Módulo II - Receita e Despesa

Objetivos

Ao final do seu estudo, você compreenderá o orçamento na sua totalidade e

estará apto a:

Conceituar receita pública e identificar seus estágios;

Conceituar despesa pública e identificar seus estágios.

Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita

Você observou que, nas unidades anteriores, tratamos das questões

orçamentárias relacionadas à despesa, sem falar na receita?

Pois bem, esta unidade será dedicada à receita, esperando que, ao final da

leitura, você seja capaz de conceituar a receita pública e identificar seus

estágios.

Quem trabalha em orçamento, especialmente no Poder Legislativo, sabe, por

experiência, que a receita não desperta tanto interesse quanto a despesa, além

de ser um assunto naturalmente antipático à sociedade, por afetar direta ou

indiretamente a sua renda.

A receita é o conjunto de recursos que o governo – federal, estadual e municipal

- espera arrecadar para fazer face às despesas a serem realizadas no exercício.

A maior parte da receita é arrecadada de forma compulsória, quer dizer,

obrigatória, principalmente os impostos e as contribuições.

De acordo com o Regulamento Geral de Contabilidade Pública, a receita engloba

todos os créditos de qualquer natureza que o governo tem direito de arrecadar

em virtude de leis gerais e especiais, de contratos e quaisquer títulos de que

derivem direitos a favor do Estado. Em outras palavras, define-se como receita

pública o recebimento efetuado pelo Estado com a finalidade de financiar as

despesas públicas.

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O orçamento da receita é relativamente simples, se comparado com o da

despesa, pois envolve um número bem menor de regras e normas. É constituído

de um quadro analítico com as estimativas de arrecadação de cada um dos tipos

de receita, além de alguns poucos quadros sintéticos. Ao contrário da despesa,

que é programada, autorizada e controlada, a receita é apenas estimada em

termos orçamentários, sendo seus demais procedimentos regulados na

legislação tributária.

A receita passa pelos seguintes estágios: previsão, lançamento, arrecadação

e recolhimento.

A previsão diz respeito à estimativa do valor que será arrecadado no ano. Em

geral, a previsão toma por base o comportamento da arrecadação efetivada no

ano anterior, além do emprego de técnicas de projeção.

O lançamento, especialmente no caso dos impostos, é a informação prestada

à sociedade sobre o valor e a data do pagamento. Certamente você já recebeu

em sua residência o carnê do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) ou do

IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores) com a data e o

valor que deverá ser pago. Isso é o lançamento. Nos dias atuais, o lançamento

é acompanhado de ampla divulgação na mídia.

As únicas coisas inevitáveis são a morte e os impostos. (V.S. Lean)

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Quando você vai à agência bancária, ou ao órgão arrecadador da prefeitura ou

do Estado, para efetuar o pagamento do imposto, está dando cumprimento ao

terceiro estágio da receita, ou seja, à arrecadação.

O quarto estágio, recolhimento, se dá quando os recursos arrecadados

ingressam na conta do Tesouro e estão aptos a ser gastos.

Modernamente, a administração pública trabalha com o que se convencionou

chamar de Conta Única, tanto na União quanto nos Estados, Distrito Federal e

municípios. É uma conta bancária onde ficam depositados os recursos públicos

e de onde serão retirados os valores para efetuar o pagamento de compromissos

assumidos.

Saiba mais

A simplicidade do orçamento da receita não diminui em nada a sua

importância, uma vez que sem receita não haverá despesa, certo?

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais

Objetivos

Na unidade anterior, inicamos o estudo da receita pelo seu conceito e etapas.

Passaremos, agora, à sua classificação. Vamos ver, também, o detalhamento

das receitas municipais, esperando que, ao final, você identifique cada tipo de

receita.

Introdução

Existem várias formas de classificar a receita. A mais conhecida, e mais utilizada,

é a classificação por categoria econômica, estabelecida pela Lei nº 4.320, de

1964, que divide a receita em:

· Receita corrente

· Receita de capital

Esta classificação é utilizada pela União, estados, Distrito Federal e municípios.

Calculadora

O termo "corrente" significa transferência de recursos do setor privado para o

setor público. Ao receber esse tipo de receita, o Estado não se obriga a dar nada

em troca, ou seja, não há obrigatoriedade de dar alguma contrapartida, embora

se saiba que os recursos serão destinados ao financiamento das obras e

serviços públicos.

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Dentro das Receitas Correntes, a que mais se destaca, em termos de valores, é

a tributária, constituída pelos recursos cobrados da sociedade sob a forma de

impostos, como, por exemplo, o imposto de renda, o IPTU, o IPVA, entre outros.

Também compõem as Receitas Correntes as Contribuições, como a

previdenciária, o salário-educação e outras.

A Receita de Capital é formada, principalmente, pelos recursos originados de

empréstimos, mais conhecidos como operações de crédito. Quando o governo

necessita de recursos para financiar obras de grande valor, por exemplo, ele

pode recorrer a esse tipo de operação. É a sociedade – famílias e empresas –

que empresta dinheiro ao governo e recebe juros em troca. É muito comum o

emprego desse tipo de operação pelo setor público.

Certamente, você já leu ou ouviu falar sobre a dívida pública, não?

É disso que estamos falando. Todavia, o estudo da dívida pública é amplo e

complexo e escapa dos temas que estamos tratando neste curso introdutório.

Outra classificação bastante utilizada é a que divide a receita em:

Receita própria - aquela arrecadada pela própria unidade da Federação;

Receita transferida - parcela recebida de outra unidade.

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Vamos tratar, agora, das receitas dos municípios.

Atenção

Antes, um alerta: quando discutimos as questões municipais, devemos ter em

mente que não se pode olhar o município como categoria homogênea, ou seja,

não há como comparar o orçamento da cidade de São Paulo, por exemplo,

com o de um município pequeno da região Norte ou Nordeste. Apesar de

empregarem a mesma classificação, existem diferenças na programação e

nos valores que devem ser levados em conta nas análises que se pretende

fazer.

O município brasileiro conta com várias fontes de receita. É a Constituição

Federal que determina os componentes da receita, tanto no âmbito da União,

quanto dos estados, Distrito Federal e municípios.

Entende-se como receita própria a arrecadada diretamente pela prefeitura, como

os tributos, e receita transferida a que é recebida de outro ente da Federação,

ou seja, Estado e União.

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De acordo com o art. 156 da Constituição Federal, compete aos municípios

instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide sobre a

propriedade dos imóveis localizados no município.

Para as capitais e grandes municípios, o valor arrecadado é significativo;

contudo, para os pequenos e médios, o imposto gera pouca receita e é de difícil

cobrança, pois, observe, ele varia de acordo com o tamanho e a condição do

imóvel e não se relaciona com a renda do proprietário. Assim, é comum

encontrarmos situações em que uma pessoa é proprietária de um bom imóvel,

mas não possui renda suficiente para pagar o imposto, correndo o risco de

perdê-lo, caso não cumpra a obrigação tributária perante a Prefeitura.

II - transmissão de bens imóveis: é o imposto decorrente da transação de compra

e venda de imóvel. Para que haja a receita, é preciso que a prefeitura tome

conhecimento da transação. Nesse caso, também, a receita é insignificante nos

pequenos municípios.

III - serviços de qualquer natureza, desde que tais serviços não estejam sendo

tributados pelo estado

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Além dos impostos, a Constituição Federal estabelece que os municípios

poderão instituir e cobrar taxas pelos serviços públicos prestados ao contribuinte,

ou postos à disposição, e também para o custeio do serviço de iluminação

pública.

E as receitas transferidas?

Também são determinadas pela Constituição Federal.

Enquanto na receita tributária – receita própria - o município exerce o seu poder

de tributar, na receita partilhada – ou transferida - ocorre a sua participação no

produto da arrecadação de tributos de competência exclusiva do Estado e da

União.

Assim, o Estado é obrigado a transferir para seus municípios, de acordo com

critérios definidos em lei, vinte e cinco por cento da arrecadação do Imposto

sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS e cinquenta por cento da

arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA

para o município onde o veículo está licenciado.

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No caso da União, o município recebe cinquenta por cento da receita do Imposto

sobre a Propriedade Territorial Rural –ITR arrecadada no município e a parcela

de 22,5% da arrecadação do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer

Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vão compor o Fundo

de Participação dos Municípios - FPM.

Como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o Congresso

Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 55, de 20 de setembro de 2007,

adicionando um por cento ao FPM, que é entregue aos municípios no primeiro

decêndio do mês de dezembro de cada ano.

Para Refletir

Acreditamos que você já possua algum conhecimento sobre a importância dos

recursos do FPM para os municípios. E qual o motivo desta importância, além

do valor, é claro?

A importância advém do fato de que a receita do FPM é contínua e certa,

permitindo o planejamento mais racional das despesas municipais e dos

desembolsos, ou seja, da programação orçamentária e financeira. Para a grande

maioria dos municípios brasileiros, o FPM é a principal fonte de receita. Pode-se

afirmar: os pequenos e médios municípios são extremamente dependentes dos

recursos do FPM.

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O FPM tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da União - TCU, que

também atua como órgão fiscalizador dos repasses. A participação de cada

município é determinada pela aplicação de coeficientes que variam de acordo

com o número de habitantes, reajustados por meio de recenseamento

demográfico geral.

Finalizando a unidade, e como informação complementar, que tal algumas

palavras sobre as receitas dos Estados?

É ainda o art. 155 da Constituição Federal que define a competência dos Estados

em matéria tributária, estabelecendo que lhes compete instituir:

O ICMS - imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias

e sobre prestações de serviço de transporte interestadual e intermunicipal

e de comunicação;

O IPVA - imposto sobre a propriedade de veículos automotores; e

O imposto sobre a transmissão "causa mortis" e doação de quaisquer

bens ou direito.

Os Estados e o Distrito Federal também participam da partilha do imposto de

renda e do IPI por meio do Fundo de Participação dos Estados - FPE, que recebe

21,5% do total arrecadado pela União com os dois impostos.

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Para ampliar e consolidar seu conhecimento sobre o FPE e o FPM,

recomendamos a visita ao Portal do Tribunal de Contas da

União/Transferências Constitucionais e Legais, onde você poderá

conhecer os coeficientes e os valores transferidos para Estados e municípios.

A Nota Técnica elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara dos

Deputados e do Senado Federal, sobre a proposta orçamentária da União

para 2009, apresenta a posição da receita dividida em vinculada e não

vinculada.

Lembre-se: receita vinculada é aquela que tem aplicação obrigatoriamente

destinada a determinado gasto.

Os dados mostram uma leve queda no percentual da receita vinculada no

período. A Nota Técnica encontra-se na página do orçamento das duas

instituições.

Saiba mais

A receita própria é muitas vezes insuficiente para o gestor municipal realizar a

programação de trabalho, posto que a atividade econômica do município pode

não ser capaz de gerar receita em valor suficiente. Daí a necessidade das

transferências governamentais, que, se, por um lado, resolve o problema da

receita, por outro, agrava a dependência financeira do município.

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa

Objetivos

Nesta unidade, vamos estudar os aspectos mais importantes da despesa,

esperando que, ao final, você seja capaz de ler e compreender o orçamento

na totalidade.

Introdução

Pode-se conceituar a despesa pública como o gasto do Estado com vistas ao

atendimento das necessidades coletivas e ao cumprimento das

responsabilidades institucionais.

Você já sabe que as despesas devem constar do orçamento e ter a autorização

do Poder Legislativo. Passaremos agora à classificação.

Você pode se perguntar: classificação? Há necessidade disso? Qual a

importância? É só para complicar o estudo do orçamento?

A classificação é de grande importância, sim, pois auxilia na compreensão do

orçamento e das contas públicas. São utilizadas para facilitar e padronizar as

informações que se deseja obter.

Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, função,

subfunção, programa, categoria econômica, e olhar a despesa sob diferentes

enfoques, ou abordagens, conforme o ângulo que se pretende analisar.

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Imagine que um organismo internacional, como o Banco Mundial, por exemplo,

necessite de informações sobre o valor gasto com o Poder Legislativo do País

em determinado ano, ou sobre o valor aplicado em educação e saúde. Pela

despesa classificada, temos condições de dar a resposta quase que

imediatamente com a utilização dos instrumentos fornecidos pela informática.

Observe que o gasto total com o Poder Legislativo engloba as despesas com as

câmaras de vereadores de todos os municípios, com as assembleias legislativas

dos Estados e com o Congresso Nacional. Para obter essa soma é preciso que

as despesas estejam classificadas da mesma forma e sob os mesmos critérios.

O mesmo ocorre com educação, saúde e outros setores.

Ora, falar em “classificadas da mesma forma” é o mesmo que dizer que todas as

unidades da Federação têm que adotar a mesma classificação. Ou melhor, são

obrigadas por lei.

Saiba mais

O órgão coordenador da metodologia de classificação é o Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão, que dita as normas a respeito do assunto.

Originalmente, a classificação foi estabelecida pela Lei n° 4.320 de 1964.

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Vamos estudar quatro tipos de classificação da despesa. Cada classificação

possui uma finalidade específica e um objetivo original que justificam sua criação

e pode ser associada a uma questão básica que procura responder:

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Classificação Institucional

Sua finalidade primordial é colocar em evidência a unidade responsável pela

execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de acordo

com a programação aprovada. Ajuda no controle e na avaliação da execução.

A classificação institucional compreende os Órgãos Orçamentários e suas

respectivas Unidades Orçamentárias.

A Unidade Orçamentária destina verbas específicas para a realização de

programas de trabalho. Em outras palavras: é a unidade responsável pela

execução do orçamento.

A Lei 4.320/64 (art. 14) dispõe que “Constitui unidade orçamentária o

agrupamento de serviços [..] a que serão consignadas dotações próprias. ”

Trata-se, portanto, de agrupamento de serviços, que pode corresponder a um

segmento organizacional da administração direta, da indireta ou mesmo a

nenhum componente da estrutura organizacional. Exemplos: alguns fundos

especiais e registros equivalentes a Transferências a Estados, Distrito Federal e

Municípios, Encargos Financeiros da União, Operações Oficiais de Crédito,

Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal e Reserva de

Contingência.

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Classificação Funcional

A atual classificação funcional, utilizada a partir do exercício de 2000, substituiu

a antiga classificação funcional-programática, instituída pela Lei nº 4.320, de

1964, que, à época, representou grande avanço na técnica de apresentação

orçamentária.

A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções

prefixadas, serve como agregador dos gastos públicos por área de ação

governamental. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos

municípios, dos Estados e da União, essa classificação permite a consolidação

nacional dos gastos do setor público.

No total, são 28 funções, que se subdividem em subfunções, cada uma com seu

código.

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A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa

que competem ao setor público.

A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado

subconjunto de despesas do setor público. Identifica a natureza básica das

ações que se aglutinam em torno das funções. Observe que a função Segurança

Pública, por exemplo, possui três subfunções: Policiamento, Defesa Civil,

Informação e Inteligência.

Há outro aspecto a apresentar: as subfunções poderão ser combinadas com

funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, dependendo da

programação que se pretende executar.

Por exemplo: podemos usar a subfunção 181 – Policiamento, atrelada à Função

Legislativa, no caso da polícia que garante a segurança dos membros do Poder

Legislativo.

Saiba mais

Explicando melhor: se você tem a informação de que a prefeitura de seu

município programou R$ 1.000.000,00 para aplicar em Segurança, você só

tem esta informação e mais nada. Há necessidade de detalhá-la. Então,

pesquisando mais, você verifica que estão destinados R$ 800.000,00 para

Policiamento Civil e R$ 200.000,00 para as ações de Defesa Civil. Aí a

informação apresenta um grau de detalhamento maior. Entendeu?

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Estrutura Programática

O Programa é o instrumento de organização das ações do governo. Ele articula

o conjunto de ações que têm o mesmo objetivo. Portanto, a estrutura

programática é o conjunto de programas definidos pelo governante, tendo em

vista as soluções propostas para os problemas de determinada comunidade ou

do País como um todo.

Dessa forma, governador, prefeito e o Presidente da República têm a liberdade

de definir a estrutura programática que pretende executar.

Exemplos de programas na área federal: Assentamento para Trabalhadores

Rurais, Abastecimento Agroalimentar, Cidadania e Efetivação de Direito das

Mulheres, Desenvolvimento do Sistema de Propriedade Intelectual.

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O Programa é executado por meio da Ação, que se divide em:

a) Projeto: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de

um programa, envolvendo operações que se realizam num período limitado de

tempo e das quais resulta um produto em benefício da sociedade. Em outras

palavras: o projeto tem data para começar e data para terminar.

Exemplos: construção de escolas; ampliação do prédio da prefeitura; abertura

de estradas vicinais.

b) Atividade: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de

um programa, envolvendo operações que se realizam de modo contínuo e

permanente e das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação

de governo.

Exemplo: pagamento de professores; manutenção do prédio da prefeitura;

manutenção de rodovias.

c) Operação Especial: são ações que não contribuem para a manutenção das

ações de governo e das quais não resulta um produto sob a forma de bens ou

serviços.

Exemplo: pagamento da previdência social; pagamento dos juros da dívida.

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Classificação da Despesa por Natureza

Instituída pela Lei nº 4.320, de 1964, a classificação por natureza divide-se em

Corrente e de Capital.

As Despesas Correntes são as que não contribuem diretamente para a

formação ou aquisição de um bem de capital. São despesas correntes, por

exemplo, os gastos com pessoal e a manutenção da máquina administrativa.

As Despesas de Capital, ao contrário, contribuem para a formação ou aquisição

de um bem de capital, implicando aumento patrimonial. A mais importante é a

despesa classificada como investimento, que engloba despesas com o

planejamento e a execução de obras e com a aquisição de equipamentos e

material permanente.

Saiba mais

A classificação da despesa é intrumento indispensável para o conhecimento e

o controle dos gastos públicos por permitir a leitura detalhada do orçamento.

Propicia, inclusive, que sejam detectados exageros, erros e desvios na

aplicação dos recursos públicos.

A partir da leitura detalhada do que você estudou até agora, procure identificar

os conceitos aprendidos como: classificação funcional, programa, categoria

econômica, entre outros. Logo você perceberá como é fácil ler e interpretar o

orçamento. Ânimo!

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo II.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma

releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação, cujo resultado não

influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu

domínio do conteúdo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a

correção imediata das suas respostas!