Introduçao ao Orçamento Público - Interlegis

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Esta unidade ir tratar de conceitos bsicos fundamentais e de aspectos legais e normativos que dizem respeito questo oramentria. Este aprendizado proporcionar uma viso mais abrangente sobre a matria em questo.

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<p>Cadernos Interlegis para Capacitao a Distncia</p> <p>Direito e Economia</p> <p>INTRODUO AO ORAMENTO PBLICO</p> <p>Ficha Tcnica</p> <p>SENADO FEDERAL Senador Jos Sarney Presidente Senadora Marta Suplicy 1 Vice-Presidente Senador Wilson Santiago 2 Vice-Presidente Senador Ccero Lucena 1 Secretrio Senador Joo Ribeiro 2 Secretrio Senador Joo Vicente Claudino 3 Secretrio Senador Ciro Nogueira 4 Secretrio Doris Marize Romariz Peixoto Diretora Geral</p> <p>INTERLEGIS Haroldo Tajra Diretor da SINTER Maringela Casco P. e Albuquerque Diretora Adjunta Suelio de Sousa e Silva Diretor da Subsecretaria de Apoio Tcnico e Relaes Institucionais Joo Marcelo Santos Souza Diretor da Subsecretaria de Planejamento e Fomento Cludio Alves Cavalcanti Diretor da Subsecretaria de Administrao Ricardo de Oliveira Ramos Diretor da Subsecretaria de Tecnologia da Informao Francisco Etelvino Biondo Diretor da Subsecretaria de Formao e Atendimento Comunidade do Legislativo Amanda Rodrigues de Albuquerque Chefe do Servio de Capacitao Legislativa</p> <p>Ilvo Debus (elaborao original) Luciana Villela Mendes Marco Antonio Mendes Cavaleiro Filho Bruna Costa Gomes Luciano Beck Porciuncula Paula Leon Michael Wallace Correia de Araujo Equipe Pedaggica Ceclia Bonfim Silva Ilustrao Equipe Tcnica Larissa Arajo Reviso de texto</p> <p>Secretaria Especial do Interlegis Servio de Capacitao Legislativa</p> <p>2</p> <p>NDICE Unidade 1 Conceituaes e Aspectos Jurdicos 4 Lio 1 - O que o oramento pblico e para que serve? ............................... 5 Lio 2 - Natureza poltica, tcnica e jurdica do oramento pblico. ................ 7 Lio 3 - Origens histricas do oramento pblico ....................................... 10 Lio 4 - Organizao federativa do Brasil ................................................. 13 Lio 5 - Competncias dos entes federativos ............................................ 15 Lio 6 - Bases legais do oramento ......................................................... 23 Recapitulando... ........................................................................... 28 Leitura Complementar .................................................................. 30 Unidade 2 Princpios, Etapas e Planejamento 31 Lio 7 - Princpios de acordo com a doutrina ............................................ 32 Lio 8 - Princpios funcionais ou operacionais ........................................... 35 Lio 9 - Princpios consagrados na Constituio Federal .............................. 38 Lio 10 - Aplicao do princpio da independncia dos poderes .................... 39 Lio 11 - Ciclo oramentrio .................................................................. 40 Lio 12 Planejamento ........................................................................ 43 Lio 13 - Integrao entre planejamento e oramento ............................... 44 Lio 14 - Constituio, planejamento e oramento. ................................... 46 Recapitulando... ........................................................................... 48 Leitura Complementar .................................................................. 49 Unidade 3 PPA e LDO 50 Lio 15 - O PPA e os demais planos previstos na Constituio Federal .......... 51 Lio 16 - Contedo do plano plurianual ................................................... 53 Lio 17 - Vigncia e prazos do plano plurianual ......................................... 55 Lio 18 - Contedo da LDO segundo a Constituio Federal ........................ 64 Lio 19 - Contedo da LDO segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal ........... 69 Recapitulando... ........................................................................... 73 Unidade 4 Lei Oramentria 75 Lio 20 - A lei oramentria e seus trs oramentos .................................. 76 Lio 21 - O oramento deve trazer as receitas e todas as despesas pblicas .. 78 Lio 22 - O contedo exclusivo da lei oramentria ................................... 79 Lio 23 - Isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios .................... 81 Lio 24 - Competncia e prazos ............................................................. 83 Recapitulando... ........................................................................... 84 Leitura complementar .................................................................. 85</p> <p>Secretaria Especial do Interlegis Servio de Capacitao Legislativa</p> <p>3</p> <p>Unidade 1 Conceituaes e Aspectos Jurdicos Esta unidade ir tratar de conceitos bsicos fundamentais e de aspectos legais e normativos que dizem respeito questo oramentria. Este aprendizado proporcionar uma viso mais abrangente sobre a matria em questo. Considerando que ainda no tenha estudado este assunto anteriormente, ao final desta lio voc j ter um melhor entendimento sobre: O que e para governamentais; que serve o oramento das instituies</p> <p>O oramento como uma lei especial, diferente das demais leis; O oramento como um plano poltico; O oramento como o programa de realizaes do governo; As origens e o desenvolvimento do oramento pblico; O incio do oramento pblico no Brasil; A composio dos entes da federao brasileira; A distribuio das competncias entre os entes da federao; Como as Constituies brasileiras distriburam, entre os Poderes Executivo e Legislativo, as responsabilidades na elaborao da lei oramentria;</p> <p>As inovaes que a Constituio de 1988 trouxe a respeito do oramento pblico; A Lei n 4.320/64 e sobre a importncia dessa lei para os oramentos e a contabilidade pblica.</p> <p>Secretaria Especial do Interlegis Servio de Capacitao Legislativa</p> <p>4</p> <p>Lio 1 - O que o oramento pblico e para que serve? A seguir, esto apresentadas vrias afirmativas relacionadas ao oramento pblico. No seu entendimento, quais delas podem ser consideradas corretas? O oramento pblico a lei que estima as receitas e autoriza a realizao das despesas. O oramento um plano poltico; entre o grande nmero de demandas e necessidades da sociedade, o oramento ir atender apenas uma parte, cuja escolha ocorre, muitas vezes, segundo critrios definidos na esfera ou no plano poltico. Os oramentos pblicos, especialmente o do governo federal, movimentam grande volume de recursos, afetando, de forma positiva ou negativa, a prpria economia do pas. O oramento pblico representa a programao das realizaes que a administrao planeja executar. O oramento um instrumento de controle das atividades do governo. O oramento serve como meio de comunicao entre o governo e a sociedade. Resposta: Voc acertou se considerou corretas todas as afirmativas. Percebe-se, claramente, que o oramento tem vrias caractersticas e cumpre diversas finalidades. Vamos tentar resumir esses vrios pontos e responder a questo principal: para que serve o oramento pblico? Os oramentos pblicos cumprem duas finalidades principais:</p> <p>1. Demonstram o programa de realizaes do governo como um todo e de cada um de seus rgos. 2. Possibilitam a fiscalizao e o controle sobre as finanas pblicas, assim como, a avaliao dos resultados da atuao das instituies pblicas. Essas finalidades sempre vm juntas e impossvel separ-las ou considerar uma mais importante que a outra. So como duas faces de uma mesma moeda. De um lado, o oramento traz, de forma detalhada, os objetivos, as metas e as realizaes da administrao, explicitando quanto custam para a sociedade esses bens e servios. De outro lado, o oramento o principal instrumento de apoio fiscalizao, ao controle e avaliao da aplicao dos recursos pblicos. Aqui, o oramento presta importante ajuda em dois aspectos principais:</p> <p>Secretaria Especial do Interlegis Servio de Capacitao Legislativa</p> <p>5</p> <p>Na verificao do correto uso dos recursos pblicos e da lisura de comportamento dos agentes do Estado que arrecadam e aplicam os recursos obtidos junto sociedade; e Na avaliao da qualidade, da eficincia, da eficcia e dos resultados da atuao dos rgos governamentais. Vejamos, agora, uma boa e precisa definio de oramento pblico. De autoria de Allan Manvel, citada por MACHADO JR. (1962. p. 5):</p> <p>O oramento um plano que expressa em termos de dinheiro, para um perodo de tempo definido, o programa de operaes do governo e os meios de financiamento desse programa. Antes de qualquer coisa, o oramento pblico um plano. Planejar o contrrio de improvisar. Com o plano, decide-se antecipadamente como ser o futuro. Com um bom plano em execuo, o futuro deixa de trazer surpresas. Como ocorre com qualquer plano, o oramento deve referir-se a um prazo definido de tempo. No Brasil, como sabemos, as leis oramentrias so anuais. Programa de operaes do governo Corresponde Despesa; constitui a parte central do oramento, formada pelos programas, aes e metas que a administrao buscar implementar. Meios de financiamento Correspondem Receita; no h despesa sem o correspondente recurso; assim, todo o oramento deve apontar as modalidades de receitas que sero necessrias para viabilizar a realizao do programa de operaes nele contido. importante observar que nem sempre o oramento pblico foi visto e compreendido dessa forma. At a metade do Sculo XX, os oramentos do setor pblico eram utilizados principalmente como instrumento de controle dos gastos governamentais. Organizados de forma diferente dos atuais, os oramentos no traziam a programao de trabalho dos rgos e das entidades pblicas. Simplesmente, demonstravam quanto cada rgo ou entidade poderiam gastar nos itens principais de despesa, tais como: pessoal, material de consumo, equipamentos, servios, encargos, etc. Ainda nesta lio, veremos que, a partir da Segunda Guerra Mundial, a tcnica oramentria sofreu importantes aperfeioamentos. Com as mudanas, o oramento pblico passou a ter nova finalidade, ou seja, trazer a programao de trabalho dos rgos governamentais.</p> <p>Secretaria Especial do Interlegis Servio de Capacitao Legislativa</p> <p>6</p> <p>Lio 2 - Natureza poltica, tcnica e jurdica do oramento pblico. O oramento pblico vem sendo estudado por vrias disciplinas, dentre elas, a cincia poltica, a economia, a administrao, o direito, a contabilidade e a histria. Esse interesse interdisciplinar decorre, como vimos no incio desta lio, das vrias caractersticas que possui o oramento governamental. Nesta lio, no preciso analisar, detalhadamente, como cada uma dessas disciplinas trata o oramento pblico. Sintetizando, podemos afirmar que o oramento possui uma tripla natureza: poltica, tcnica e jurdica. Natureza poltica A natureza poltica prpria dos oramentos pblicos. Os demais oramentos das empresas e das famlias no possuem essa caracterstica. No processo da elaborao oramentria pblica participam muitos personagens administradores, parlamentares, tcnicos, representantes da sociedade civil, de interesses econmicos etc. Dessa disputa de interesses resultaro decises com forte contedo poltico. O grande nmero e a variedade de problemas a serem solucionados pelos rgos governamentais, somados aos pleitos e as demandas trazidos pela sociedade, alcanam valores sempre muito superiores aos recursos disponveis. Apenas uma parte dos problemas e uma parte das demandas sero selecionadas e contaro com os escassos recursos do oramento. Muitas vezes, o que atender e o que no atender deixa de ser uma escolha tcnica e passa a ser uma escolha poltica. Natureza tcnica A natureza tcnica inerente e necessria ao oramento. Afinal, dele que dependem muitas aes de vital importncia para os cidados. No existiria o oramento sem os seus aspectos econmico, administrativo, financeiro e contbil. Aspecto econmico Pelo volume de recursos que arrecadam e gastam, as organizaes governamentais tm enorme importncia para a economia dos pases. Na maior parte das naes desenvolvidas, a carga tributria (isto , a origem da receita) tem oscilado entre 30% e 50% do Produto Interno Bruto (PIB), somatrio de todos os bens e servios produzidos pela economia de um pas, no perodo de um ano.</p> <p>Secretaria Especial do Interlegis Servio de Capacitao Legislativa</p> <p>7</p> <p>Se considerarmos que os recursos tributrios retornam sociedade na forma de salrios pagos a um grande nmero de funcionrios, de compras governamentais e, especialmente, de investimentos produtivos, fcil avaliar o efeito que as finanas do setor pblico tm sobre a economia de qualquer pas. Do ponto de vista econmico, o oramento funciona como um filtro. De um lado, est a Receita, constituda especialmente dos tributos e das contribuies recolhidas junto aos contribuintes e dos emprstimos que os governos fazem junto a terceiros. De outro lado, est a Despesa formada pelos programas, atividades, bens e servios que os rgos pblicos prestam sociedade. Administrativo Vimos que o oramento o plano que expressa a programao de trabalho do governo. Do ponto de vista administrativo, o plano oramentrio:</p> <p>Apresenta os bens e servios a serem produzidos e os objetivos e metas a serem alcanados; Traz a estimativa dos recursos financeiros cumprimento do programa de trabalho; necessrios ao</p> <p>Constitui-se em um importante instrumento de relacionamento entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo; Serve como mecanismo de comunicao entre os rgos do governo; Fornece as bases para a realizao de controles e de avaliaes.</p> <p>Financeiro O aspecto financeiro est presente em todas as fases de qualquer processo oramentrio. Como ilustrao, vale destacar o que ocorre em duas dessas fases. Na lei oramentria. De um lado, so apresentadas as estimativas de arrecadao de cada tipo ou modalidade de receita. De outro lado, so demonstrados os gastos de manuteno dos servios, os custos de realizao das metas, assim como, o montante dos investimentos. Na execuo do oramento. A receita oramentria executada por meio dos fluxos de receitas que entram nos cofres pblicos e a despesa executada por intermdio dos fluxos de recursos que saem dos cofres pblicos. Contbil O aspecto contbil est presente na prpria apresentao do oramento, j que ele formado por contas, tanto na receita, como na despesa. Por meio dessas contas, o oramento acompanhado e controlado</p> <p>Secretaria Especial do Interlegis Servio de Capacitao Legislativa</p> <p>8</p> <p>durante a sua execuo. A prpria contabilidade se utiliza das contas do oramento para registrar as operaes de carter patrimonial e financeiro. Natureza jurdica A natureza jurdica do oramento pblico um ponto que sempre provocou muitas discusses e debates em todo o mundo e, tambm, no Brasil. A tese que conta com maior nmero de defensores foi inicialmente defendida por doutrinadores alemes que consideravam a lei oramentria como uma lei de carter especial, diferente das leis ordinrias, e possuidora de um contedo prprio e exclusivo. Esse entendimento foi acolhido no Brasil e, desde a dcada de 1920, vem integrando as disposies constitucionais que tratam dos oramentos. Este carter especial da lei oramentria brasileira resulta do princpio da exclusividade, segundo o qual o oramento no deve trazer matria estranha previso da receita e fixao da despesa. A Constituio Federal de 1988 adota o citado princpio por meio do art. 165, 8. Princpio da exclusividade: Princpio oramentrio que caracteriza a natureza especial da lei oramentri...</p>