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    CAPTULO 3

    segurAnA pBlICA nA ConstItuIo FeDerAl De 1988:ContInuIDADes e perspeCtIVAs

    Natlia de Oliveira Fontoura*

    Patricia Silveira Rivero**

    Rute Imanishi Rodrigues***

    1 ApresentAo

    O texto a seguir examina a orma como a Constituio Federal CF de 1988 congurou o sistema de segurana pblica em nosso pas, seus desdobramentos nosltimos 20 anos e algumas perspectivas para enrentar os problemas percebidoshoje no dia a dia das nossas cidades.

    A segurana pblica no Brasil um tema undamental, a partir do qual sepode estruturar um diagnstico a respeito de alguns aspectos polticos, institucionais

    e sociais centrais. Partindo deste tema podese abordar a posio do Estado comoaparelho burocrtico que detm o monoplio da violncia legtima e delegado pelasociedade a azer uso desta violncia. A legitimidade supe a crena por parte dasociedade nesta legitimidade WEBER, 2004. Nesta perspectiva, as instituies quecompem o sistema de segurana pblica teriam a uno de assegurar que a coero com legitimidade seja cumprida. Do ponto de vista das garantias civis e sociais,o Estado deve preservar o direito dos indivduos no seu carter de cidados, velandopelo cumprimento dos direitos humanos undamentais, entre os quais o direito vida, igualdade, segurana, liberdade e o acesso justia MONDAINI, 2006.

    Nesse sentido, chama ateno o ato de que o Brasil apresente at hoje altas taxasde mortalidade por homicdio, principalmente, cometidos com armas de ogo, mesmo se tratando de um pas que no est em guerra, nem tem passado por insurreiesrecentes FERNANDES, 2005; WAISELFISZ, 2008. Junto aos dados de mortes violentas, undamentalmente nas grandes metrpoles, estudos constatam a presena debandos armados que ocupam territrios e o desenvolvimento de uma sociabilidadeque submete populaes pobres inteiras violncia SOARES, 2008a; SILVA, 2008;BEAO et al., 2001. A situao agravase quando constatado que o controle ilegal

    * Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.

    ** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.

    *** Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.

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    Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 137

    2 A segurAnA pBlICA nA ConstItuIo FeDerAl De 1988

    2.1 Acd

    Os parlamentares constituintes herdaram, na rea de segurana pblica, um arcabouo institucional ragmentado, ortemente militarizado e marcado por atuaoimportante das Foras Armadas.

    A segurana j era objeto de tratamento constitucional desde o sculo XIXquadro 1, do anexo 1. O arranjo institucional herdado pela ANC em 1987 oide reconhecimento da segurana como direito individual, a denio constitucional das atribuies da Polcia Federal PF e, ainda, um modelo dualizado depolcias e a militarizao desta atividade.

    Desde o sculo XIX, nossas polcias so organizadas de maneira dualizada.As oras policiais militarizadas, encarregadas de manter a ordem pblica, oramcriadas ainda durante o Imprio e, aps a promulgao da Repblica, oram denominadas oras pblicas em muitos estados. A elas, sucedeuse a criao deguardas civis, que passaram a responder pelo policiamento ostensivo, com objetivo de prevenir a criminalidade. Como nos relata Bretas,

    ... a uno de polcia dividiuse, sem obedecer a um padro denido, em duas orasparalelas: a polcia civil e a polcia militar. A polcia civil originouse da administrao

    local, com pequenas unes judicirias, ao passo que a polcia militar nasceu do papelmilitar do patrulhamento uniormizado de rua. Com o tempo, a polcia civil teve suasunes administrativas e judiciais restringidas, enquanto a polcia militar soria requentes ataques como inadequada para o policiamento dirio, motivando a criao de outraspolcias uniormizadas concorrentes, principalmente a Guarda Civil 1997b, p. 40.

    Nas primeiras dcadas do sculo XX, temos, portanto, num quadro geral,aora militar qual se recorria em casos de grandes distrbios coletivos ou insurreies, aguarda civilresponsvel pelo policiamento nas ruas, e a Polcia Ci

    vil PCincumbida de coordenar o policiamento da cidade e instruir processoscriminais, que ganha cada vez mais importncia. Na Repblica, cada estado ederado ganhou autonomia para organizar sua segurana pblica, por isso estacongurao se diere de um estado para outro.

    somente em 1969 que ocorre a uso entre as guardas civis e as oras pblicas dosestados, por meio do DecretoLei no 667, modicado pelo DecretoLei no 1.072/1969,que extingue as guardas civis e institui as Polcias Militares PMs estaduais com competncia exclusiva pelo policiamento ostensivo. Antes dele, existia a PM como uma po

    lcia aquartelada, utilizada para conter greves de operrios, maniestaes pblicas etc.Esta PM estava isolada da populao e era chamada a agir em questes de ordeminterna. A partir do DecretoLei, ela passa a incumbirse do policiamento ostensivo etornase proibida a criao de qualquer outra polcia ardada pelos estados.

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    Polticas Sociais: acompanhamento e anlise138

    Isso , as PMs, como as conhecemos hoje, oram institudas pelo regimeautoritrio em substituio s oras pblicas nos enrentamentos e s guardascivis, no policiamento preventivo e passaram a se subordinar diretamente ao

    Exrcito. Uma polcia que havia sido criada e treinada para garantir a ordem interna, dentro da lgica do combate ao inimigo, mostrouse adequada para garantir o combate aos guerrilheiros e opositores do regime. Como deende Pinheiro:O caso das Polcias Militares no Brasil pode oerecer um exemplo privilegiadopara examinar essa continuidade entre o combate subverso e a guerra contrao crime 1982, p. 5758.

    precisamente a misso original das Polcias Militares que justica sua insero nas constituies brasileiras anteriores, como mostrado no quadro 1, no

    Anexo 1. Conorme nos elucida Silva 2008a,... no se considerava a segurana pblica como matria a ser tratada na Constituio Federal, o que s vai acontecer em 1988. As Polcias Militares eram reeridas na Constituio porque a elas se atribua uno de segurana internaresponsabilidade da Unio.

    De ato, em 1946, sua uno aparecia como segurana interna e manuteno da ordem; em 1967, esta ordem invertida manuteno da ordem e segurana interna e, em 1969, a uno das PMs passa a ser a manuteno da ordem

    pblica quadro 1, do Anexo 1, o que preservado em 1988.

    Outra caracterstica importante do modelo policial adotado em nosso pas, ea ser examinado a seguir, a subordinao das polcias s Foras Armadas. Desdea Constituio de 1934, prevse que as Polcias Militares sejam consideradasreserva do Exrcito. Estas corporaes, no entanto, no tinham as atribuies queo regime militar lhes determinou a partir de 1969.2

    O mesmo DecretoLei no 667/1969 que reorganiza as PMs e os Corpos

    de Bombeiros CBs deineos como oras auxiliares, reserva do Exrcitoe remodela a InspetoriaGeral das Polcias Militares IGPM, que passa aintegrar o EstadoMaior do Exrcito EME. Este Decreto e outros que oseguiram DecretoLei no 1.072/1969 e Decreto no 88.777/1983 regulamentam o papel de controle e de coordenao do Exrcito sobre as PolciasMilitares. Este papel abrange organizao, legislao, eetivos, disciplina,adestramento e material blico das corporaes estaduais, todos assuntosgerenciados pela IGPM.

    2. Na realidade, a inteno dos constituintes de 1934, ao declararem as polcias estaduais como oras auxiliarese de reserva do Exrcito, teria sido de controlar o poderio blico das oras pblicas (...), impondo algum controlecoercitivo por parte do prprio Exrcito Nacional, pois na poltica dos governadores (...) as polcias atuavamcomo verdadeiros exrcitos (MEDEIROS, 2004, p.281).

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    Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988: continuidades e perspectivas 139

    Essas duas caractersticas do sistema de segurana pblica dualizao daspolcias e subordinao das PMs ao Exrcito , consolidadas pelo regime militar,e o modo como oram tratadas a partir da Constituio Federal de 1988 sero

    examinadas na seo 2.4. Antes dela, porm, apresentamse alguns elementosimportantes para compreenso dos debates constituintes sobre o tema.

    2.2 o pc Cii

    O processo de elaborao da Constituio oi organizado em comisses esubcomisses temticas.

    A partir das discusses havidas no mbito da subcomisso, o processo deelaborao dos dispositivos constitucionais seguia a seguinte sistemtica:3

    1a etapa: elaborao dos dispositivos constitucionais por subtemas, acargo das Subcomisses emticas;

    2a etapa: elaborao dos captulos, por temas, a cargo das Comissesemticas;

    3a etapa: elaborao dos ttulos, sistematizao dos dispositivos aprovados pelas comisses e elaborao do Projeto de Constituio, a cargo daComisso de Sistematizao; e

    4 etapa: votao e redao nal de toda a matria, a cargo do Plenrioda Assembleia Nacional Constituinte e da Comisso de Redao.

    A primeira etapa pode ser subdividida em: elaborao do anteprojeto dorelator; emendas ao anteprojeto do relator e, a partir da votao destas, anteprojeto da subcomisso. endo em vista que oi no mbito da subcomisso queas discusses se deram de modo mais pormenorizado, provavelmente esta aetapa que merece maior ateno, apesar de ser relevante acompanhar o histricode alterao dos dispositivos na Comisso emtica, na Comisso de Sistema

    tizao e no Plenrio, especialmente porque soreram alteraes importantes aolongo deste trajeto.

    O tema da segurana pblica cou a cargo da Subcomisso de Deesa doEstado, da Sociedade e de sua Segurana Subcomisso IVb, ligada Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria