ecológicas, 1,0 às reservas biológicas,
0,8 aos parques estaduais, 0,5 às zonas de vida silvestre em áreas de
proteção ambiental, 0,2 às reservas florestais, 0,1 às áreas de proteção
ambiental e 0,1 às áreas naturais tombadas e 0,5% para os Municípios que
abriguem reservatórios de água destinados à geração de energia elétrica.
Também a lei paulista institui novos critérios para o repasse do imposto do
Estado para os Municípios que contiverem áreas de proteção de mananciais, cursos e
reservatórios de água em seu território, bem como restrições ao uso do solo para fins
industriais e habitacionais.
Scaff e Tupiassu (2005) afirmam que muitas áreas do Estado de São Paulo
foram beneficiadas, como, por exemplo, a região do Vale da Ribeira, onde as
possibilidades de desenvolvimento produtivo se mostravam bastante limitadas em
função das proibições de pesca e extrativismo.
Os municípios passaram a ter, pelos critérios do ICMS ecológico, um aumento
no recebimento do imposto, ou seja, sua parcela que lhe cabe aumentou após o
advento de assimetria com os critérios ambientais. A título de exemplo, contesta
Carlos José Caetano Bacha e Pery Francisco Assis Shikida (1999), veja-se o caso de
Iporanga, cujo percentual de 77% de todo o repasse de ICMS a que faz jus é
proveniente dos critérios ecológicos.
No estado de Pernambuco foi instituído o ICMS Socioambiental no ano de
2000, através da Lei estadual 11.899, trazendo consigo critérios de distribuição
diferenciados. Houve a utilização de fatores sociais em consonância com os critérios
ecológicos e vem se constituindo em um instrumento econômico de gestão promissor.
No intuito de estimular o compartilhamento da gestão entre o Estado e o Município
foram utilizados como critérios as unidades de conservação, a saúde pública, a
educação, e a implantação de sistemas de tratamento de resíduos urbanos, visando à
extinção dos lixões. Tais iniciativas criam uma competição saudável por recursos
entre os municípios, onde quem investe, protege ou conserva o meio ambiente, a
saúde e a educação da população recebe uma maior parcela do imposto.
Segundo nos demonstra estudo feito pela Secretaria de Ciência, Tecnologia e
Meio Ambiente do Estado de Pernambuco, (PERNAMBUCO; 2006), foram grandes os
avanços ocorridos no Estado em relação à sua Política de Resíduos Sólidos depois
da implementação do ICMS Socioambiental, pois o mesmo possuía apenas dois
municípios com aterros sanitários. Este número em 2006 aumentou para catorze
municípios que têm como disposição final de seus resíduos sólidos urbanos os
aterros sanitários. E os que não possuem ainda por inviabilidade econômica estão se
associando para a construção de seus aterros, pois a lei permite a pontuação no
critério para todos os municípios associados.
O instrumento pernambucano utiliza ainda como critério social a educação,
onde segundo o referido estudo houve um incremento de 23% entre os anos de 2000
e 2005 no número de alunos matriculados no ensino fundamental em escolas
municipais (PERNAMBUCO; 2006).
Como se verifica, a transferência, segundo parâmetros ecológicos, da parcela
do ICMS pertencente aos Municípios representa um redimensionamento de valores,
porquanto modifica o valor de verbas orçamentárias a ser recebido por Município,
beneficiando aqueles que venham a contribuir com a proteção do meio ambiente. No
Brasil, diversos estados já implantaram o ICMS ecológico cada um deles de acordo
com critérios diferenciados, a Tabela 3 abaixo apresenta os estados que já o
implantaram, o ano de implantação, assim como os critérios de rateio da arrecadação:
Tabela 3. Estados, ano de implantação e critérios do ICMS Ecológico.
ESTADO ANO CRITÉRIOS AMBIENTAIS
PARANA 1991 Unidades de conservação ambiental, Mananciais de
abastecimento público de águas
SÃO PAULO 1993 Unidades de conservação ambiental
Reservatórios de água destinados a geração de energia
elétrica
MINAS GERAIS 1995 Unidades de conservação ambiental
Sistema de tratamento de lixo ou esgoto sanitário
RONDONIA 1996 Unidades de conservação ambiental
AMAPA 1996 Unidades de conservação ambiental
RIO GRANDE DO SUL 1998 Unidades de conservação ambiental
Áreas inundadas por barragens
MATO GROSSO 2001 Unidades de conservação ambiental e Terras indígenas
MATO GROSSO DO
SUL
2001 Unidades de conservação ambiental
Terras indígenas
Mananciais de abastecimento público de águas
PERNAMBUCO 2001 Unidades de conservação ambiental
Unidade de Compostagem ou Aterro Sanitário
Educação
Saúde
TOCANTINS 2002 Unidades de conservação ambiental
Terras indígenas
Política Municipal de Meio Ambiente
Controle e combate as queimadas
Conservação dos solos
Saneamento Básico e conservação da água
ACRE 2004 Unidades de conservação ambiental
Comunidades tradicionais
RIO DE JANEIRO 2007 Unidades de conservação ambiental
GOIAS 2007 Em fase de elaboração dos critérios.
CEARÁ 2007 Resíduos sólidos, Educação ambiental e Unidades de
conservação
PIAUI 2008 Unidades de conservação ambiental
Resíduos sólidos, Educação ambiental, Controle e combate
as queimadas; Política municipal de meio ambiente
Fonte: Legislações estaduais.
Os outros estados da federação estão todos em fase de debate, em maior ou
menor grau, onde analisaremos o estado da Paraíba que o debate ainda é incipiente,
mas é existente junto ao órgão oficial de meio ambiente, faltando ainda muita
discussão para a sua implementação. Foram realizadas algumas palestras para a
discussão de sua implementação, no entanto, as propostas não saíram do papel. Por
outro lado, não existe nenhuma pressão social em prol da sua realização.
Conforme LOUREIRO (1998, p.52), “dentre vários pontos positivos do ICMS
ecológico, um merece destaque por surpreender os implementadores do projeto: o
aumento da geração de emprego e renda. Devido ao fato de inúmeros professores,
guarda-parques e operários terem sido contratados pelo poder público. Por sua vez, o
setor privado encarregou-se da instalação de equipamentos, lanchonetes, pousadas e
da organização de viagens e visitas, gerando muito emprego indireto pela exploração
do ecoturismo, além da promoção de consultorias especializadas.”
Tupiassu (2006; pg. 234) nos revela que as excelentes experiências
demonstradas pelos Estados já adotantes do ICMS Ecológico, com resultados
amplamente positivos no que tange às políticas ambientais municipais, considera-se
satisfatório o uso deste tipo de intervenção econômica por parte dos poderes
públicos, fazendo com que seus méritos ecoem pelo Brasil afora.
Observando as análises feitas sobre a implantação do ICMS ecológico nos
estados já em efetivação, convém mencionar que sua implantação no Estado da
Paraíba é de suma importância, pois como visto anteriormente em exemplos citados,
proporciona um incremento na arrecadação dos municípios incipientes em seu
desenvolvimento além de incentivar a competição ambiental benéfica.
A Paraíba é um estado que segundo o IBGE, em 2005 registrava uma
população de 3.598.025 habitantes, correspondente a 1,95% da população nacional,
dos quais quase 78,0% residindo nos centros urbanos, distribuída num território de
56.584,60 km², correspondente a 3,62% da área da Região Nordeste,possuindo 223
municípios. É um dos menores estados do Brasil. A pobreza é uma questão
considerável presente em todos os lugares do estado atingindo a maior parte da
população paraibana. O estado da Paraíba deve valer-se da experiência dos outros
estados na implantação do instituto, absorvendo as facilidades e dificuldades
encontradas nos mesmos, tendo a oportunidade de implantar um sistema mais
aperfeiçoado de ICMS ecológico.
Vale assinalar que a Paraiba possui dois biomas de expressiva necessidade de
implementações de políticas que assegurem a proteção dos mesmos, os quais
poderiam ser beneficiados com o ICMS Ecológico, através da criação de Unidades de
Conservação, quais sejam:
-- Mata Atlântica , bioma mais devastado devido a localizar-se na zona de
maior ocupação populacional do país. Foi decepada também pelos grandes
latifúndios de cultivo de cana-de-açúcar e ainda continua sendo. Através da extinção
e extermínio da vegetação nativa, de exploração da força de trabalho em condições
deploráveis, de contaminação dos mananciais com produtos agrotóxicos, refletindo
também nas milhares de famílias de comunidades ribeirinhas que sobrevivem de
extrativismo dessas áreas. O restante deste bioma agora se vê ameaçado seriamente
com a irracional expansão da indústria da carcinicultura que como um câncer vem a
destruir os manguezais, assim como uma gama de espécies de vidas despejando
produtos químicos em demasia nos leitos dos rios que os margeiam assim como
transformando regiões inteiras antes intocadas em latifúndios de camarão.
Observando de cima, e tendo uma visão completa de uma área de
carcinicultura, pode-se observar o tamanho real e ter uma noção mais exata da
dimensão da destruição do que é o cultivo de camarão. Salta aos olhos também a
estratégia de margear os tanques com uma fina camada de área não degradada
enquanto que nas áreas menos acessíveis, ou seja, no meio do circulo ou por dentro
da casca, digamos assim, se espalham milhares de tanques. (Figura 3)
Figura 3. Tanques de Carcinicultura.
Foto: Juliano Gorski, 2008.
-- Caatinga , bioma endêmico da Região Nordeste. Ela vem sofrendo com a
desertificação, não permitindo mais o cultivo nem mesmo da subsistência da
população do sertão nordestino. Esvai-se também pelo uso indiscriminado da lenha
como forma principal de utilização para produção do fogo e uso pelas centenas de
mineradoras que estão espalhadas pelo interior dos estados.
Segundo dados técnicos obtidos na SUDEMA-PB, observa-se que dos 223
municípios do estado, 121 possuem susceptibilidade à desertificação, o que
representa 68,01% da área territorial do estado, atingindo uma população de
1.395.290 habitantes, ou seja, 41,60% da população paraibana.
Quadro 4. Situação do Estado da Paraíba quanto ao Grau de Ocorrência de Desertificação
GRAU DE OCORRÊNCIA ÁREA ATINGIDA (KM²) PERCENTUAL DO ESTADO (%)
Muito Grave 32.109 57,06
Grave 8.320 14,76
TOTAL 40.429 71,82
Fonte: SCHENKELL E MATALLO JÚNIOR (1999)
Segundo dados apresentados pelo relatório "Mudanças de clima, mudanças de
vida", da Organização Não-Governamental Internacional Greenpeace a Paraíba é o
Estado brasileiro com maior nível de desertificação, necessitando de medidas
urgentes para não se tornar um grande deserto.
De acordo com estudo feito pelo Ministério do Meio Ambiente, denominado de
Avaliação e Ações Prioritárias para a Conservação da Biodiversidade da Caatinga,
dentre as recomendações gerais no que tange ao financiamento e incentivos
econômicos para a sua conservação observa-se dentre outros itens:
-- Considerar as áreas de unidades de conservação preservadas do
município, como critério adicional a alocação do Fundo de Participação dos
Municípios-FPM.
-- Incentivar a implementação das leis de ICMS Verd e em todos os
estados. (grifos nossos)
-- Estimular a aprovação de incentivos fiscais, mediante a renúncia
deles, por parte do governo, para investimentos nas RPPNs.
Desta forma, observamos que a implantação do ICMS ecológico no estado da
Paraíba pode funcionar como um mecanismo de fomento à criação de novas
unidades de conservação no interior do estado, para a proteção do Bioma Caatinga
assim como no litoral para a proteção da Mata Atlântica que mencionamos
anteriormente, estão ameaçados seriamente. Ademais proporcionaria também ações
de combate a desertificação assim como forneceria subsídios para a construção de
açudes.
Segundo (SANTOS e SCHIAVETTI; 2008; pg.76) além de dar oportunidade a
proprietários de terem sua área de beleza cênica e/ou de riqueza biológica
reconhecidas pelo poder público através de incentivos, a implementação de uma
RPPN oferece outros benefícios aos proprietários, como por exemplo, o apoio e a
orientação para a preservação da área; benefícios econômicos, mais especificamente
por meio do turismo e do ICMS ecológico e a garantia perpétua da posse da área.
Quanto a outro critério importante para o Estado da Paraíba seria considerar a
questão do lixo advindo da sociedade consumista atual. Segundo dados da SUDEMA-
PB, a maioria dos municípios paraibanos dispõe seus resíduos sólidos sem nenhum
processamento ou controle, o que conduz a uma prática de graves conseqüências
ambientais e sociais, acarretando sérios impactos sobre a saúde pública em todo o
Estado da Paraíba assim como aos ecossistemas. Devido a experiências, já
relatadas, a instituição do ICMS Ecológico pode vir a ser um instrumento de fomento à
criação de áreas adequadas nos municípios paraibanos para dispensar seus
resíduos.
No entanto, ressalta- se a importância da interação de todos os estados do
nordeste no que tange à implantação do ICMS ecológico, uma vez que os biomas não
obedecem à lógica da distribuição institucional, necessitando de uma visão sistêmica
de aplicação de instrumentos econômicos para a preservação ambiental que
assegure um desenvolvimento mais sustentável. Atualmente, apenas os estados de
Pernambuco, Bahia e Ceará já o implantaram.
Na discussão para a sua implementação deve-se considerar que é necessária
uma discussão anterior entre o Estado e os municípios acerca do formato do
mecanismo, assim como entre os representantes sociais no intuito de difundir os
ganhos advindos do mesmo. Existe uma dificuldade muito grande em se discutir os
problemas ambientais, pois os mesmos ainda são vistos como um obstáculo à falsa
visão de desenvolvimento. As prioridades de políticas de governo vão na contramão
das questões ambientais. Muitos estados têm dificuldade de aprovar o ICMS
Ecológico por causa da resistência de municípios que não seriam favorecidos, ou que
perderiam, embora pouco, em relação a esse recurso.
3.3 Imposto sobre Grandes Fortunas
O Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) inscreve-se na competência da
União, que poderá instituí-lo nos termos de lei complementar, como soa o art. 153,
VII, da Constituição da República, senão vejamos:
Art. 153 - Compete à União instituir impostos sobre:
I - importação de produtos estrangeiros;
II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou
nacionalizados;
III - renda e proventos de qualquer natureza;
IV - produtos industrializados;
V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a
títulos ou valores mobiliários;
VI - propriedade territorial rural;
VII - grandes fortunas, nos termos de lei
complementar. (grifos nossos)
O IGF configura-se como o único imposto não cobrado pela União, pela
simples razão de não existir lei complementar para a sua regulamentação, carecendo
de vontade política, por um lado, e também de movimentação social no sentido de
exigir que o mesmo fosse colocado em prática.
Como a carga tributária brasileira é pesada, mais um tributo traria outras
conseqüências negativas em termos de aceitação popular, de competitividade e de
retorno social segundo afirma a maioria dos especialistas do tema. No entanto, a
sociedade em massa não iria rejeitar a regulamentação do imposto sobre grandes
fortunas como forma de compensar o acúmulo de capital, que de certa maneira
geraram degradação ambiental, no sentido de destruição dos recursos naturais, assim
como pela miséria e desigualdade social causada pela mesma.
Com a sua regulamentação diversos projetos sócio-ambientais poderiam ser
executados com a receita do referido imposto, perseguindo dessa forma uma maior
justiça fiscal e social indo conforme a necessidade de uma adequação do nosso
sistema tributário às transformações da sociedade. Uma vez que vivemos em
constantes transformações sócio-econômico-ambientais, não podemos permanecer
com um sistema tal arcaico, no qual foi moldado para atender necessidades de
outrora que não atendiam aos princípios de um desenvolvimento sustentável.
Tal figura tributária (IGF ambiental) poderia ser um mecanismo de
compensação dos efeitos do sistema capitalista, como por exemplo, a reurbanização
das favelas e periferia, a instituição de programas de educação ambiental, políticas de
conservação da biodiversidade, assim como o reflorestamento e recuperação de
áreas degradadas.
3.4 Taxas
Segundo o artigo 77 do CTN, que dispõe sobre os fatos geradores das taxas:
Art. 77: "As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, tem como fato gerador o
exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço
público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição".
As taxas são divididas em duas espécies: ou em taxa de serviço, ou em taxas
de polícia, sendo que o fato gerador das taxas destaca-se sobre a seguinte
possibilidade: o serviço público prestado ou colocado à disposição do contribuinte
pelo ente público no exercício do poder de polícia, e não sobre a atividade por esses
exercida. A Constituição de 1988 dispõe:
Art. 145 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão
instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização,
efetiva ou potencial, de serviços públicos específi cos e divisíveis,
prestados ao contribuinte ou postos a sua disposiçã o;
III- contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
O poder de polícia consiste na faculdade do Estado editar regras, que
abrangem licenciamentos e fiscalizações em geral, com o intuito de harmonizar e
disciplinar o direito à liberdade, à propriedade, visando o respeito ao interesse social.
Os serviços públicos são os serviços definidos e delimitados a uma
determinada pessoa ou grupo de pessoas, prestados pelo Estado, ou por outrém com
competência delegada pelo Estado. Estes serviços podem ser divisíveis e
individualizados, como por exemplo, serviços de água e luz domiciliar.
Podem também ser serviços divisíveis, mas não individualizados, com os
serviços de segurança pública e iluminação de ruas. Os serviços que são
individualizáveis são divididos em compulsórios ou facultativos.
Os serviços compulsórios, devido ao fato da saúde pública estar em evidência,
não podem ser recusados. No caso das taxas que o remuneram não serem pagas,
este serviço não pode ser suprimido, devendo sua cobrança, se for o caso, ser
realizada por via judicial. Como exemplo tem-se o serviço de esgoto.
Nos serviços facultativos, o beneficiário pode aceitá-los ou recusá-los, podendo
então ser suprimidos em caso de não pagamento. Exemplo de serviço facultativo é o
de telefonia.
José Marcos Domingues de Oliveira entende que as taxas ambientais devem
ser graduadas conforme o custo dos serviços públicos ambientais relacionados à
carga poluidora gerada pelos contribuintes, gerando receitas para o custeio das
tarefas administrativas correspondentes; além de induzir o poluidor a buscar
alternativas de conduta menos poluidoras visando diminuir o gasto com taxas.
Dessa forma conforme entendimento apresentado em estudos do Ministério do
Planejamento e Orçamento (SAYAGO ET.AL1998):
“reitera-se a afirmação de que taxas ambientais, que devem ser
graduadas conforme o custo dos serviços públicos ambientais
relacionados á carga poluidora gerada pelos contribuintes, podem
representar substanciais receitas públicas para custeio das
correspondentes tarefas administrativas; isto sem prejuízo de também
poderam produzir efeito indutor do poluidor (no caso produtor de lixo) a
buscar alternativas de comportamento menos poluidor visando a
diminuir o montante da taxa que lhe cabe pagar.”
Segundo Ribas (2005, p 699-700), as taxas podem revestir-se de outras
características:
[...]
- taxas sobre a poluição: incidentes sobre a emissão de poluentes no meio ambiente; passíveis de utilização contra a poluição da água, na diminuição dos ruídos, na gestão dos resíduos sólidos: como contraprestação pelo serviço de limpeza ou recuperação ambiental; - taxas de utilização: direcionadas para os custos da construção de centrais de tratamento de resíduos; - taxas administrativas: ligadas às atividades de autorização e controle da produção e comercialização dos produtos autorizados, como novos compostos químicos, inspeção de veículos. - a taxa é considerada um idôneo instrumento de extrafiscalidade pela extraordinária lassidão de seu regime e notável amplitude de seu campo de aplicação [...].
Dentre as várias formas de utilização desse instrumento tributário, podemos
citar as chamadas taxas de visitação, onde verificamos a cobrança das mesmas
para turistas em parques estaduais e reservas ecológicas, em razão do serviço
prestado nesses parques para a sua conservação. Ou seja, para angariar recursos
para a limpeza, manutenção e fiscalização. Um exemplo seria a Taxa de
Preservação Ambiental cobrada no arquipélago de Fernando de Noronha, sobre o
qual discorreremos no capítulo seguinte.
3.4.1 A Taxa de Preservação Ambiental de Fernando d e Noronha-
PE e suas implicações
Este sub-capítulo pretende observar a experiência da utilização de um instrumento
econômico de Política Pública Ambiental através da análise de seus desdobramentos,
em uma perspectiva que englobe os fundamentos do desenvolvimento sustentável,
quais sejam, a observação dos aspectos sócio-econômico-ambientais.
O arquipélago de Fernando de Noronha foi reincorporado pelo Estado de
Pernambuco através dos termos do art.15 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, tendo como natureza administrativa de Distrito Estadual de acordo com a
Constituição Estadual e foi decretado pela UNESCO em 2001 como Patrimônio
Natural da Humanidade. O arquipélago é composto por 21 ilhas, ilhotas e rochedos
que ocupam uma área de 26km². Situa-se entre as coordenadas 3º 45’ e 3º 56’ de
Latitude Sul e 32º 20’ e 32º 30’ de Longitude Oeste, distando 345 km do Cabo de São
Roque no Rio Grande do Norte e 545 km da cidade do Recife em Pernambuco.
Fig. 1. Localização do Arquipélago de Fernando de Noronha.
Fonte: http://viagem.hsw.uol.com.br/fernando-de-noronha1.htm
Em 1989 foi criado o Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha -
PARNAMAR, abrangendo uma área correspondente a 70% da área total do
arquipélago é administrado pelo IBAMA. A área restante foi declarada Área de
Proteção Ambiental (Fig. 2). O Estado de Pernambuco ao receber o Arquipélago
instituiu Área de Proteção Ambiental, pelo Decreto Estadual nº 13.553/89 e Parque
Estadual Marinho de Fernando de Noronha pela Lei Estadual nº 11.304/95 no art.95.
A ilha passou a ter então quatro áreas de proteção ambiental sobrepostas, deixando
muitas dúvidas quanto às atribuições de cada nível de governo.
Fig.2 Limites do Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha.
Fonte: ICMBio , MMA.
Observamos a utilização do conceito de desenvolvimento sustentável na lei
que rege o distrito. O artigo 5º da Lei Orgânica do Distrito Estadual de Fernando de
Noronha - LODEFN determina:
“O Distrito Estadual de Fernando de Noronha rege-se pelo
princípio do desenvolvimento sustentável, entendido como
aquele que atende às necessidades básicas do presente sem
comprometer a capacidade das gerações futuras satisfazerem
suas próprias necessidades.” (LODEFN, 1995).
O conceito de Desenvolvimento sustentável parte do princípio de que o uso dos
recursos ambientais deve respeitar a manutenção dos processos vitais dos
ecossistemas, em benefício das gerações atuais e futuras. Ao mesmo tempo em que
se baseia nas potencialidades e vocações naturais dos ecossistemas, pressupõe uma
distribuição eqüitativa dos benefícios do crescimento econômico. (GUEDES, 1995) Ou
seja, o desenvolvimento deve possibilitar a distribuição da renda e basear-se na
participação das comunidades humanas, havendo uma interação entre os sistemas
naturais e os sócio-econômicos. Em 1989 foi realizado um Plano Estratégico do
Arquipélago de Fernando de Noronha que definia:
“Tornar o turismo a principal atividade econômica do Arquipélago
de Fernando de Noronha, respeitando e preservando o patrimônio
natural.” (PEAFN; 1989)
De acordo com a lei orgânica do distrito, um dos objetivos institucionais que
deve orientar a ação da Administração Geral do Distrito Estadual de Fernando de
Noronha é fomentar o turismo ecológico como uma das principais atividades
econômicas do arquipélago, respeitadas as limitações ambientais (LODEFN, 1995).
A expansão mundial do turismo demonstra que este setor possui uma
importância econômica elevada, mas, também pode se constituir num importante fator
de degradação ambiental. No entanto, se planejado e implementado de maneira
apropriada, o turismo pode ter uma conotação positiva gerando divisas e distribuindo
rendas. Mas, se não percorrer esta perspectiva, o turismo pode causar problemas
sérios estruturais ao meio ambiente. O aumento do numero de turistas, ocasionou
também o aumento na população residente assim como multiplicou os problemas
sociais e ambientais em Fernando de Noronha .
Em Fernando de Noronha a questão demográfica é muito séria, uma vez que a
mesma pode causar impactos ambientais irreversíveis em se tratando de uma área de
proteção ambiental. No ano de 2000 foi realizado um estudo de capacidade de carga
para a ilha onde o cálculo da capacidade de suporte apontou, naquela época, um
excedente de 800 pessoas/dia.
De acordo com os dados do IBGE, no Censo Demográfico de 2007, o
Arquipélago conta com 2.801 habitantes. Veja na Tabela a seguir a evolução dos
dados oficiais de 1970 para 2007, assim como os indicadores demográficos na tabela
seguinte.
Segundo o Plano de Manejo da ilha “a população noronhense questiona
intensamente os dados acima. Na opinião de vários líderes comunitários, os dados de
população não estão corretos, pois não consideram a população flutuante de
Noronha.”
Ainda de acordo com o estudo a “população flutuante” de Fernando de
Noronha diz respeito à população que não é residente permanente da ilha, mas está
na ilha como residente temporário por razão de trabalho ou visita a parentes. Os
residentes temporários a serviço recebem carteira de residente temporário e há três
anos existe um procedimento de fiscalização: a cada três meses, verifica-se se o
residente ainda está vinculado à empresa para a qual foi contratado. Os parentes de
moradores permanentes têm direito a ficar no máximo até 30 dias na ilha sem pagar a
Taxa de Preservação Ambiental - TPA. Vejamos o que diz a lei da TPA quanto a
quem não é obrigado a pagá-la em seu artigo 83:
§ 2º Não incidirá a Taxa de Preservação Ambiental relativamente ao trânsito e permanência de pessoas:
a)que estejam a serviço; b) que estejam realizando pesquisas e estudos de caráter científico sobre a fauna, a flora e os ecossistemas naturais do Arquipélago, quando vinculados ou apoiados por instituições de ensino ou pesquisas; c) que estejam na região do Arquipélago de Fernando de Noronha a título de visita a parentes consangüíneos, residentes no Distrito Estadual, quando o tempo de permanência não for superior a 30 (trinta) dias; d) que estejam na região do Arquipélago de Fernando de Noronha a título de visita a parentes afins, residentes no Distrito Estadual, quando o tempo de permanência não for superior a 15 (quinze) dias
No processo de desenvolvimento atual do turismo na ilha, os ilhéus estão
marginalizados, conforme suas próprias observações. Eles estão excluídos tanto do
planejamento como dos ganhos das políticas aplicadas no arquipélago, havendo,
portanto, tratamento diferenciado no que tange à absorção dos recursos econômicos
advindos do turismo, sendo estas as maiores críticas da população local.
De acordo com o Plano de Manejo executado pelo IBAMA, desde que
Pernambuco assumiu o governo da ilha, parcela da população local vê isso
negativamente. Trazemos aqui depoimentos variados de residentes retirados do
estudo supra-citado acerca da questão :
“Ficou lotado de gente. Tem supermercado, mas é caro. Tem, energia mas é pago.
Água é paga e ainda não vem...”, Dona Cecília.
“É muito triste a vinda de Pernambuco. Pernambuco não pode nem com as favelas
deles! É Noronha que envia dinheiro para lá.”, Dona Tassiana.
“A administração não ajuda ninguém”, diz Dona Pituca, apontando como uma coisa
ruim o fato de ter tantas proibições para reforma nas casas, especialmente por ser
“ordem de fulano que não sabe como a gente vive aqui”. “A gente que é identidade
antiga daqui”, defende ela.
Conforme o Plano de Manejo da APA de Fernando de Noronha, esses são
apenas alguns depoimentos colhidos formalmente, mas esse é o assunto mais
discutido na ilha, ainda hoje. Os principais pontos de discussão sobre o tema são:
– A partir de 1988, Noronha passou a ser encarado pelo país pelo seu grande
potencial turístico ainda pouco explorado devido ao controle militar. Isso atraiu muitas
pessoas de fora para morar em Noronha, e era possível pois o controle migratório
ainda não era muito rígido.
– Visando o desenvolvimento econômico da ilha, o Governo de Pernambuco
incentivou essa migração. As pessoas vinham de fora, os chamados “haules”, com
recursos financeiros e boas idéias para investir em negócios (pousadas, barcos ou
táxis) e logo colhiam lucros altos.
– Os moradores antigos, muitos dos quais não possuíam capital de investimento ou
não tinham perfil empreendedor, foram ficando para trás. O paternalismo típico das
épocas anteriores prejudicou também o desempenho dos ilhéus.
– Como a ilha é pequena e sua capacidade de suporte é uma preocupação, a
administração passou a regular a entrada de pessoas, embarcações e veículos na
ilha. No entanto, esse controle é difícil e na visão da maioria dos moradores locais,
que se entendem como “ilhéus”, a regulação é feita de forma arbitrária sempre
favorecendo os “de fora” e prejudicando os ilhéus.
Em observação ao Plano de Manejo da ilha ,há depoimentos fortíssimos de
ambos os lados, “A administração odeia os ilhéus”, é dito freqüentemente. Há também
acusações freqüentes de clientelismo por parte das autoridades da Administração,
sempre na linha de prestação de favores e manipulação das leis (que os ilhéus são
forçados a cumprir) em benefício próprio ou de amigos ricos, por exemplo, para abrir
uma pousada, trazer embarcações, pessoas, etc.
Como não houve uma certa preparação para a população local, ou seja,os
residentes de fato, para a transformação da ilha em destino internacional de turismo,
os mesmos acabaram por não absorver os grandes ganhos do mesmo. deixando para
as pessoas que vieram de fora para morar na região.
Existe uma dificuldade enorme por parte dos locais em desenvolver atividades
devido ao não concedimento de aberturas de novos negócios, no entanto, nos últimos
anos foram instaladas pousadas que mais parecem hotéis de luxo para o local,
conforme observações de uma moradora chamada Lira que nasceu no arquipélago:
“há um privilegiamento dos haulys que possuem muita grana aqui na ilha, pois
os mesmo conseguem permissão para desenvolver suas atividades e nós que aqui
nascemos não podemos ter nada, fazer nada e abrir nada” Ainda conforme a mesma:
“ até Luciano Huck da Globo tem uma super pousada em uma área que não é
permitida” .
Dessa forma, observamos que a distribuição de renda e participação da
comunidade não vem a ser observada enquanto fundamento de uma política
sustentável, pois a grande parte da população residente há anos na ilha, não
consegue absorver os recursos oriundos do incremento de Fernando de Noronha no
Cenário Mundial do Turismo.
“Fernando de Noronha vem sofrendo com o crescimento do turismo e com o
fluxo de pessoas que vêm ocupar os postos de serviços gerados pelo turismo. Tal
crescimento só não causou e causará maiores impactos ambientais graças à
instituição da TPA- Taxa de Preservação Ambiental e à criação do Parque Nacional,
que resguarda a maior parte do Arquipélago e garante um enfoque ecológico no
turismo praticado e nos equipamentos de infra-estrutura implementados na Ilha. Ao
mesmo tempo em que o impacto negativo do crescimento do turismo é evidente, o
ecoturismo tem um caráter educativo ambiental e é a principal fonte de renda dos
ilhéus” (SILVA, 2003).
Desta forma, com a finalidade de arrecadação de recursos para a manutenção
da ilha, assim como para um controle do fluxo migratório e do número de turistas que
visitam o arquipélago foi instituída a Taxa de Preservação Ambiental de Noronha, pela
Lei 10.430 de 1989, modificada pela Lei 11.305 de 1995. Sua finalidade está
explicitada no artigo abaixo:
Art. 83. Fica instituída a Taxa de Preservação Ambiental, destinada a
assegurar a manutenção das condições ambientais e ecológicas do
Arquipélago de Fernando de Noronha, incidente sobre o trânsito e
permanência de pessoas na área sob jurisdição do Distrito Estadual.
A hipótese de incidência ou o fato gerador de sua cobrança está colocada no
seguinte artigo:
Art. 84. A Taxa de Preservação Ambiental tem como fato gerador a
utilização, efetiva ou potencial, por parte das pessoas visitantes, da infra-
estrutura física implantada no Distrito Estadual e do acesso e fruição ao
patrimônio natural e histórico do Arquipélago de Fernando de Noronha."
A destinação dos recursos provenientes da arrecadação da TPA é estabelecida
no artigo 88 cujo teor é:
"Art. 88. A receita proveniente da cobrança da Taxa de Preservação
Ambiental deverá ser aplicada nas despesas realizadas pela
Administração Geral na manutenção das condições gerais de acesso, e
preservação dos locais turísticos e dos ecossistemas naturais existentes
no Arquipélago de Fernando de Noronha, bem como para a execução
geral de obras e benfeitorias em beneficio da população local e dos
visitantes."
O cálculo da TPA é realizado de acordo com o estabelecido no artigo 86 da
citada lei, que diz que o mesmo será obtido em razão dos dias de permanência do
visitante ou turista no Distrito Estadual de Fernando de Noronha, onde para cada dia
de permanência no Arquipélago incidirá o valor correspondente a R$ 36,69, até o
limite máximo de 10 (dez) dias. No entanto, para cada dia excedente a partir do 10º
(décimo) dia, incidirá o valor referido anteriormente acrescido progressivamente e
cumulativamente de mais 5 (cinco) vezes o valor da diária por cada dia excedente. Ou
seja, se o turista ou visitante ficar 10, 20 e 30 dias na ilha, pagará R$ 299,02 , R$
1.238,23 e R$ 3.029,37 respectivamente. Observa-se que há a indução ao turista
para não permanecer na ilha por muito tempo, uma vez que cada dia no arquipélago,
um indivíduo exerce enorme pressão e impacto ambiental devido a um maior uso dos
recursos e geração de resíduos. Observamos este aumento considerável em relação
ao número de permanência na ilha na Tabela 1. Ainda segundo a lei observamos que:
Parágrafo único - O valor da Taxa de Preservação Ambiental, que se
referir aos dias excedentes ao período inicialmente previsto será cobrado
em dobro quando a permanência do visitante ou turista no Arquipélago de
Fernando de Noronha não estiver devida e previamente agendada e
autorizada pela Administração Geral."
Se por um lado a taxa serve para arrecadar e gerar benefícios, como é o caso
da limpeza urbana, por outro lado ela serviu nestes 15 anos para frear a explosão
populacional em Fernando de Noronha (SOARES, 2005). Conforme observações de
moradores e pescadores da ilha, não é bem assim que vem acontecendo na ilha, uma
vez que a maioria dos entrevistados afirmaram que os recursos não são aplicados no
arquipélago e a população vem crescendo exponencialmente. Vale salientar que não
existe uma câmara representativa que fiscalize a aplicação dos recursos no próprio
arquipélago.
QUADRO1. EVOLUÇÃO DAS RECEITAS DE FERNANDO DE NORONHA
2002 2003 2004 2005 2006 2007
TPA 4.971.336 4.435.470 6.213.866 8.229.710 7.712.046 7.721.754
ISS 883.074 802.744 1.007.064 1.184.109 1.072.124 911.310
ALUGUEL 163.131 253.562 393.260 452.501 415.873 479.122
ANCORA
GEM
45.767 128.714 130.223 101.503 56.357
TOTAL 6.027.542 5.537.544 7.742.905 10.065.152 9.335.338 9.146.345
Fonte: Elaboração própria a partir de dados fornecidos pelo Distrito Estadual de Fernando de Noronha
Conforme o quadro acima observamos que a Taxa de Proteção ambiental
constitui-se como a principal fonte de arrecadação para a Administração estadual. No
entanto, conforme bem assegura Nascimento (2007; p.90) apesar do Estado de
Pernambuco disciplinar por lei própria sobre a incidência de impostos no DEFN a
serem recolhidos para a conta única estadual, prevê também que os mesmos não lhe
pertencem, cabendo a ADFN usar e dispor dos seus valores, estipulando prazos para
a transferência dos referidos recursos, da conta única Estadual para a Autarquia. O
recolhimento das receitas distritais para a conta única do Estado é mero procedimento
burocrático, pois como F.Noronha não tem autonomia política, não goza de conta
própria. Deixando dessa forma muitas dúvidas quanto ao retorno desses tributos para
o arquipélago.
Conforme observações feitas in loco, é comum ouvir-se dos moradores que os
recursos advindos da taxa, não são aplicados na ilha, e vão para o Estado de
Pernambuco, havendo uma desconfiança muito grande por parte dos ilhéus, pois os
mesmos afirmam que a grande soma vai para o Estado para ser utilizados pela capital
pernambucana, ou seja, acaba por se desfazer pelo continente, não sendo utilizados
nem em beneficio da população da ilha nem em prol das questões ambientais.
Conforme se observou no levantamento realizado através de entrevistas (Anexo 1),
90% da população desconhece a destinação dos recursos da Taxa de preservação e
80% não concorda com a cobrança da mesma.
Apesar de Fernando de Noronha não ser considerado um município, em 2000
a mesma foi incluída na lista do índice de Desenvolvimento Humano – IDH ficando
entre os dez melhores índices no ranking nacional dos municípios (Tabela 2). No
entanto o IDH combina apenas três componentes não sendo um índice apropriado
para definir um real desenvolvimento humano, pois deixa à margem fatores outros
como a questão ambiental. E também, por exemplo, se a renda for alta e a saúde ou
educação forem baixas, o resultado camufla a realidade.
Conforme VEIGA (2006) “o IDH não é uma medida compreensiva, pois não
inclui, por exemplo, a capacidade de participar nas decisões que afetam a vida das
pessoas e gozar o respeito dos outros na comunidade. Afinal uma pessoa pode ser
rica saudável e muito instruída, mas sem essa capacidade o desenvolvimento é
retardado.” E como veremos adiante a população noronhense não dispõe dessa
capacidade de participar das decisões de sua comunidade.
Tabela 1.
Tabela 2. Índice de Desenvolvimento Humano - Municipal 1991 e 2000.
Município IDHM, 1991 IDHM, 2000
São Caetano do Sul (SP) 0.842 0.919
Águas de São Pedro (SP) 0.848 0.908
Niterói (RJ) 0.817 0.886
Florianópolis (SC) 0.824 0.875
Santos (SP) 0.838 0.871
Bento Gonçalves (RS) 0.799 0.870
Balneário Camboriú (SC) 0.797 0.867
Joaçaba (SC) 0.816 0.866
Porto Alegre (RS) 0.824 0.865
Fernando de Noronha (Distrito Estadual) (PE) 0.759 0.862
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
Apesar do IDH indicar que o arquipélago está entre os dez melhores do
Brasil,observamos que a desigualdade social evoluiu, o índice de pobreza , segundo o
IBGE, evoluiu de 1,62 % em 1991, para 2,74 % em 2000, ou seja, quase duplicou em
10 anos.Vejamos os indicadores:
Tabela3.
Conforme Nascimento (2007; p.15) Noronha é uma comunidade que há
décadas vive excluída das decisões políticas que influenciam diretamente em suas
vidas e cotidiano, ou seja, ela é uma sociedade construída através de uma política
administrativa, na qual não se pautou em consultar a opinião pública a respeito de
seus atos normativos, apresentando em certos casos, abuso de poderes e políticas
socioeconômicas sem o devido respaldo da sociedade insular.
Fernando de Noronha por ser um Distrito Estadual não permite a participação
popular na escolha de seus representantes, ou seja, a sociedade insular não dispõe
de poder representativo, pois o governante ou Administrador Geral do Arquipélago é
indicado pelo Governador do Estado de Pernambuco. Não possui também casa
legislativa própria com representantes legais advindos da escolha da população,
representando um verdadeiro desrespeito com a comunidade noronhense, uma vez
que conforme nos remete Nascimento (2007) “os cidadãos nem sequer podem opinar
positiva ou negativamente sobre o assunto”. Vejamos o que dispõe a Lei Orgânica da
ilha 11.304/95, acerca do assunto:
Art. 16 - O Distrito Estadual de Fernando de Noronha será dirigido e
representado pelo seu Administrador-Geral, nomeado pelo Governador
do Estado, após prévia aprovação da indicação pela Assembléia
Legislativa, nos termos dos requisitos e procedimentos previstos na
Constituição do Estado e na presente Lei (grifos nossos).
Além se ser indicado pelo Governador, foram atribuídas ao Administrador Geral
do arquipélago funções que devem ser executadas apenas por um poder legislativo,
como é o caso da edição de normas através de decretos, portarias e instruções. Ora,
estas funções deveriam ser realizadas por um poder legislativo constituído de
representantes advindos do poder popular.
No entanto, o que existe é um Conselho Distrital que possui conforme a lei
orgânica apenas função opinativa e sugestiva, não dispondo de poder para fiscalizar
os atos do poder executivo, nem a função de editar normas que sejam do anseio da
comunidade, levando-nos a questionar a legalidade, eficiência, funcionalidade e
representatividade do referido conselho. Vejamos observação de um morador retirado
do estudo de Nascimento (2007; pg.46): “os conselheiros! Não podem fazer nada...
não tem poder pra decidir nada...nem contestar o que o Administrador faz...”
Há um ponto muito importante a ser observado na ilha, que embora se
distancie um pouco da análise da Taxa de Preservação ambiental, configura-se de
suma importância para compreender as controvérsias existentes naquele pedaço de
Brasil. Há muita polêmica na questão da habitação insular, uma vez que nenhum
morador dispõe de propriedade plena sobre os imóveis. Vale frisar que quando da
indexação do território ao Estado de Pernambuco ficou estabelecido que todos os
imóveis pertenceriam à União , cabendo ao Estado assinar um Contrato de Cessão
de Uso em Condições especiais da parcela dominial do imóvel, parte urbana e rural
do Arquipélago. Vejamos a cláusula primeira do já referido contrato:
CLAUSULA PRIMEIRA – que a União é senhora e legítima
possuidora dos imóveis, parte urbana e rural, constituído pelas
benfeitorias de domínio da União e por terrenos de marinha, acrescidos
de marinha e nacionais interiores....
Desta forma ressalta-se que ao Estado de Pernambuco restringe apenas a
administração dos imóveis, sem poder executar praticamente nenhuma política
urbanística sem o crivo Federal, assim como não podem os moradores possuir a
propriedade de nenhuma casa na ilha, ou seja, os cidadãos não dispõem nem de
casa própria para morar. Dessa forma criou-se um sentimento nos habitantes
insulares de que nada ali possuem e como se fossem intrusos no lugar.
Segundo ensinamentos de Chico Mendes, primeiro tem que haver terra para o
povo, para depois se falar em ecologia. Essa situação acaba por trazer certa crise de
identidade local, uma vez que eles não possuem nem os terrenos e muito menos
habitação própria.
Podemos observar que quanto à finalidade extrafiscal da TPA houve um
resultado positivo no que tange a não permitir uma explosão demográfica no
arquipélago, resguardando o limite de capacidade de carga da mesma. Quanto ao
aspecto arrecadatório do tributo observa-se que este constitui-se como a principal
receita de Fernando de Noronha. No entanto, não há garantia que estes servirão para
alguma atividade de proteção ambiental, seja para fiscalização, para monitoramento,
para aplicação em projetos de educação ambiental, ou mesmo para atender aos
anseios da comunidade residente do local. Também não há garantia que os mesmos
serão aplicados no próprio território, uma vez que em Noronha não existe Casa
Legislativa para fiscalizar a aplicação dos recursos. Conforme depoimento de um
morador, de longa data da ilha, chamado João, constata-se que “os recursos
arrecadados servem apenas para fazer soma para o Estado de Pernambuco, não são
aplicados aqui na ilha não”.
A característica básica do tributo ambiental para que ele possa efetivamente
cumprir sua função como corretor de externalidades é a mudança de comportamento
do agente econômico (FIELD, 1997).
Podemos considerar que na implantação da TPA em Fernando de Noronha, o
instrumento apresentou resultados positivos quanto á sua finalidade extrafiscal, qual
seja a orientação de comportamentos no sentido de preservar a ilha de uma explosão
demográfica. No entanto no aspecto arrecadatório, conforme verificamos fica difícil o
direcionamento da utilização dos recursos arrecadados no próprio arquipélago uma
vez que os mesmos são transferidos para o Governo do estado, pois a ilha não possui
natureza jurídica de município.
Um aspecto importante é a necessidade de se adaptar os instrumentos de
gestão às condições sócio-econômicas e culturais locais, às condições ambientais e à
especificidade de seus próprios problemas ambientais. Além disso, deve-se
considerar os recursos disponíveis para atacar os vários problemas, especialmente
em termos da capacidade institucional do governo para fiscalizar e executar as leis.
É de suma importância que uma exploração turística de forma sustentável não
venha a direcionar a sua atenção apenas para a preservação do meio ambiente
natural, mas também a preservação de condições sustentáveis para a comunidade
local. Nas palavras de Nascimento (2007; pg.104):
“Sem dúvidas o meio ambiente natural atrai de certo modo uma atenção
maior pelo fato de serem, na maioria das vezes, irreversíveis os danos
sofridos, porém, não se justifica a sua preservação em detrimento da
diminuição da dignidade humana, ou seja, não adianta preservar a
natureza se o ser humano definha com carências. Há que se fazer uma
compatibilização na convivência de ambos, o que de fato é possível.”
Conforme artigo publicado no Jornal da Ciência, Haddad (2008) assegura que
freqüentemente, esses instrumentos são utilizados mais com o objetivo de
arrecadação fiscal do que propriamente para atingir objetivos de sustentabilidade
ambiental. Nesta mesma perspectiva observamos que o instrumento de Fernando de
Noronha acompanha esse mesmo raciocínio, uma vez que o mesmo não atende a
demanda social da ilha correspondendo mais aos anseios da arrecadação.
A experiência da TPA de Noronha expandiu seus resultados pelo Brasil e pelo
mundo. O prefeito de Ilhabela, Manoel Marcos de Jesus Ferreira, PR exemplo, esteve
no arquipélago em 2005 no intuito de estudar a taxa para a implantação na sua
localidade. Posteriormente em 2007 enviou para Câmara Municipal, um projeto de lei
para a criação da TPA - Taxa de Preservação Ambiental e a Câmara Municipal de
Ilhabela, aprovou a criação da TPA por unanimidade. Segundo a Assessoria de
Comunicação do município cerca de 30 mil pessoas vivem em Ilhabela, mas os
recursos financeiros arrecadados não são suficientes para suprir os danos
acarretados pelo impacto ambiental, causado por aproximadamente 1,2 milhões de
turistas que a visitam anualmente.
Ainda segundo a Assessoria, a cobrança incide sobre os veículos que utilizam
a malha viária de Ilhabela. O valor da taxa tem como base de cálculo, o custo
estimado em função da degradação e impacto ambiental, causado pela circulação de
veículos e será corrigido, mensalmente, pelo IGPM da Fundação Getúlio Vargas.
Segundo o prefeito Manoel Marcos, “a lei tem o objetivo de proteger, preservar e
conservar o meio ambiente de Ilhabela e, quanto antes implantarmos a referida lei,
mais rápido atingiremos os resultados em relação à preservação do meio ambiente de
nossa cidade”.
O artigo 4º da lei prevê que a taxa deverá ser arrecadada na saída dos veículos
de Ilhabela, e será operacionalizada pela prefeitura municipal, que expedirá um
comprovante de pagamento. A recusa ao pagamento implicará em multa, de R$ 100,
podendo ser revertida em doação de mudas de plantas da mata nativa de Ilhabela. A
tarifa para veículos de passeio e motos foi fixada em R$ 2,00; R$ 3,00 para
caminhonetes; R$ 100,00 para vans; R$ 200,00 para microônibus e R$ 300,00 para
ônibus. Veículos de carga acima de 15 toneladas pagam R$ 350,00, mas só em finais
de semana, em dias úteis são isentos. Outros isentos são os veículos de residentes,
os licenciados em Ilhabela, veículos oficiais, ambulâncias, carros fúnebres, de
concessionárias de serviços básicos, de combustível, jornais diários e outros previstos
na lei.Os recursos obtidos através da cobrança da Taxa de Preservação Ambiental -
TPA, serão destinados prioritariamente em projetos de educação ambiental, limpeza e
conservação das áreas ambientais protegidas, e serão depositados em uma conta do
Fundo Municipal do Meio Ambiente.
A TPA de Noronha também está sendo objeto de estudo pelo Governo da
Espanha no intuito de implantar taxa similar na ilha de Lanzarotte pertencente as
Grandes Ilhas Canárias no território espanhol, na tentativa de frear tamanha explosão
demográfica e de turistas visitantes que acabam por comprometer as condições
ambientais do lugar.
Nas ultimas décadas Lanzarote assistiu a uma forte expansão turística, que foi
acompanhada por um crescimento em todas as atividades econômicas relacionadas,
segundo dados do Governo de Lanzarote, apenas entre 1980 e 1990 o número anual
de turistas que visitaram a ilha passou de 200.000 para mais de um milhão de
pessoas. Segundo Roca et al.(2002) da mesma forma como trouxe impactos ao
sistema econômico, o turismo promoveu mudanças sociais e trouxe consequências
ao meio ambiente insular. Se por um lado o crescimento turístico promovia uma
melhora nos indicadores econômicos, por outro moldou um desenvolvimento que
pouco a pouco foi aumentando as pressões ambientais sobre a ilha e sobre o
ecossistema global. Diante de tal questão iniciaram-se estudos para controlar
tamanha destruição, tendo encontrado na TPA de Fernando de Noronha a idealização
de aplicar um instrumento que proporcionasse ao mesmo tempo aumento da
arrecadação, assim como a diminuição da explosão demográfica do local através da
cobrança diária de uma taxa ao turista similar à do citado arquipélago brasileiro.
3.5 Contribuições de melhoria
As contribuições de melhoria são tributos decorrentes de obras públicas
vinculados a uma atividade estatal. Ou seja, na medida em que ocorre a valorização
do imóvel em decorrência de obra realizada pelo governo, este tem a possibilidade de
cobrança de um percentual sobre a valorização do imóvel tendo como limite total a
despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar
para cada imóvel beneficiado (art. 81 do CTN).
Entretanto essa espécie de tributo sobre a valorização de imóvel particular em
decorrência de obras públicas, não é de tanta utilidade para uma finalidade de
preservação ambiental, pois muitas das obras públicas urbanas não valorizam o
imóvel e acabam desvalorizando-o em face de poluição visual, sonora e ambiental
criada por estas obras. Desta forma, a base de cobrança que é obtida em virtude da
melhoria do imóvel e valorização deste, não há de ser cobrada uma vez que não
tenha ocorrido valorização.
Inclusive já se fala em "contribuição negativa", através da qual o Estado
indeniza o particular em virtude de prejuízos e desvalorização dos imóveis advindos
de construções e obras públicas (OLIVEIRA, 1999). Além dessa indenização ao
particular, tratando-se o meio ambiente equilibrado de direito difuso, o Estado poderia
em contrapartida realizar uma obra no sentido oposto, agregando benefícios ao meio
ambiente.
Em observação ao exemplo do Estado do Rio de Janeiro, onde se "impõe
contribuição de melhoria incidente sobre proprietários de determinados imóveis
valorizados por obras públicas tais como ‘arborização’ de ruas e praças, ‘construção
ou ampliação de parques, proteção contra erosão, aterros e outras obras de
embelezamento’, incluída a hipótese e execução de projeto de ‘tratamento
paisagístico’" (OLIVEIRA, 1999). O custo das obras públicas de conteúdo ambiental é
rateado entre os proprietários de imóveis que tenham, conseqüentemente, sido
valorizados; revelando-se como uma forma respeitável de aplicação das contribuições
de melhoria.
Acredita-se, portanto, que a contribuição de melhoria pode ser utilizada na
melhora da qualidade de vida atingida pela preservação do meio ambiente. Este
tributo, além de possuir seu caráter arrecadatório, pode transformar-se em um
elemento estimulador da consciência ambiental, atuando em sua finalidade
extrafiscal, conforme exemplo do Estado do Rio de Janeiro.
Já os demais gastos destinados à preservação ambiental podem ser
suportados pela vinculação da receita das contribuições de melhoria obtidos em
outras obras. Pois, entende-se que "a destinação do produto da arrecadação ao
custeio da obra pública não seja elemento essencial à caracterização da contribuição
de melhoria." (MACHADO, 1998) E tal vinculação também não é constitucionalmente
vedada, sendo somente vedada a vinculação dos impostos.
3.6 Benefícios e incentivos fiscais- A Tributação a mbiental passiva
A abstenção de exigência de tributos como meio de incentivo ao
desenvolvimento de técnicas que reduzam os índices de agressividade ao meio, ou
que importem mudança de comportamentos causadores de mais poluição, vem a ser
chamada de tributação ambiental passiva.
Temos como tendência nos sistemas modernos, a concessão de incentivos pelo
estado aos comportamentos desejados pelos mesmos, devido às sanções não
bastarem para fazer frente ao prejuízo causado. Pois, por maior que seja uma multa
aplicada a um dano ambiental, não é de interesse do Estado que o desastre ecológico
aconteça. Sendo assim, através da concessão de incentivos, o Estado recebe a
cooperação da iniciativa privada na preservação e recuperação do meio ambiente,
reduzindo dessa forma os altos custos para sua efetivação.
Os benefícios fiscais servem de ferramenta para o Poder Público fomentar
aqueles setores produtivos de maneira a estimular o emprego de tecnologias, as
quais, ao mesmo tempo em que impulsionam a produção, ajudam a melhorar a
qualidade de vida, assim como podem favorecer comportamentos desejáveis como a
economia de água e energia, reflorestamento e recuperação de matas ciliares.
Desta forma, nada mais são do que “prêmios fiscais” concedidos pelo Poder
Público, como redução de alíquotas de impostos de maneira a incentivar que os
setores favorecidos desenvolvam projetos, tecnologias, atividades que venham a
contribuir para o desenvolvimento econômico e ao mesmo tempo venham a ajudar na
defesa do meio ambiente, para as presentes e futuras gerações. Vê-se que a
tributação ambiental é um instrumento para se alcançar um objetivo de cunho
econômico-social relevante que pode gerar frutos não somente agora, mas
principalmente para o futuro.
. A instituição de benefícios fiscais tendentes à preservação do meio ambiente
tem fundamento constitucional no art. 225 da Constituição Federal, ao passo que a
vedada renúncia de receita tem assento legal. Diante disso, não haveria qualquer
empecilho de ordem legislativa na instituição dos “tributos verdes”, já que tais
encontram autorização na Carta Magna, que não pode ser condicionada ou limitada
por regras infraconstitucionais. Segundo Saliba ( 2005 ) :
“a diminuição ou eliminação total da carga tributária neste tocante na
verdade está garantindo a não ocorrência de futuros gastos pelo Poder
Público, pois com isso vão os entes deixar de praticar despesas para
manter ou recuperar danos de várias ordens ocorridos no meio ambiente
por falta de um devido tratamento que nosso ordenamento acaba nos
oferecendo”.
É necessário que o Poder Público incentive uma mudança comportamental,
que venha implementada por meio de uma política econômico-social mais eficiente e
abrangente que tenha como instrumento a extrafiscalidade tributária através dos
benefícios fiscais, os quais atuarão em conjunto com os princípios de direito
ambiental, principalmente com o princípio da precaução, tendo em mente que, no
caso dos tributos ambientais, não está em voga a receita financeira que pode gerar,
mas sim o fato sobre o qual venham a incidir. Oferecendo incentivos fiscais para
aqueles que não pensarem somente agora, mas nas próximas gerações e punindo
aqueles que vão de encontro à nova realidade - a busca pelo “desenvolvimento
sustentável”, não podendo assim o Poder Público ser acusado de renúncia de
receita.
Desta forma, os subsídios e os incentivos tornam-se instrumentos relevantes e
primordiais para a implementação de políticas públicas ambientais e econômicas por
terem como justificativa o princípio da prevenção, conjuntamente com o princípio do
poluidor pagador, visando à obtenção de formas para conduzir os comportamentos
empresariais a uma atuação ambientalmente correta. Objetiva-se assim, o equilíbrio
entre o meio ambiente e uma economia crescente, ao invés de aumentar a carga
tributária dos agentes poluidores.
Os incentivos fiscais aplicados à defesa do meio ambiente ganham grande
importância, em virtude de sua força estimuladora, concedendo ao poluidor a escolha
entre continuar poluindo, trazendo como conseqüência o pagamento de mais
impostos, ou não poluir, mudando seu comportamento. Isto se dará, por exemplo,
com a evolução tecnológica na cadeia produtiva, e a utilização de materiais
recicláveis ou a minimização do emprego de recursos não-renováveis, gerando assim
produtos ecologicamente corretos, e tendo como conseqüência a diminuição dos
tributos ou até mesmo sua isenção, em função de sua atividade ser ambientalmente
correta.
No entanto, a realidade brasileira no que tange à concessão de incentivos e
benefícios fiscais ligados a políticas ambientais ainda passa por um processo muito
incipiente existindo uma descoordenação entre as políticas fiscais e ambientais.
Segundo JATOBA (2005):
No que diz respeito à política ambiental e à fiscal no contexto do governo
central, não há praticamente Coordenação devido à falta de instrumentos
fiscais para a gestão ambiental. Na definição da renúncia tributária para 2003,
o valor dos benefícios destinados à gestão ambiental foi zero. Esse valor
repetiu-se nos orçamentos de anos anteriores. Todavia, Educação, Cultura e
Ciência e Tecnologia receberam em 2003, respectivamente, US$ 211, 30; US$
119,04 e US$86,75 milhões de dólares em benefícios tributários. Ou seja, não
tem havido alocação de renúncia fiscal para programas ambientais de
responsabilidade da União.
Porém, alguns Estados vêm concedendo incentivos fiscais por meio de
isenções, créditos presumidos, reduções e suspensão do tributo para aqueles
contribuintes que visam investir na área ambiental. A título de exemplo, a Lei 1361 de
2000 do Estado do Acre, estabeleceu incentivos fiscais às empresas que: introduzam
equipamentos ou processos antipoluentes; instalem seus estabelecimentos em
conformidade com o Zoneamento Ecológico Econômico; introduzam inovações
tecnológicas que priorizem a utilização dos recursos naturais de forma sustentável;
modifiquem a matriz energética do empreendimento com ênfase na geração própria e
alternativa e que utilizem matéria-prima dentro dos parâmetros de desenvolvimento
sustentável. Assim como o Acre, diversos estados possuem uma política semelhante
de incentivos, como os Estados da Bahia, Amapá e Goiás. Sendo de suma
importância a difusão e ampliação dessa política de tributação ambiental passiva.
Não poderia deixar de citar aqui o exemplo louvável que ocorreu na Costa
Rica. Através da concessão de incentivos foi revertida a destruição das florestas
nacionais. Em 1980 a cobertura da vegetação nativa era de apenas 27%, atualmente
é de 50 %, pois o Governo daquele país conseguiu levar a mensagem da
conservação dos recursos naturais por meio de incentivos aos proprietários, pagando-
os para conservá-las e produzir os serviços ambientais. Mostrando assim que todos
saem ganhando com a preservação da floresta .
No Brasil, as prioridades são estritamente econômicas, deixando o ambiental
sempre em segundo plano, e isso parte tanto da população como dos governos e
organizações, necessitando a difusão que a mensagem de que poderíamos ganhar
mais conservando e protegendo, com serviços ambientais do que com a derrubada e
atividades não necessariamente sustentáveis. O desafio é esse e perpassa por um
processo de educação ambiental assim como uma profunda mudança cultural e
política.
4- Considerações finais
Diante da nítida vantagem que se obtém ao preservar o meio ambiente, em
detrimento de tentar reparar danos já ocorridos (muitas vezes irreparáveis), conclui-se
que medidas de estímulo à referida preservação são muito mais eficazes do que
aquelas de caráter sancionatório como as medidas de comando e controle. Uma vez
que o que se pretende com uma política mais abrangente de tributação ambiental, é
uma antecipação ao dano.
O Sistema Tributário Constitucional é perfeitamente adequável à gestão
ambiental, desde que suas previsões sejam aplicadas com a finalidade extrafiscal, ou
seja, visando à mudança de comportamento do agente poluidor. E assim, consiste
num importante instrumento de gestão econômica do meio ambiente com capacidade
de coibir atitudes poluidoras, incentivar atividades de produção ecologicamente
corretas com investimentos em novas tecnologias de produção não poluentes como
também incentivar atitudes, opções e métodos gerenciais com viés ecológico.
Ademais, se faz importante ressaltar que devido à nossa carga tributária ser
elevada em demasia seria importante a adequação do sistema de tributos vigentes à
preservação do meio ambiente e não criar novos tributos, uma vez que nossa
Constituição nos permite essa realização. O ICMS ecológico seria um exemplo
significativo e o mesmo necessita ser implementado na Paraiba e difundido para
todos os estados do Brasil.
A gestão ambiental, por sua vez, ainda é fortemente estruturada com base em
comandos e controles cartoriais. Os instrumentos econômicos de gestão ambiental
ainda são poucos e deveriam ser complementares às normas ambientais,
incentivando os agentes, organizações e indivíduos a superarem as exigências
definidas pelas normas ambientais Jatobá (2005; p.13).
Desse modo, a intervenção no domínio econômico por meio da extrafiscalidade
é um eficiente instrumento na prevenção e no combate à degradação do meio
ambiente, uma vez que, via tributação, o Estado estimula comportamentos não-
poluidores, desestimulando os poluidores, tributando menos quem não polui ou polui
pouco, o que justifica, por exemplo, a aplicação dos incentivos fiscais mais
abrangentes para a área de meio ambiente.
No que se refere à taxa, percebe-se que, assim como são utilizadas para
outros fins, podem ser adequadas ao objetivo de preservação ambiental. Tanto a taxa
de serviço público - ao destinar a receita da sua arrecadação proveniente do serviço
ambiental prestado, à preservação ambiental; como a taxa de poder de polícia,
atuando na fiscalização, licenciamento e controle da atividade particular exigindo o
tributo. Sendo que, para a sua devida funcionalidade, é necessário que haja uma
graduação nos serviços que estejam sendo prestados, de modo que a receita gerada
supra os prejuízos ambientais e induza os poluidores a conduzir suas atividades de
forma menos poluidora com a intenção de reduzir gastos com taxas.
As políticas ambientais esbarram ainda em legislações arcaicas que não
correspondem às necessidades atuais da sociedade, pois deveriam ter como meta
uma concepção mais moderna de estado diante da já observada destruição da
capacidade de resiliência do planeta. Dessa forma, faz-se necessária uma Reforma
Tributária abrangente que tenha em vista a adequação dos modelos já existentes.
Conclui-se que o tributo ambiental é um importante instrumento de gestão. Por
meio dele, a autoridade pública é capaz de obter resultados eficientes
economicamente e eficazes ambientalmente, pela cobrança do custo social da
externalidade causada pelo poluidor/degradador. Desde que esta cobrança seja
calculada adequadamente, caso contrário, não incentivará medidas de controle da
poluição/degradação.
O Brasil demonstra grande deficiência na implantação dessas políticas que,
esbarra na vontade do Poder Executivo, onde ainda prevalece o econômico em
detrimento da questão ambiental, pois, como se sabe, nossa legislação ambiental,
além de vanguardeira, é bastante abrangente e dá o suporte necessário para a ação
política necessária. No entanto, a efetivação de um modelo tributário ambiental
depende muito na realidade atual de vontade política, coordenação entre as esferas
de governo e entre os seus setores para a sua realização. Ademais, o enfrentamento
da problemática ambiental nos leva a concluir que a sociedade precisa de uma
profunda transformação estrutural, que nos remetem principalmente à mudança de
valores e costumes do ser em relação ao meio ambiente necessitando de educação
política, fiscal e ambiental para que haja uma pressão social eficiente.
Conforme JATOBA (2005) entre os fatores que dificultam a concepção e
implementação de instrumentos econômicos, e até mesmo dos mecanismos de
comando e controle, destaca-se a inexistência de Coordenação entre a política
ambiental e a de outros setores de governo e entre a política ambiental e o setor
privado.
Ademais, conforme se constatou no decorrer da análise dos instrumentos,
estes não devem almejar apenas um aumento na arrecadação, como é o caso da
Taxa de Preservação de Fernando de Noronha, e sim a alteração de comportamentos
dos agentes econômicos, nos moldes do ICMS ecológico, de forma que haja uma
prevenção, eliminação ou redução dos impactos causados ao meio ambiente pelas
atividades antrópicas.
No Brasil as prioridades são estritamente econômicas, deixando a questão
ambiental sempre em segundo plano, e isso parte tanto da população como dos
governos, organizações e políticas necessitando a difusão de que poderíamos ganhar
preservando o meio ambiente, ou seja, através de serviços ambientais e atividades
sustentáveis. O desafio é grande e perpassa por um processo estritamente de
educação ambiental.
Sendo assim, a tributação pode ser um estímulo importante não só porque
previne, mas também porque mexe com recursos financeiros, que na sociedade atual
é um valor respeitado por todos. Dessa forma se a problemática ambiental surge
principalmente decorrente de nosso sistema, podemos/devemos utilizá-lo em favor de
proteção a todas as formas de vida existentes no planeta, constituindo assim um
importante instrumento para essa realização.
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ANEXOS
ANEXO 1 Pesquisa de campo realizada no Arquipélago de Ferna ndo de Noronha. Período: Janeiro de 2008 e janeiro de 2009 . Foram entrevistados 50 moradores da ilha a fim de levantar a percepção dos habitantes locais acerca da Taxa de Preservação Ambiental, assim como questões correlatas.
RESULTADOS 1- Você concorda com a cobrança da Taxa de Preservação Ambiental?
SIM ( ) NÃO ( ) 80% � Não 20% � Sim
2- Você conhece a destinação dos recursos oriundos da arrecadação da Taxa de Preservação Ambiental ? SIM ( ) NÃO ( ) 95% � Não 5% � Sim
3- Você concorda com os procedimentos de dispensa da Taxa de Preservação Ambiental? SIM ( ) NÃO ( ) 85 % � Não 15% � Sim
4- Você concorda com o valor da Taxa de Preservação Ambiental? SIM ( ) NÃO ( ) 95% � Não 5% � Sim
5- Você está satisfeito com o atual modelo administrativo de Fernando de Noronha? SIM ( ) NÃO ( ) 90% � Não 10% � Sim
6- Você acha necessária a emancipação da ilha para município?
SIM ( ) NÃO ( ) 90% � Sim 10% � Não
7- Você acha que com a emancipação de Noronha haveria uma melhor fiscalização dos recursos oriundos da TPA? SIM ( ) NÃO ( ) 95% � Sim 5% � Não
8- Você está satisfeito com a função dos conselheiros distritais? SIM ( ) NÃO ( ) 85% � Não 15% � Sim
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