ipea – cidades médias brasileiras

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    Prefácio   Hamilton C. Tolosa   ................................................................................. i

    Introdução .......................................................................................................... v

    Capítulo 1

    Evolução e perspectivas do papel das cidades médias no planejamentourbano e regional   Oswaldo Amorim Filho e Rodrigo Valente Serra  ..................... 1

    Capítulo 2

    Cidades médias: elos do urbano-regional e do público-privado   Marília Steinberger e Gilda Collet Bruna   ........................................................................ 35

    Capítulo 3

     Análise do desempenho produtivo dos centros urbanos brasileiros noperíodo 1975/96   Thompson Almeida Andrade e Rodrigo Valente Serra   ............ 79

    Capítulo 4

    O desempenho das cidades médias no crescimento populacionalbrasileiro no período 1970/2000   Thompson Almeida Andrade e RodrigoValente Serra   ................................................................................................... 129

    Capítulo 5

    Fluxos migratórios nas cidades médias e regiões metropolitanasbrasileiras: a experiência do período 1980/96   Thompson Almeida Andrade, Angela Moulin Simões Penalva Santos e Rodrigo Valente Serra   ........................ 171

    Capítulo 6

    Crescimento econômico nas cidades médias brasileiras   Thompson Almeida Andrade e Rodrigo Valente Serra   ..................................................................... 213

    Sumário

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    Capítulo 7

    Pobreza nas cidades médias brasileiras   Thompson Almeida Andrade,Rodrigo Valente Serra e Denis Paulo dos Santos   ............................................... 251

    Capítulo 8

    Federalismo no Brasil: análise da descentralização financeira daperspectiva das cidades médias   Angela Moulin Simões Penalva Santos,Laís Silveira Costa e Thompson Almeida Andrade   ............................................. 295

    Capítulo 9

    Distribuição espacial do emprego e do produto industrial na décadade 90: possibilidades atuais para a sua investigação   Thompson Almeida Andrade e Rodrigo Valente Serra   ..................................................................... 337

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    que predomina o equilíbrio entre os vários estratos de tamanhos urba-nos, como no caso do Centro-Sul do país. Conclui-se daí que, do pontode vista agregado, o sistema brasileiro de cidades pode ser interpretadocomo uma média ponderada dos vários subsistemas regionais, onde ospesos refletem a importância econômico-demográfica de cada região.Nessas condições, e considerando a alta ponderação atribuída ao Centro-Sul, qualquer exame apressado do sistema urbano nacional acabatransmitindo ao leitor uma falsa impressão do nível de desenvolvi-mento atingido pelo país.

    Outra especificidade do caso brasileiro diz respeito às característicastécnicas do atual parque produtivo do país. A literatura internacionalclassifica o Brasil como uma economia de renda média, maneira simplifi-cada de caracterizar o segmento intermediário de países que se encon-tram em fase de transição para altos níveis de bem-estar material. Paísesde renda média possuem características específicas no que se refere aostipos predominantes de estrutura produtiva, níveis de competitividadeinternacional e padrões de distribuição de bem-estar.

    Como regra geral, a estrutura produtiva desses países pode ser adequa-damente representadapor umamatriz de insumo-produto do tipotriangu-lar, o que denota uma clara hierarquia entre setores produtivos. Na reali-

    dade, essas economias encontram-se em vias de transição para uma es-trutura produtiva mais evoluída, em que o nível de produção de uma de-terminada atividade, qualquer que ela seja, depende da escala de produ-ção de todas as demais. Em termos mais precisos, diz-se que a matriz deinsumo-produtoseadensaàmedidaqueopaíscresce,ossetoresseespeciali-zam e os padrões locacionais tornam-se mais dispersos. Implica dizer que, afim de entender o caso do Brasil, um país de renda média, a análise do siste-ma urbano nacional ou de qualquer dosseus subsistemas não pode prescin-dir de um exame do comportamento microeconômico das suas principaiscidades médias.

    Outra questão igualmente relevante tem a ver com a velocidade com

    que se processa a transição para níveis mais altos de desenvolvimento.Nesse aspecto, sabe-se que a variância de comportamento entre os países,mesmoosderendamédia,tendeaserbastantesignificativa.Tomando-secomo referência apenas as três últimas décadas, verifica-se que o Brasil vivenciou situações que variaram desde a euforia do milagre econômicoaté a mais profunda e prolongada recessão da sua história moderna.Naturalmente, o impacto dessas mudanças conjunturais sobre o sistema

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    nacional de cidades e sobre a articulação entre os seus subsistemas temsido substancial. No período hiperinflacionário, as constantes variaçõesde preços relativos então vigentes conferiam ao sistema urbano um forteconteúdo de instabilidade. No final da década de 90, com a economia jáestabilizada, a redefinição de novos padrões de competitividade derivados ajustes internos causados pela globalização, com efeitos igualmentedesestabilizadores sobre os preços relativos. A rigor, os novos patamaresde preços relativos provocam fortes mudanças nas preferências locacio-nais dos agentes econômicos, os quais, por sua vez, determinam a recon-figuração da distribuição espacial de atividades econômicas.

    Comtais preocupaçõesem mente,o conjunto de estudos reunidos nes-ta obra procura explicar o comportamento do estrato de cidades médiasbrasileiras no período recente. Os assuntos econômicos tratados são osmais variados, abrangendo desde a dinâmica do crescimento dessas cida-des na década de 90, passando pelas suas características demográficas, domercado de trabalho local e de finanças públicas e concluindo com a análi-se dos padrões de desigualdade e pobreza. Representa, dessa forma, umoportuno esforço de análise de um dos principais componentes do sistemaurbanobrasileiro,temaainda pouco explorado na literatura especializada.

    Para concluir, vale fazer menção a três aspectos considerados essenciais

    paraoprosseguimentofrutíferodosestudossobreotema cidades médias.O primeiro diz respeito à base de informações estatísticas e demaisevidências empíricas relativas à evolução dessas cidades. A rigor, deve-seadmitir que a base de informações estatísticas oficiais no Brasil tem me-lhorado significativamente ao longo das duas últimas décadas. Não obs-tante, ainda persistem alguns problemas de comparabilidade entre sériestemporais e, principalmente, entre unidades espaciais. São freqüentes,por exemplo, os casos de alterações nos desenhos das amostras e de mu-dançasnoscritériosenaperiodicidadeempregadanacoletadosdadoses-tatísticos. Normalmente, os efeitos dessas mudanças acabam se diluindonas análises agregadas. Contudo, o mesmo não pode ser dito com respeito

    ao comportamento microeconômico dos agentes econômicos e seus im-pactosnonível das unidades espaciaisdesagregadas,como é o caso das cida-des médias. Em resumo, é importante alertar para o fato de que o prosse-guimento dos estudos e a corretainterpretação do comportamento dasci-dades médias no cenário brasileiro das próximas décadas irão dependerfundamentalmente da disponibilidade de informações microeconômicasconfiáveis.

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    Um segundo aspecto a ser considerado diz respeito à metodologia aser empregada nessas análises. Certamente, a ênfase no enfoque microe-conômico, por si só, requer um novo elenco de procedimentos metodoló-gicos voltados para a crítica e interpretação das estatísticas desagregadas,muitas das quais envolvendo a combinação de informações ordinais ecardinais. Significa dizer que, no presente estágio do conhecimento, umaboa parte do esforço de pesquisa deverá ser direcionada para a definição,crítica, verificação de consistência e monitoramento do processo de gera-ção de dados microeconômicos.

    Finalmente, o terceiroaspecto a ser mencionado tem a ver comas im-plicaçõesnormativasdosestudossobrecidades médias.Éfatosabidoeacei-to que o embasamento institucional sobre o qual se assentam as políticasespaciais e, em particular, a política urbana não reflete adequadamente aatual distribuição espacial das atividades produtivas e das preferênciasdos agentes econômicos. Em outras palavras, o desenho das macro e mi-crorregiões, dos estados, municípios, assim como as instâncias para a to-mada de decisões (federais, estaduais e municipais) espacializadas refle-tem padrões locacionais datados de várias décadas e como tal não são ca-pazes de captar as transformações em curso na economia brasileira. Omesmo pode ser dito com respeito aos instrumentos tradicionais das polí-ticas de desenvolvimento regional e urbano.

    Outra implicação normativa relevante refere-se à discussão da prová- vel evolução futura do sistema urbano na presença de um cenário macro-econômico de retomada moderada do crescimento, sem inflação e “com”globalização crescente do parque produtivo brasileiro.

     Alguns dos estudos constantes deste volume indicam, ao lado de umatendência quase secular de desconcentração, o aparecimento de indíciospreocupantes que apontam na direção de uma recidiva de concentraçãoespacial associada à globalização. Em que medida essas evidências mos-tram sintomas típicos de uma fase de transiçãoou são indicadores de mu-danças mais duradouras de tendência, são questões ainda não respondi-das e essenciais para avaliar as potencialidades da sociedade brasileira

    nas próximas décadas.

    Hamilton C. Tolosa Professor, Mestrado em Economia EmpresarialUniversidade Candido Mendes

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    a custos econômicos e sociais crescentes, já que excessivamente concen-trado, sobretudo nas grandes cidades.

    Junto às metrópoles crescia então a expectativa entre os pesquisado-res e planejadores urbanos e regionaisde que as cidades médias poderiamcumprir o papel de “diques” para conter os fluxos migratórios que ten-dencialmente continuariam a se dirigir para as metrópoles.1

    Era plural o interesse por essa alternativa espacial de crescimento, va-lorizando as cidades médias: vislumbrava-se a minimização da pobrezaurbana; a garantia da capacidade gerencial e financeira do Estado em

    prover os equipamentos e serviços urbanos; evitar a queda da produtivi-dade das atividades econômicas; a preservação do meio ambiente; oavanço do projeto de integração do território nacional; a ocupação dasfronteiras nacionais.

    O foco nas cidades médias, e não nos pequenos centros urbanos, justificava-se pela preocupação em atingir o menos possível o processo decrescimento econômico do país, ou seja, evitar uma pulverização espacialexcessiva dos capitais públicos e privados. Portanto, para que um deter-minado centro urbano se apresentasse como alternativa locacional àsmetrópoles, era preciso, além de certo nível de complexidade da divisãodo trabalho, uma oferta suficiente de infra-estrutura produtiva.

    É também preciso reconhecer que a opção pelas cidades médias comosolução do problema da “macrocefalia” urbana deixava de lado a questãoda concentração fundiária. Em suma, a reforma agrária seria uma outraopção, ou uma opção complementar, que acabaria por valorizar os peque-nos centros urbanos na medida em que contribuiria para fixar as popula-ções rurais em seu território de origem, contendo o crescimento das me-trópoles via redução do êxodo rural.

    Independente de seus resultados, o Programa Nacional de Cidades dePorte Médio, iniciado em 1976, que visava ao fortalecimento das cidadesdeportemédiopormeiodofinanciamentodaampliaçãodainfra-estruturasocial e produtiva, registrou ter havido uma explícita preocupação governa-

    mental com as cidades médias,2 preocupação essa que perdeu importância

     vi

    1 Sujeitas a inúmeras explicações, cambiantes segundo a época e os objetivos analíticos, cidades mé-dias, neste capítulo, serão definidas como sendo o conjunto de centros urbanos não-metropolitanos enão-capitais com população entre 100 mil e 500 mil habitantes, segundo o Censo de 1991. As seçõessobre crescimento econômico e sobre finanças municipais incorporaram as cidades médias perten-centesàsregiõesmetropolitanase aquelascapitais estaduais. Verlista de cidadesestudadasem anexo.2 Para uma avaliação do programa CPM/Bird, ver Capítulo 2.

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    na década de 80 e começo dos anos 90 e, agora, parece recrudescer, porcerto motivando a realização deste trabalho.3

    O retorno ao tema cidades médias está bastante relacionado ao even-tual processo de reconcentração espacial das atividades econômicas e dapopulação, fato, aliás, confirmado pelos primeiros resultados do Censo2000.4 Anunciada na década de 90, a hipótese de uma reconcentração, ou,pelo menos, de um estancamento do processo de desconcentração espacial— iniciado já no final da década de 60 —, esteve baseada nos imbricadosprocessos de reestruturação produtiva, abertura comercial e mudança do

    papel do Estado na alavancagem da economia nacional.Com respeito às mudanças tecnológicas vinculadas à chamada rees-

    truturação produtiva (ou à Terceira Revolução Científica Tecnológica),estas parecem influenciar as decisões locacionais no sentido da concen-tração urbana, na medida em que acaba por revalorizar a metrópole comoespaço privilegiado para o desenvolvimento de atividades econômicasmodernas, porque é nas metrópoles que estão concentradas as universi-dades, os centros de pesquisa e os serviços industriais“superiores” (ou dealta qualificação).5 A proximidade com esses elementos interessa às fir-mas, pois facilita a transferência de tecnologia dos “laboratórios” para ointerior do espaço produtivo.

    Outro fator que permite associar  reestruturação produtiva e reconcen-tração espacial nos grandes centros urbanos do país parece ser a difusãodo processo de desintegração vertical. As firmas, ao enxugarem seu escopo

     vii

    3 Umdos reflexos evidentesdessaretomadade interessepelascidades médiasé o númeroe a quali-dade dos simpósios, congressos e reuniões internacionais e nacionais consagrados a esse tema, nosúltimosanos. Em nível internacional, merecemregistro, porseu alcancee influência:o congresso reali-zado em Mâcon(cidademédia da região de Lyon,França), em 1995, soba coordenação geralde NicoleCommerçone PierreGoujon, que tinha como tema Villes Moyennes – Espace, Société, Patrimoine;oSemi-nário InternacionalCiudadesIntermedias de América, realizadoem 1996, na universidadee na cida-de de La Serena (Chile), sob a coordenação geral da Dra. Edelmira González González. Ainda nodomínio internacional, cabe ressaltaro simpósio realizado em Chillán (Chile), em setembro de 2000,sobo patrocínio da Universidad delBío-Bío e a coordenação da Dra. DídimaOlaveFarías, tendo comotema geral Ciudades Intermedias y Calidad de Vida. No contexto brasileiro, deve-se mencionar o VI Sim-pósio Nacional de Geografia Urbana, realizado em 1999 em Presidente Prudente, sob os auspícios da

    Unesp daquela cidade, onde se realizou a I Jornada de Pesquisadores sobre Cidades Médias.4 Ver Capítulo 4.

    5 Não necessariamente a metrópole se apresenta como locus privilegiado para localizaçãode firmasde plantas industriais modernas. Estas, a rigor, poderiam, inclusive, se dirigir para centros urbanospequenos. Entretanto, essa possibilidade estaria associada ao surgimento de tecnopólos nesses cen-trosurbanos (veja,por exemplo,a cidadede Santa Rita doSapucaí, MG),o que não pareceser umfe-nômeno com presença marcante na rede urbana nacional. Tampouco políticas sistemáticas de apoioe criação desses tecnopólos em cidades pequenas parecem elencar as diretrizes nacionais da políticade desenvolvimento regional contemporânea.

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    produtivo, dedicando-se apenas à realização de tarefas/produtos para asquais possuam conhecimento específico (vantagens comparativas), tor-nam-secadavez maisdependentes do fornecimento de insumos. E, comoé sabido, quanto maior a interdependência entre firmas, maior a tendên-cia de ocorrer aglomeração.

    No concernente à abertura comercial, a exposição (muitas vezes deforma abrupta) de setores e gêneros produtivos à concorrência externapode ser interpretada como alimentadora do processo de concentraçãoespacial e, conseqüentemente, de ampliação da secular diferenciação re-

    gional brasileira. Esse efeito fundamenta-se nasenormesdiferençasexis-tentes entre subespaços nacionais, tanto no que diz respeito à competiti- vidade vigente quanto no tocante à capacidade de investimentos, visandoàs melhorias nos níveis de eficiência produtiva.6

    Já quanto aos possíveis efeitos da  diminuição do Estado sobre o graude concentração urbana nacional,7 primeiramente pode-se fazer referên-cia à própria perda de status dada ao planejamento regional, o qual repre-senta um instrumento extremamente necessário para ações voltadaspara a desconcentração urbana, no mínimo, servindo para implantar po-líticas governamentais compensatórias aos possíveis efeitos concentra-dores descritos anteriormente.

    Para além do esvaziamento dos órgãos de planejamento, a política deprivatizações pode ser associada à concentração urbana, na medida emque seja válido interpretá-la (a privatização) como perda de capacidadede investimento governamental direto, o qual potencialmente pode aten-der ao princípio da eqüidade na distribuição espacial da riqueza nacional.Como os investimentos privados em infra-estrutura vinculam-se exclusi- vamente ao princípio da eficiência, pode ser argumentado que as privati-zações se concentrarão no Centro-Sul do país.8 Como mostra Azzoni

     viii

    6 Sobre possíveis efeitos danosos na economia nordestina, advindos da forma como se processa ainserção do país na economia internacional, ver Guimarães Neto (1996).7 Rodriguez(1997) fala ainda de efeitos macroeconômicospós-PlanoReal,que tenderiama favore-

    cera desconcentraçãoespacial:“O efeitocombinadode ampliaçãodo mercado interno coma melho-riado salárioreal,a estabilidadeeconômica, a redução deincertezas proporcionadas pelo Plano Real ea retomada dos investimentos em infra-estrutura modificouas condiçõesque favoreciam a reconcentra-çãocircunscritaao Estadode SãoPauloe aograndepolígono emtornodele” [Rodriguez (1997,p. 15)].

    8 Diniz e Lemos (1997) mostram que especificidades do setor de infra-estrutura, tais como o grauelevado de indivisibilidade, o seu consumo difundido e a baixa relação produto/capital, tornam essaatividade interessante à iniciativaprivada somente onde existe alta densidade econômica.Do contrá-rio, nasáreasde baixa densidade econômica, é mistera participaçãodo Estadopara complementaçãoda infra-estrutura produtiva necessária à alavancagem econômica dessas mesmas áreas.

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    (1997), acreditando-se que a privatização traz elevação da produtividade,pode-se concluir pelo aumento dos diferenciais de produtividade inter-regionais.

    Há ainda outrofator que pode ter contribuído para o aludido processode reconcentração espacial, não destacado anteriormente devido ao seucaráter até então bastante especulativo: trata-se dos efeitos espaciais ad- vindos da recorrente política monetária nacional, calcada na manutençãode taxas de juros elevadas, seja como mecanismo contentor da inflação,de “rolagem” da dívida interna, ou como medida de atração de capitais

    externos paracompensação dos sucessivos déficits em transações corren-tes, observado no período pós-abertura.

    Quanto a esse último fator, argumenta-se que aqueles centros onde émaior a importância do financiamento do capital de giro por terceiros einversões das firmas sentiram mais intensamente os reveses de uma polí-tica de juros elevados, quais sejam: o desemprego via restrição do investi-mento ou via falência e concordatas. Já nos centros onde o capital de giroe os investimentos são predominantemente financiados com recursospróprios das firmas, o impacto de uma políticade juros elevados seriame-nossentido. Se, paralelamente a isso, for plausível admitirque as grandesfirmas, isto é, aquelas com maior capacidade de autofinanciamento, es-

    tão concentradas nos maiores centros urbanos, seria possível associar apolíticadejuroselevadoscomofenômenodareconcentraçãoespacialdasatividades econômicas.

    Mesmo que esse processo de reconcentração espacial das atividadeseconômicas e da população seja “relativizado” pelo amadurecimento dasanálises dos resultados do último censo demográfico, não se esgota o in-teresse em conhecer a experiência de crescimento das cidades médias,para permitir avaliações quantitativa e qualitativa de sua importânciapara o processo de desconcentração populacional e econômica e balizar odebate sobre a continuidade de seu papel estratégico nesse processo.

    O retrato sobre a experiência de crescimento das cidade médias brasi-

    leiras, desenvolvido a partir do Capítulo 4, é precedido por três estudos in-trodutórios: o Capítulo 1 mostra que existem alguns atributos, difundi-dos pela literatura de economia regional e geografia econômica, que defi-nem funçõesespecíficas para os centros de porte médio no interior do sis-tema urbano. Essa demonstração busca recuperar as origens do interessede pesquisadores e promotores de políticas públicas pelas cidades de portemédio, reservando especial atenção à experiência francesa do aménagement

    ix

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     du territoire e às motivações para se intervir nas cidades médias brasileirasna década de 70. Finalmente, esse capítulo inicial especula sobre um pos-sível “novo papel” reservado às cidades médias na atual ordem econômi-ca mundial.

    O Capítulo 2 reúne avaliaçõesde uma experiência brasileira de plane- jamento territorial, comandada pelo Estado no período 1975/86 — a im-plantação de um programa que visava promover as cidades de porte mé-dio a centros estratégicos da rede urbana nacional. O sentido da reflexãonão se atém apenas a um mero exercício de resgate e registro. Trata-se

    não só de discutir os resultados das políticas urbanas de âmbito nacionale do Programa de Cidades de Porte Médio, mas, principalmente, em quecontexto eles ocorreram, a fim de conjeturar sobre a importância atualdesse tipo de cidade.

    O Capítulo 3 é um outro estudo introdutório, que extrapola o interes-se sobre o desempenho produtivo das cidades médias, apresentando umainterpretação da dinâmica espacial da distribuição da riqueza nacionaldurante o período 1975/96.

     A partir do Capítulo 4 são retratados diferenciados aspectos da expe-riência de crescimento das cidades médias brasileiras: crescimento popu-lacional (Capítulo 4), dinâmica migratória e absorção dos imigrantes

    (Capítulo 5), fatores determinantes do crescimento econômico (Capítulo6), evolução da magnitude e do nível de pobreza (Capítulo 7), evoluçãodas finanças públicas municipais (Capítulo 8) e desconcentração espacialda indústria na década de 90 (Capítulo 9).

     x

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    1. Introdução

    Estudos e reportagens têm freqüentemente divulgado a melhor qua-lidade de vida desfrutada pelos moradores das chamadas cidades médias.O morador dos grandes centros urbanos, principalmente nos países sub-desenvolvidos, quando “capturado” por essa informação, pode encantar-se com alguns dos atributos divulgados dessas cidades, tais como: meno-resíndicesdecriminalidade;reduzidotempodespendidoparaseiraotra-balho; menores níveis de poluição atmosférica; aluguéis geralmente maisacessíveis; e maior e mais próxima oferta de áreas verdes.

    Sob o ângulo de grande parte da população interiorana, rural ou semi-rural,1 as cidades médias podem ser valorizadas pela oferta de emprego,ou mesmo de subemprego, pela existência de infra-estrutura básica, pe-las oportunidades de acesso à informação, pelos melhores recursos edu-cacionais. Enfim, pela existência de bens e serviços essenciais à ascensãomaterial e intelectual de seus moradores.

    Seguindo essa linha especulativa, as cidades médias, sob os dois pon-tos de vista — no imaginário dos moradores metropolitanos e interiora-nos —, seriam aquelas nem tão pequenas, a ponto de limitar as possibili-dades de crescimento econômico e intelectual de seus habitantes, e nemtãograndes,apontodeonerar—eatépôremrisco—avidadamaioriadeseus moradores. Os centro urbanos, nesse exemplo, seriam classificadoscomo médios à medida que atendessem às expectativas dos moradores

    1

        C    I    D    A    D    E    S

        M      É    D    I    A    S

        B    R    A    S    I    L    E    I    R    A    S

    * Professor de Geografia no Programa de Pós-Graduação em Tratamento da Informação Espacialda PUC de Minas Gerais.

    1 O termo semi-rural refere-seaos moradoresde pequenos municípios cujas economiasestejam ba-sicamente centralizadas no setor primário.

    Evolução e perspectivasdo papel das cidades

    médias no planejamentourbano e regional

    Oswaldo Amorim FilhoRodrigo Valente Serra

    CAPÍTULO 1

    *

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    metropolitanos ou interioranos, que são, como sabemos, em parte, subje-tivas.

    O que se pretende ressaltar com essas considerações é que não existeuma idéia consensual do que seriam as cidades médias. Essa inexistênciade consenso também ocorre no meio técnico-científico, onde, literalmen-te, não há uma definição cristalizada de cidade média, uma classificaçãoque pudesse ser utilizada indistintamente pelos sociólogos, economistas,arquitetos, geógrafos, demógrafos, embora dentro de cada especialidadeseja possível encontrar algum acordo sobre a matéria.

    Diferentemente do fenômeno metropolitano, cujas especificidadesbem demarcadas ensejaram a própria institucionalização desses territóriosem muitos países, as definições de cidades médias sujeitam-se muitomais aos objetivos de seus pesquisadores ou dos promotores de políticaspúblicas. A um sociólogo, ou psicólogo, por exemplo, interessado na“atitude/comportamento urbano”, a classificação das cidades em tama-nhos terá certamente fundamentos bemdistintos daquelesutilizados porum demógrafo, interessado, por hipótese, nas alterações do crescimento vegetativo das cidades.

     As experiências dos muitos países que desenvolveram políticas dedescentralização territorial possibilitaram a acumulação de importante

    conjunto de informações teóricas sobre esse nível hierárquico das cida-des. Apesar disso, os estudiosos desse problema têm-se recusado a for-mular definições absolutas para as cidades médias. No dizer de Monod(1974) “parece vão estabelecer uma definição científica e, entretanto, anoção de cidade média possui um conteúdo bem real”.

    Para Lajugie (1974) “o máximo que se pode tentar determinar é umafaixa no interior da qual se situa um certo número de cidades que podempretender a qualidade de cidades médias(...). Seria melhor dizer que elassão cidades de porte médio, mas não necessariamente cidades médias nosentido funcional do termo”.

    Como se pode observar, o critério demográfico (embora cômodo e

    não-negligenciável) é capaz apenas de identificar o grupo ou a faixa quepode conter as cidades médias. Outros critérios deveriam ser também le- vados em consideração na definição dessas cidades. Seja como for, nãopode ser desprezado o fato de que alguns aspectos, como tamanho demo-gráfico, relações externas, estrutura interna e problemas sociais das cida-desmédias,podemvariarbastantedepaísparapaísederegiãopararegião,

    2

    Oswaldo Amorim Filho / Rodrigo Valente Serra    C    I    D    A    D    E    S

        M      É    D    I    A    S

        B    R    A    S    I    L    E    I    R    A    S

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    sendo, naturalmente, função do nível de desenvolvimento alcançado, daposição e das condições geográficas e do estágio de processo de formaçãohistórico-socialdecadaumdessespaísesoudecadaumadessasregiões.

    Embora seja possível — em cada período histórico e no interior de de-terminada disciplina — encontrar certo consenso quanto aos atributos2

    que devem qualificar as cidades médias, essa definição sempre coloca de-licados problemas, sobretudo quando se trata de cidades classificadas nolimiar, ou faixa de interseção, das médias com as pequenas cidades, deum lado, e com as grandes, de outro.

    Em função de tudo isso, e tendo em vista sua simplicidade e comodi-dade, o critério de classificação baseado no tamanho demográfico temsido o mais utilizado para identificar as cidades médias, pelo menos comoprimeira aproximação. Tal critério toma a população urbana como proxydo tamanho do mercado local, assim como um indicador para o nível deinfra-estrutura existente e grau de concentração das atividades. Desseponto de vista, embora não haja um acordo absoluto quanto aos limiaresdemográficos máximo e mínimo que podem conter o conjunto das cida-desmédias, há, em cada períodohistórico,coincidentes patamares demo-gráficos definidores desse conjunto de cidades nas mais variadas regiõesdo mundo. Na década de 70, quando o problema da desconcentração es-

    pacial das atividades econômicas ocupava posição central nas agendas depolíticas urbanas de diversos países, era possível identificar como limitedemográfico inferior das cidades médias populações entre 20 mil e 50 milhabitantes; já o limiar demográfico superior encontrava-se, em quase to-dos os países, entre 100 mil e 250 mil habitantes.3

    No Brasil, um dos estudos pioneiros sobre o tema [Andrade e Lodder(1979)] definiaos centros urbanos de porte médio como possuindopopu-lação entre 50 mil e 250 mil habitantes. Santos (1994), por sua vez, defi-niu o limite inferior para as cidades médiasem 100 milhabitantes, justifi-cando-o em termos do nível de complexidade da divisão do trabalho, ou,em outros termos, pela diversificação de bens e serviços ofertados local-

    mente. Segundo o autor, sem precisar recorrer a outras tantas propostasde limitespopulacionais para definição de cidades médias, a tendência deelevaçãodesses limites deixa claro o dinamismo implícito a esse conceito:

    3

    Evolução e perspectivas do papel das cidades médias no planejamento urbano e regional    C    I    D    A    D    E    S

        M      É    D    I    A    S

        B    R    A    S    I    L    E    I    R    A    S

    2 Os referidos atributos (ou a expectativa dos pesquisadores e promotores de políticas públicasquanto a esses atributos) serão objeto de análise das próximas seções.3 Para uma sistematização dos limites demográficos definidores de uma cidade média utilizadospor diferentes países na década de 70, ver Amorim Filho (1984).

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    o que definia cidade média há décadas não satisfaz mais à atual estruturasocioeconômica,emqueumacidademédiadevedarsuporteaumaquan-tidade importante de atividades e serviços que exigem para existir umapopulação não inferior a 100 mil habitantes.

    Contudo, deve-se ressaltar que o interesse primordial deste estudo —antes de procurar justificar os parâmetros demográficos definidores dogrupo de cidades que será objeto de análise dos capítulos precedentes4 —é mostrar que existem algunsatributos, difundidos pela literatura de eco-nomia regional e geografia econômica, que definem funções específicas

    para os centros de porte médio no interior do sistema urbano. Certamenteque essas requeridas funções típicas das cidades médias transformaram-se com a evolução do próprio sistema urbano, que, em última análise, es-pelha os diferentes modos de produção em suas diferentes etapas.

    Este trabalho está dividido em quatro seções, incluindo esta introdu-ção. A Seção 2 busca recuperar as origens do interesse de pesquisadores epromotores de políticas públicas pelas cidades de porte médio, reservan-do especial atenção à experiência francesa do  aménagement du territoire. A Seção3 dedica-se a recuperar a necessidade de se intervir nas cidades mé-dias brasileiras na década de 70. A Seção4, finalmente, especula sobre umpossível “novo papel” reservado às cidades médias na atual ordem econô-

    mica mundial.

    2. O surgimento das cidades médias como instrumento deintervenção das políticas de planejamento urbano eregional: a experiência francesa

     A aceleração do fenômeno da urbanização mundial foi um dos fatoresque contribuíram para aumentar a importância da planificação urbano-regional no período que se seguia à Segunda Grande Guerra, sobretudo apartir dos anos 50, com as grandes aglomerações urbanas sendo o objetopreferido dos estudos e políticas de planejamento.

    Na década de 60, coma ampliaçãododomínio doplanejamentourbano-

    regional, as metrópoles regionais passam a ser um dos temas privilegia-dos em muitas partes do mundo.

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    4 Para a grande maioria dos capítulos constitutivos desta obra, o conjunto atual de cidades médiascorresponderá, arbitrariamente, ao conjunto de municípios cuja população urbana, segundo o censodemográficode 1991, situava-se entre 100mil e 500mil habitantes, incluindo os moradores de núcleosurbanos isolados.

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    Pode-se afirmar agora que, sem abandonar as linhas de trabalho jáiniciadasanteriormente,ostemasligadosàscidadesmédiasconstituemagrandecontribuiçãodadécadade70emtermosdeplanejamentourbano-regional.

    Na realidade, na década de 70 os temas das médias e pequenas cida-des, bem como os dos espaços “reurbanizados” e rurais propriamente di-tos, inserem-se na tendência (e na necessidade) maior de se promoveremuma descentralização e umadesconcentração dasgrandes massas huma-nas, de suas atividades e, evidentemente, uma diminuição de seus pro-

    blemas. Assim é que, a nosso ver, três grandes problemas geográficos e socioe-

    conômicos, entre outros, estiveram na raiz da preocupação com o temadas médias e pequenas cidades:

    • a exacerbação de problemas de desequilíbrios urbano-regionais, cujotipo clássico foi amplamente descrito na obra de Gravier (1958) sobre“Paris e o deserto francês”;

    • o agravamento da qualidade de vida nas grandes aglomerações urba-nas,bemcomoumaumentoaceleradodosproblemassociaisaíverifi-cados;

    •a frágil organização hierárquica das cidades5 e, obviamente, o fluxoinsuficiente das informações e das relações socioeconômicas nas re-des urbanas da maior parte dos países do mundo, com reflexos nega-tivos sobre o funcionamento dos sistemas político-econômicos (fos-sem eles de orientação capitalista ou socialista).

     A causa remota da preocupação com as cidades médias, na década de70, encontra-se na Europa do pós-guerra, quando se manifesta a necessi-dade de uma nova forma de planificação: o  aménagement du territoire.

    Embora o planejamento urbano-regional já existisse na Inglaterradesde o começo do século XX, essa forma de intervenção do homemsobreo território e a sociedade em que vive assume proporções novas na Euro-

    pa, no período de reconstrução, sobretudo na França.Sistematizado desde 1952 [ver Glottmann (1952)], o aménagement du

    territoire resulta de uma reflexão sobre a procura de uma distribuição mais

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    5 A fragilidade da hierarquia urbanapodeser descrita pelo formato primazdo sistemaurbano, mar-cado pela insuficiência de centros intermediários dinâmicos que pudessem contribuir para a interio-rização do desenvolvimento.

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     Além disso, para uma integração mais adequada entre as metrópolesde equilíbrio e o espaço regional a ela ligado, um certo número de cidadesaí localizadas deveria exercer a função de   relais entre as metrópoles deequilíbrio, as pequenas cidades e o mundo rural. Desse modo, uma políti-ca para as cidades médias (que poderiam cumprir essa função de relais)era uma conseqüência lógica do aprofundamento da orientação de des-centralização e de procura de maior equilíbrio.

    O Sexto Plano de DesenvolvimentoEconômico e Social (1971/75) pri- vilegia, então, a promoção das cidades médias, sem abandonar a política

    das metrópoles de equilíbrio que, assim, muda de natureza. A política das cidades médias, na França, não é solução para todos os

    problemas espaciais, mas representa uma etapa importante no processode aménagement du territoire. A experiência francesa mostrou uma alterna-tiva para aqueles países e regiões nos quais os problemas de desequilíbriourbano-regional e interurbano se apresentam mais agudos.

    Mas a importância das cidades médias na década de 70 também foi,em parte, alimentada pela tese da “reversão da polarização”, difundida nadécada de 70 por Richardson,6 e consubstanciada pelas evidências empí-ricas do processode desconcentraçãoobservadasnospaíses desenvolvidos.

    De acordo com a tese da reversão da polarização, a metropolização se-

    ria um fenômeno comum ao estágio de consolidação da estrutura produ-tiva dos países em desenvolvimento. Contudo, o próprio desenvolvimen-to econômico desses países daria início a um mecanismo automático dedesconcentração dasatividades econômicas em direçãoàs cidadesde por-te médio. Esse processo automáticoteria como fundamento os custos, so-ciais e privados, proibitivos para o desenvolvimento de certas atividadeseconômicasnas saturadasmetrópoles. Taiscustos, identificados pelalite-ratura econômica como “deseconomias de aglomeração”, traduzem osefeitos negativos atrelados à elevada concentração de atividades nas me-trópoles, entre os quais podem ser lembrados: a poluição atmosférica, otempo desperdiçado nos congestionamentos, a elevação dos aluguéis e a

    saturação da infra-estrutura produtiva e dos serviços ligados mais direta-mente à saúde dos moradores metropolitanos. Ainda segundo a referidatese, a desconcentração se manifestaria mais intensamente no cresci-mento das cidades médias localizadas mais próximas dos centros nacional

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    6 Para uma síntese da tese da reversão do processo de polarização de Richardson, ver Rizzieri(1982).

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    ou regionalmente dinâmicos.7 Assim, as cidades médias situadas no en-torno imediato às metrópoles tenderiam a experimentar uma dinâmicade crescimento superior àquelas verificadas nas cidades mais distantesdo núcleo metropolitano.

     Adicionalmente, e nos moldes da microeconomia marginalista, a pro-cura de um tamanho urbano ótimo — capaz de garantir o máximo nívelde produtividade segundo os n setores produtivos — também ensejou ointeresse pelas cidades médias. O tamanho ótimo de uma cidade, sob oponto de vista da firma, seria dado pela interseção entre a curva de oferta

    e demanda de infra-estrutura urbana. Quer dizer, o equilíbrio entre o cus-to da infra-estrutura — que varia com o tamanho da cidade — oferecidanas cidades e a disposição dos empresários de pagar — que também variacom a escala da cidade — por essa infra-estrutura [ver Tolosa (1974)].

    Tais contribuições — aménagement du territoire, “reversão da polariza-ção”, “tamanho urbano ótimo” — acabaram, assim, por repercutir no do-mínio supranacional. Em conseqüência, na Confederação Mundial sobrea População, promovida pela ONU, em Bucareste (agosto de 1974), umadas recomendações finais apresentadas era a necessidade de se criar oude se reforçar a rede mundial de médias e pequenas cidades, para se ate-nuar o crescimento exagerado das grandes aglomerações.

    3. O papel estratégico das cidades médias na década de 70no Brasil8

    Esta seção, que complementa a anterior, procura especificar o cresci-mento das cidades médias como estratégico para as políticas urbanas e asde desenvolvimento regional. Nesse sentido, busca interpretar, na visãode especialistas e planejadores públicos da década de 70, o papel reserva-do às cidades médias em algumas das vertentes do planejamento urbanoe regional no Brasil.

    Com base na experiência que se acumulou até a década de 70 sobre ascidades médias, sobretudo as francesas, parece ser possível eleger alguns

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    7 A dinâmica de crescimento mais intensa nos centrosmédiosperiféricos às metrópoles deve-se aofato de esses centros geralmente apresentaremmaior facilidade de troca comas metrópoles, em fun-ção de sua integração às principais vias de transporte.8 O quadro, ao final da Subseção 3.4, sistematiza algumas importantes interpretações do sistemaurbano e proposições de políticas públicas.

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    atributos, à época, necessários paraum centroaspirar à qualificação de ci-dade média:9

    • interações constantes e duradouras tanto comseu espaço regional su-bordinado quanto com aglomeraçõesurbanasde hierarquia superior;

    • tamanho demográfico e funcional suficiente para que possam ofere-cer um leque bastante largo de bens e serviços ao espaço microrregio-nal a elas ligado; suficientes, sob outro ponto, para desempenharem opapel de centros de crescimento econômico regional e engendraremeconomias urbanas necessárias ao desempenho eficiente de ativida-

    des produtivas;• capacidade de receber e fixar os migrantes de cidades menores ou da

    zona rural, por meio do oferecimento de oportunidades de trabalho,funcionando, assim, como pontos de interrupção do movimento mi-gratório na direção das grandes cidades, já saturadas;

    • condições necessárias ao estabelecimento de relaçõesde dinamizaçãocom o espaço rural microrregional que o envolve; e

    • diferenciação do espaço intra-urbano, com um centro funcional jábem individualizado e uma periferia dinâmica, evoluindo segundoum modelo bem parecido com o das grandes cidades, isto é, por inter-

    médio da multiplicação de novos núcleos habitacionais periféricos.Tais atributos refletem em grande parte as razões para que a preocu-paçãocom as cidades médias tenha adquirido amplitude na década de 70. A procura de maior equilíbrio interurbano e urbano-regional, a necessi-dade de se interromper o fluxo migratório na direção das grandes cidadese metrópoles, a busca de maior eficiência para alguns ramos produtivos ea necessidade de multiplicação de postos avançadosde expansão do siste-ma socioeconômico nacional são, a nosso ver, os principais objetivos —explicitados ou não — das políticas urbanas que centralizavam esforçosno apoio ao desenvolvimento das cidades médias brasileiras.10

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    9 Tais atributos foram sistematizados originalmente por Amorim Filho (1984).

    10 A análise específica do Programa para as Cidades de Porte Médio, resultante da iniciativa da Co-missão Nacional de Política Urbana (CNPU), é objeto de estudo do Capítulo 2.

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    3.1. Cidades médias e redução das disparidades regionais

    No início dos anos 70, o sistema urbanonacional era marcado pela insu-ficiência de centros urbanos intermediários11 dinâmicos, o que dificultavauma efetiva interiorização do desenvolvimento. Os centros menores —esses sim numerosos e menos concentrados territorialmente — provavel-mente não possuíam as economias de aglomeração12 que permitissemmudanças na distribuição espacial do desenvolvimento nacional.

     A estrutura urbana nacional na década de 70 era formada por algunscentros primazes, representados por duas metrópoles de alcance nacional

    (São Paulo e Rio de Janeiro), poucas metrópoles de alcance regional, umlimitado número de centros intermediáriose umavasta rede de pequenascidades, que, em vez de assumirem funções complementares aos demaiscentros, serviam unicamente como elo entre o meio rural e o urbano[Andrade e Lodder (1979)]. De acordo com essa descrição, seria possívelidentificar o sistema urbano nacional como tendo um formato “primaz”,o qual, como a própria denominação deixa transparecer, tem como carac-terística marcante a hegemonia de poucos centros de alcance nacionalcomplementado por uma vasta rede de pequenas cidades.

    O sistema de cidades nacional, no início da década de 70, além decaracterizar-se por sua forma “primaz”, possuía uma distribuição regio-nal dos centros urbanos de maior porte bastante desigual. A partir da dis-tribuição espacial dos50 maiores municípios brasileiros em 1970, Andradee Lodder (1979) observaram a grande concentração desses (62%) no lito-ral. Tal concentração refletia ao mesmo tempo a herança de uma econo-mia agroexportadora, estritamente voltada “para fora”, e a incapacidadedo processo de substituição de importações de promover uma efetiva dis-tribuição regional dos investimentos produtivos.

    Não é difícil perceber o quanto estavam associadas a forma primaz dehierarquização das cidades e a distribuição espacial desigual dos centrosurbanos (segundo o porte populacional). O relativamente pequeno núme-

    ro de metrópoles, por concentrarem atividades regional e nacionalmentedinâmicas, detinha a hegemonia como opção locacional para atividades

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    11 Em 1970, comumente classificavam-se as cidades médias, ou intermediárias, como aquelas compopulação entre 50 mil e 250 mil habitantes [ver Andrade e Lodder (1979)].12 As economias deaglomeração constituemuma noção mais ampla do queaquela derivada daseco-nomias de urbanização. As economias de aglomeração compreendem as economias de escala, de lo-calização e de urbanização.

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    inovadoras. O acúmulo de funções econômicas reservadas às metrópolesassociado à centralização das funções políticas estaduais e nacionais nessesmesmos centros funcionavam como mecanismos endógenos de ampliaçãodas desigualdades econômicas e sociais entre as pequenas cidades e oscentros primazes.

     Ainda para os anos 70, no concernente à presença dos centros inter-mediários, poderia ser argumentado que esses eram poucos e que se en-contravam mal distribuídos espacialmente. Nesse aspecto, Andrade eLodder (1979) observaram ainda que nas regiões mais desenvolvidas do

    país havia maior participação dos centros intermediários, configurandouma distribuição mais homogênea da rede de cidades, segundo seu ta-manho.

    Graças à evoluçãoda rede de cidades das regiões Sudeste e Sul, embo-ra ainda possuindo em 1970 uma configuração primaz, a distribuição dascidades (em tamanhos) durante o período 1950/70 estaria avançandopara uma forma hierarquicamente mais equilibrada, isto é, com menorpolarização entre metrópoles e pequenas cidades, e maior presença decentros intermediários. Essa forma mais equilibrada da rede de cidades édenominada, pela literatura especializada, como do tipo log-normal ourank-size. Ainda segundo Andrade e Lodder (1979), as mudanças no for-

    mato do sistema urbano nacional — de primaz para rank-size — eram in-terpretadas por alguns especialistas como indicativas do desenvolvimen-to econômico nacional, uma vez que nos países desenvolvidos a hierar-quiadascidadestinhaaforma rank-size. Esses mesmos autores, no entan-to, refutam essa associação imediata, argumentando que não há correla-ção comprovada entre o desenvolvimento econômico e o formato da redede cidades nacionais.

    Também para Tolosa (1972) havia evidências de que o sistema urba-no não lograra alcançar a forma rank-size, embora reconheça que avança- va nesta direção, contando fundamentalmente com o desenvolvimentodos centros intermediários para este processo de transformação. O mes-mo autor, em outro trabalho [Tolosa (1973)], afirmava que não haviacomo saber se este direcionamento — para um sistema urbano mais equi-librado — foi resultado de políticas governamentais específicas. De qual-quer forma, essas modificações atendiam aos objetivos governamentais,seja de redução das disparidades regionais, ou de ocupação do territórionacional. Se, dada a carência de informações, não havia como definir o

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    papel das políticas governamentais para a melhor hierarquização das ci-dades, cabia ao governo, no entanto, dinamizar este processo de descon-centração urbana. Neste intuito, torna-se essencial concentrar investi-mentosnoscentrosintermediáriosegrandes,13 poisestespermitemman-ter o ritmo acelerado de crescimento da economia nacional [Tolosa(1973)].

    Em termos de orientação política dasações de desenvolvimento urba-no nacional, a valorização da dinamização econômica das cidades médias,como mecanismo de ajuste do sistema urbano, opunha-se às políticas intra-

    urbanas desenvolvidas à época. Segundo Tolosa (1972), a estratégia deequilibrarosistemaurbanonacional—emqueodesenvolvimentodasci-dades médias teria especial importância — deve preceder as ações de ní- vel local.

     A política urbana não poderia ser resultado de ações locais desconec-tadas. Embora considerada importante, a regulamentação do usoda terrapromovida pelos planos diretoresorientadospelaSerfhau nãopoderia, na visão de Tolosa (1972), consumir recursos governamentais que deveriamdestinar-se à política de distribuição espacial das cidades para formaçãode um sistema urbano nacional mais equilibrado.14

     A conseqüência prática dessa proposta de valorização da política de

    desenvolvimento do sistema urbano, em detrimento da política intra-urbana, seria a priorização de programas governamentais de dotação deinfra-estrutura nas cidades médias nacionais.15 Essa questão parece serbastante atual, uma vez que se percebe uma multiplicação das chamadasagências de desenvolvimento municipais, como resposta à incapacidadee ao desinteresse dos governos federal e estaduais em propor ações coor-denadas de desenvolvimento urbano.

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    13 Em Tolosa (1973)os centros urbanos intermediários e os grandes centros são definidos, respecti- vamente, como as sedes municipais que possuíam entre 100 mil e 250 mil habitantes e entre 250 mil e500 mil habitantes.14 Como exemplo de sua época,Tolosa (1972)faz referência à ineficácia dos programas de erradica-

    çãode favelas nasmetrópoles nacionais,quando é dada menor importância à implementação de umapolítica capaz de atacar as origens da migração para os grandes centros.15 O Projeto Especial Cidades de Porte Médio, desenvolvido a partirde 1977 pelo Ministério do Inte-rior, com recursos do Bird (Contrato de Empréstimo 1720-BR), tinha como princípio o fortalecimen-to da infra-estrutura de cidades e aglomerados urbanos com potencialidades para contribuir com odesenvolvimento nacional. Entre as principais críticas tecidas à execução deste projeto destaca-seaquelaque atentapara a subestimaçãoda dotação de infra-estruturaprodutivanessascidades,o quenão permitiria torná-las efetivamente mais atraentes para o setor industrial [ver Capítulo 2 destaobra e Brasil, Ministério do Interior/Ibam (1983)].

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    3.2. Cidades médias e orientação dos fluxos migratórios16

     A intensidade do crescimento demográfico das metrópoles nacionais,absorvendo—principalmenteapartirdadécadade50—grandepartedocontingente populacional que emigrava da zona rural das diversas re-giões do país, impôs outra função imaginada para as cidades médias: a deabsorver parte dos fluxos migratórios com destino às metrópoles, evitando-se umaampliação dos gravesproblemas sociaisexistentes nesses grandescentros urbanos nacionais.

    Também em documentos oficiais encontravam-se evidências de que

    havia expectativas em relação ao papel de “dique” — dos fluxos migrató-rios com destino às metrópoles — a ser cumprido pelo conjunto de cida-des médias. Sem explicitar uma preocupação específica com o desenvol- vimento das cidades médias, o texto oficial do I Plano Nacional de Desen- volvimento (I PND) [Brasil (1971)] propõe uma política de elevação daprodutividade da agricultura do Nordeste como fundamental para con-tenção dos fluxos migratórios. Já na apresentação oficial do II PND é ex-plicitada a política de apoio aoscentros médios das áreas economicamen-te defasadas como necessários à contenção dos fluxos migratórios em di-reção ao Sudeste.

    Castro(1975), por exemplo, ao propor um conjunto de diretrizes para

    uma política nacional de migrações, ressalta o caráter estratégico do de-senvolvimento das cidades médias, na medida em que tal ação ampliariaas alternativas de fixação dos migrantes rurais. Entretanto, o mesmo au-tor reconhece a existência de incompatibilidades entre as políticas decrescimento acelerado e as políticas de orientação de fluxos migratórios.Na raiz dessas incompatibilidades estaria a opção pela tecnologia utiliza-da: a valorização das cidades médias como opção para os fluxos migrató-rios requereria a utilização de tecnologias intensivas em mão-de-obracuja qualificação deveria ser compatível com o perfil dos imigrantes.

    3.3. Cidades médias e diferenciais de produtividade industrial

     A diminuição nos desníveis regionais de produtividade do setor in-dustrial nunca foi propriamente um objetivo da política de desenvolvi-mento urbano e regional. Na verdade, antes de se preocupar com isso, ointeresse dos experts da década de 70 parecia ser o de compatibilizar as

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    16 Para uma análise mais aprofundada da magnitude e da qualidade dos fluxos migratórios que sedestinaram às cidades médias, ver Capítulos 3 e 4.

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    políticas de desenvolvimento regional com a necessidade de manutençãode uma elevada taxa de crescimento para a economia nacional.

    De certa forma, haviaum reconhecimento generalizadode que a opçãopelo crescimento econômico acelerado impediria uma política efetiva-mente redistributiva do ponto de vista regional. A noção de que haviauma incompatibilidade entre políticas de desenvolvimento regional eaquelas de manutenção do ritmo acelerado de crescimento econômicopode ser evidenciada pela idéia da desconcentração concentrada largamenteutilizada nessa década. Este conhecido termo, antes de expressar uma

    crítica a posteriori, cujo objetivo seria mostrar os limites da política de des-concentração industrial, pertencia à própria nomenclatura dos planeja-dores. A intenção era mesmo esta: desconcentrar dentro de um certo limite es-

     pacial, para não colocar em xeque os níveis de produtividade alcançados nos grandes

    centros urbanos do país.

     A posição governamental, ante a dicotômica tarefa de promover cres-cimento econômico acelerado com maior distribuição regional da riqueza,reconhecia a existência desse conflito (eficiência versus eqüidade regional)e adotava postura em favor das elevadas taxas de crescimento. A manu-tenção do crescimento econômico acelerado define a tônica do documen-to oficial de apresentação do I PND [Brasil (1971)]. Nesse documento, no

    qual as cidades médias não aparecem explicitamente como objeto de in-tervenção, a estratégiade desenvolvimento regional estavacalcadana po-lítica de integração nacional.17 O I PND explicitava que a política de inte-gração seria realizada sem prejuízo do crescimento do Centro-Sul, utili-zando-se os incentivos fiscais já existentes no nível federal, enfatizandoque não deveria haver desvio maciço do fator capital, do Centro-Sul paraessas regiões. Portanto, o desenvolvimento das regiões pobres seria basea-donãonatransferênciadecapitalparalá,masnaexploraçãodeseusrecur-sos abundantes: terra e mão-de-obra barata.

    No texto oficial de apresentação do II PND[Brasil (1974)], evidencia-se a preocupação com a concentração industrial na RMSP, propondo

    como alternativas um maior equilíbrio no interior do triângulo São Paulo-Rio de Janeiro-Belo Horizonte, e a criação de pólos de crescimento no Sule Nordeste. Deve-se registrar, contudo, que a preocupação com os níveis

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    17 A integração como política de desenvolvimento regional pode ser interpretada tanto pelo lado dademanda, como criação de mercado interno, quanto pelo lado da oferta, objetivando a descentraliza-ção econômica.

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    infra-estrutura produtiva, a posição dos centros intermediários parecedestacar-se tanto dos pequenos quanto dos grandes centros urbanos dopaís. Neste estudo foi demonstrado que, para os serviços de viação, trans-portes, comunicações e serviços urbanos, a relação entre custos e tama-nho urbano apresenta-se como uma curva em formade “U”, decrescendoos custos à medida que as cidades crescem de tamanho urbano até o limi-tede2milhõesdehabitantes,apartirdoqualoscustoscomestesserviçospassam a ser mais elevados.20

    No tocante à existência de associação entre produtividade e porte das

    cidades, Tolosa (1973) verificou que aquela crescia com o tamanho urba-no. No entanto, esta associação seria quebrada pelos centros metropolita-nos de 2ª ordem (entre 500 mil e 2 milhões de habitantes), refletindo apouca eficiência destas áreas, que segundo o autor era determinada pelaexistência de áreas pobres pouco industrializadas das periferias dessescentros.

    Rizzieri (1982) buscou verificar a existência de deseconomias urba-nas nos grandes centros do país, comparando o custo de alguns serviçosessenciais entre distintas classes de tamanho de cidades. Para os serviçosde captação, tratamento e distribuição de água; esgotamento sanitário;serviços telefônicos;serviçosde habitação; serviços de transporte público;

    serviços de educação; e serviços hospitalares, o autor não pôde concluirque os custos de fornecimento desses serviços elevam-se com o tamanhourbano. No entanto, esse mesmo estudo demonstrou que as despesas or-çamentárias, estas sim, crescem com o tamanho urbano, sobretudo pelapresença dos congestionamentos e da poluição (externalidades).

    Em trabalho realizado pelo Conselho Nacional de DesenvolvimentoUrbano (CNDU) de 1985, ao procurar associar tamanho urbano e produ-tividade, inferiu-se para o período 1969/75 que, à medida que aumenta otamanho urbano, a produtividade da mão-de-obra industrial aumentamais que proporcionalmente a partir das cidades com população superiora 200 mil habitantes, passando a aumentar menos que proporcionalmen-te a partir do tamanho de 500 mil habitantes, com exceção para a produ-ção de bens de capital, cuja eficiência das plantas localizadas nos grandescentros era extremamente superior à observada nas demais classes de ta-manho. Ainda evidenciando a posição favorável das cidades médias em

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    20 Este mesmo estudodemonstraque outros gastos crescem — seminflexões— como tamanho ur-bano: aluguel, manutenção do domicílio e  educação.

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    termos de eficiência, o mesmo estudo mostra que as cidades com popula-ção entre 100 mil e 250 mil habitantes foram as que apresentaram maiordinamismo econômico. Nesses centros, durante o período1969/75, a pro-dutividade e o excedenteeconômico elevaram-se a taxas superioresàque-las observadas para as regiões metropolitanas.

    Na mesma linha de abordagem, Boisier, Smolka e Barros (1973) de-monstraramque,paraasindústriasdebensintermediáriosebensdecon-sumo não-duráveis, a produtividade apresentava correlação com o tama-nho urbano a partir dos centros médios. Já para o conjunto de indústrias

    de bens de capital,não existiarelação significativa entre tamanho urbanoe produtividade. Umadasprincipais conclusões do referido estudoé que aprodutividade da mão-de-obra industrial estava mais relacionada ao ta-manho médio dos estabelecimentos e ao ramo industrial do que propria-mente ao tamanho da cidade na qual as indústrias estão inseridas. A par-tir deste estudo, também pode ser defendido que antes do porte das cida-des, interessa a localização espacial destes centros como fator gerador demaiores níveis de produtividade. Tolosa (1974) chega a conclusão pareci-da, quando estudou os fatores que afetam a produtividade industrial, de-fendendo que, para investigar a produtividade gerada pelas economiasurbanas, não bastava estratificar as cidades segundo seu tamanho, sendoimprescindível considerar sua localização regional: se mais ou menospróxima de parques produtores, fontes de matérias-primas ou mercadosconsumidores.

    Contudo, como orientação às políticas de desenvolvimento regional,o que deve ser enfatizado dos estudos de Boisier, Smolka e Barros (1973)é o fato de o tamanho urbano e a localização espacial não afetarem subs-tancialmente a produtividade industrial. Tais conclusões permitem aosautores defender que não existia no Brasil regiões  per se mais ou menosprodutivas, mas sim regiões com composições industriais diversas, nasquais existem setores de alta e baixa produtividade.

    Seguindo ainda as conclusões de Boisier, Smolka e Barros (1973), em

    termos de produtividade da mão-de-obra fica claro que o investidor teriaflexibilidade para a localização de sua planta, sem perda sensível de efi-ciência. Assim, de acordo com esses resultados, uma efetiva política dedesconcentração regional da indústria poderia ser planejada, sem que aconseqüênciafossenecessariamenteaquedadaeficiência,oudoritmodecrescimento econômico.

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    Nesta etapa da análise — uma vez tendo abordado os objetivos depromoção de um maior equilíbrio na distribuição populacional e econô-mica e de busca de menores diferenciais regionais de produtividade — épossível vislumbrar a posição especial das políticas de incentivo ao desen- volvimento das cidades médias diante de duas orientações antagônicaspara a política de desenvolvimento econômico nacional, a saber: orienta-ção apoiada no princípio da eficiência versus orientação pela eqüidade nadistribuição regional da riqueza.

    De maneira geral, as políticas orientadas pelo princípio da eficiência

    econômica tendem a possuir um caráter espacialmente concentrador.Isso se explica em função dos maiores níveis de produtividade que ocor-remnosgrandescentrosurbanos,propiciandomaiorcompetitividadeaosbens ali produzidos. Essa maior produtividade se verifica, entre outros fa-tores, pela maior e melhor oferta de infra-estrutura produtiva, pela exis-tência de mão-de-obra qualificada e pela escala do mercado que ocorrenos centros de maior porte.

    Em sentido inverso, as políticas de desenvolvimento orientadas peloprincípio da eqüidade são capazes de distribuir espacialmente a riquezanacional — mediante investimentos diretos estatais, subsídios e outrosincentivos — justamente por desvencilharem-se de resultados estrita-

    mente competitivos.Na verdade, seja em economias capitalistas ou socialistas, dificilmen-te encontram-se políticas de desenvolvimento plenamente orientadaspor um desses princípios. O que se encontra concretamente são ações go- vernamentais híbridas, conjugando, com maior ou menor equilíbrio, am-bas as orientações para a política de desenvolvimento nacional.

    Seguindo este raciocínio, portanto, a elevação da participação das ci-dades médias na distribuição do produto nacional pode ser interpretadacomo uma possível combinação entre as necessidades de distribuir espa-cialmente a riqueza nacional21 e as de buscar níveis de produtividadecompatíveiscom as exigênciasde competitividade impostas pelacrescen-

    te globalização da economia.

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    21 Nãose pretende darmenorimportânciaà questão da distribuição socialda riqueza como requisitopara o desenvolvimentonacional. Entretanto, a distribuiçãosocial da renda requera utilização deuminstrumental político que não será abordado neste estudo.

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    3.4. Cidades médias e necessidade de multiplicação de postosavançados de expansão do sistema socioeconômico nacional

     Aparentemente, os objetivos supracitados seriam suficientes para justificar a execução das políticas para as cidades médias nos diversos paí-ses do mundo. Mas há, a nosso ver, outra razão de suma importância, li-gada à questão do papel destinado a esse nível de cidades nos sistemaseconômicos, de comunicação e de organização funcional dos países e re-giões do mundo.

    É nessa perspectiva que a noção de cidade média em termos de tama-

    nho demográfico perde seu lugar para a cidade média relais,dentrodeumsistema regional ou nacional de cidades. Nesse caso, o vigor das cidadesmédias depende muito mais de sua situação geográfica que de seu tama-nho.

    De um lado, a cidade média era cada vez mais necessária porque re-presentava uma das alternativas de manutenção do sistema socioeconô-mico vigente. O mau funcionamento (medido em termosde custossociais),gerado pela concentração exagerada de homens, de atividades e de capi-tais, tinha de ser corrigido de algum modo, porque o mercado não conse-guiu alocar os fatores produtivos de forma espacialmente equilibrada:nesse caso, as cidades médias representam válvulas de desconcentração

    que conseguem diminuir o mau funcionamento do sistema capitalista. As cidades médias são, ainda, pontos mais adequados à localização

    dos equipamentos de distribuição comercial para as regiões em que se si-tuam, sem apresentar os problemas de congestionamento de trânsito e decomunicação encontrados nos grandes centros urbanos.

    Por outro lado, as cidades médias aparecem como os postos avança-dos de expansão do sistema socioeconômico nacional, do mesmo modo,talvez, como as potências intermediárias mostram-se como pontos de li-gação essenciais à manutenção do funcionamento do sistema político-econômico mundial.

    Sejapor meiode umaprodução própria, seja, sobretudo, funcionando

    como redistribuidora, a cidade média representa um ponto de difusão daprodução e dos valores do sistema socioeconômico de que faz parte.

    Sua participação nas decisões ainda era relativamente pequena, masseu papel na “transmissão” era fundamental.

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    Diagnóstico do sistema urbano e orientações para a política dedesenvolvimento urbano e regional da década de 70

    DIAGNÓSTICO   ORIENTAÇÕES PARA A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTOURBANO E REGIONAL

    Carência de infra-estrutura produtiva noscentros urbanos médios.

    Priorizar as políticas de desenvolvimentoregional ante a orientação de investimentosintra-urbanos (Serfhau).

    Riscos sobre a taxa de crescimento globalda economia quando se desviamexcessivamente recursos para as regiõesmais pobres (II PND).

    Desconcentrar dentro de certos limites(desconcentração concentrada).

    Economias de escala em atividades dosetor público para cidades com mais de100 mil habitantes [Araújo, Horta eConsidera (1973)].

    Diferenciar os pequenos centros dos centrosmédios e grandes, em termos de eficiênciado setor público.

    Custos (por tamanho urbano) em formade “U”, até o limite de 2 milhões dehabitantes, para os serviços detransportes, comunicações, serviçosurbanos etc. [Tolosa (1973)].

    Valorizar os centros urbanos com até 2milhões de habitantes em termos deprodutividade.

    Relação entre produtividade industrial eporte das cidades cresce comtamanho urbano, quebrando (inflexãonegativa) nas metrópoles de 2ª ordem[Tolosa (1973)].

    Valorizar as cidades médias e as metrópolesde 1ª ordem, em termos de produtividade.

    Produtividade da MDO industrial aumentacom tamanho urbano, crescendo maisque proporcionalmente a partir dascidades com 200 mil habitantes ecrescendo menos que proporcionalmentenos centros superiores a 500 milhabitantes. Com exceção para os bens decapital.

    Valorizar os centros com população entre200 mil e 500 mil habitantes, em termos deprodutividade da MDO industrial.

    Produtividade da MDO industrial muitomais relacionada com o porte da indústriae com a localização das cidades do quecom o seu tamanho. Havia flexibilidadelocacional (em termos de tamanho dascidades) para a indústria [Boisier, Smolkae Barros (1973)].

    Requerer investimentos em infra-estruturaprodutiva nas cidades para atrair grandesempresas e para homogeneizar aprodutividade da mão-de-obra industrialpelo território nacional.

    Entre os determinantes da pobrezaurbana nas cidades médias da década de70 identificaram-se o grau deindustrialização e o tamanho dosestabelecimentos nessas cidades[Andrade e Lodder (1979)].

    Combater a pobreza com investimentos eminfra-estrutura produtiva, e nãoexclusivamente voltados para ainfra-estrutura social.

    (continua)

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    4. A configuração espacial na nova ordem econômica: umnovo papel reservado às cidades médias?

     As décadas de 60 e 70 na Europa e, em especial, na França, e a de 70 noBrasil e em outros países testemunharam o surgimento dos estudos e doentusiasmorelacionadoscomascidadesmédias.Foitambémnosanos70que, tanto na Europa quanto no Brasil, foram concebidos e implementa-dos vários projetos e planos de intervenção governamental que chegaram

    a configurar uma política para as cidades médias.Já na década de 80, o que se viu, no caso brasileiro, foi um arrefeci-

    mento generalizado da política estatal de caráter regional, sobretudo ma-crorregional, reflexo da priorização governamental de políticas macroe-conômicas voltadas para a estabilidade monetária; da crise fiscal que mi-nou a disponibilidade de recursos públicos; e do arrefecimento dos deslo-camentos populacionais inter-regionais, que contribuiu para reduzir o cará-ter emergencial das políticas de desenvolvimento regional, pelo menosquantoaos seus objetivos de contenção dosfluxosmigratórios em direçãoaos grandes centros urbanos nacionais.

    Com a chamada “globalização”, de um lado, e, de outro, com as mu-danças paradigmáticas e axiológicasdo início da década de 90, observou-senos últimos anos uma retomada vigorosa do interesse governamental,

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    (continuação)

    DIAGNÓSTICO   ORIENTAÇÕES PARA A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTOURBANO E REGIONAL

    A maior parte dos custos com serviçosurbanos “não” está associada ao tamanhourbano. Mas há algumas externalidadesque crescem com o tamanho urbano (porexemplo, poluição e congestionamentos)[Rizzieri (1982)].

    Relativizar a, aparentemente, indubitávelpresença de deseconomias externas nosgrandes centros urbanos.

    Constatou-se a persistência de índicesinsatisfatórios para variáveis sociais emmuitas das cidades médias que

    experimentaram crescimento acelerado apartir de 1970 [Andrade (1995)].

    Alavancar o crescimento dessas cidadescom incentivos governamentais, mastambém criar mecanismos para que esses se

    reflitam em melhores benefícios sociais.

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    econômico, acadêmico, da mídia e de certa parte da opinião pública pelasquestões relacionadas com as cidades médias.22

    Quais são os aspectos ou características que atestam a continuidadedointeresseedaimportânciaatribuídosàscidadesmédiasnosanos90?

    Parece que o enfrentamento dessa questão necessita, mesmo que deforma sumária, da compreensão sobre como vem se reestruturando o sis-tema urbano nacional na década de 90. A carência de informações econô-micas estatisticamente significativas em nível municipal e/ou espacial-mente abrangentes torna extremamente difícil uma comprovação empí-

    rica das mudanças ocorridas durante os anos 90 no grau de dispersão ter-ritorial da população e das atividades econômicas. Por outro lado é possí- vel encontrar um conjunto satisfatório de interpretações sobre os rumosda organização espacial da sociedade brasileira advindos das recentesmudanças no processo produtivo e organizacional, vinculadosà chamada“reestruturação produtiva”, realizada em um ambiente econômico demaior “abertura comercial”, e inserida numcenáriopolíticode profundas“modificações do papel do Estado” para a alavancagem do desenvolvi-mento nacional.

    Parte-se da hipótese de que os três fenômenos citados (reestrutura-ção produtiva, abertura comercial e redimensionamento do Estado) não

    são neutrosno que se refere à capacidade de provocar alterações na distri-buição espacial da riqueza nacional. Entretanto, devido ao estágio aindaincipiente desses fenômenos e à carência de estudos empíricos sobre osreflexos dessas transformações no sistema urbano nacional, não se podecom segurança apontar as direções desses impactos territoriais: a) seén osentido de intensificar o grau de concentração urbana; b) se, alternativa-mente, contribui para um maior equilíbrio espacialda rede de cidades na-cional; e  c) ou, ainda, se aciona os dois processos simultaneamente (de

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    22 Umdos reflexos evidentesdessaretomadade interessepelascidades médiasé o númeroe a quali-dade dos simpósios, congressos e reuniões internacionais e nacionais consagrados a esse tema, nosúltimosanos.Em nívelinternacional, merecem registro porseu alcance e influência: o congressorea-lizado em Mâcon (cidade média da região de Lyon, França), em 1995, sob a coordenação geral de Ni-cole Commerçone PierreGoujon, e quetinhacomo tema VillesMoyennes — Espace, Société, Patrimoine; oSeminário Internacional Ciudades Intermedias de América, realizado em 1996, na Universidade deLaSerena (Chile), soba coordenação geral da DrªEdelmira GonzálezGonzález.Aindano domínio in-ternacional, cabe ressaltar o simpósio que será realizado em Chillán (Chile), em setembro deste ano,sob o patrocínio da Universidad delBío-Bío e a coordenação da DrªDídimaOlave Farías,tendo comotema geral Ciudades Intermedias y Calidad de Vida. No contexto brasileiro, deve-se mencionar o VI Sim-pósio Nacionalde Geografia Urbana,realizadoem 1999, em Presidente Prudente(SP), sob os auspíciosda Unesp daquela cidade, onde se realizou a I Jornada de Pesquisadores sobre Cidades Médias.

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    concentração e desconcentração), na medida em que setores/ramos eco-nômicossãoafetados de forma diferenciada, gerando um saldo líquido desinal desconhecido. O debate sobre as supostas implicações territoriaisdesses fenômenos mostra haver argumentos válidos, tanto para justificaruma tendência de reconcentração espacial (de pessoas e atividades eco-nômicas) como para permitir uma interpretação de que o processo de  re-versão da polarização iniciado na década de 70 possa ser continuado, embo-ra, é sabido, a Contagem Populacional de 1996 já tenha detectado um es-tancamento no processo de desconcentração espacial da população brasi-leira (ver Capítulo 4).

    Com respeito às mudanças tecnológicas vinculadas à chamada rees-truturação produtiva (ou à terceira revolução científica tecnológica), es-sas parecem influenciar os modelos locacionais no sentido da desconcen-tração urbana, na medida em que, ao promoverem o desenvolvimentodastecnologias de comunicação,ocasionam um barateamento noscustosde transferências (reunião dos insumos mais transporte dos produtos).Esse efeito sobre os modelos locacionais tenderia a intensificar-se com oavanço do novo paradigma produtivo (“centrado na microeletrônica e nainformação”) sobre o conjunto de setores e ramos produtivos da econo-mia nacional.

    Mas, a mesma ampliação do conteúdo tecnológico nos processos pro-dutivosacabaporrevalorizarametrópolecomoespaçoprivilegiadoparaodesenvolvimento de atividades econômicas modernas. Isto porque é nasmetrópoles que estão concentradas as universidades, os centros de pes-quisa e os serviços industriais “superiores” (ou de alta qualificação). 23 A proximidade com esses elementos interessa às firmas, pois facilita atransferência de tecnologia dos “laboratórios” para o interior do espaçoprodutivo. De outra forma, a ancoragem das atividades intensas em pes-quisa e desenvolvimento nas metrópoles nacionais pode ser medida pelocusto de “transferência de cérebros” desses grandes centros urbanos na-cionais para os de menor porte.

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    23 Não necessariamente a metrópole apresenta-secomo locus privilegiado para localizaçãode firmasdeplantas industriais modernas. Essas,a rigor,poderiaminclusive sedirigir para centros urbanos pe-quenos. Entretanto, essa possibilidadeestaria associada ao surgimento de tecnopólos nesses centrosurbanos(ver, porexemplo,a cidadede Santa Rita do Sapucaí, MG), o quenão pareceser um fenôme-no compresençamarcantena rede urbananacional.Tampouco políticas sistemáticas de apoio e cria-ção desses tecnopólos em cidades pequenas parece elencar as diretrizes nacionais da política dedesenvolvimento regional contemporânea.

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    Outro fator que permite associar “reestruturação produtiva” e recon-centração espacial nos grandes centros urbanos do país parece ser a difu-são do processo de “desintegração vertical”. As firmas, ao enxugarem seuescopo produtivo, dedicando-se apenas à realização de tarefas/produtospara os quais possuam conhecimento específico (vantagens comparati- vas), tornam-se cada vez mais dependentes do fornecimento de insumos.E, como é sabido, quanto maior a interdependência entre firmas, maior atendência de ocorrer aglomeração.

    Como afirma um recente estudo da rede urbana brasileira sobre os

    impactos territoriais do modelo de acumulação “pós-fordista”:“(...) assiste-se, assim, a um movimento contraditório:observa-se, deum lado, uma tendência à reconcentração espacial, particularmenteligada aos imperativos da acumulação financeira internacional, à or-ganização de alguns setores internacionais e à qualidade dos merca-dos do trabalho, como demonstra a participação da metrópole de SãoPaulo no conjunto das atividades econômicas do estado e do país, ouseja, verifica-se que a aglomeração espacial ainda apresenta vanta-gens ao reduzir custos de transações e aumentar externalidades posi-tivas; nessa direção, no tocante à atividade produtiva, observa-se quea grande metrópole ainda exerce fator de atração de novos e moder-nos investimentos, como demonstram os pólos de alta tecnologia em

    torno de Los Angeles, e mesmo a participação de São Paulo no con- junto de atividades de maior intensidade de tecnologia do país (...). Ao mesmo tempo, observa-se ainda, de outro lado, o desenvolvimen-to rápido de centros urbanos intermediários, cujo crescimento estácrescentemente relacionado aos circuitos do capitalismo mundial,como, por exemplo, as cidades da chamada Terceira Itália, assimcomo novas áreas de atração industrial no Estado do Paraná, alémdos diversos centros médios de crescimento acima da média nacionalque a presente pesquisa verificou” [IPEA/IBGE/Nesur-IE-Unicamp(1999, p. 62-63)].

    No que concerne à “abertura comercial”, pode-se supor que a elimi-nação de barreiras tarifárias venha a dinamizar as trocas de insumos pro-

    dutivos e a comercialização de produtos finais entre pontos no interior dopaíseo“restodomundo”.Assim,porexemplo,regiõesoucidadesprodu-toras de commodities podem experimentar grande dinamismo a partir deumaintensificaçãode seu comércioexterior. Da mesma forma, regiões oucidades, em um contexto de maior abertura comercial, podem ser econo-micamente favorecidas com o barateamento de um insumo essencial àsua base produtiva. No Brasil, esse efeito parece estar se concretizando

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