introduçao ao orçamento público - interlegis

Cadernos Interlegis para Capacitação a Distância

Direito e Economia

IIINNNTTTRRROOODDDUUUÇÇÇÃÃÃOOO AAAOOO OOORRRÇÇÇAAAMMMEEENNNTTTOOO PPPÚÚÚBBBLLLIIICCCOOO

Secretaria Especial do Interlegis

Serviço de Capacitação Legislativa

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Ficha Técnica

SENADO FEDERAL

Senador José Sarney Presidente Senadora Marta Suplicy

1º Vice-Presidente Senador Wilson Santiago 2º Vice-Presidente Senador Cícero Lucena

1º Secretário Senador João Ribeiro 2º Secretário Senador João Vicente Claudino

3º Secretário Senador Ciro Nogueira 4º Secretário Doris Marize Romariz Peixoto

Diretora Geral

INTERLEGIS

Haroldo Tajra Diretor da SINTER Mariângela Cascão P. e Albuquerque

Diretora Adjunta Suelio de Sousa e Silva Diretor da Subsecretaria de Apoio Técnico e Relações Institucionais João Marcelo Santos Souza Diretor da Subsecretaria de Planejamento e Fomento Cláudio Alves Cavalcanti Diretor da Subsecretaria de Administração Ricardo de Oliveira Ramos Diretor da Subsecretaria de Tecnologia da Informação Francisco Etelvino Biondo Diretor da Subsecretaria de Formação e Atendimento à Comunidade do Legislativo Amanda Rodrigues de Albuquerque

Chefe do Serviço de Capacitação Legislativa

Ilvo Debus (elaboração original)

Luciana Villela Mendes Bruna Costa Gomes

Paula Leon

Equipe Pedagógica

Marco Antonio Mendes Cavaleiro Filho Luciano Beck Porciuncula

Michael Wallace Correia de Araujo

Equipe Técnica

Cecília Bonfim Silva

Ilustração

Larissa Araújo

Revisão de texto



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ÍNDICE

Unidade 1 – Conceituações e Aspectos Jurídicos 4 Lição 1 - O que é o orçamento público e para que serve? ............................... 5

Lição 2 - Natureza política, técnica e jurídica do orçamento público. ................ 7

Lição 3 - Origens históricas do orçamento público ....................................... 10 Lição 4 - Organização federativa do Brasil ................................................. 13

Lição 5 - Competências dos entes federativos ............................................ 15

Lição 6 - Bases legais do orçamento ......................................................... 23

Recapitulando... ........................................................................... 28

Leitura Complementar .................................................................. 30

Unidade 2 – Princípios, Etapas e Planejamento 31 Lição 7 - Princípios de acordo com a doutrina ............................................ 32

Lição 8 - Princípios funcionais ou operacionais ........................................... 35

Lição 9 - Princípios consagrados na Constituição Federal .............................. 38 Lição 10 - Aplicação do princípio da independência dos poderes .................... 39

Lição 11 - Ciclo orçamentário .................................................................. 40

Lição 12 – Planejamento ........................................................................ 43

Lição 13 - Integração entre planejamento e orçamento ............................... 44 Lição 14 - Constituição, planejamento e orçamento. ................................... 46

Recapitulando... ........................................................................... 48

Leitura Complementar .................................................................. 49

Unidade 3 – PPA e LDO 50

Lição 15 - O PPA e os demais planos previstos na Constituição Federal .......... 51 Lição 16 - Conteúdo do plano plurianual ................................................... 53

Lição 17 - Vigência e prazos do plano plurianual ......................................... 55

Lição 18 - Conteúdo da LDO segundo a Constituição Federal ........................ 64

Lição 19 - Conteúdo da LDO segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal ........... 69

Recapitulando... ........................................................................... 73

Unidade 4 – Lei Orçamentária 75 Lição 20 - A lei orçamentária e seus três orçamentos .................................. 76

Lição 21 - O orçamento deve trazer as receitas e todas as despesas públicas .. 78

Lição 22 - O conteúdo exclusivo da lei orçamentária ................................... 79

Lição 23 - Isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios .................... 81 Lição 24 - Competência e prazos ............................................................. 83

Recapitulando... ........................................................................... 84

Leitura complementar .................................................................. 85



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Unidade 1 – Conceituações e Aspectos Jurídicos

Esta unidade irá tratar de conceitos básicos fundamentais e de

aspectos legais e normativos que dizem respeito à questão orçamentária. Este aprendizado proporcionará uma visão mais abrangente sobre a matéria

em questão.

Considerando que ainda não tenha estudado este assunto anteriormente, ao final desta lição você já terá um melhor entendimento

sobre:

O que é e para que serve o orçamento das instituições governamentais;

O orçamento como uma lei especial, diferente das demais leis;

O orçamento como um plano político;

O orçamento como o programa de realizações do governo;

As origens e o desenvolvimento do orçamento público;

O início do orçamento público no Brasil;

A composição dos entes da federação brasileira;

A distribuição das competências entre os entes da federação;

Como as Constituições brasileiras distribuíram, entre os Poderes

Executivo e Legislativo, as responsabilidades na elaboração da lei

orçamentária;

As inovações que a Constituição de 1988 trouxe a respeito do

orçamento público;

A Lei n° 4.320/64 e sobre a importância dessa lei para os orçamentos

e a contabilidade pública.



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Lição 1 - O que é o orçamento público e para que serve?

A seguir, estão apresentadas várias afirmativas relacionadas ao

orçamento público. No seu entendimento, quais delas podem ser consideradas corretas?

O orçamento público é a lei que estima as receitas e autoriza a

realização das despesas.

O orçamento é um plano político; entre o grande número de

demandas e necessidades da sociedade, o orçamento irá atender apenas

uma parte, cuja escolha ocorre, muitas vezes, segundo critérios definidos na esfera ou no plano político.

Os orçamentos públicos, especialmente o do governo federal,

movimentam grande volume de recursos, afetando, de forma positiva ou

negativa, a própria economia do país.

O orçamento público representa a programação das realizações que a

administração planeja executar.

O orçamento é um instrumento de controle das atividades do governo.

O orçamento serve como meio de comunicação entre o governo e a

sociedade.

Resposta: Você acertou se considerou corretas todas as afirmativas.

Percebe-se, claramente, que o orçamento tem várias características e

cumpre diversas finalidades.

Vamos tentar resumir esses vários pontos e responder a questão principal: para que serve o orçamento público?

Os orçamentos públicos cumprem duas finalidades principais:

1. Demonstram o programa de realizações do governo como um todo e

de cada um de seus órgãos.

2. Possibilitam a fiscalização e o controle sobre as finanças públicas, assim como, a avaliação dos resultados da atuação das instituições

públicas.

Essas finalidades sempre vêm juntas e é impossível separá-las ou

considerar uma mais importante que a outra. São como duas faces de uma

mesma moeda.

De um lado, o orçamento traz, de forma detalhada, os objetivos, as metas e as realizações da administração, explicitando quanto custam para a

sociedade esses bens e serviços.

De outro lado, o orçamento é o principal instrumento de apoio à fiscalização, ao controle e à avaliação da aplicação dos recursos públicos.

Aqui, o orçamento presta importante ajuda em dois aspectos principais:



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Na verificação do correto uso dos recursos públicos e da lisura de

comportamento dos agentes do Estado que arrecadam e aplicam os

recursos obtidos junto à sociedade; e

Na avaliação da qualidade, da eficiência, da eficácia e dos resultados

da atuação dos órgãos governamentais.

Vejamos, agora, uma boa e precisa definição de orçamento público.

De autoria de Allan Manvel, citada por MACHADO JR. (1962. p. 5):

“O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para

um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa.”

Antes de qualquer coisa, o orçamento público é um plano. Planejar é

o contrário de improvisar. Com o plano, decide-se antecipadamente como será o futuro. Com um bom plano em execução, o futuro deixa de trazer

surpresas.

Como ocorre com qualquer plano, o orçamento deve referir-se a um

prazo definido de tempo. No Brasil, como sabemos, as leis orçamentárias são anuais.

Programa de operações do governo Corresponde à Despesa; constitui

a parte central do orçamento, formada pelos programas, ações e metas que a administração buscará implementar.

Meios de financiamento Correspondem à Receita; não há despesa

sem o correspondente recurso; assim, todo o orçamento deve apontar as modalidades de receitas que serão necessárias para viabilizar a realização

do programa de operações nele contido.

É importante observar que nem sempre o orçamento público foi visto

e compreendido dessa forma. Até a metade do Século XX, os orçamentos do setor público eram utilizados principalmente como instrumento de

controle dos gastos governamentais.

Organizados de forma diferente dos atuais, os orçamentos não traziam a programação de trabalho dos órgãos e das entidades públicas.

Simplesmente, demonstravam quanto cada órgão ou entidade poderiam

gastar nos itens principais de despesa, tais como: pessoal, material de consumo, equipamentos, serviços, encargos, etc.

Ainda nesta lição, veremos que, a partir da Segunda Guerra Mundial,

a técnica orçamentária sofreu importantes aperfeiçoamentos. Com as

mudanças, o orçamento público passou a ter nova finalidade, ou seja, trazer a programação de trabalho dos órgãos governamentais.



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Lição 2 - Natureza política, técnica e jurídica do orçamento público.

O orçamento público vem sendo estudado por várias disciplinas,

dentre elas, a ciência política, a economia, a administração, o direito, a contabilidade e a história. Esse interesse interdisciplinar decorre, como

vimos no início desta lição, das várias características que possui o

orçamento governamental.

Nesta lição, não é preciso analisar, detalhadamente, como cada uma

dessas disciplinas trata o orçamento público. Sintetizando, podemos afirmar

que o orçamento possui uma tripla natureza: política, técnica e jurídica.

Natureza política

A natureza política é própria dos orçamentos

públicos. Os demais orçamentos – das

empresas e das famílias – não possuem essa característica.

No processo da elaboração orçamentária

pública participam muitos personagens – administradores, parlamentares, técnicos,

representantes da sociedade civil, de

interesses econômicos etc. Dessa disputa de interesses resultarão decisões com forte

conteúdo político.

O grande número e a variedade de problemas a serem solucionados

pelos órgãos governamentais, somados aos pleitos e as demandas trazidos pela sociedade, alcançam valores sempre muito superiores aos recursos

disponíveis.

Apenas uma parte dos problemas e uma parte das demandas serão selecionadas e contarão com os escassos recursos do orçamento.

Muitas vezes, “o que atender” e “o que não atender” deixa de ser

uma escolha técnica e passa a ser uma escolha política.

Natureza técnica

A natureza técnica é inerente e necessária ao orçamento. Afinal, é

dele que dependem muitas ações de vital importância para os cidadãos. Não existiria o orçamento sem os seus aspectos econômico, administrativo,

financeiro e contábil.

Aspecto econômico

Pelo volume de recursos que arrecadam e gastam, as organizações

governamentais têm enorme importância para a economia dos países. Na

maior parte das nações desenvolvidas, a carga tributária (isto é, a origem da receita) tem oscilado entre 30% e 50% do Produto Interno Bruto (PIB),

somatório de todos os bens e serviços produzidos pela economia de um

país, no período de um ano.



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Se considerarmos que os recursos tributários retornam à sociedade

na forma de salários pagos a um grande número de funcionários, de

compras governamentais e, especialmente, de investimentos produtivos, é

fácil avaliar o efeito que as finanças do setor público têm sobre a economia de qualquer país.

Do ponto de vista econômico, o orçamento funciona como um filtro.

De um lado, está a Receita, constituída especialmente dos tributos e das contribuições recolhidas junto aos contribuintes e dos empréstimos que os

governos fazem junto a terceiros. De outro lado, está a Despesa formada

pelos programas, atividades, bens e serviços que os órgãos públicos prestam à sociedade.

Administrativo

Vimos que o orçamento é o plano que expressa a programação de trabalho do governo. Do ponto de vista administrativo, o plano

orçamentário:

Apresenta os bens e serviços a serem produzidos e os objetivos e

metas a serem alcançados;

Traz a estimativa dos recursos financeiros necessários ao cumprimento do programa de trabalho;

Constitui-se em um importante instrumento de relacionamento entre

o Poder Executivo e o Poder Legislativo;

Serve como mecanismo de comunicação entre os órgãos do governo;

Fornece as bases para a realização de controles e de avaliações.

Financeiro

O aspecto financeiro está presente em todas as fases de qualquer

processo orçamentário. Como ilustração, vale destacar o que ocorre em duas dessas fases.

Na lei orçamentária. De um lado, são apresentadas as estimativas de

arrecadação de cada tipo ou modalidade de receita. De outro lado, são demonstrados os gastos de manutenção dos serviços, os custos de

realização das metas, assim como, o montante dos investimentos.

Na execução do orçamento. A receita orçamentária é executada por

meio dos fluxos de receitas que entram nos cofres públicos e a despesa é executada por intermédio dos fluxos de recursos que saem dos cofres

públicos.

Contábil

O aspecto contábil está presente na própria apresentação do

orçamento, já que ele é formado por contas, tanto na receita, como na

despesa. Por meio dessas contas, o orçamento é acompanhado e controlado



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durante a sua execução. A própria contabilidade se utiliza das contas do

orçamento para registrar as operações de caráter patrimonial e financeiro.

Natureza jurídica

A natureza jurídica do orçamento público é um ponto que sempre

provocou muitas discussões e debates em todo o mundo e, também, no

Brasil. A tese que conta com maior número de defensores foi inicialmente defendida por doutrinadores alemães que consideravam a lei orçamentária

como uma lei de caráter especial, diferente das leis ordinárias, e possuidora

de um conteúdo próprio e exclusivo.

Esse entendimento foi acolhido no Brasil e, desde a década de 1920,

vem integrando as disposições constitucionais que tratam dos orçamentos.

Este caráter especial da lei orçamentária brasileira resulta do princípio da

exclusividade, segundo o qual o orçamento não deve trazer matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa. A Constituição

Federal de 1988 adota o citado princípio por meio do art. 165, § 8º.

Princípio da exclusividade: Princípio orçamentário que caracteriza a

natureza especial da lei orçamentária. Não tendo o caráter de lei

substancial, o orçamento tem conteúdo exclusivo definido em lei. A Constituição da República consagra o princípio da exclusividade no art. 165,

§ 8°: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão

da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a

autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas, nos termos da

lei”.

Diferentemente das demais leis, a lei orçamentária

não cria direitos subjetivos, não podendo, por

exemplo, criar ou aumentar impostos, conceder reajustes salariais, nem mesmo tornar obrigatória a

realização das despesas nela fixadas. Entretanto, a lei

orçamentária funciona como ato-condição, ou seja,

qualquer despesa só poderá ser realizada se estiver devidamente autorizada na lei orçamentária.

Ato-condição: Na classificação dos atos jurídicos, ato-

condição fica entre o ato-regra (norma de direito de caráter geral e impessoal) e o ato subjetivo (ação

lícita praticada por indivíduo no uso de seus direitos;

realização de contratos, por exemplo). No Brasil, a lei orçamentária

funciona como ato-condição no caso das despesas, já que elas, mesmo as de realização obrigatória, só poderão ser executadas se autorizadas na lei

orçamentária. Por outro lado, o orçamento não é ato-condição para as

receitas, já que elas são arrecadadas independentemente de constarem ou não da lei orçamentária.



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Lição 3 - Origens históricas do orçamento público

Certamente, as civilizações antigas mais desenvolvidas adotavam

alguma forma de orçamento, como instrumento de apoio às tarefas da administração. Os vastos domínios do Império Romano, por exemplo, foram

mantidos e controlados com o emprego de técnicas e de instrumentos

administrativos; é razoável supor que orçamentos, ainda que de forma primitiva, eram utilizados regularmente pelos gestores do Império.

Em geral, não se considera tais experiências antigas como

importantes para a história do orçamento.

Por quê?

Porque só os povos soberanos possuem o verdadeiro orçamento

público. Povo soberano é o que elege seus governantes e representantes e,

estes, democraticamente, aprovam o orçamento.

Por isso, considera-se que as origens históricas do orçamento público

estão na Magna Carta, promulgada na Inglaterra em plena Idade Média.

Essa famosa lei, a mesma que deu origem à forma de organização constitucional dos países modernos, dispunha em seu artigo 12:

"Nenhum tributo ou auxílio será instituído no reino, senão pelo seu

Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu

primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante".

Esse dispositivo limitava a capacidade do rei em criar e aumentar os

tributos, obrigando-o a obter autorização prévia junto ao Conselho Comum,

que era o órgão de representação da época. O orçamento público começava a nascer.

Nos séculos que se seguiram, a observância dessa regra nem sempre

foi fácil, pois os reis ingleses, baseados no princípio absolutista que

caracterizava a coroa britânica – "o poder do rei deriva de Deus" – , resistiam a sofrer tal controle.

A história registra graves desentendimentos entre reis e integrantes

do Parlamento em torno de questões tributárias. No século XVII, o Rei Carlos I, derrotado na luta armada em que buscava a independência em

relação ao Parlamento, foi julgado, condenado e decapitado.

Ao mesmo tempo que crescia o respeito ao princípio do consentimento popular dos

tributos, adotado igualmente pela

Revolução Francesa em 1789, ficava claro, também, que não adiantava somente

autorizar a cobrança dos tributos. Com

vistas a assegurar que a aplicação dos

recursos atenderia as finalidades para as quais foram autorizados, era necessário

controlar as despesas, através da prévia

Princípio do consentimento popular dos tributos: Os tributos só são legítimos quando autorizados por conselho ou assembléia que representa os

contribuintes. A Magna Carta (1215) é a mais conhecida das antigas disposições legais a consagrar o princípio. Na Inglaterra, a observância da regra era dificultada pelo



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fixação de suas destinações e respectivos

montantes. Quando na Inglaterra passou-

se, anualmente, a autorizar a cobrança

dos impostos e a fixar as despesas surgiu, então, o orçamento governamental.

absolutismo que caracterizava a coroa britânica. Em 1688, após a Revolução Gloriosa, o princípio foi confirmado por meio da "Bill

of Rights" (Declaração de Direitos). Na França, a partir da Revolução de 1789, essa norma passou a ser sistematicamente obedecida.

Segundo BURKHEAD (1971.p.5), a partir de 1822, o governo inglês

passou a contar com um orçamento anual plenamente desenvolvido.

Na história do orçamento público, deve ser mencionada a contribuição norte-americana para o aperfeiçoamento da técnica

orçamentária.

Contribuição norte-americana

Nos Estados Unidos, a partir da Segunda Guerra Mundial, surgiram

novos conceitos que revolucionaram os fundamentos e a própria forma de

organizar os orçamentos públicos.

Baseados em modelos de orçamentos militares, nos anos 50 difundiu-

se o chamado orçamento de desempenho, no qual a despesa deixava de ser

classificada apenas por itens – serviços pessoais, material, equipamentos, encargos, etc. –, mas era apresentada na forma de funções e atividades

governamentais.

Orçamento de desempenho: Modalidade de orçamento que realça as realizações do governo, utilizando de maneira sistemática a mensuração do

trabalho levado a efeito. Conhecida nos Estados Unidos sob a denominação

de “performance budget”, essa técnica desenvolveu-se, inicialmente, no âmbito das organizações militares durante a Segunda Guerra Mundial. Sua

adoção por todo o serviço público americano foi recomendada pelas duas

Comissões Hoover (1949 e 1951). Ainda nos Estados Unidos, a Lei de

Desempenho e Resultados do Governo – GPRA, aprovada em 1993, busca criar condições para que o orçamento de desempenho seja implantado de

forma ampla na administração federal.

Na década seguinte, foi a vez do

PPBS (Planning, Programming and

Budgeting System), sofisticado

modelo, igualmente saído das áreas militares, que considerava o

planejamento, a programação e o

orçamento como um sistema integrado, onde as escolhas entre

programas, projetos e

empreendimentos alternativos

deveriam decorrer de avaliações técnicas e racionais.

PPBS: Metodologia adotada na elaboração orçamentária que considera o planejamento, a programação e o orçamento como componentes de um sistema integrado. Também conhecido nos Estados Unidos pela denominação de "program budgeting", ou orçamento-

programa, este método teve origem nos departamentos militares e foi estendido, em 1965, a todo o serviço público civil, sendo oficialmente dispensado em 1972. O PPBS é, principalmente, um método de tomada de decisões que busca avaliar os



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custos e os benefícios das alternativas possíveis. Utilizando-se amplamente o método, as decisões seriam técnicas e menos sujeitas a influências políticas.

E a história do orçamento público no Brasil? Quando começa?

Origens históricas do orçamento público no Brasil

No Brasil, a história do orçamento público começa com a Constituição

Imperial de 1824, que trazia, no artigo 172, uma norma bastante avançada para a época.

Artigo 172 “O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros

ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições,

apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver

reunida, um balanço geral da receita e da despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas

públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas

públicas".

As enormes dificuldades de comunicação entre as províncias e a sede do Império fizeram com que a referida regra constitucional não fosse

imediatamente cumprida. Assim, considera-se que o primeiro orçamento

brasileiro foi aprovado pelo Decreto Legislativo de 15.12.1829, o qual fixava a despesa e orçava a receita das antigas províncias para o exercício de 1-7-

1831 a 30-6-1832.

A Constituição republicana de 1891, além de ensejar a criação do

Tribunal de Contas da União, passou para a esfera do Congresso Nacional a iniciativa de elaboração do orçamento anual.

Como consequência da Revolução de 1930, ocorreu forte

centralização político-administrativa no Governo Federal, que iniciou um grande processo de organização das finanças públicas, envolvendo,

particularmente, os Estados e Municípios.

A padronização das normas orçamentárias e de contabilidade para os três níveis de governo foi tentada desde o final dos anos 30. Apesar de ter

atingido, inicialmente, apenas os Estados e Municípios, a tese do "padrão

orçamentário" passou a ter muitos defensores, até que em 1964, com a

aprovação da Lei nº 4.320, finalmente foram adotadas as normas gerais padronizadoras dos orçamentos e da contabilidade da União, do Distrito

Federal, dos Estados e dos Municípios.

Na lição seguinte, serão tratados outros temas sobre a evolução do orçamento público brasileiro, com destaque para o importante papel

exercido nesse campo pela Constituição Federal de 1988.



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Lição 4 - Organização federativa do Brasil

Nesta lição queremos aprofundar o conhecimento da parte legal do

orçamento público, iniciado na lição anterior. Este aprendizado lhe proporcionará uma visão mais abrangente sobre todos os aspectos

normativos e jurídicos que de alguma forma têm relação com a questão

orçamentária.

Nossa abordagem estará voltada para os seguintes temas principais:

A composição dos entes da federação brasileira;

A distribuição das competências entre os entes da federação;

Como as Constituições brasileiras distribuíram, entre os Poderes

Executivo e Legislativo, as responsabilidades na elaboração da lei orçamentária;

As inovações que a Constituição de 1988 trouxe a respeito do

orçamento público;

A Lei n° 4.320/64 e sobre a importância dessa lei para os orçamentos

e a contabilidade pública.

O Brasil é uma República Federativa que compreende a União, os

Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos de acordo com

o art. 18 da Constituição. São os chamados “entes da Federação”.

A maior parte dos países de organização federativa possui dois entes:

a União e os Estados Federados. No Brasil, a Constituição de 1988 trouxe

uma novidade, ao transformar o Município em entidade de terceiro grau da

Federação. Para MEIRELLES (1998, p.42), corrigiu-se defeito das Constituições anteriores, já que o Município "sempre fora peça essencial da

organização político-administrativa brasileira."

Nos países que adotam a forma de Estado unitário – tal como a França, por exemplo –, há apenas um centro de poder político

constitucional; as entidades locais existentes são apenas instâncias

administrativas. Já nos países federados, os entes possuem poder político e administrativo, o que significa ter:

Poder para legislar;

Governo próprio; e

Competências exclusivas.

Sobre o grau de poder dos entes da federação, MEIRELLES (1998, p.85)

chama a atenção para a diferença que existe entre soberania e autonomia.

Nos países federados, como o Brasil, a soberania é exercida pela União, tanto interna, como externamente. Os Estados e os Municípios não são

soberanos, possuindo, por expressa disposição da Constituição, certos



14

poderes políticos e administrativos para organizarem o seu governo e

administrarem as atividades de suas competências.

Assim, nos limites estabelecidos pela Constituição, os Estados, o Distrito

Federal e os Municípios possuem autonomia política, administrativa e financeira.

Autonomia política significa poder de auto-organização, particularmente de elaborar a própria Constituição Estadual e as Leis Orgânicas Municipais e do

Distrito Federal, bem como eleger os respectivos governantes, isto é,

governador, deputados, prefeitos e vereadores.

Autonomia administrativa está representada na capacidade de organizar e

administrar o funcionamento dos serviços de interesse regional (no caso dos

Estados) e dos serviços de interesse local (no caso dos Municípios).

Autonomia financeira significa o poder de instituir e arrecadar tributos e

aplicar todos os recursos próprios e os recebidos de outros entes.

Tendo por base, especialmente a

autonomia financeira, a União, o Distrito

Federal, cada Estado e cada Município aprovam e executam as suas próprias leis

orçamentárias.

A seguir, estudaremos o tema das competências que cabem a cada um dos

entes da Federação brasileira.



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Lição 5 - Competências dos entes federativos

A Constituição trata das competências dos entes no Título III – Da

Organização do Estado – particularmente nos artigos 21 a 32.

As competências estão classificadas em quatro grupos:

Competência exclusiva

Competência comum

Competência legislativa privativa

Competência legislativa concorrente

Competência exclusiva

A Constituição traz, detalhadamente, as competências exclusivas da

União. Veja alguns exemplos.

Manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;

Emitir moeda;

Explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de telecomunicações, radiodifusão, energia

elétrica, transporte ferroviário e aquaviário e de transporte rodoviário

interestadual e internacional de passageiros;

Organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de

bombeiros militar do Distrito Federal;

Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive

habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

Executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteira.

Veja a relação completa das competências exclusivas da União estabelecidas no art. 21 da Constituição.

Art. 21. (*) Compete à União:

I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;

II - declarar a guerra e celebrar a paz;

III - assegurar a defesa nacional;

IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneça

temporariamente;

V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;

VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;

VII - emitir moeda;



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VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de

natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização,

bem como as de seguros e de previdência privada;

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;

XI - explorar, diretamente ou mediante concessão a empresas sob controle acionário estatal, os serviços telefônicos, telegráficos, de transmissão de

dados e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a

prestação de serviços de informações por entidades de direito privado através da rede pública de telecomunicações explorada pela União;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou

permissão:

a) os serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens e demais serviços de telecomunicações;

b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento

energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;

c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;

d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou

Território;

e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de

passageiros;

f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;

XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público, a

Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;

XIV - organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e a ferroviária

federais, bem como a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros

militar do Distrito Federal e dos Territórios;

XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia,

geologia e cartografia de âmbito nacional;

XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e

de programas de rádio e televisão;

XVII - conceder anistia;

XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades

públicas, especialmente as secas e as inundações;

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e

definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,

saneamento básico e transportes urbanos;

XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;



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XXII - executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteiras;

XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e

exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e

reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:

a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para

fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;

b) sob regime de concessão ou permissão, é autorizada a utilização de

radioisótopos para a pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e

atividades análogas;

c) a responsabilidade civil por danos nucleares independente da existência

de culpa;

XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;

XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.

(*) Emenda Constitucional Nº 8, de 1995.

(*) Emenda Constitucional Nº 19, de 1998.

O art. 25 atribui aos Estados apenas uma competência exclusiva – a

exploração direta, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás

canalizado – mas lhes reserva as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição.

No caso dos Municípios, a Constituição estabelece várias

competências exclusivas. Alguns exemplos são os seguintes:

Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de

transporte coletivo, que tem caráter essencial;

Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,

programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;

Prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,

serviços de atendimento à saúde da população;

Segue a relação completa das competências exclusivas dos Municípios estabelecidas no art. 30 da Constituição.



18

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar

balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou

permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte

coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,

programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,

serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber adequado ordenamento territorial, mediante

planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo

urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a

legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Competência comum

Competência comum é aquela que cabe aos vários entes, ou seja, à

União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Vejamos

alguns exemplos:

Cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das

pessoas portadoras de deficiência;

Proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

Proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de

suas formas;

Fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

Promover programas de construção de moradias e a melhoria das

condições habitacionais e de saneamento básico;

Verifique a relação completa das competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios estabelecidas no art. 23 da

Constituição.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições

democráticas e conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;



19

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico,

artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os

sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico e cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das

condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa

e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do

trânsito;

Parágrafo único. Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o

equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

Competência legislativa privativa

A Constituição, no art. 22, reserva à União o poder de legislar

privativamente sobre inúmeras áreas. A seguir, alguns exemplos:

Direito civil, comercial, penal, processual,

eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico,

espacial e do trabalho;

Águas, energia, informática,

telecomunicações, radiodifusão, trânsito e

transporte; * normas gerais sobre as

polícias militares e corpos de bombeiros militares;

Competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária

federais;

Seguridade social e diretriz e bases da educação nacional;

Normas gerais de licitação e contratação;

A relação completa, estabelecida no art. 22 da Constituição, dos temas cuja legislação cabe privativamente à União é a seguinte:



20

Art. 22. (*) Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo,

aeronáutico, espacial e do trabalho;

II - desapropriação;

III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo

de guerra;

IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;

V - serviço postal;

VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;

VII - política de crédito, câmbio, seguros, e transferência de valores;

VIII - comércio exterior e interestadual;

IX - diretrizes da política nacional de transportes;

X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e

aeroespacial;

XI - trânsito e transporte;

XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;

XIV - populações indígenas;

XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de

estrangeiros;

XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o

exercício de profissões;

XVII - organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública

do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes;

XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;

XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;

XX - sistemas de consórcios e sorteios;

XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias,

convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;

XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária

federais;

XXIII - seguridade social;

XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;

XXV - registros públicos;

XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;

XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,

para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações



21

instituídas e mantidas pelo poder público, nas diversas esferas do governo,

e empresas sob seu controle;

XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil

e mobilização nacional;

XXIX - propaganda comercial.

(*) Emenda Constitucional nº 19, de 1998

Devemos observar que as matérias do art. 22 são de competência legislativa privativa, o que não significa serem de exclusividade da União;

assim, a Constituição estabelece que lei complementar poderá autorizar os

Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no artigo.

Competência legislativa concorrente

Por último, temos as competências em que a União, os Estados e o

Distrito Federal podem legislar concorrentemente. Veja alguns exemplos.

Direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; orçamento;

Florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do

solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

Proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e

paisagístico;

Educação, cultura, ensino e desporto;

Previdência social, proteção e defesa da saúde;

Assistência jurídica e defensoria pública;

Proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

Proteção à infância e à juventude;

Organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

Veja a relação completa, estabelecida no art. 24 da Constituição, dos

temas cuja legislação cabe, de forma concorrente, à União, aos Estados e

ao Distrito Federal a seguir:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II - orçamento;

III - juntas comerciais;

IV - custas dos serviços forenses;

V - produção e consumo;



22

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo

e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e o

paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens

e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IX - educação, cultura, ensino e desporto;

X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI - procedimentos em matéria processual;

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

XIII - assistência jurídica e defensoria pública;

XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

XV - proteção à infância e à juventude;

XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis;

§1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-

se-á a estabelecer normas gerais.

§2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a

competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia

da lei estadual, no que lhe for contrário.

Entre as competências acima relacionadas, há uma que interessa de perto

ao nosso curso: a legislação sobre o orçamento. Assim, cabe a todos os entes legislar sobre a matéria orçamentária.

Para que não haja conflito entre as normas, a Constituição estabelece que,

no âmbito da competência legislativa concorrente:

* a competência da União fica limitada ao estabelecimento de normas

gerais;

* a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados;

* inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a

competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades.



23

Lição 6 - Bases legais do orçamento

Na seção anterior, vimos que compete à União a competência de criar e modificar as normas gerais sobre o orçamento. Antes de iniciarmos o

estudo das bases legais atualmente em vigor, faremos, rapidamente, uma

revisão sobre as normas e os eventos que foram importantes na história dos orçamentos no Brasil.

Constituição Imperial

Na Lição 1, aprendemos que a Constituição Imperial de 1824 trouxe uma norma sobre o orçamento imperial bastante avançada para a época.

Igualmente, vimos que o primeiro orçamento brasileiro foi aprovado para o

exercício 1831-1832.

Proclamação da República

Proclamada a República em 1889, o país recebeu nova constituição,

que entrou em vigor dois anos mais tarde. Com o novo texto constitucional, a elaboração do orçamento passou a ser função privativa do Congresso

Nacional, como também a tomada de contas do Poder Executivo, esta com

o auxílio do Tribunal de Contas, então criado.

Tomada de contas

Atividade de fiscalização executada por tribunal de contas ou por unidade

encarregada do controle interno, referente aos atos de gestão orçamentária, financeira e patrimonial e à guarda de bens e valores

públicos. A tomada de contas poderá ser: anual – ao final do exercício;

especial – a qualquer tempo, para apurar a responsabilidade daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano

ao Erário; extraordinária – quando ocorrer a extinção, dissolução,

transformação, fusão ou incorporação de unidade gestora de um ministério ou órgão.

Para dar cumprimento ao que determinava a Constituição, decidiu-se

que a Câmara dos Deputados teria a incumbência de elaborar o orçamento.

Mas, quem de fato desempenhava a tarefa era o gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais,

“orientava” a comissão parlamentar de finanças na confecção da lei

orçamentária.

E assim o país ingressou no Século XX, tendo ultrapassado suas

primeiras duas décadas sem maiores novidades em matéria de finanças

públicas. Com sua economia mais voltada para a exportação de produtos

agrícolas e os processos de industrialização e urbanização avançando a passos lentos, a atuação do setor público não seria muito exigida nesse

período.

Com a aprovação, em 1922, do Código de Contabilidade, tornou-se oficial aquilo que informalmente já vinha acontecendo: o Poder Executivo



24

fornecia ao Poder Legislativo todos os elementos para que este pudesse

exercitar a sua atribuição de iniciar a elaboração da lei orçamentária. O

artigo 13 do referido código assim prescrevia:

“O governo enviará à Câmara dos Deputados até 31 de maio de cada ano, a proposta de fixação da despesa, como o cálculo da receita geral da

República, para servir de base à iniciativa da Lei de Orçamento.”

Constituição de 1934

Somente com a Revolução de 1930 é que o país ingressaria em uma

nova ordem, materializada nas disposições da nova Constituição, que entrou em vigor a 16 de julho de 1934. Nela o orçamento cresceu em

importância, sendo a elaboração da proposta orçamentária atribuída ao

presidente da República, cabendo ao Legislativo a aprovação do orçamento

e o julgamento das contas do presidente, no que era auxiliado pelo Tribunal de Contas. Nenhuma limitação era imposta ao Congresso no

tocante a modificar a proposta do orçamento, atuando os dois poderes

como co-partícipes na sua elaboração.

Julgamento das contas, procedimento pelo qual o Poder Legislativo analisa

e julga a regularidade das contas, preparadas e encaminhadas pelo Chefe do Poder Executivo, e que refletem a execução dos orçamentos e o

cumprimento dos programas de trabalho neles incluído.

Em se tratando das contas do Presidente da República, o processo segue um ritual preestabelecido, iniciando pela remessa das contas ao Tribunal de

Contas da União – TCU, de onde retorna ao Congresso Nacional na forma de

um parecer prévio. Em seguida, vai à Comissão Mista de Orçamento, a qual emite o seu juízo com base nas informações do TCU, para finalmente

encaminhá-lo ao Plenário do Congresso Nacional, para deliberação final.

Em 1937, o assim denominado

Estado Novo fez decretar nova

Constituição, alterando de forma

substancial o equilíbrio de poder até então vigente, com reflexos também na questão

dos orçamentos. Nos termos dessa Carta,

a elaboração da proposta orçamentária ficava a cargo de um departamento

administrativo subordinado à Presidência

da República e sua votação se daria pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho

Federal, este um arremedo de Senado,

integrado também por dez membros

nomeados pelo presidente da República.

Estado Novo: Denominação dada ao período da história republicana que vai do golpe de Estado dado por Getúlio Vargas em 10-11-1937 até a sua

deposição em 29-10-1945. Com todos os partidos políticos abolidos, com as liberdades individuais suspensas e sem Poder Legislativo, o país viveu sob um regime autoritário, cuja ideologia combinava

nacionalismo, populismo e trabalhismo.



25

Na realidade, o orçamento federal foi sempre elaborado e decretado

pelo chefe do Executivo, pois as duas casas legislativas não chegaram a ser

instaladas.

No decorrer da década de 1930, particularmente durante o Estado Novo, o governo federal implementou estudos visando a adoção de normas

de organização e disciplinamento das finanças públicas, em especial dos

Estados e Municípios.


A Constituição de 18 de setembro de 1946 trouxe a redemocratização do País, com o Poder Executivo novamente elaborando o projeto de lei

orçamentária e o Poder Legislativo encarregando-se da sua discussão,

votação e aprovação.

Depois de mais de uma década de estudos e de discussões no Congresso Nacional, foi aprovada, em 17-3-1964, a Lei n° 4.320 que finalmente trouxe

normas padronizadoras, sobre orçamento e contabilidade, para todos os

entes públicos, coroando uma busca iniciada nos anos trinta. Voltaremos a tratar da Lei n° 4.320/64 ainda nesta lição e inúmeras outras vezes durante

este curso.


A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional n° 1, de 1969,

foram produzidas durante o regime militar de governo iniciado em 1964 e

determinavam forte centralização, no Poder Executivo, das decisões sobre as finanças públicas e o orçamento. Os orçamentos tramitavam nas Casas

Legislativas, mas aos parlamentares praticamente era vedado alterar essas

matérias.

Finalmente, como consequência de um longo processo de abertura política,

o país elegeu uma Assembléia Nacional Constituinte que nos outorgou, em

5-10-1988, uma nova Carta Magna. A Constituição da República tem importante papel como norma geral disciplinadora das matérias

orçamentárias, ponto que será analisado a seguir e no decorrer do curso.

Atualmente, as principais normas gerais que disciplinam os orçamentos

públicos no Brasil são:

Constituição da República;

Lei n° 4.320/64; e

Lei de responsabilidade fiscal – Lei Complementar n° 101/2000;

Lei n.º 10.257, de 10 jul. 2001 - Estatuto da Cidade.

Constituição da República

A cada nova Constituição aprovada no Brasil, o tema da gestão das finanças públicas e do orçamento era tratado com maior atenção e

profundidade. Nenhuma, entretanto, trouxe nesse campo tantas novidades



26

como a Constituição de 1988. Resumidamente, as inovações mais

importantes são as seguintes (Artigos 165 a 169):

Criação do plano plurianual;

Criação da lei de diretrizes orçamentárias;

Ampliação do conteúdo da lei orçamentária anual, constituída agora

dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das

empresas;

Integração do orçamento anual no processo plurianual de

planejamento; e

Devolução, ao Poder Legislativo, de prerrogativas na apreciação das matérias orçamentárias.

A Constituição de 1988 é a principal norma geral sobre o orçamento,

sendo que vários dos seus dispositivos importantes ainda estão dependendo

de adequada regulamentação. Apesar dos vários projetos de lei apresentados nas duas Casas do Congresso Nacional, a lei complementar,

por ela exigida no art. 165, § 9°, não foi até agora aprovada.

Lei nº. 4320/64

Como vimos, a aprovação da Lei n° 4.320/64 foi o coroamento de um

grande esforço, iniciado ainda na década de 1930, visando dotar a administração pública brasileira de uma legislação que padronizasse os

procedimentos de elaboração dos orçamentos e da contabilidade, bem como

os atos de gestão e de controle da aplicação dos recursos públicos.

A Lei n° 4.320/64 deverá ser substituída pela lei complementar de que trata o art. 165, § 9°, da Constituição da República. Enquanto isso não

ocorre, ela continuará sendo a principal norma legal a ser observada pelos

vários entes, claro que apenas nos temas em que ela não foi revogada pela Constituição ou por lei complementares.

A título de exemplo, os assuntos a seguir relacionados continuam

sendo disciplinados por disposições da Lei n° 4.320/64:

Classificações orçamentárias da receita e da despesa;

Alterações da lei orçamentária anual durante a sua execução

(créditos adicionais);

Procedimentos na execução da receita e da despesa (estágios);

Disposições sobre fundos especiais;

Normas sobre a contabilidade e sobre as demonstrações de

encerramento do exercício; e disposições sobre controle interno e controle externo.

Créditos adicionais:

Segundo o art. 40 da Lei n° 4.320/64, “são créditos adicionais às autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na

Lei de Orçamento”. Em outras palavras, são instrumentos usados para



27

ajustar a execução dos orçamentos, face às circunstâncias imprevistas ou

de urgência. Os créditos adicionais classificam-se em suplementares,

especiais e extraordinários.

Estágios

São as etapas ou operações que devem ser observadas na realização

da receita e na execução da despesa orçamentária. As etapas da receita

são: lançamento; arrecadação e recolhimento.

Já as etapas da despesa são: empenho; liquidação e pagamento.

Fundos especiais

De acordo com o art. 71, da Lei n° 4.320/64, “constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à

realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de

normas peculiares de aplicação”. Os orçamentos dos fundos especiais,

denominados planos de aplicação, devem obrigatoriamente integrar a lei orçamentária.

Controle interno

Segundo SANCHES (1997, p. 67) trata-se do “conjunto de recursos, métodos e processos adotados pela Administração com vistas a assegurar

que”:

Os recursos públicos sejam utilizados de acordo com as leis, políticas públicas e normas regulamentares;

Tais recursos sejam protegidos do desperdício, desvio ou

malversação; e

“Os dados relevantes da execução da receita e da despesa pública sejam registrados e tornados públicos, através de relatórios

inteligíveis”.

A Constituição Federal, em seu art. 74, determina que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário mantenham sistemas integrados de

controle interno inclusive com o propósito de subsidiar o controle externo.

Controle externo

Modalidade de controle exercido pelos órgãos legislativos com o

auxílio dos tribunais de contas. De acordo com o art. 70 da Constituição

Federal, o controle externo compreende a fiscalização contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta quanto à legalidade, legitimidade,

economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.

Lei de responsabilidade fiscal

A Lei Complementar n° 101, de 4-5-2000, conhecida como Lei de

Responsabilidade Fiscal – LRF, é certamente a mais importante norma legal

nos últimos anos adotada no país, visando estabelecer regras em favor de uma gestão pública responsável. Como toda a norma em fase inicial de

implementação, a LRF ainda não é suficientemente conhecida e sua

observância suscita muitas dúvidas e questionamentos.



28

Além de fixar limites de gastos de pessoal e endividamento dos entes

da Federação, a LRF busca introduzir novos conceitos e regras a serem

observados na gestão dos negócios públicos. De acordo com o principal

desses conceitos, qualquer nova despesa só deve ser assumida ou autorizada se existir fonte adequada de recursos para atendê-la. Apesar de

ser uma regra simples e própria do bom senso, ela só será efetivamente

observada se exigida caso a caso. É o que propõe a LRF. Vários outros temas importantes disciplinados pela LRF serão abordados durante este

curso em outras lições.

Recapitulando...

As instituições governamentais cobram tributos e contribuições dos

cidadãos e obtêm outras modalidades de rendas públicas. Com esses recursos, é financiada a produção de bens e a prestação de serviços de

interesse da sociedade.

O orçamento público é o instrumento utilizado pela administração pública para demonstrar todos os recursos que serão arrecadados (Receita),

assim como todos os valores a serem gastos (Despesa).

O orçamento público atende a duas finalidades principais: primeiro, mostra o que o governo planeja realizar em benefício da sociedade com os

recursos dela retirados; e segundo, serve como base para a fiscalização, o

controle e a avaliação do desempenho dos órgãos da administração pública.

Utilizando a forma de lei de natureza especial, o orçamento é elaborado e aprovado em meio a pressões e interesses variados, o que lhe

dá um grande significado político. Pelo grande volume de recursos

envolvidos e por sua abrangência, o orçamento público tem, igualmente, componentes técnicos extremamente importantes: econômicos,

administrativos, financeiros, contábeis etc.

O orçamento público tem suas origens no princípio do consentimento popular dos tributos e se desenvolveu na Inglaterra em três etapas:

inicialmente, o Parlamento autorizava a cobrança dos impostos e demais

rendas públicas; posteriormente, passou a autorizar também as despesas; e

finalmente, o Parlamento passou a aprovar o orçamento anual das receitas e das despesas.

No Brasil, a administração pública conta com normas orçamentárias

desde a Constituição Imperial de 1824, cujas disposições sobre o orçamento eram avançadas para a época.

O Brasil é um país federado, constituído por entes em três graus: a

União, os Estados e o Distrito Federal e os Municípios.

No Brasil, diferentemente do que ocorre nos outros países, de organização federativa, o Município constitui ente da Federação, possuindo

autonomia política, administrativa e financeira.

Na distribuição das competências entre os entes federativos, a Constituição da República separa as competências exclusivas e as comuns,

assim como, as competências legislativas privativas e as concorrentes.



29

As Constituições Brasileiras nem sempre garantiram ao Poder

Legislativo participação efetiva no processo de elaboração da lei

orçamentária anual. No período do Estado Novo, por exemplo, o Poder

Legislativo não funcionou, enquanto no período coberto pelas Constituições de 1967 e 1969, aos parlamentares era praticamente vedado apresentar

emendas.

A atual Constituição da República, além de devolver, ao Poder Legislativo, prerrogativas na apreciação do projeto de lei orçamentária,

trouxe outras importantes inovações na parte relativa ao planejamento e ao

orçamento: criação do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias, ampliação do conteúdo da lei orçamentária anual, etc.

Aprovada em 1964, a Lei n° 4.320 é a mais importante lei

disciplinadora dos orçamentos e da contabilidade dos entes públicos. Em

parte desatualizada pelas novidades trazidas pela Constituição de 1988, a Lei n° 4.320/64 será substituída por lei complementar exigida pela

Constituição.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, promulgada em 4-5-2000, constitui-se em importantíssimo instrumento visando a criação de novos padrões de

responsabilidade na gestão dos negócios públicos nos diversos entes da

federação.



30

Leitura Complementar

Para um maior aprofundamento nos temas abordados na presente

lição, sugere-se a leitura da bibliografia a seguir indicada.

Sobre a evolução do conceito do orçamento público:

* GIACOMONI, James. (2000) Orçamento público. 9.ed. São Paulo: Atlas. Capítulo 4.

Sobre a natureza política, técnica e jurídica do orçamento público:

* BALEEIRO, Aliomar. (1990) Uma introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense. pp. 394-400 e 415-418.

* SILVA, José Afonso da. (1973) Orçamento-programa no Brasil. São Paulo:

Revista dos Tribunais. pp.264-275.

* TORRES, Ricardo Lobo. (1995) O orçamento na Constituição. Rio de Janeiro: Renovar. pp.62-66.

Sobre as origens históricas do orçamento:

* BALEEIRO, Aliomar. (1990) Uma introdução à Ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense. pp. 387-393.

* BURKHEAD, Jesse. (1971) Orçamento público. Rio de Janeiro: Fundação

Getúlio Vargas.

* GIACOMONI, James. (2000) Orçamento público. 9.ed. São Paulo: Atlas.

Capítulo 3.

Sobre a forma de Estado brasileiro – Federação:

* SILVA, José Afonso da. (1998) Curso de direito constitucional positivo. 15. ed. São Paulo: Malheiros. pp.102-106 e 471-476.

Sobre os conceitos de soberania e autonomia e conceitos em geral:

* MEIRELLES, Hely Lopes. (1998) Direito municipal brasileiro. 10.ed. São Paulo: Malheiros. pp.85-108.

* SANCHES, Osvaldo Maldonado. (1997) Dicionário de orçamento,

planejamento e áreas afins. Brasília: Prisma.

Sobre a repartição das competências entre os entes:

* SILVA, José Afonso da. (1998) Curso de direito constitucional positivo.

15.ed. São Paulo: Malheiros. pp.477-482.

Sobre o tratamento dado ao orçamento pelas Constituições brasileiras:

* GIACOMONI, James. (2000) Orçamento público. 9.ed. São Paulo: Atlas.

pp.52-57.



31

Unidade 2 – Princípios, Etapas e Planejamento

Como já vimos em lição anterior, em determinado momento da

história, os Parlamentos impuseram aos responsáveis pela gestão pública a obediência a certas condições quanto à arrecadação dos tributos e à sua

aplicação no atendimento às necessidades do Estado.

Dessas condições, ou regras, algumas se consolidaram ao longo dos anos na maioria dos países, figurando inclusive nos respectivos textos

constitucionais, designados pelo nome genérico de Princípios

Orçamentários. Estes, por sua vez, são complementados pelos igualmente importantes Princípios Tributários, mas que não serão abordados em

nosso curso.

Nesta unidade estudaremos os princípios orçamentários

tradicionalmente aceitos. Veremos a sua base legal e como se procede à aplicação desses princípios durante a elaboração e a execução dos

orçamentos.

Vamos também apresentar e comentar cada uma das fases do ciclo orçamentário, ressaltando as diferenças entre o orçamento tradicional e o

orçamento moderno.

Demonstraremos, ainda, como se dá a integração entre os processos de orçamento e planejamento, ressaltando a sua importância para o êxito

da ação governamental e caracterizando a sua evolução, a partir do

orçamento tradicional.



32

Lição 7 - Princípios de acordo com a doutrina

Antes de nos ocuparmos dos princípios orçamentários, veja abaixo

exatamente o que entendemos por "princípios".

Recorrendo ao Dicionário Aurélio (1986, p. 1393), ficamos sabendo que princípios são proposições diretoras de uma ciência, às quais todo o

desenvolvimento posterior dessa ciência deve estar subordinado. No nosso caso, esses princípios regem a Ciência das Finanças Públicas,

sendo que aos orçamentos se aplica uma parte desses princípios, os

chamados princípios orçamentários, como verão a seguir.

Com o avanço da teoria e da prática orçamentárias, alguns dos

princípios orçamentários foram sendo incorporados pelos estudiosos da

matéria de tal sorte que hoje forma um conjunto mais ou menos definido de regras.

Não obstante, segundo nos assevera GIACOMONI (p. 70), pelo fato de

a maioria desses postulados ter se originado em plena época do liberalismo

econômico, em que as finanças públicas apresentavam menor grau de complexidade, tais princípios já não conseguem atender a todas as

situações com que se defronta o Estado Moderno. O citado autor

fundamenta sua posição no fato de que vários dispositivos constitucionais estabelecem um determinado princípio para, logo em seguida, criar

exceções ao mesmo.

De acordo com a sua finalidade, costuma-se dividir os princípios orçamentários em duas categorias. A primeira, a dos princípios

fundamentais e já tornados clássicos, que são comumente observados

pela grande maioria dos países. A segunda, que reúne os princípios

funcionais ou operacionais, os quais visam a tornar o processo orçamentário mais racional e eficiente.

Princípios fundamentais

Vamos conhecer os princípios fundamentais:

a) Princípio da legalidade

O Princípio da Legalidade, como vimos, foi o primeiro a ser definido e

aceito nas finanças públicas e dispõe que o orçamento tem que ser,

necessariamente, objeto de uma lei, resultante de um processo legislativo

completo: um projeto preparado e submetido pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, para apreciação e posterior devolução ao Poder

Executivo para sanção e publicação.



33

O ordenamento jurídico brasileiro não deixa dúvidas de que o

orçamento seja uma lei. A primeira Constituição brasileira, de 25 de março

de 1824, já determinava a apresentação à Câmara dos Deputados, pelo

Ministro da Fazenda, da proposta do orçamento anual. Desde então, as diversas Cartas Magnas assim o preveem. A Constituição de 1988 dispõe,

em seu art. 165, que:

"Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: ... III) os orçamentos anuais."

Mais adiante, no § 5°, diz que: "A lei orçamentária anual

compreenderá...”.

Como tudo no serviço público está sujeito ao princípio da legalidade,

os orçamentos não poderiam ser exceções, devendo os agentes públicos, na

sua execução, pautar-se pelo estrito cumprimento da lei.

b) Princípio da anualidade ou da periodicidade

O princípio da Anualidade ou da Periodicidade também faz parte das

conquistas obtidas nos primórdios das lutas orçamentárias e determina que o orçamento deva obedecer a uma determinada periodicidade, geralmente

um ano, já que esta é a medida normal das previsões humanas, para que a

interferência e o controle do Poder Legislativo possam ser efetivados em prazos razoáveis, que permitam a correção de eventuais desvios porventura

verificados.

Como tudo no serviço público está sujeito ao princípio da legalidade,

os orçamentos não poderiam ser exceções, devendo os agentes públicos, na sua execução, pautar-se pelo estrito cumprimento da lei.

c) Princípio da exclusividade

O princípio da Exclusividade determina que a lei do orçamento não

contenha qualquer matéria estranha à estimativa da receita e à fixação da

despesa.

A Constituição brasileira de 1988 fixa esse princípio no § 8° do art.

165:

"A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo nessa proibição a

autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de

operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos

da lei."

Registre-se que esse princípio só foi aceito por nossas autoridades

políticas com a revisão constitucional de 1926, graças aos intensos esforços do então Senador Ruy Barbosa.

d) Princípio da unidade

O princípio da Unidade determina que todas as receitas

e despesas devam compor um único documento



34

legal. No Brasil, esse princípio é observado através da existência de um

único orçamento, um caixa único e uma única contabilidade, feita em

processamento eletrônico centralizado no Sistema Integrado de

Administração Financeira - SIAFI. Mesmo sendo os orçamentos executados em peças separadas, as informações sobre cada uma dessas peças são

devidamente consolidadas e compatibilizadas em diversos quadros

demonstrativos.

e) Princípio da universalidade

O princípio da Universalidade funciona de forma integrada ao da Unidade, e determina que o orçamento deva abranger todo o universo das

receitas a serem arrecadadas e das despesas a serem executadas pelo

Estado. Esse princípio é de fundamental importância para que o Estado

atinja um dos seus objetivos básicos: atender igualmente a todos os cidadãos, sem discriminação, de forma isonômica. A isonomia, no caso,

consiste em tratar os desiguais de forma desigual: na receita, o pagamento

dos tributos é proporcional à capacidade contributiva e, na despesa, a alocação dos recursos procura atender aos cidadãos, segundo suas

necessidades.

Alguns autores designam esse princípio como da abrangência, porque o orçamento deve abranger a todas as rendas e gastos do ente estatal a

que se refere.

O princípio da Universalidade acompanha a nossa estrutura

constitucional desde a Carta Magna de 1824, promulgada logo após a Independência, conforme seus arts. 172, antes citado, e 179:

"Art. 179. Ninguém será isento de contribuir para as Despesas do

Estado em proporção dos seus haveres."

Na Constituição de 1988, esse princípio está caracterizado no § 5° do

art. 165.



35

Lição 8 - Princípios funcionais ou operacionais

Podemos listar os seguintes princípios complementares:

a) Princípio do equilíbrio

O princípio do Equilíbrio, como o próprio nome indica, exige que as despesas sejam iguais às receitas; ou seja, que o orçamento esteja em

equilíbrio, não se admitindo orçamento deficitário ou superavitário, até

porque se trata de simples previsões. Do lado da receita, são estimados os valores que deverão ser arrecadados, com base na experiência verificada

nos anos precedentes. Após definir o montante da receita que se espera

arrecadar, as autoridades encarregadas de elaborar a proposta do orçamento fixam o montante das despesas em igual valor.

Compete ao Congresso Nacional analisar a proposta de orçamento

formulada pelo Poder Executivo e avaliar se as previsões de arrecadação

são tecnicamente consistentes. Este é um ponto sensível, pois o Executivo pode utilizar o artifício da subestimação da receita, para que ocorra excesso

de arrecadação durante a fase de execução do orçamento, o que permite a

sua posterior alocação em projetos de seu particular interesse, fora dos limites e restrições do orçamento.

Do lado da despesa, cabe ao Congresso Nacional analisar se a

proposta de alocação dos recursos atende aos interesses nacionais e às peculiaridades regionais, segundo a ótica dos parlamentares. A discordância

em relação aos valores propostos pelo Executivo deve ser formalizada

através da proposição de alterações, com a suplementação ou redução do

programa ou atividade sob questionamento, mediante o cancelamento da dotação de igual valor em outro programa de trabalho, de forma a manter

inalterado o equilíbrio.

b) Princípio da especificação

O princípio da Especificação determina que os montantes das receitas

e despesas devam estar suficientemente especificados, para que possam ser claramente entendidos por toda a sociedade, quer diretamente, quer

por intermédio dos seus representantes eleitos. Colocado de outra maneira,

significa que não serão admitidas dotações globais, a não ser para a

execução de serviços em regime de programação especial, muito usuais no passado, hoje cada vez mais raras.

Os recursos são vinculados a metas físicas, que deverão ser atingidas

no processo de execução do orçamento, nos prazos determinados. Esse princípio era reforçado pela publicação do Quadro de Detalhamento da

Despesa, alguns dias após a aprovação da lei orçamentária.

c) Princípio do orçamento bruto

O princípio do Orçamento Bruto estabelece que todos os valores presentes no orçamento, sejam da receita ou da despesa, devem constar

pelos seus valores brutos, sem qualquer espécie de dedução. Ou seja, a

dotação orçamentária não deve considerar eventuais descontos ou abatimentos que porventura sejam obtidos na execução.



36

Com isso procura-se evitar a ocorrência de importâncias "líquidas" nos

orçamentos, ou seja, saldos positivos ou negativos entre receitas e

despesas, fato esse que estaria configurando omissões de valores e sua

consequente sonegação ao controle do Parlamento.

d) Princípio da publicidade

O princípio da Publicidade determina que, como qualquer ato legal ou regulamentar, as decisões sobre orçamento só têm validade após a sua

publicação em órgão da imprensa oficial. Além disso, exige que as

informações sobre a discussão, elaboração e execução dos orçamentos tenham a mais ampla publicidade, de forma a garantir a transparência na

preparação e execução do orçamento, em nome da racionalidade e da

eficiência.

Na fase de apreciação do orçamento pelo Congresso Nacional, as decisões sobre a alocação dos recursos são feitas através de emendas ao

projeto do Poder Executivo. Estas devem ser abertas para que o cidadão

tenha completa informação sobre os remanejamentos de dotações, as alterações que serão introduzidas em cada elemento da programação de

despesa, bem como se estão sendo respeitadas as prioridades

anteriormente definidas na lei de Diretrizes Orçamentárias e outras disposições legais.

Os órgãos da imprensa devem ter livre acesso a todas as informações,

ressalvadas, naturalmente, aquelas que ainda não foram definidas, que se

constituam em meras hipóteses de trabalho.

Na fase de execução, todas as informações devem estar disponíveis

para o cidadão, de forma que se possa avaliar se a execução das despesas

está em conformidade com as alocações definidas no Orçamento. É com base nesse princípio que a Constituição de 1988 determinou no § 3° do art.

165, que:

"O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária".

Nas democracias modernas esta é a mais poderosa arma de que

dispõe o cidadão para exercer a fiscalização da arrecadação e da aplicação

dos recursos públicos, princípio este muito enfatizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no capítulo dedicado à transparência, ao controle e

à fiscalização.

Princípio da não-vinculação

O princípio da Não-Vinculação, também denominado da não-afetação

das receitas, determina que não deve haver vinculação entre receitas e

despesas; ou seja, não se pode vincular a arrecadação de determinados impostos a determinadas despesas ou programas.

Esse princípio consta do inciso IV do art. 167 da Constituição Federal

de 1988, mas apenas em relação aos impostos, nos seguintes termos:

"Art. 167. São vedados”:



37

"IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se

referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e

desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 204, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas

no art. 165, § 8°;"

Observe que a restrição à vinculação restringe-se aos impostos. As receitas próprias de entidades e fundos, as taxas, mas sobretudo as

contribuições sociais, são destinadas pela própria Constituição à Seguridade

Social, bem como da contribuição para o PIS/PASEP, vinculada ao Seguro-Desemprego e ao Abono Salarial. Já a arrecadação da Contribuição

Provisória sobre Movimentação Financeira está toda vinculada à área da

Saúde, muito embora alguns entendam que a mesma esteja sendo

empregada para outros fins.

A vinculação de receita que assim acaba ocorrendo, decorre da

necessidade de se destinar um mínimo de recursos a áreas sabidamente

carentes, diante da crescente escassez de meios e da debilidade na fixação das prioridades nacionais e regionais, o que permite a utilização de critérios

políticos clientelistas na distribuição dos recursos orçamentários.

Princípio da tipicidade

Na década de 70, os técnicos e especialistas brasileiros em orçamento

desenvolveram o princípio da Tipicidade, ou melhor, da atipicidade,

ferramenta essencial para a classificação da despesa orçamentária, em termos de funções e programas (classificação funcional e programática).

O princípio da Tipicidade consiste na observação de que:

a) as funções de governo não se vinculam aos ministérios ou órgãos;

b) uma função tem seus programas típicos, mas deve funcionar

também com programas atípicos, isto é, relativos a outras funções;

c) da mesma forma, os programas têm seus projetos e atividades típicos, mas devem ser conjugados com projetos e atividades atípicos.

Temos como exemplo, a Função "Comunicações", que possui entre os

seus Programas típicos o de "Telecomunicações" que, por sua vez, pode e

deve ser empregado, de forma articulada, com outras Funções, tais como Educação e Saúde, por exemplo, gerando então uma gama infinita de

possibilidades.

Essa descoberta dá ao orçamento um componente matricial, em três dimensões, sendo elas:

a) a dimensão do órgão do governo que executa a ação;

b) a dimensão dos objetivos e metas a serem alcançados;

c) a dimensão da forma de aplicação dos recursos, ou seja, dos meios técnicos e materiais empregados.

Isso permite uma grande flexibilidade na organização do orçamento,

na sua execução e, mais importante, na agregação das informações, como se verá quando for abordada a questão da classificação orçamentária.



38

Lição 9 - Princípios consagrados na Constituição Federal

Dissemos em outro ponto desta lição que os princípios de finanças

públicas em geral, e os princípios orçamentários, em particular, tem

aceitação ampla, e, em boa parte dos casos, estão presentes ou nas Constituições ou em leis que tratam dessa matéria.

A Constituição brasileira em vigor não foge à regra neste aspecto.

No capítulo que trata da Administração Pública, iniciando pelo Art. 37, a Constituição enuncia um importante conjunto de princípios a serem

observados, tanto pela administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, como também dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. São eles os princípios da legalidade, da impessoalidade, da

moralidade, da publicidade e da eficiência.

* Legalidade: A administração só pode fazer o que a lei determina.

* Impessoalidade: Todo ato administrativo praticado visa interesses da

administração e não dos agentes públicos.

* Moralidade: Relaciona-se com a ética e a boa administração. A probidade administrativa é uma forma de moralidade.

* Publicidade: O Poder Público deve agir com transparência.

* Eficiência: Dever de trabalhar com produtividade, economicidade, eficiência, presteza e competência.

Ressaltamos que os princípios aqui referidos aplicam-se à

administração pública como um todo, e não apenas à questão das suas

finanças. Também por esta razão não nos deteremos em aprofundar cada um dos citados princípios constitucionais.

Mais adiante, no capítulo que dispõe sobre as Finanças Públicas, Seção

II "Dos Orçamentos", podemos encontrar uma série de outros princípios vistos anteriormente, aplicáveis à matéria orçamentária, o que bem

demonstra a preocupação do Poder Constituinte com a sua efetiva

observância.

Por exemplo: No art. 165 encontraremos os princípios da legalidade, da

anualidade, da exclusividade, da unidade e da universalidade. Já no art.

169 está contido o princípio da não vinculação de receitas.



39

Lição 10 - Aplicação do princípio da independência dos poderes

O princípio da independência entre os poderes é um dos pilares do

regime democrático, estando gravado em nossa Constituição Federal, no

seu Art. 2°.

Art. 2°: "São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o

Legislativo, o Executivo e o Judiciário."

Quando a Constituição fala em independência, isso quer dizer entre

outras coisas, independência de cada um dos Poderes para exercer, de

forma soberana e sem ingerências de qualquer ordem, a sua própria administração.

Esse ponto nos remete diretamente à questão dos recursos financeiros

de que os Poderes devem dispor para o exercício das suas atribuições, no dia a dia. Incluem-se aí desde a elaboração e a execução dos respectivos

orçamentos, até os atos mais simples de administração, tais como a

contratação de servidores, a construção e a manutenção das suas

instalações, a celebração de contratos a título oneroso, enfim, tudo aquilo que implique em despesa, de uma forma geral.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, aponta para esse

mesmo princípio, quando determina que o Poder Executivo deve encaminhar, aos demais Poderes e ao Ministério Público, os estudos e a

metodologia de cálculo da previsão de receita, pelo menos trinta dias antes

do prazo para o encaminhamento das respectivas propostas orçamentárias. Sabendo de antemão as projeções de receita, cada Poder poderá adequar

os seus próprios gastos em conformidade com o que se espera arrecadar,

sem ter que sujeitar-se a cortes ou mesmo de reformular a sua

programação orçamentária, como antes era comum acontecer.

Em resumo, devemos ter em mente o seguinte: se a principal

atribuição de um dos Poderes, no caso o Poder Legislativo, é de fiscalizar os

atos de o outro Poder, o Executivo, é evidente que o ente fiscalizador não pode ficar à mercê das boas graças de quem deverá ser fiscalizado, para

que este lhe repasse os recursos necessários a tal finalidade. Colocando a

questão em outros termos, só será verdadeiramente independente o Poder que tiver efetivamente assegurada a sua autonomia financeira.

Daí poder avaliar a importância de que inúmeras Câmaras de

Vereadores, principalmente de pequenos municípios que ainda não possuem

estrutura própria para a gestão dos seus recursos financeiros, passem a efetivamente preocupar-se com tal aspecto, adotando as medidas

necessárias para poderem exercer essa importante prerrogativa. Até porque

a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal poderá resultar em sanções para os responsáveis que não desempenharem adequadamente as suas

atribuições previstas em lei.



40

Lição 11 - Ciclo orçamentário

A Constituição de 1988, ao vincular os três documentos que compõem o modelo orçamentário por ela instituído, deu grande ênfase ao

planejamento da atividade governamental, além de torná-lo um imperativo

legal.

Plano plurianual – PPA

Lei de diretrizes orçamentárias – LDO

Lei orçamentária anual – LOA

Nesta lição veremos de que forma se faz a integração entre essas duas atividades, o orçamento e o planejamento. Isso porque o sucesso dessa

união é fundamental para o êxito da ação governamental, visando

assegurar, tanto quanto possível, que os resultados pretendidos sejam

efetivamente alcançados.

Veremos também de que forma se iniciou no Brasil essa união entre

planejamento e orçamento, até a sua consolidação, na forma como se

encontra na Carta Magna atual.

Na Lição 1, vimos que o orçamento governamental apresenta a

programação do trabalho que a administração planeja executar, assim como

indica os recursos financeiros necessários a tornar realidade a referida programação. Sabemos, igualmente, que por ser um importante

instrumento de trabalho da administração pública, o orçamento toma a

forma de lei.

No estudo do orçamento, entretanto, não devemos concentrar nossa atenção apenas na lei orçamentária ou no documento orçamentário. A lei do

orçamento é parte de um processo formado por várias fases ou etapas que

se desenvolvem ao longo do tempo. Só compreenderemos bem o orçamento se o nosso estudo levar em conta todas as fases desse processo.

Constituído por quatro etapas principais, o processo ou ciclo

orçamentário aparece representado na forma do diagrama a seguir.

1ª Etapa: Elaboração. Elaboração da proposta orçamentária pelo Poder

Executivo.

2ª Etapa: Aprovação. Discussão, votação e

aprovação do projeto orçamentário elaborado pelo Poder Legislativo.

3ª Etapa: Execução. Execução orçamentária e

financeira.

4ª Etapa: Controle. Controle e avaliação durante

e após a execução orçamentária.

Vejamos agora o seguinte:



41

Em quanto tempo se desenvolve um ciclo do orçamento anual?

Depende do tamanho do ente público, mas sempre durará mais de

um ano.

O Poder Executivo inicia, no mês de janeiro ou fevereiro de cada ano, os primeiros estudos e levantamentos com vistas à elaboração da

proposta orçamentária para o exercício financeiro seguinte:

Período de tempo coberto pelas disposições de determinada lei orçamentária, em particular pelas que se referem à estimativa de

arrecadação de receitas e à autorização de realização de despesas. No

passado, distinguia-se no Brasil ano financeiro e exercício financeiro. O ano financeiro durava 12 meses, enquanto o exercício financeiro estendia-se por

um ou mais meses com a finalidade de permitir a complementação das

operações, assim como a liquidação e o encerramento das contas.

Atualmente, não existe mais o prazo adicional e o exercício financeiro coincide com o ano civil ou ano-calendário, isto é de 1° de janeiro a 31 de

dezembro.

A etapa da discussão, votação e aprovação do projeto de lei orçamentária deve ocorrer no Congresso Nacional até o encerramento do

exercício. Portanto, a 2ª etapa do ciclo orçamentário normalmente

necessita de quatro meses para sua realização.

A execução da lei orçamentária, como sabemos, dura o período do

exercício financeiro, ou seja, doze meses.

A última etapa do ciclo – controle e avaliação da execução do

orçamento – ocorre durante e após a execução do orçamento. Vamos considerar que, após o encerramento do exercício, serão necessários mais

quatro meses para a elaboração dos relatórios, balanços e demais

demonstrativos.

Somados os períodos, concluímos

que um ciclo do orçamento federal dura 28 meses, ou seja, dois anos

e quatro meses.

Se tomarmos, como exemplo, um

Município de médio ou pequeno porte, a duração total do ciclo

orçamentário certamente não será

tão longa, já que as duas primeiras etapas se desenvolverão em prazo

de tempo um pouco menor.

Ciclo orçamentário - proposta



42

Elaborar a proposta orçamentária: onde

começar?

O processo ou ciclo orçamentário inicia-se com a elaboração da proposta orçamentária

pelo Poder Executivo.

De onde saem os dados, as informações, os elementos, etc., necessários

para a elaboração da proposta? Há duas respostas para essa questão:

Primeira: Vejamos o que ocorria

com os orçamentos tradicionais.

Vimos que, no passado, os orçamentos não traziam a

programação de trabalho dos

órgãos governamentais e se resumiam em fixar valores

máximos para as despesas com

pessoal, material, serviços, etc.

Orçamento tradicional: Modelo de orçamento público que destaca,

principalmente, o objeto ou o elemento de despesa: pessoal, material, serviços, equipamentos, etc. Sua formulação não está desvinculada do processo de planejamento mais abrangente, e

tem como finalidade principal servir de instrumento de controle.

Nesse caso, a base para a elaboração de uma nova proposta

orçamentária era sempre os orçamentos dos anos anteriores. Um novo

orçamento era muito semelhante ao do ano anterior, sendo que as alterações eram necessárias quase sempre para compensar os efeitos da

inflação.

Segunda: Considerando que a elaboração de parte importante do orçamento depende de definições retiradas do planejamento, podemos

concluir que o ciclo orçamentário é parte integrante de um ciclo maior, que

integra o orçamento ao planejamento.



43

Lição 12 – Planejamento

Resumidamente, planejar é “estabelecer o conjunto de ações a

realizar e definir os meios a combinar com vistas a obtenção dos resultados pretendidos”.

Outra forma de conceituar planejamento é considerá-lo como o

processo articulado de definição de objetivos e de equacionamento dos meios para atingi-los.

Ao planejar as suas ações, os governos objetivam mudar uma

realidade (normalmente um problema), por meio de ações concretas (programas e projetos), para chegar a uma nova realidade desejada

(objetivo).

Os problemas devem ser identificados e dimensionados, para que as

ações destinadas a resolvê-los sejam as mais adequadas e eficazes, tanto sob o aspecto da sua efetividade, quanto da economia dos recursos

empregados na sua execução. Simplificando, isso quer dizer: obter o

máximo de resultado com o menor gasto possível.

Exemplo:

Problema identificado: más condições de trafegabilidade das ruas do bairro

X.

Ações:

1. Canalização de águas pluviais;

2. Asfaltamento das ruas;

3. Sinalização (placas, semáforos, etc.).

Opções possíveis:

a) Calçamento com paralelepípedos;

b) Bloquetes de concreto;

c) Concreto ou revestimento asfáltico.

Nova realidade: ruas com boas condições de trafegabilidade no bairro.



44

Lição 13 - Integração entre planejamento e orçamento

Como salientamos anteriormente, os orçamentos tradicionais tinham

como característica principal, a sua função de controle.

Embora a cobrança de tributos, e também a execução da despesa,

fossem autorizados pelos Legislativos, nenhuma vinculação havia quanto

aos objetivos e resultados a serem atingidos nesse processo. Em outras palavras, o gasto público não fazia parte de qualquer sistemática que

envolvesse a moderna administração ou o planejamento, tal como hoje

acontece.

Na melhor das hipóteses, o orçamento assumia a característica de um

típico instrumento contábil, que apresentava de um lado os recursos

financeiros e, de outro lado, a contrapartida das despesas a serem

realizadas.

A primeira experiência mais abrangente de integração dos dois

instrumentos – planejamento e orçamento – teve lugar na década de 60,

nos Estados Unidos, sob a denominação de PPBS (Planning, Programming and Budgeting System).

Essa inovadora concepção integrava de forma sistemática alguns

elementos:

Diagnósticos e prognósticos da realidade;

Objetivos da ação governamental;

Análise de opções alternativas;

Programas e projetos, com suas respectivas metas;

Recursos a serem empregados e a indicação de seus custos;

Esquemas de avaliação e controle.

No Brasil, a integração entre planejamento e orçamento tem suas origens no Decreto-Lei nº 200/67. Dispunha assim o art. 7º dessa norma:

“A ação governamental” obedecerá a planejamento que visa promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional,

norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título

III, e compreenderá a elaboração dos seguintes instrumentos básicos:

a) Plano geral de governo;

b) Programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual;

c) Orçamento-programa anual*;

d) “Um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas que adquire. As coisas que um

governo adquire, tais como serviços pessoais, provisões, equipamentos,

meios de transporte etc., não são, naturalmente, senão meios que empregam para o cumprimento de suas funções. As coisas que um governo

realiza em cumprimento de suas funções podem ser estradas, escolas, terra



45

distribuídas, casos tramitados e resolvidos, permissões expedidas, estudos

elaborados ou qualquer das inúmeras coisas que podem ser apontadas.”

(definição extraída de documento da ONU – Organização das Nações

Unidas, citada por MARTNER, 1972, p.195).

e) Programação financeira de desembolso.”

f) Ato do Poder Executivo, levado à efeito no início do exercício, com o

objetivo de programar a execução financeira das despesas de forma compatibilizada com o comportamento da arrecadação. A Lei n° 4.320/64

estabelecia que a programação financeira seria elaborada na forma de

quotas trimestrais. Já a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000) determina a elaboração de cronograma de execução mensal

de desembolso.

Posteriormente, através do Ato Complementar nº 43, de 29-1-1969,

novas disposições foram acrescentadas sobre a matéria, destacando-se o

artigo 1º do referido Ato:

“O Poder Executivo elaborará Planos Nacionais de Desenvolvimento, de

duração igual à do mandato do presidente da República, os quais serão submetidos à deliberação do Congresso Nacional até 15 de setembro do

primeiro ano do mandato presidencial.”



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Lição 14 - Constituição, planejamento e orçamento.

Para dar maior flexibilidade ao planejamento estatal, três modalidades

de planos estão previstas no texto constitucional:

Planos de desenvolvimento econômico e social

Os planos de desenvolvimento econômico e social compreendem, de forma genérica, todo e qualquer plano de caráter nacional, regional ou

setorial, em que o setor público seja parte atuante.

No âmbito da União, a base legal desses planos reside nos seguintes dispositivos da Constituição da República:

Art. 21. Compete à União:

IV - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do

território e de desenvolvimento econômico e social;

Art. 174.

Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado

exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e

planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. § 1° A lei estabelecerá as diretrizes e bases do

planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e

compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

Para que haja uniformidade e também coerência entre os diversos

tipos de planos e programas governamentais, a Constituição determina, no art. 165, que:

§ 4° Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e

apreciados pelo Congresso Nacional.

Plano Plurianual - PPA

É o principal instrumento de planejamento de médio prazo, devendo

estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública. O PPA orienta o sistema de planejamento da



47

administração pública, atuando como guia e parâmetro para a elaboração

das leis de diretrizes orçamentárias e dos próprios orçamentos anuais.

» Lei de diretrizes orçamentárias – LDO

Outra autêntica novidade criada pela Constituição de 1988, entre

outras finalidades, serve como instrumento de ligação entre o plano

plurianual e os orçamentos anuais. Nesse sentido, a LDO deve identificar, entre os objetivos e as metas constantes do PPA, as prioridades que

deverão integrar a lei orçamentária de cada exercício.

O modelo da Constituição descrito até aqui, claramente evidencia que o orçamento anual não pode ser visto de forma isolada, mas como parte de

um processo maior, que envolve, também, o planejamento. No diagrama a

seguir, temos uma representação das etapas desse ciclo integrado de

planejamento e orçamento.



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Recapitulando...

Do conteúdo desta lição ficamos sabendo que cada ciência adota os seus

próprios princípios como normas diretoras, e que a ciência das Finanças

Públicas, das quais o orçamento faz parte, também os possui, dentre eles estão os chamados Princípios Orçamentários.

Existem duas categorias de princípios orçamentários: a primeira, a dos

princípios fundamentais, que é seguida pela grande maioria dos países;

e a dos princípios funcionais ou operacionais, que complementa ou subsidia os primeiros, em busca de maior eficiência e racionalidade.

A Constituição brasileira, assim como a legislação complementar sobre

finanças públicas, determina a observância da maioria dos chamados princípios fundamentais aplicáveis à elaboração e à execução dos

orçamentos anuais.

A observância integral dos princípios orçamentários nem sempre é verificada, havendo casos em que a própria legislação prevê as exceções

admitidas a determinado princípio.

Muito embora o princípio da independência entre os Poderes não faça

parte dos princípios orçamentários, sabemos que não existe independência sem autonomia financeira, e que os Poderes Legislativo e

Judiciário, além do Ministério Público, devem exercitar as suas

prerrogativas nessa questão, como forma de afirmação da sua independência em relação ao Executivo.

A lei orçamentária não existe de forma isolada; faz parte de um processo

que consiste de várias etapas, as quais, no seu conjunto, formam o ciclo orçamentário.

As etapas do ciclo orçamentário são: (i) elaboração da proposta

orçamentária pelo Poder Executivo; (ii) aprovação da lei orçamentária;

(iii) execução orçamentária; (iv) controle e avaliação da execução orçamentária.

Ao contrário dos orçamentos tradicionais, que eram desvinculados do

planejamento, os orçamentos modernos são elaborados tomando por base a programação de trabalho das instituições públicas.

Na administração das organizações, o planejamento é o processo

através do qual são escolhidas e implementadas as melhores alternativas para a solução de problemas concretos, com economia de

recursos.

A Constituição da República estabelece as seguintes modalidades de

planos: (I) planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento econômico e social; (II) plano plurianual – PPA; e (III) lei de diretrizes

orçamentárias – LDO.

As novas modalidades de planos devem manter compatibilidade entre si e com os orçamentos anuais; dessa forma, amplia-se o ciclo

orçamentário que passa a ser o ciclo integrado de planejamento e

orçamento.



49

Leitura Complementar

Para um maior aprofundamento nos temas abordados nesta lição, incluindo a origem e a evolução dos princípios orçamentários, sugere-se a leitura da bibliografia abaixo.

PRINCÍPIOS

* GIACOMONI, James. (2000) Orçamento público. 9.ed. São Paulo:

Atlas. Capítulo 5.

* SANCHES, Osvaldo Maldonado. (1997) Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. Brasília: Prisma. pp. 104-158.

* SILVA, José Afonso da. (1973) Orçamento-programa no Brasil. São

Paulo: Revista dos Tribunais. pp.264-275.

* SILVA, Sebastião Sant'Anna e. (1962) Os princípios orçamentários. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas.

* TORRES, Ricardo Lobo. (1995) O orçamento na Constituição. Rio de

Janeiro: Renovar. pp. 97-227.

PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO

Sobre a integração entre o planejamento e o orçamento:

GIACOMONI, James. (2000) Orçamento público. 9.ed. São Paulo:

Atlas. Capítulos 11 e 12.

Sobre orçamento-programa e PPBS:

GIACOMONI, James. (2000) Orçamento público. 9.ed. São Paulo: Atlas. Capítulos 8, 9 e 10.

HINRICHS, H.H., TAYLOR, G.M. (Org.) (1974) Orçamento-programa e

análise de custo-benefício. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas.

MACHADO JR., José Teixeira. (1979) A técnica do orçamento-

programa no Brasil. Rio de Janeiro: IBAM.

MARTNER, Gonzalo. (1972) Planificación y presupuesto por programas. 4.ed. Máxico: Seglo Veintiuno.

QUEIROZ, Dilson Santana de (1973) O PPBS no processo

orçamentário. Revista de Administração Municipal. Rio de Janeiro, 20

(117): 5-21. Mar/abr.



50

Unidade 3 – PPA e LDO

Introdução

Vimos na lição anterior que a Constituição de 1988 criou um sistema

onde planejamento e orçamento devem funcionar de forma integrada.

Nesse sistema, o orçamento deve manter compatibilidade com o plano plurianual – PPA e com a lei de diretrizes orçamentárias – LDO.

A lei de diretrizes orçamentárias cumpre importantes funções dentro

do modelo de planejamento e orçamento estabelecido pela Constituição Federal, funções essas presentes nas esferas federal, estadual e municipal,

sendo que as duas últimas, em linhas gerais, seguem os procedimentos

adotados pela União, porém adaptados às suas características próprias.

Nossa atenção será dedicada aos seguintes aspectos principais:

O que é o PPA, sua natureza e principais características;

Conteúdo do PPA de acordo com a Constituição Federal;

Plano Plurianual da União para 2004-2007;

Origens e finalidades da LDO (como surgiu e para que serve);

O conteúdo da LDO, segundo determinam a Constituição e a LRF;

Os prazos de elaboração e de apreciação da LDO, previstos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.



51

Lição 15 - O PPA e os demais planos previstos na Constituição

Federal

De maneira direta e simples, podemos dizer que o PPA é o programa de realizações que o governo pretende executar durante o seu período

administrativo.

Todas as pessoas, especialmente os eleitores, esperam que qualquer administrador eleito tenha um plano de governo e que esse plano, de forma

efetiva, auxilie e oriente o funcionamento da administração. Apesar de isso

ser muito claro, as nossas várias Constituições Federais não valorizaram o planejamento, não tornando obrigatória a elaboração de planos por parte

das entidades públicas.

A Constituição de 1988, ao contrário, concede grande importância ao

planejamento. Além de criar o plano plurianual, a Constituição estabelece regras relativas aos planos nacionais, regionais e setoriais de

desenvolvimento econômico e social.

Em dois de seus dispositivos, a Constituição reza sobre os planos nacionais, regionais e setoriais. São os seguintes:

Planos:

"Compete à União, elaborar e executar planos nacionais e regionais de

ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social." (Art. 21,

IX)

Planos de desenvolvimento econômico e social são de

responsabilidade do governo federal. Desde a promulgação da Constituição

de 1988, as administrações federais não elaboraram planos nacionais de desenvolvimento. Com isso, deixaram de ser elaborados, também, planos

regionais que, de acordo com a Constituição - art. 43, § 1º, II - devem

integrar os planos nacionais e serem com eles aprovados.

A lei estabelecerá diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento

nacional equilibrado, o qual incorporará os planos nacionais e regionais de

desenvolvimento." (Art. 174, § 1º)

Cabe indagar agora:

O plano plurianual e o plano nacional de desenvolvimento econômico e

social poderiam ser a mesma coisa?

No seguinte dispositivo da Constituição vamos encontrar a resposta:

Planos X PPA:



52

"Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta

Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e

apreciados pelo Congresso Nacional." (Art. 165, § 4º)

A regra constitucional é clara.

Os planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento econômico e social:

Não se confundem com o plano plurianual;

Mas deverão manter compatibilidade com este.

Quanto aos planos setoriais, deve ser mencionado como exemplo o

Plano Nacional de Educação (Lei nº 10.172/01 de 09 de janeiro de 2001). De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, o Plano Nacional de

Educação terá a vigência de dez anos. Apesar de cobrir período superior ao

do plano plurianual, o Plano Nacional de Educação sofrerá adaptações, ao

longo do tempo, de modo a manter compatibilidade com o PPA.

Essas regras aplicam-se, também, aos demais entes da Federação.

Assim, os planos elaborados no âmbito das administrações estaduais e

municipais deverão estar sempre em consonância com os planos plurianuais.



53

Lição 16 - Conteúdo do plano plurianual

O conteúdo básico do plano plurianual é o seguinte (CF: art. 165, §

1°):

"A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada,

as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal, para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de duração continuada".

No § 9º do mesmo art. 165, a Constituição determina que lei

complementar, entre outros assuntos, tratará da elaboração e da organização do plano plurianual, regulando o conteúdo acima. A ausência

da lei complementar faz com que existam muitas interrogações sobre como

elaborar o PPA. Por exemplo:

Em que bases devem se dar a regionalização? No caso do PPA federal, de acordo com as regiões - Norte, Nordeste, etc. - ou pelos Estados da

Federação?

Haveria apenas um critério de regionalização ou poderia haver mais um de acordo com as funções de governo?

Como os Estados e, especialmente, os Municípios devem regionalizar

os seus planos plurianuais?

Por outro lado, o que são despesas decorrentes das despesas de

capital e, especialmente como definir programas de duração

continuada?

Vejamos, ainda que rapidamente, respostas a essas questões.

Regionalização

Os quatro planos plurianuais elaborados na União distribuíram a programação entre as regiões macroeconômicas: Norte, Nordeste, Sudeste,

Sul e Centro-Oeste. As normas baixadas trazendo instruções para a

elaboração do PPA para o período 2000-2003 previam a regionalização das metas por Estado (ver o art. 2° do Decreto n° 2.829, de 29-10-1998). Essa

determinação não foi observada e o plano foi regionalizado nos moldes

tradicionais, ou seja, segundo as cinco regiões.

No caso dos Estados, não há modelos únicos de regionalização a serem utilizados no planejamento. Assim sendo, é recomendável que cada Estado

adote critérios de regionalização que atendam da melhor forma possível às

necessidades da programação. Veja alguns exemplos.

Nos Estados do Ceará e do Pará, a base da regionalização dos

respectivos PPA para o período 1996-1999 foram as regiões

administrativas. Já no Estado da Bahia, a regionalização centrou-se em

quatro núcleos de desenvolvimento, nos quais estão inseridas as regiões econômicas adotadas no planejamento estadual. O Estado de Pernambuco

adotou para regionalizar o PPA 1996-1999, as cinco mesorregiões em que o

IBGE divide o Estado.



54

A regionalização dos planos plurianuais municipais traz desafios ainda

maiores, especialmente nos municípios de pequeno porte.

Provavelmente, apenas os municípios maiores, com experiência em

zoneamento e em administração descentralizada - subprefeituras - poderão realizar, de maneira vantajosa, a regionalização do PPA.

Questão central é a abrangência do plano plurianual, ou seja, quais

ações da administração pública devem fazer parte do PPA? Em conformidade com a Constituição Federal, integram o plano plurianual as

despesas de capital, as despesas decorrentes destas e os programas

de duração continuada.

Despesas de Capital

De acordo com o dispositivo constitucional citado, as Despesas de

Capital ocupam parte importante do plano. Desde a edição da Lei n° 4.320/64, Despesas de Capital é uma categoria de classificação de despesas

incorporada aos orçamentos públicos. Compreende os Investimentos, as

Inversões Financeiras e as Transferências de Capital, ou seja, os recursos transferidos a outros entes para aplicação em despesas de capital.

Caberia indagar, ainda, se todas as Despesas de Capital fariam parte

do PPA? Ainda de acordo com a Constituição - art. 167, § 1° - pelo menos os investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro

integrarão o plano plurianual.

Despesas decorrentes

Autêntica novidade é a exigência de que os encargos decorrentes das Despesas de Capital integrem o PPA. No Brasil, é conhecida a reverência

dedicada aos investimentos, desconhecendo-se, quase sempre, que, a partir

de sua conclusão, todo e qualquer investimento demandará, para sempre, recursos de operação e manutenção. Demonstrando sensibilidade para este

importante aspecto, o constituinte de 1988 introduziu regra capaz de

aperfeiçoar tradicionais padrões e práticas decisórias.

Programas de duração continuada

De todos os componentes do PPA, este é, provavelmente, o mais

controvertido. A rigor, com exceção dos investimentos, que têm prazos de início e conclusão, as demais ações governamentais inserem-se em

programas de duração continuada. Por exemplo: operação, manutenção e

conservação de serviços. Se correto este entendimento, o PPA compreenderia, praticamente, todas as ações da administração pública.

Na área federal, interpreta-se esta categoria de forma mais restritiva,

associando-se a programas de duração continuada apenas as ações de

natureza finalística, ou seja, a prestação de serviços à comunidade.



55

Lição 17 - Vigência e prazos do plano plurianual

As regras sobre o período de vigência, bem como, sobre os prazos de

elaboração e aprovação do plano plurianual serão estabelecidas na lei complementar de que trata o art. 165, § 8°, da CF.

No que tange ao período de vigência do PPA, o ADCT (art. 35, § 2°, I)

estabelece que o plano cobrirá o período compreendido entre o início do segundo ano do mandato presidencial e o final do primeiro exercício do

mandato subsequente. Essa regra, entendida como norma geral, é

extensiva aos demais entes da Federação.

O plano plurianual tem, portanto, a mesma duração do mandato do

Chefe do Poder Executivo, embora não coincida integralmente com este. O

primeiro PPA federal elaborado – administração Collor de Melo – teve

vigência quinquenal, porque o mandato presidencial era de cinco anos. Com a redução do mandato presidencial determinada pela Emenda Constitucional

de Revisão n° 5, de 1994 o PPA passa a vigorar por quatro anos.

Prazos

Quanto aos prazos, o ADCT (art. 35, § 2°, I) estabelece que, no âmbito

federal, o projeto de lei do PPA será encaminhado, pelo Poder Executivo, ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício -

31 de agosto - e devolvido para sanção até o encerramento da sessão

legislativa - 15 de dezembro.

Na falta daquela norma, vigora o estabelecido no Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias - ADCT.

Nos Estados e Municípios, legislação própria poderá fixar outro calendário tendo em vista atender peculiaridades locais.

Estados

Exemplo: A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul de 1989 - art.

152, § 8°, I e § 9°, I - determina que o projeto de lei do PPA seja encaminhado, à Assembléia Legislativa, até o dia 30 de março e devolvido,

por esta, para sanção, até 15 de julho do primeiro ano do mandato do

Governador.



56

Municípios

A Lei Orgânica do Município de Porto Alegre de 1990 - art. 121, § 6°, I

e § 7º, I -, estabelece os seguintes prazos a serem observados no primeiro

ano do mandato do Prefeito Municipal: encaminhamento do projeto de lei do PPA à Câmara Municipal até 30 de abril e devolução do projeto para

sanção até 30 de junho.



57

Lição 18 - Plano plurianual na União: os PPA anteriores

Desde a sua instituição pela Constituição de 1988, a União elaborou quatro planos plurianuais: Transitórias - ADCT.

Plano plurianual para o quinquênio 1991-1995

Foi o primeiro plano elaborado em cumprimento às determinações da Constituição de 1988. A própria lei que dispôs sobre o plano – Lei n° 8.173,

de 30-1-1991 – estabelecia que o mesmo devesse sofrer uma primeira

revisão, a ser encaminhada ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da Sessão Legislativa de 1992.

Tal foi efetivamente feito e a revisão do plano plurianual para o triênio

1993/1995 foi aprovada – Lei n° 8.446, de 21-7-1992. O novo governo, que

ascendeu em face ao impeachment do presidente Collor de Melo, reviu as prioridades e as estratégias constantes do plano, produzindo nova revisão

para o período 1994/1995. Enviada ao Congresso Nacional em 1993, a

proposta não chegou a ser votada.

Afetado pelos desdobramentos institucionais que decorreram do

impeachment, pelos planos econômicos de estabilização e pelas duas

revisões, esse primeiro esforço de planejamento orçamentário de longo prazo não pode, e não deve merecer uma avaliação rigorosa quanto aos

seus resultados.

Plano plurianual para o período 1996 -1999

Ao contrário do PPA anterior, de abrangência quinquenal, o plano

plurianual da primeira administração F. H. Cardoso cobre um período de

quatro anos, como consequência da alteração constitucional que reduziu o mandato presidencial – Lei n° 9.276, de 9-5-1996. O plano está estruturado

em duas partes. Na primeira, estão identificadas três estratégias, cada uma

decomposta em diretrizes de ação de governo. Entre as estratégias – Construção de um Estado moderno e eficiente, Redução dos desequilíbrios

especiais e sociais do país e Modernização produtiva da economia brasileira

–, as duas últimas dependem, em grande parte, de ações a cargo do setor

privado, aspecto que aproxima o PPA dos planos de desenvolvimento econômico e social. Em sua segunda parte, o plano relaciona, por área

temática, os principais objetivos para o período e apresenta, em quadro

anexo, por subprogramas, as metas quantificadas e distribuídas percentualmente entre as regiões.

A maior deficiência desse plano é a ausência total de representação

financeira. A mensagem que acompanhou o projeto de lei trouxe algumas estimativas, de forma bastante agregada, dos montantes a serem aplicados

e de suas fontes de financiamento. Ao se transformar em lei, o PPA acabou

ficando sem nenhuma referência de ordem financeira, o que é paradoxal em

se tratando de instrumento com características orçamentárias. Cabe, também, fazer restrições à solução metodológica adotada que

desconsiderou totalmente as categorias estabelecidas na Constituição



58

Federal, ou seja, as despesas de capital, as despesas decorrentes destas e

os programas de duração continuada.

Plano plurianual para o período 2000-2003

Divulgado sob o nome de fantasia de "Avança Brasil", o Plano

Plurianual da União para o período 2000-2003 foi aprovado pela Lei n°

9.989, de 21-7-2000, e está organizado com base nos seguintes elementos principais:

Diretrizes estratégicas;

Em número de seis, as diretrizes estratégicas são as seguintes:

Consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado;

Promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de

empregos, oportunidades de renda;

Combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social;

Consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos;

Reduzir as desigualdades inter-regionais; e

Promover os direitos de minorias vítimas de preconceito e

discriminação.

Macro-objetivos;

Os macro-objetivos, em número de 28, formam um leque variado,

onde constam intenções como: sanear as finanças públicas, atingir U$ 100

bilhões de exportação até 2002, desenvolver a indústria cultural, melhorar a gestão ambiental, ofertar escola de qualidade para todos, combater a fome,

reduzir a mortalidade infantil, promover a garantia dos direitos humanos,

entre outros.

Agendas;

Agenda dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento.

Agenda de Gestão do Estado.

Agenda Ambiental.

Agenda de Empregos e de Oportunidades de Renda.

Agenda de Informação e Conhecimento.

Programas;

O plano está detalhado em 365 programas os quais, por sua vez, se decompõem em ações.

O instrumento de organização da ação governamental visando à

concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores



59

estabelecidos no plano plurianual. (Portaria nº 42, de 14-4-1999: art. 2º,

a).

A norma básica que orientou a elaboração do PPA 2000-2003 foi o

Decreto n° 2.829, de 29-10-1998. Os principais pontos do referido Decreto são os seguintes:

As ações finalísticas deverão ser estruturadas em programas

orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do plano.

Entende-se por ação finalística aquela que proporciona bem ou serviço para

atendimento direto a demandas da sociedade.

Cada programa deverá conter: objetivo; órgão responsável; valor

global; prazo de conclusão; fonte de financiamento; indicador que

quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar;

metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; ações não integrantes do Orçamento Geral da União

necessárias à consecução do objetivo; regionalização das metas por

Estado.

Cada programa será dirigido por gerente designado pelo Ministro de

Estado, ou pelo titular de órgão vinculado à Presidência da

República, a que estiver vinculada a unidade responsável do programa.

Será realizada avaliação anual da consecução dos objetivos

estratégicos do Governo Federal e do resultado dos programas,

para subsidiar a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias de cada exercício.

A avaliação física e financeira dos programas e dos projetos e

atividades que os constituem é inerente às responsabilidades da unidade responsável e tem por finalidade:

a) Aferir o seu resultado, tendo como referência os objetivos e as

metas fixadas;

b) Subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, a política de

gastos públicos e a coordenação das ações de governo;

c) Evitar a dispersão e o desperdício de recursos públicos.

As leis de diretrizes orçamentárias conterão, para o exercício a que se referem e dentre os programas do Plano Plurianual, as

prioridades que deverão ser contempladas na lei orçamentária

anual correspondente.



60

Plano Plurianual para o período de 2004-2007.

Os três primeiros referem-se a exercícios já vencidos. Na próxima

seção, abordaremos os aspectos mais significativos do PPA 2004-2007 que

se encontram em execução.

Divulgado sob o nome de "Plano Brasil para Todos - Participação e

Inclusão", o Plano Plurianual da União para o período 2004-2007 foi

aprovado pela Lei n° 10.933, de 11 de agosto de 2004, e está organizado com base nos seguintes elementos principais:

Orientação Estratégica de Governo;

Macro-objetivos;

Lista de Programas por Órgão;

Programas.

Programas.

O plano está detalhado em programas, os quais, por sua vez, se decompõem em ações.

Programas:

O instrumento de organização da ação governamental visando à

concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores

estabelecidos no plano plurianual. (Portaria nº 42, de 14-4-1999: art. 2º,

a).

A norma básica que orientou a elaboração do PPA 2004-2007 foi o

Decreto n° 2.829, de 29-10-1998. Os principais pontos do referido Decreto

são os seguintes:

As ações finalísticas deverão ser estruturadas em programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos

para o período do plano.

Ações finalísticas:

Entende-se por ação finalística aquela que proporciona bem ou serviço para

atendimento direto a demandas da sociedade.

Cada programa deverá conter: objetivo; órgão responsável; valor

global; prazo de conclusão; fonte de financiamento; indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar;

metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir

o objetivo; ações não integrantes do Orçamento Geral da União

necessárias à consecução do objetivo; regionalização das metas por Estado.



61

Cada programa será dirigido por gerente designado pelo Ministro de

Estado, ou pelo titular de órgão vinculado à Presidência da

República, a que estiver vinculada a unidade responsável do

programa.

Será realizada avaliação anual da consecução dos objetivos

estratégicos do Governo Federal e do resultado dos programas,

para subsidiar a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias de cada exercício.

A avaliação física e financeira dos programas e dos projetos e

atividades que os constituem é inerente às responsabilidades da unidade responsável e tem por finalidade:

a) Aferir o seu resultado, tendo como referência os objetivos e as

metas fixadas;

b) Subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, a política de gastos públicos e a coordenação das ações de governo;

c) Evitar a dispersão e o desperdício de recursos públicos.

As leis de diretrizes orçamentárias conterão, para o exercício a que

se referem e dentre os programas do Plano Plurianual, as

prioridades que deverão ser contempladas na lei orçamentária anual correspondente.



62

Lição 19 - Origens e finalidades da LDO

Anteriormente à vigência da Constituição de 1988, a forma e o conteúdo da proposta orçamentária, no âmbito da União, do Distrito

Federal, dos Estados e dos Municípios obedeciam às disposições da Lei n°

4.320, de 17-03-1964, lei esta que foi recepcionada pela Carta Magna,

naquilo que não contrarie as normas supremas.

Com efeito, o art. 1° da Lei n° 4.320 declara o objetivo citado, ao

estabelecer que:

"Esta Lei estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e

controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e

do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5°, inc. XV, b, da

Constituição Federal."

A seguir, no art. 2°, é definido o conteúdo da lei orçamentária, em termos das informações destinadas a demonstrar, sob os vários ângulos

desejados, a composição da receita e da despesa, tais como: fonte e

categoria econômica da receita, dotações segundo as funções de governo e respectivos órgãos executores, dentre outros.

Quando da promulgação da atual Constituição, já haviam se passado

vinte e quatro anos da sanção da Lei n° 4.320 e a realidade do País era muito diferente daquela da década de sessenta. Em consequência, as

finanças públicas tiveram que acompanhar essas mudanças, apoiadas em

uma legislação igualmente adequada aos novos tempos.

Veja exemplos:

Apenas para ilustrar essa necessidade, quando a Lei n° 4.320 entrou

em vigor, o número de empresas estatais controladas pela União era bastante reduzido, sendo as principais a Petrobrás, a Companhia

Siderúrgica Nacional - CSN, a Fábrica Nacional de Motores e a Rede

Ferroviária Federal.

O incremento da participação estatal na economia deu-se, com maior

ênfase, no período dos governos militares, quando então foram criadas

inúmeras novas empresas controladas pelo poder público. Dessa forma,

dava-se cumprimento à política de desenvolvimento baseada na forte presença do Estado em setores como infra-estrutura, transportes,

armazenamento, telecomunicações, energia e outros. Esta situação, por sua

vez, gerou a necessidade de novas normas para a sua gestão e controle, assim como para sua inserção no orçamento governamental, através do

orçamento de investimento das empresas, que antes nem sequer existia.

A Constituição promulgada em 05-10-1988 já previu, em vários dos seus dispositivos, a edição de uma nova lei de finanças públicas, em



63

substituição à Lei n° 4.320/64. O principal desses dispositivos é o § 9° do

Art. 165.

"Cabe à lei complementar":

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei

orçamentária anual;

II – “estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e o

funcionamento de fundos."

No que se refere à LDO, ao rever os trabalhos da Assembléia Constituinte que elaborou a Constituição de 1988, podemos avaliar com maior precisão

as razões para a sua adoção, considerando a inexistência de qualquer outra

norma de semelhante teor na legislação de finanças públicas do País, até

então.

Em síntese, duas foram as premissas que levaram os constituintes a

inserir na Carta Magna a figura da LDO:

Ampliar o espaço do Congresso Nacional no processo de elaboração

e discussão dos orçamentos.

Servir de elo de ligação entre os planos de longo prazo, caso do PPA, e os de curto prazo, os orçamentos anuais.

Ampliar

Nesse aspecto, a LDO deveria funcionar como um "pré-orçamento",

antecipando o debate em torno das prioridades governamentais, dando ao Legislativo a oportunidade de participar mais ativamente das grandes

decisões que precedem a elaboração dos orçamentos, caracterizando, dessa

forma, uma espécie de co-responsabilidade entre os Poderes Executivo e Legislativo.

Servir

Dessa forma, os constituintes quiseram reforçar a importância do

planejamento na administração pública, vinculando e integrando os

processos de planejamento e orçamento, onde o PPA define as grandes

metas para um horizonte de quatro anos, enquanto que a LDO tem, entre outras, a função de detalhar essas metas para o orçamento do exercício

financeiro seguinte.

Isso posto, passemos a analisar o conteúdo da LDO, primeiro do ponto de vista da Constituição Federal.



64

Lição 18 - Conteúdo da LDO segundo a Constituição Federal

Em uma forma gráfica, podemos assim representar a função da LDO:

Isto posto, passemos a analisar o conteúdo da LDO,

primeiro do ponto de vista da Constituição Federal.

A finalidade e o conteúdo da LDO estão previstos no Art. 165, § 2°, da Constituição.

"A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as

metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício

financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei

orçamentária anual, disporá sobre as alterações na

legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento."

Mais adiante, no Art. 169, no parágrafo primeiro e seu inciso II, outra atribuição é conferida à LDO, qual seja, a de conter autorização específica

para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração,

criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer

título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta,

inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

Por fim, nas normas constitucionais que tratam da estrutura e das atribuições dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público, foi

delegada à LDO a incumbência de estabelecer os limites de despesas desses

Poderes para a elaboração das respectivas propostas orçamentárias, como veremos adiante.

Do texto do dispositivo transcrito podemos então retirar o que nos

interessa neste momento, que é responder à pergunta: o que deverá conter a LDO?

Conteúdo da LDO

A LDO deve conter, em princípio:

As metas e prioridades da administração pública;

As despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;

Orientações para a elaboração da lei orçamentária anual;

Normas sobre alterações na legislação tributária (prazos, etc.);

Orientação sobre a política de aplicação das agências de fomento;

Definição dos limites totais de despesas para os demais Poderes e o

Ministério Público;



65

Autorização para aumento de despesa com pessoal e/ou admissão

ou contratação de servidores, a qualquer título, na administração

pública.

Metas e prioridades da administração pública

No seu papel de orientadora da elaboração dos orçamentos, a LDO

deve explicitar as ações que terão preferência (prioridades) na alocação dos recursos financeiros constantes do orçamento e, também, os quantitativos

físicos (metas) a serem executados com esses mesmos recursos.

Concluímos, então, que a LDO não se atém, em princípio, à definição dos valores das ações governamentais, pois esta é função primordial da lei

orçamentária.

Mas, o que são prioridades na administração pública?

Por definição, prioritário é aquilo que vem em primeiro lugar, ou seja,

que tem a preferência no recebimento dos recursos do orçamento.

Apenas para exemplificar, se num determinado momento o Executivo e o Legislativo concordarem que a prioridade seja a saúde pública, isso não

significa que todos os recursos serão canalizados às ações de saúde e que o

restante terá esperar a sua vez no futuro. Significa sim que, na hora de distribuir os recursos, as ações de saúde terão menos restrições, ou ainda,

que elas serão mais bem aquinhoadas em relação ao conjunto das outras

despesas daquele exercício ou período de governo.

Despesas de capital

Ao mencionar especificamente as despesas de capital, isto é, os

investimentos, a Constituição pretendeu reforçar o vínculo entre o PPA, a LDO e o orçamento. Isto porque a função do PPA está mais voltada para o

investimento governamental e como tal, a LDO, ao mencionar prioridades e

metas a serem especificadas no orçamento, deve atuar como um elemento vinculante entre as ações de longo prazo do PPA e as de curto prazo

compreendidas na lei orçamentária anual.

Orientações para a elaboração da lei orçamentária anual

Com a gradual desatualização da Lei n° 4.320/64, surgiu a

necessidade de um maior nível de informação para subsidiar não só a

elaboração do orçamento, mas também a sua apreciação pelo Congresso Nacional.

Dessa forma, a LDO foi e tem sido o instrumento adequado para

estabelecer uma série de novos requisitos e dados essenciais que devem

acompanhar o projeto da lei orçamentária, pois é com base nesses elementos que o Congresso pode realizar o seu trabalho.



66

Normas

Além da obediência ao princípio da anterioridade da lei tributária, a

inclusão deste item no conjunto de atribuições da LDO tem objetivos bem

claros e precisos: servir como orientação e fator de segurança ao planejamento, tanto do setor público, como do restante da economia.

É evidente que os contribuintes e as empresas precisam saber com

alguma antecedência as alterações que irão afetar a tributação das suas atividades e dos seus ganhos, para assim incluir esses dados nos seus

planejamentos futuros.

Os pacotes tributários de última hora devem ser evitados a todo custo, razão porque a LDO recebeu a incumbência de estabelecer prazos e

condições para o seu envio ao Legislativo.

Orientação sobre a política de aplicação das agências de fomento

Atuando como instrumentos da política de desenvolvimento nacional, as agências financeiras oficiais de fomento têm papel destacado na

destinação de recursos aos diferentes setores da economia, recursos esses,

na sua maioria, oriundos de programas como o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT e dos

fundos constitucionais, entre outros. Por sua vez, o volume dos recursos

administrados anualmente por essas instituições ultrapassa em muito o total das despesas que a União vem realizando com investimentos via

orçamento federal.

Fundos constitucionais: Fundos criados para viabilizar a aplicação dos recursos dos programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões

Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os recursos financeiros desses fundos - Fundo de Desenvolvimento da Região Norte (FNO), Fundo de

Desenvolvimento do Nordeste - FNE e Fundo de Desenvolvimento da Região

Centro-Oeste (FCO) somam 3% sobre a arrecadação de tributos da União,

neste caso, do imposto de renda e do imposto sobre produtos

industrializados - IPI.

Diante desses fatos, é natural e desejável que agências como o Banco

Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, a Caixa

Econômica Federal, o Banco da Amazônia e outras de idêntica finalidade

estejam sujeitas a orientação quanto à sua forma de atuação.

A prática tem demonstrado que o Poder Executivo, com o aval do

Congresso, apenas define, em linhas gerais e anualmente, na LDO, os

setores e atividades econômicas a serem priorizados na concessão de créditos subsidiados e outras formas de incentivos, visando à geração de

emprego e renda, à construção de moradias populares, ao estímulo às

micro, pequenas e médias empresas e outras iniciativas do gênero.

A LDO também estabelece a forma e a periodicidade com que as agências de fomento devem publicar os seus relatórios e demonstrativos



67

referentes aos empréstimos e financiamentos concedidos por região, setor

de atividade e fonte de recursos.

Definição dos limites totais de despesas para os demais Poderes e o Ministério Público

Consoante a tônica de que a LDO deve antecipar as discussões sobre

os grandes temas presentes no orçamento anual, a Constituição deu-lhe também a incumbência de fixar limites de despesas os Poderes Legislativo e

Judiciário, além do Ministério Público. Tal solução evita ainda o

inconveniente de aqueles Poderes terem de negociar, a cada ano, o total de suas propostas orçamentárias com o Executivo, numa forma que melhor

preserva a sua autonomia, já que a iniciativa da lei orçamentária cabe a

este último.

Os dispositivos constitucionais que regulam a questão acima, no tocante aos Poderes Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público, são pela

ordem:

Art. 51, Inciso IV (Câmara dos Deputados)

Art. 51- Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação,

transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados, os

parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 52, Inciso XIII (Senado Federal)

Art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal:

XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação,

transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus

serviços, e a iniciativa de lei para a fixação da respectiva remuneração, observados, os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 99, § 2° (Poder Judiciário)

Art. 99 - Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.

§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais

interessados, compete:

I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;

II - no âmbito dos Estados e no Distrito Federal e Territórios, aos

Presidentes dos Tribunais de Justiça, com aprovação dos respectivos tribunais.

Art. 127, § 3° (Ministério Público)

Art. 127 - O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função

jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.



68

§ 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos

limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Autorização

Tendo em vista a expressiva participação das despesas com pessoal e

encargos sociais nos orçamentos, seja da União, dos Estados ou Municípios,

o Poder Constituinte houve por bem atribuir à LDO a função de autorizar, a cada ano, não só a contratação de servidores, como todo e qualquer

aumento de gastos nessa área.

Dessa forma, a LDO vem exercendo, de forma indireta, um papel adicional de instrumento operacionalizador da política de recursos humanos

do governo, ora autorizando, ora proibindo todo e qualquer ato que possa

resultar em aumento de despesas, além de criação de cargos, empregos ou

funções no serviço público.



69

Lição 19 - Conteúdo da LDO segundo a Lei de Responsabilidade

Fiscal

Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, a LDO recebeu novas e importantes prerrogativas, sendo as mais importantes:

a) Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;

b) Estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de:

Arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a

comprometer as metas de resultado primário ou nominal;

Necessidade de se reconduzir a dívida aos limites

estabelecidos.

c) Definir as normas para o controle de custos e a avaliação dos

resultados dos programas financiados pelo orçamento;

d) Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e

privadas;

e) Fixar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros;

f) Estabelecer limitações à expansão das despesas obrigatórias de

caráter continuado; e

g) Conter um Anexo de Metas Fiscais e um Anexo de Riscos Fiscais.

Despesas obrigatórias de caráter continuado: De acordo com a

definição dada pelo art. 17 da Lei Complementar nº 101/2000 - LRF trata-se de:

Despesa corrente;

Derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo; e

Geradora de obrigação legal de sua execução por um período

superior a dois exercícios

Anexo de Metas Fiscais

Pelo exposto, percebe-se claramente em que medida a LRF ampliou o

papel e a importância da LDO, tornando-a ainda elemento de planejamento

para a realização de receitas e o controle de despesas públicas, tudo com o objetivo de alcançar e manter o equilíbrio fiscal. Na verdade, a Lei de

Responsabilidade Fiscal acrescenta um pouco de sofisticação à LDO, a partir

do Anexo de Metas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um período de três anos.

Metas anuais: Essas metas correspondem às previsões para receitas

e despesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da

dívida pública para três anos, isto é, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes.



70

Valores correntes são aqueles que não levam em conta os efeitos

da inflação, sendo contabilizados pelos seus valores históricos ou

efetivamente pagos. Por exemplo, se num período de três anos, um

determinado item de despesa importou em R$ 100.000,00, esse será o seu valor corrente.

Valores constantes são aqueles obtidos mediante a retirada dos

efeitos da inflação do período, para comparação com preços ou valores de outro período ou data de referência. Por exemplo, se num período de três

anos, um determinado item de despesa importou em R$ 100.000,00, e se a

inflação, nesse período, foi de 10%, teremos um valor constante de R$ 100.000,00, menos 10% de R$ 100.000,00, ou seja, R$ 90.000,00.

A partir dessas novas disposições, no momento da publicação da LDO

(e do respectivo Anexo de Metas Fiscais), o administrador estará assumindo

um compromisso público, que deverá ser buscado, mesmo que para isso tenha de recorrer à limitação de empenho, isto é, redução de despesas, e

até ao controle de transferência de recursos para os demais Poderes, como

prevê a LRF.

Além das metas a serem alcançadas, o Anexo de Metas Fiscais deverá

apresentar:

Uma avaliação do cumprimento das metas de exercícios anteriores

Estes resultados pretéritos deverão influenciar na elaboração das

novas metas a serem alcançadas, ainda segundo a Lei, "... evidenciando a

consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional" (Art. 4°, § 2°, II, da LRF). Essa norma tem o sentido de conferir

uma certa unidade de propósitos ao planejamento em nível nacional, uma

espécie de agenda comum de prioridades de âmbito macroeconômico.

A evolução do patrimônio líquido dos entes públicos

Com especial cuidado quanto à destinação dos recursos originários das

privatizações e alienações de ativos em geral. É consenso em finanças públicas o princípio de que recursos provenientes de receitas de capital não

devam ser utilizados na cobertura das despesas correntes. Esta, sem

dúvida, é a principal preocupação do legislador, ao prever a necessária

transparência na utilização das receitas de alienações de bens.

Uma avaliação da situação dos fundos de caráter

previdenciário

Fundos utilizados em geral na complementação das aposentadorias, ou simplesmente no pagamento de pensões e serviços médicos utilizados pelos

servidores e seus dependentes. Estes fundos foram muito utilizados no

passado, para finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos.

Busca a LRF, desta forma, proteger os regimes próprios de previdência de qualquer comprometimento dos seus recursos, mediante utilização para

finalidades que não a sua destinação originalmente prevista.

Por último, o Anexo de Metas Fiscais deve apresentar ainda:



71

As estimativas dos efeitos de incentivos fiscais ou qualquer tipo de

renúncia que importe na perda das receitas próprias da União, dos

Estados ou dos Municípios.

A margem, ou possibilidade, de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado, cuja definição já vimos nesta lição.

A margem de expansão das despesas de caráter continuado deve tornar transparentes os objetivos de longo prazo do administrador público, além

da herança fiscal que uma administração poderá deixar para a sucessora.

Isso se deve ao fato de que a renúncia fiscal e as despesas de caráter continuado trarão impacto sobre as finanças governamentais, e o

administrador deverá observar a coerência entre as ações planejadas e os

resultados pretendidos.

Anexo de Riscos Fiscais

O Anexo de Riscos Fiscais, outra inovação da LRF e que deve integrar a LDO, destaca aqueles fatores que poderão afetar negativamente os

resultados fiscais estabelecidos para o exercício. Um bom exemplo de risco

fiscal são as sentenças judiciais, que podem, a qualquer momento, gerar uma despesa inesperada, caso não haja uma reserva para este tipo de

contingência. O reconhecimento de uma despesa potencial corresponderá a

um novo elemento a ser avaliado nas metas propostas no Anexo de Metas Fiscais.

Para a LDO da União, a LRF determina a definição dos objetivos

macroeconômicos a serem alcançados, deixando clara a metodologia a ser

utilizada. Para tanto, em anexo específico, serão apresentados os parâmetros e as projeções referentes à arrecadação de tributos, aos gastos

com investimentos, às transferências, etc. Além disso, a União deverá

apresentar na sua LDO a previsão de inflação para o exercício seguinte.

Constatamos assim que a LRF elegeu a LDO como instrumento mais

importante para a obtenção do equilíbrio nas contas públicas, a partir de um

conjunto de metas que, após serem aprovadas, passam a constituir um compromisso de governo perante a sociedade. Por último, chamamos à

atenção do aluno que, de acordo com o art. 63 da Lei de Responsabilidade

Fiscal, aos municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes são

facultadas a elaboração dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais da LDO a partir do exercício financeiro de 2005.

Prazos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

Conforme o artigo 35, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, da Constituição Federal de 1988 (enquanto não estiver

em vigor a nova lei de finanças públicas já mencionadas no início desta

lição), o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até

oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (até 15 de abril) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da

sessão legislativa (final de junho).



72

Dessa forma, o Congresso Nacional tem o prazo de dois meses e

meio para apreciar e votar o projeto da LDO, para em seguida ser

encaminhado à sanção presidencial e publicado a tempo de as suas

disposições serem conhecidas e observadas na elaboração da proposta orçamentária que, por sua vez, deve dar entrada no Legislativo até 31 de

agosto de cada ano.

Os Estados e Municípios, por sua vez, cumprem os prazos das suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas, para o envio e a aprovação das

suas leis de diretrizes orçamentárias.



73

Recapitulando...

O plano plurianual - PPA é um instrumento criado pela Constituição

de 1988 e representa o programa de realizações que o governo pretende executar durante o seu período administrativo.

Além do PPA, a Constituição Federal prevê que os planos e

programas nacionais, regionais e setoriais deverão ser elaborados em consonância com o plano plurianual.

Conforme a definição constitucional, o plano plurianual

estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal, para as despesas de capital

e outras delas decorrentes e para os programas de duração

continuada. O período de vigência, assim como os prazos de

elaboração e aprovação do PPA, serão estabelecidos por lei complementar. Enquanto esta não é aprovada, o assunto é

regulado, no caso da União, no Ato das Disposições Constituições

Transitórias - ADCT. Nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, normas locais deverão disciplinar esse tema.

Na área federal, foram elaborados três planos plurianuais: PPA

1991-1995, PPA 1996-1999 e o PPA 2000-2003, mais conhecido sob a denominação de "Avança Brasil".

O PPA 2000-2003 da União apresenta vários avanços importantes,

merecendo destaque a sua organização por programas, a adoção

de indicadores de resultados e de metas físicas e a compatibilidade da programação do plano com os orçamentos anuais.

O PPA 2004-2007 "Plano Brasil Para Todos - Participação e

Inclusão" é o plano de governo do Presidente Lula que se encontra em plena execução.

A LDO é uma inovação trazida pela Constituição de 1988 e destina-

se, principalmente, a orientar a elaboração da lei orçamentária anual. As outras atribuições da LDO são as de conter as metas e

prioridades da administração para o exercício financeiro

subsequente, dispor sobre as alterações na legislação tributária e

estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, além de autorizar a concessão de vantagem ou

aumento de remuneração, criação de cargos, alteração de carreira

etc.

A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n° 101/2000 -

trouxe novas e importantes funções para a LDO, dentre elas:

estabelecer metas de resultados fiscais, dispor sobre o equilíbrio de

gastos, critérios e formas de limitação de empenho para compensar eventuais quedas na arrecadação, controle de custos,

transferências de recursos a entidades públicas e privadas e

limitações à expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

O projeto da LDO da União deve ser encaminhado ao Congresso até

15 de abril de cada ano e devolvido para sanção até o término do



74

primeiro período da sessão legislativa (30 de junho). No Distrito

Federal, nos Estados e nos Municípios esses prazos estão previstos

nas respectivas constituições e leis orgânicas.

A LDO foi a solução vislumbrada pelos constituintes de 1988 para antecipar as discussões em torno das prioridades orçamentárias,

reforçando assim a participação do Poder Legislativo nessa

importante questão.



75

Unidade 4 – Lei Orçamentária

Introdução

Dando continuidade ao estudo do sistema orçamentário estabelecido pela Constituição Federal veremos, nesta lição, o terceiro componente do

sistema: a lei orçamentária anual.

Procurar-se-á destacar as disposições constitucionais sobre a lei orçamentária anual, em especial:

* os três orçamentos que formam a lei orçamentária: fiscal,

seguridade social e investimento das empresas;

* o caráter universal e o conteúdo exclusivo do orçamento;

* o tratamento dado aos incentivos, benefícios e subsídios e à

regionalização do orçamento;

* a competência de elaboração e os prazos observados na elaboração e na aprovação da lei orçamentária.



76

Lição 20 - A lei orçamentária e seus três orçamentos

De acordo com a Constituição Federal, a lei orçamentária anual é

constituída por três orçamentos:

* fiscal

* seguridade social

* investimentos das empresas

Orçamento fiscal

Por sua abrangência e dimensão, o orçamento

fiscal constitui-se no principal dos três orçamentos e referem-se aos Poderes, seus

fundos, órgãos e entidades da administração

direta e indireta, inclusive fundações instituídas

e mantidas pelo Poder Público.

Há evidente exagero na amplitude concedida

pela Constituição Federal ao conteúdo do

orçamento fiscal. A administração indireta compreende quatro categorias de entidades:

autarquias, fundações públicas, empresas

públicas e sociedades de economia mista.

Na realidade, integram o orçamento fiscal, as autarquias, as

fundações, parte das empresas públicas e algumas sociedades de economia

mista. As autarquias, devido à sua natureza de pessoa jurídica de direito

público e por dependerem dos recursos transferidos do Tesouro para sua manutenção. As fundações públicas, por contarem com mínima receita

própria e dependerem de transferência de recursos do Tesouro. Por

definição, as empresas públicas e as sociedades de economia mista seriam auto-suficientes, ou seja, produziriam os recursos para sua operação.

Quando isto não ocorre, a empresa passa a fazer parte do orçamento.

Orçamento da seguridade social

Conforme a definição constitucional, o

orçamento da seguridade social abrange as

entidades e órgãos à ela vinculados - saúde, previdência social e assistência social - da

administração direta e indireta, bem como os

fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

Trata-se aqui de um orçamento de áreas

funcionais, que cobre todas as despesas

classificáveis como de seguridade social e não apenas as entidades e órgãos da

seguridade social.

Nesse sentido, praticamente todos os órgãos e entidades que integram o orçamento fiscal também fazem parte,



77

ainda que parcialmente, do orçamento da seguridade social, pois executam

despesas de seguridade social: pagamento de inativos, assistência à saúde

de servidores etc.

O orçamento da seguridade social representa uma dupla novidade. Em primeiro lugar, pelo destaque concedido às três funções, a ponto de separá-

las das demais e juntá-las em peça orçamentária própria. Em segundo

lugar, por submeter ao processo orçamentário comum os orçamentos das autarquias previdenciárias, cuja aprovação, no regime constitucional

anterior, se dava por decreto do Poder Executivo.

Orçamento de investimentos das empresas

Outra novidade no direito orçamentário

brasileiro, este orçamento compreende os

investimentos realizados pelas empresas em que o Poder Público, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do

capital social com direito a voto. A criação do orçamento reflete a preocupação,

dominante na década de 80, com a

dimensão alcançada pelo segmento empresarial público e a importância do

mesmo no quadro de dificuldades fiscais

que caracterizava o Estado brasileiro.

Corretamente, o orçamento deixa de lado as receitas e despesas operacionais,

abrangendo apenas os investimentos das

empresas estatais.

Afora o evidente significado político que caracteriza a programação de

investimentos dessas empresas, as próprias fontes de recursos que

viabilizam tais investimentos têm natureza de receita pública - dividendos retidos, aumento de capital por parte do Poder Público, transferências de

recursos do orçamento, operações de financiamento com aval do Poder

Público, etc. -, o que reforça a necessidade de que essa ações tenham

acompanhamento e controle públicos.

Com o processo de desestatização, fenômeno que se tornou realidade

na década de 90, o orçamento de investimentos das empresas estatais teve

diminuída sua importância e significado.



78

Lição 21 - O orçamento deve trazer as receitas e todas as despesas

públicas

Apesar de estabelecido nas normas legais anteriores -

Constituições de 1946, 1967,

1969 e Lei n° 4.320/64 - o princípio da universalidade era

com frequência desrespeitado, em

especial nos orçamentos da União.

Cabe lembrar que, durante muitos anos, importantes parcelas das

receitas e despesas federais não

apareciam nas leis orçamentárias, mas, sim, no chamado

orçamento monetário,

instrumento que, na realidade, deveria servir apenas como apoio

às decisões de política monetária.

Princípio da universalidade: Um das primeiras regras clássicas, o princípio da universalidade estabelece que o orçamento deve trazer todas as receitas e todas as despesas do Estado. No Brasil, a Constituição Federal e a Lei nº 4.320/64 exigem a observância do princípio. Orçamento monetário: Criado pela Lei nº 4.595, de 31-12-1964 (lei da reforma bancária), o orçamento monetário deveria estabelecer tetos para as contas das autoridades monetárias, com o objetivo de controlar a oferta monetária. Até meados da década de 1980, o orçamento monetário extrapolou suas finalidades, funcionando como autêntico orçamento público, já que disciplinava, também, a aplicação de recursos fiscais.

Durante a segunda metade da década de 1980, o governo federal promoveu várias mudanças importantes no âmbito da estrutura do

Ministério da Fazenda e da própria gestão financeira federal. Uma das

principais inovações foi a de retirar do orçamento monetário todas as

receitas e despesas fiscais, passando a incluí-las nas leis orçamentárias anuais.

A Constituição de 1988, por meio de vários dispositivos, torna claras

as exigências no sentido de que o orçamento anual demonstre efetivamente todos os fluxos de receitas e despesas públicas.

Cabe mencionar o tratamento dado pela CF ao conteúdo dos

orçamentos fiscal e da seguridade social que, conforme vimos nesta lição, peca pelo exagero ao incluir nos orçamentos as entidades da administração

indireta, sem distinguir aquelas que, por sua natureza e por não

dependerem de recursos do Tesouro, não precisam se submeter ao

processo orçamentário próprio das receitas e despesas públicas.

Outros dois dispositivos da CF devem ser mencionados como

importantes regras em favor da universalidade orçamentária. São os

seguintes:

"Art. 167. São vedados: I - o início de programas ou projetos não

incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou a

assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;"



79

Lição 22 - O conteúdo exclusivo da lei orçamentária

Além dos elementos específicos da organização dos orçamentos -

classificações de receita e despesa, demonstrativos, etc. - o conteúdo geral

da lei orçamentária anual deve observar as restrições determinadas pelo princípio da exclusividade.

O princípio tem o seguinte tratamento na Constituição Federal (art.

165, § 8°):

"A lei orçamentária anual não conterá dispositivo

estranho à previsão da receita e à fixação da

despesa, não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos

suplementares e contratação de operações de

crédito, ainda que por antecipação da receita, nos

termos da lei".

Essa regra constitucional transforma o orçamento

em lei de natureza especial, diferente das leis

ordinárias. A lei orçamentária só trata da previsão da receita e da fixação da despesa, admitidos, à

título de exceção, dois outros conteúdos:

* autorização para a abertura de créditos suplementares;

* autorização para a realização de operações de crédito.

Créditos suplementares

Crédito suplementar é a mais utilizada das três modalidades de

créditos adicionais e destina-se a reforçar as dotações orçamentárias

durante a execução do orçamento. O texto da lei orçamentária poderá trazer autorização para a abertura de créditos orçamentários dentro de

certos limites, visando conceder ao Poder Executivo margem de alteração

do orçamento sem a necessidade de ouvir, em todos os casos, o Poder Legislativo.

Autorização para a realização de operações de crédito

Quanto à autorização para a realização de operações de crédito, a

regra estabelecida pela Constituição de 1988 é mais abrangente que o fixado pelas Constituições anteriores, que permitiam a inclusão na lei

orçamentária de autorização apenas para a realização de operações de

crédito por antecipação da receita (Constituição de 1946: art. 73, § 1°, I; Constituição de 1967: art. 63, I; e Emenda Constitucional nº 1, de 1969:

art. 60. I).

Operações de crédito: De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, Operação de crédito é o "compromisso financeiro assumido em razão de

mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição

financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras



80

operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros"

(Lei Complementar nº 101/2000: art. 29, III).

As operações de crédito por antecipação da receita são empréstimos destinados ao atendimento de insuficiências momentâneas de caixa durante

o exercício financeiro. Anteriormente, essas operações não podiam exceder

à quarta parte da receita total estimada e deviam ser liquidadas até 30 dias após o encerramento do exercício (Constituição Federal de 1967: art. 69,

caput e Emenda Constitucional n° 1, de 1969: art. 67, caput).

Presentemente, o mecanismo está disciplinado pela Lei de

Responsabilidade Fiscal. Alguns pontos importantes de regulamentação são os seguintes (art. 38 da Lei Complementar nº 101/2000):

Operação de crédito por antecipação da receita estará proibida:

* enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada;

* no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito

Municipal.

Além disso, tal modalidade de operação de crédito:

* realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;

* deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o

dia dez de dezembro de cada ano;

* não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a

taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa

básica financeira, ou à que vier a esta substituir.



81

Lição 23 - Isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios

Ainda no que diz respeito ao conteúdo da lei orçamentária anual, a

Constituição Federal trouxe outro dispositivo de grande importância. É o

seguinte (art. 165, 6º):

"O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo

regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de

isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia."

Os entes federativos, seja a União, os Estados ou os Municípios,

sempre utilizaram o mecanismo dos incentivos fiscais, dos subsídios, das anistias e de outras formas de benefícios como instrumentos de políticas

públicas. Apesar disso, nunca houve a preocupação de contabilizar o custo

de tais favorecimentos para as finanças públicas. Esse mérito cabe à

Constituição de 1988.

Deve-se destacar, também, a abrangência dada aos benefícios, que

devem ser entendidos nas suas várias formas: tributária, financeira e

creditícia.

Há, entretanto, dois aspectos que impedem resultados mais efetivos

nessa área. Em primeiro lugar, é de se lamentar que o referido

demonstrativo acompanhe apenas o projeto de lei orçamentária e não a lei orçamentária propriamente dita. Com isso, perde-se a possibilidade de

melhor acompanhamento dos vários mecanismos durante a execução do

orçamento.

Em segundo lugar, há falta de normas que estabeleçam conceitos, definições, padrões e classificações que atendam as inúmeras modalidades

de benefícios existentes.

Regionalização dos orçamentos

Os orçamentos fiscais e de investimento das empresas estatais,

"compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional".

(Constituição Federal de 1988: art. 165, § 7º)

Com a ausência da lei complementar prevista no art. 165, § 9º, da CF,

há, também aqui, interrogações quanto ao correto entendimento dessa disposição constitucional. Por exemplo:

* os orçamentos citados devem contribuir para a redução das

desigualdades entre as regiões em seu sentido amplo ou, de forma restrita, aos aspectos econômicos?

* o que teria levado o constituinte de 1988 a não comprometer

também o orçamento da seguridade social com a redução das disparidades

inter-regionais? e

* o cumprimento da determinação constitucional implicaria em

regionalizar o orçamento?

Ao deixar fora o orçamento da seguridade social, onde a área da saúde ocupa papel destacado, caso as diferenças inter-regionais sejam enfocadas



82

em seu sentido amplo, e ao incluir o orçamento de investimento das

empresas estatais, é lícito inferir que a regra constitucional enfatiza os

aspectos econômicos do desenvolvimento regional equilibrado. Nesta

hipótese, a regionalização dos investimentos públicos é mais importante do que a regionalização das atividades continuadas, isto é, da prestação de

bens e serviços sociais - saúde, educação, segurança, justiça, assistência

social etc.

No caso do orçamento federal, esta interpretação é questionável tendo

em vista o disposto no art. 35, § 1º, do ADCT. A referida regra transitória

determina que, no período de dez anos seguintes a promulgação da Constituição de 1988, os recursos orçamentários serão distribuídos entre as

regiões macroeconômicas em razão proporcional à população.

Consequentemente, para o atendimento do dispositivo devem-se

regionalizar as aplicações orçamentárias, não apenas as relativas aos investimentos, mas, igualmente, as ações de prestação e manutenção de

serviços. O § 1º do art. 35 estabelece que:

"Para aplicação dos critérios de que trata este artigo, excluem-se das despesas totais as relativas:”

I - aos projetos considerados prioritários no plano plurianual;

II - à segurança e defesa nacional;

III - à manutenção dos órgãos federais no Distrito Federal;

IV - ao Congresso Nacional, ao Tribunal de Contas da União e ao Poder

Judiciário;

V – “ao serviço da dívida da administração direta e indireta da União, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público federal."

As questões levantadas evidenciam claramente a carência de

regulação da matéria, inclusive no que tange a sua aplicabilidade por parte dos demais entes federativos.



83

Lição 24 - Competência e prazos

O orçamento anual, assim como o plano plurianual e as diretrizes

orçamentárias, são estabelecidos por leis de iniciativa do Poder Executivo.

No âmbito do Poder Executivo, especialmente nos entes federativos de maior porte - União, Estados e Municípios maiores -, a elaboração do

orçamento anual é tarefa de órgãos especificamente constituídos para essa

finalidade. Tais órgãos fixam as normas e as instruções gerais, orientam a elaboração das propostas de todos os setores e reúnem as propostas

setoriais na forma de projeto de lei orçamentária anual.

No passado, os órgãos de finanças - Ministério da Fazenda, Secretaria de Finanças etc. - ao lado de cuidarem da administração financeira e das

atividades de controle, responsabilizavam-se, também, pela elaboração

orçamentária.

Como consequência dos movimentos em prol da reforma administrativa que tomou conta do setor público brasileiro no final dos anos

60 e início dos anos 70, difundiu-se os órgãos de planejamento, que

passaram a encarregar-se da elaboração orçamentária. É o caso do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no governo Federal e das

secretarias de planejamento nos Estados e nos Municípios.

O prazo de encaminhamento do projeto de lei orçamentária anual ao Poder Legislativo, bem como o de sua devolução para sanção, está

estabelecido nas Constituições - Federal e Estadual - e nas Leis Orgânicas

Municipais.

No caso da União, o projeto de lei deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício - 31 de

agosto - e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa -

15 de dezembro (Constituição Federal de 1988, ADCT: art. 35, § 2º, III).

Cabe recordar que a lei complementar prevista no art. 165, § 9º, da

CF disciplinará o assunto em definitivo, alcançando todos os entes federativos e possivelmente alterando as normas atuais sobre prazos.



84

Recapitulando...

A lei orçamentária anual é constituída por três orçamentos: fiscal,

da seguridade social e de investimento das empresas estatais.

O orçamento da seguridade social compreende receitas e despesas de três áreas funcionais: saúde, previdência social e assistência

social.

Integram os orçamentos fiscal e da seguridade social os órgãos, entidades e fundos da administração direta e aqueles da

administração indireta que dependem financeiramente dos recursos

do Tesouro para sua manutenção.

O orçamento de investimento das empresas estatais é constituído

pelos investimentos das empresas públicas e sociedades de

economia mista que não integram os orçamentos fiscais e da

seguridade social.

A Constituição Federal e outras normas consagram o princípio da

universalidade, ou seja, todas as receitas e todas as despesas

públicas devem constar da lei orçamentária.

A lei orçamentária anual tem conteúdo exclusivo estabelecido na

própria Constituição Federal.

O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de

isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza

financeira, tributária e creditícia.

Os orçamentos fiscal e de investimento das empresas estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a

de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério

populacional.

O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estabelece, para

a União, os prazos de encaminhamento do projeto de lei

orçamentária anual ao Congresso Nacional e de devolução deste para sanção. No caso dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios esses prazos poderão ser fixados na legislação local.



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Leitura complementar

Para um maior aprofundamento nos temas abordados na presente

unidade, sugere-se a leitura da bibliografia a seguir indicada.

* GIACOMONI, James. (2000) Orçamento público. 9.ed. São Paulo: Atlas. Capítulos 11 e 12.

* SANCHES, Osvaldo M. (1993) O ciclo orçamentário: uma breve

avaliação à luz da Constituição de 1988. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, 27(4): 54-76, out-dez.

* SANCHES, Osvaldo M. (1995) Processo orçamentário federal:

problemas, causas e indicativos de solução. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, 29(3): 122-56, jul./set.

* SERRA, José. (1994) A Constituição e o gasto público. In: ____.

Orçamento no Brasil: as raízes da crise. São Paulo: Atual Editora.

* TORRES, Ricardo Lobo. (1995) O orçamento na Constituição. Rio de Janeiro: Renovar.

introduçao ao orçamento público - interlegis

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