James Giacomoni - Orçamento Público - 15º Edição - Ano 2010

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<ul><li><p>James Giacomoni</p><p>Oramento Pblico</p><p>15 edio ampliada, revista e atualizada</p><p>SO PAULOEDITORA ATLAS S.A. - 2010</p></li><li><p> 1983 by Editora Atlas S.A.</p><p>I. ed. 1985; 2. ed. 1986; 3. ed. 1989; 4. ed. 1992; 5. ed. 1994;6. ed. 1996; 7. ed. 1997; 8. ed. 1998; 9. ed. 2000; 10. ed. 2001;I I . ed. 2002; 12. ed. 2003; 13. ed. 2005; 14. ed. 2007; 15. ed. 2010</p><p>Capa: Roberto de Castro PoliselComposio-. Formato Servios de Editorao Ltda.</p><p>Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)</p><p>Giacomoni, JamesOramento pblico / James Giacomoni. - 15. ed, ampliada, revista e atualizada - So Paulo: Atlas, 2010.</p><p>Bibliografia.ISBN 978-85-224-5967-4</p><p>1. Despesas pblicas - Previso 2. Oramento 3. Oramento - Brasil I. Titulo.</p><p>94-2431 CDD-350.722</p><p>TODOS OS DIREITOS RESERVADOS - proibida a reproduo total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio. A violao dos direitos de autor (Lei ne 9.610/98) crime estabelecido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.</p><p>Depsito legal na Biblioteca Nacional conforme Decreto nQ 1.825, de 20 de dezembro de 1907. </p><p>Impresso no Brasil/Pnned in Brazil</p><p>Editora Atlas S.A.Rua Conselheiro Nbias, 1384 (Campos Elsios) 01203-904 So Paulo (SP)Tel.: C0__ 113 33,57-9144 (PABX)www.EditoraAtlas.com.br</p><p>ndice para catlogo sistemtico:</p><p>1. Oramento pblico : Administrao pblica 350.722</p></li><li><p>Para</p><p>meus pais ( in memoriam) FIRMO e AMLIA, minha esposa MARIA EUNICE e meus filhos CLUDIA, ELISE, MRCIO e BRUNO.</p></li><li><p>Sumrio</p><p>Prefcio nona edio, xvii Prefcio terceira edio, xix Prefcio primeira edio, xxi</p><p>Parte I - O ESTADO NA ECONOMIA, X</p><p>1 O Crescimento das Despesas Pblicas, 3A. Introduo, 3B. Razes do crescimento das despesas pblicas, 7 </p><p>Interpretaes neoclssicas e keynesianas, 7Interpretaes neoinstitucionalistas e importncia da burocracia, 15 </p><p>Apndice 1.1 - Crescimento do setor pblico em pases selecionados, 18</p><p>2 Atribuies Econmicas do Estado, 21A. Introduo, 21B. Funo alocativa, 23C. Funo distributiva, 24D. Funo estabilizadora, 26</p></li><li><p>v i i i Oramento Pblico * Giacomoni</p><p>Parte II - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORAMENTOS PBLICOS, 29</p><p>3 Breve Nota Histrica, 31A. Inglaterra, 31B. Frana, 34C. Estados Unidos, 34D. Brasil, 40</p><p>O oramento nas constituies brasileiras, 40 A padronizao dos oramentos, 46 A modernizao oramentria, 49</p><p>4 Evoluo Conceituai do Oramento Pblico, 54A. Oramento tradicional, 54</p><p>Funo principal: controle poltico, 55B. Oramento moderno, 56</p><p>Funo principal: instrumento de administrao, 57 Importncia do aspecto econmico, 58O PPBS e a tentativa de integrar o oramento ao planejamento, 59 Oramento base-zero, 60O novo oramento de desempenho, 61</p><p>5 Princpios Oramentrios e sua Validade, 63A. Introduo, 63B. Princpio da unidade, 64C. Princpio da universalidade, 67D. Princpio do oramento bruto, 71E. Princpio da anualidade ou periodicidade, 73F. Princpio da no afetao das receitas, 75G. Princpio da discriminao ou especializao, 78H. Princpio da exclusividade, 79I. Princpio do equilbrio, 80J. Outros princpios tradicionais, 83L. Programao: um moderno princpio oramentrio, 83</p><p>Parte III - CLASSIFICAES ORAMENTRIAS, 85</p><p>6 Classificao da Despesa, 87I - Norma geral, 90A. Classificao institucional, 90</p></li><li><p>Finalidade, 90 Categorias, 91</p><p>B. Classificao funcional, 94 Antecedentes, 94 Finalidade, 95 Categorias, 96</p><p>C. Classificao por programas, 97Antecedentes - Classificao funcional-programtica, 97 Finalidade, 100 Categorias, 100Classificao por programas no plano plurianual, 101</p><p>D. Classificao segundo a Natureza, 105 Categorias econmicas, 105 Grupos, 108Modalidades de aplicao, 111 Elementos, 113</p><p>II ~ Norma federal, 114A. Identificadores, 114 </p><p>Identificador de uso, 114 Identificador de resultado primrio, 115</p><p>B. Apresentao das classificaes na lei oramentria, 116 At 1990, 116De 1990 at 1999,121 A partir do exerccio de 2000, 122 </p><p>Apndice 6.1 - Anexo n&amp; 5 da Lei n 4.320/64, 133 Apndice 6.2 - Classificador da Despesa Segundo a Natureza, 138</p><p>7 Classificao da Receita, 141A. Classificao por categorias econmicas, 143B. Classificao por fontes, 145C. Classificao institucional, 149D. Classificao segundo as fontes de recursos, 150 Apndice 7.1 - Anexo nfi 3 da Lei ns 4.320/64, 153 Apndice 7.2 - Fontes de Recursos, 157</p><p>Parte IV - ORAMENTO-PROGRAMA, 161</p><p>8 Fundamentos do Oramento-Programa, 163A. Introduo, 163</p></li><li><p>X Oramento Pblico Giacomoni</p><p>B. Conceito de oramento-programa, 165C. Oramento tradicional x Oramento-programa,, 170D. Limitaes e crticas ao Oramento-programa, 171</p><p>9 Tcnica do Oramento-Programa, 174A. Definio dos objetivos e anlise de alternativas, 174B. Estrutura programtica, 177C. A mensurao e os custos, 180 </p><p>Objetivos da mensurao, 180 Nveis de mensurao, 181 Unidades de mensurao, 182 Custos, 184</p><p>10 A Experincia Brasileira em Oramento-Programa, 188A. Introduo, 188B. Rio Grande do Sul, 189C. Guanabara, 194D. Minas Gerais, 197E. Oramento federal e modelo da Portaria ne 9/74, 198 </p><p>Parte V - PROCESSO ORAMENTRIO, 203</p><p>11 Sistema e Processo Oramentrio, 205A. Introduo, 205B. Sistema oramentrio, 206C. Processo oramentrio, 211D. Processo de planejamento e oramento, 211E. Crtica ao modelo de planejamento e de integrao entre planejamento </p><p>oramento, 213</p><p>12 Elaborao da Proposta Oramentria, 217I - Norma geral, 217A. Antecedentes, 217B. Lei do Plano Plurianual (PPA), 219 </p><p>Contedo, 219Prazos e vigncia, 222</p><p>C. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), 223 Contedo, 223Prazos, 226</p><p>D. Lei Oramentria Anual (LOA), 226</p></li><li><p>Sumrio X</p><p>Contedo, 226Universalidade da lei oramentria, 228 Incentivos, benefcios e subsdios, 228 Regionalizao dos oramentos, 229 Forma da proposta oramentria, 230 Exclusividade da lei oramentria, 231 Competncia da elaborao do projeto de lei, 232 Prazos, 233</p><p>II - Norma Federal, 233A. Antecedentes, 233B. Planejamento na Constituio de 1988, 234C. Lei do Plano Plurianual (PPA), 235D. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), 239E. Lei Oramentria Anual (LOA), 244 </p><p>Contedo e forma da proposta oramentria, 244 Competncia da elaborao, 244Etapas do processo de elaborao, 245 Proposta oramentria dos poderes, 247 Calendrio da elaborao, 247 </p><p>Apndice 12.1 - A Experincia Brasileira de Planejamento, 249 Apndice 12,2 - O Oramento Participativo da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, </p><p>254A. Estrutura, 257B. Processo, 257C. Calendrio, 258D. Critrios e metodologia de clculo para efeito da alocao de recursos s </p><p>regies, 259E. Apreciao, 261</p><p>13 Discusso, Votao e Aprovao da Lei do Oramento, 266I - Norma Geral, 266A. Iniciativa e Prazo de Apresentao do Projeto de Lei, 267B. Emendas, 268C. Aprovao e publicao da lei do oramento, 270 </p><p>Aprovao, 270Publicao, 271</p><p>D. Vetos e rejeio do projeto de lei oramentria, 271Vetos, 271 Rejeio, 272</p></li><li><p>x i i Oramento Pblico Gacomoni</p><p>II - Norma Federal, 275</p><p>A. Principais eventos, 275B. Comisso Mista, 277C. Emendas, 280</p><p>D. Relatrios e pareceres, 282E. Recursos para atendimento de emendas, 284</p><p>F. Destaques, 285G. Devoluo do projeto de lei para sano, 285</p><p>Apndice 13.1 - A Controvrsia sobre o Carter Autorizativo da Lei Oramentria, 288A. A doutrina, 288</p><p>B. As alegaes, 291C. Duas sugestes, 294</p><p>14 Execuo Oramentria e Financeira, 295I - Norma geral, 296A. Exerccio financeiro, 296B. Execuo da despesa, 297</p><p>Detalhamento do oramento ou oramento analtico, 297Registro dos crditos e dotaes, 299Programao de desembolso, 300</p><p>Licitao, 302Estgios da despesa, 306Mecanismos retificadores do oramento, 309</p><p>C. Execuo da receita, 313 Execuo da receita tributria, 315 Execuo da receita no tributria, 316 Dvida ativa, 317</p><p>D. Regime da contabilidade, 318 </p><p>Regime da despesa, 318 </p><p>Regime da receita, 320n - Norma Federal, 320A. Detalhamento do oramento, 321</p><p>B. Programao dos desembolsos, 323C. Descentralizao de crditos, 325</p><p>D. Liberao de recursos financeiros, 327E. Retificao e alterao da lei oramentria, 329F. Inscrio em restos a pagar, 332</p></li><li><p>15 Controle e Avaliao da Execuo Oramentria, 336I - Norma Geral, 338A. Controle Externo, 339 </p><p>Finalidades e competncia, 339 Tribunais de contas, 341</p><p>B. Controle Interno, 343 Finalidades, 343 Competncia, 345</p><p>II - Norma Federal, 346A. Tribunal de Contas da Unio - TCU, 346 </p><p>Jurisdio, 346Organizao, 347 Atribuies, 349Auditoria de natureza operacional, 352</p><p>B. Controladoria-Geral da Unio - CGU, 357 Organizao, 357Atribuies, 358</p><p>Bibliografia, 363</p></li><li><p>Lista de Ilustraes</p><p>LISTA DE DIAGRAMAS</p><p>8.1 Principais componentes do oramento-programa, 1678.2 Fluxo das informaes geradas pelo oramento por objeto, oramento de </p><p>desempenho e PPBS, 16911.1 Sistema integrado de planejamento e oramento, 20711.2 Processo oramentrio, 21111.3 Processo integrado de planejamento e oramento, 21312.1 Estrutura responsvel pela elaborao do Oramento Participativo, 25613.1 Marcha e calendrio da discusso, votao e aprovao do projeto de lei </p><p>oramentria anual da Unio, 27614.1 Integrao entre a execuo oramentria e financeira da despesa, 32114.2 Descentralizao de crditos oramentrios e adicionais, 32614.3 Programao e liberao de recursos financeiros, 328</p><p>LISTA DE QUADROS</p><p>6.1 Plano Plurianual da Unio 2008/2011: exemplo selecionado, 1046.2 Categorias econmicas e grupos, 1096.3 Detalhe do projeto de lei oramentria da Unio para 1989: classificaes </p><p>institucional e funcional-programtica, 1176.4 Detalhe do projeto de lei oramentria da Unio para 1989: classificaes </p><p>institucional, econmica e por elementos, 120</p></li><li><p>XV Oramento Pblico Giacomoni</p><p>6.5 Detalhe da lei oramentria da Unio para 1999: classificaes institucional, fundonal-programtica e segundo a natureza da despesa, 124</p><p>6.6 Detalhe da lei oramentria da Unio para 2010, 1278.1 Principais diferenas entre o oramento tradicional e o oramento-programa, 1709.1 Definies das categorias programticas segundo o manual da ONU, 1809.2 Caractersticas principais dos nveis de mensurao, 18211.1 Etapas do processo de planejamento, 21512.1 Cronograma de elaborao da proposta oramentria da Unio para o exerccio </p><p>de 2005, 24815.1 Auditoria de desempenho operacional: abordagens e aspectos a considerar, 35415.2 Auditoria de desempenho operacional no Programa Nacional de Eliminao da </p><p>Hansenase: excertos do voto do ministro-Relator, 35615.3 Auditoria: tipos e finalidades, 36015.4 Sntese de Relatrios de Fiscalizao - 3S Sorteio de Estados, 362 </p><p>LISTA. DE TABELAS</p><p>1.1 Dispndio global do Governo Federal - 1979/82, 51.2 Participao do governo na economia - 1980 ~ % sobre o PIB, 61.3 Dispndios pblicos nos Estados Unidos em anos de guerra (como percentagem </p><p>do PNB, todos os nveis de governo), 101.4 Brasil: recursos do setor pblico - 1953/69 (como percentagem do PIB), 111.5 Despesa total do governo em pases selecionados da OCDE - 1975/2008, 181.6 Brasil: carga tributria global - 1949/2008, 191.7 Carga tributria de pases selecionados - 2007, 207.1 Lei oramentria da Unio para 2010: demonstrativo da receita e da despesa </p><p>segundo as categorias econmicas, principais fontes de receita e grupos de despesa, 144</p><p>12.1 Anexo de metas fiscais: metas e projees para o governo federal, 243 </p><p>LISTA DE GRFICOS</p><p>1.1 Dispndios pblicos como percentagem do PNB} 4</p></li><li><p>Prefcio Nona Edio</p><p>Esta edio traz alteraes importantes em trs captulos. No Captulo 6, dedicado s classificaes da despesa, foram incorporadas as modificaes que passam a valer, j no exerccio de 2000, para os oramentos da Unio, do Distrito Federal e dos Estados, e, a partir do exerccio de 2001, para os oramentos municipais. Como se procurou demonstrar, no se trata de modificao convencional. Ao patrocinar a substituio da classificao funcional-programtica por uma autntica classificao por programas, o governo federal realiza uma profisso de f no Oramento-Programa, tambm conhecido como oramento de desempenho. H muitos anos a implementao dessa nova tcnica vem sendo tentada em inmeros pases, nem sempre com xito.</p><p>Os Captulos 12 e 14 foram reescritos, com ampliao e aprofundamento das abordagens. O Captulo 12 trata da primeira etapa do processo oramentrio, isto , a elaborao, pelo Poder Executivo, da proposta de oramento. Nesta edio, o assunto abordado sob dois enfoques: das normas gerais disciplinadoras, particularmente, a Constituio Federal e a Lei nQ 4.320/64; e das normas aplicadas na rea federal. A separao tem utilidade prtica e possibilita melhor tratamento didtico ao tema.</p><p>No Captulo 14, igualmente reescrito e ampliado, a abordagem similar. Separa-se o tratamento que as normas gerais, aplicadas aos vrios entes da Federao, do execuo oramentria e financeira, daquele concedido por normas prprias na rea federal. Afora as vantagens j mencionadas, a separao permite dar destaque a vrias das particularidades que caracterizam a etapa da execuo oramentria e financeira da Unio.</p></li><li><p>x v i i i Oramento Pblico Giacomoni</p><p>Rever, atualizar e ampliar passa a ser obrigao com os leitores que trouxeram este livro, modestamente apresentado em 1985, a sua nona edio. Essa obrigao cumprida com prazer sempre redobrado em face das manifestaes de apoio e incentivo que venho recebendo com frequncia. Entre os muitos a quem sou devedor, esto meus alunos do Curso de Cincias Contbeis e Atuariais, da Universidade de Braslia, e os colegas das Consultorias de Oramento do Senado Federal e da Cmara dos Deputados. A convivncia com alunos e colegas de trabalho, sempre estimulante, tem sido, para mim, fonte de inspirao e de rico aprendizado.</p><p>James Giacomoni</p></li><li><p>Prefcio Terceira Edio</p><p>A terceira edio deste livro j sai sob a era da Constituio Federal de 5-10- 1988. Acompanhada em sua feitura por toda a sociedade brasileira e recebida com muitas esperanas, a nova Constituio d grande ateno s questes das finanas pblicas e, particularmente, ao oramento.</p><p>Ao lado da manuteno de regras e princpios oramentrios consagrados, a Constituio trouxe inovaes significativas como a exigncia, previamente elaborao da proposta de oramento, de uma lei de diretrizes oramentrias, com a finalidade de fixar as metas e prioridades da administrao, as alteraes tributrias e outros elementos importantes para o balizamento do oramento a ser elaborado.</p><p>Os planos plurianuais, antes objeto de lei complementar, constituem outra indicao do carter modemizador da nova Constituio.</p><p>So outras duas, porm, as novidades mais marcantes do novo texto constitucional.</p><p>A primeira a efetiva incorporao, no modelo brasileiro, da regra da unida- de-universalidade oramentria. Na sistemtica anterior, o denominado oramento fiscal federal acabava sendo uma plida representao das finanas da Unio, pois no cobria os encargos e a amortizao de grande parte da dvida, no englobava o oramento das entidades previdencirias, assim como de um grande nmero de instituies pblicas, especialmente daquelas que possuam fontes prprias de recursos. A partir de agora, a lei oramentria anual compreender o oramento fiscal, o oramento de investimentos das empresas estatais e o ora-</p></li><li><p>XX Oramento Publico Giacomoni</p><p>mento das entidades e fundos de seguridade social. No oramento fiscal devero estar consignadas as receitas e despesas de todos os Poderes da Unio, de seus rgos, fundos e entidades da administrao direta e indireta. Esse novo modelo possibilitar a consolidao das finanas federais, primeiro passo para a adoo de um programa de controle efetivo das mesmas, no apenas no plano adminis- trativo-fin...</p></li></ul>