introdução ao orçamento público

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XII Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas

Introdução ao Orçamento Público

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Ementa

Oficina nº 15: Introdução ao Orçamento Público

Carga Horária: 4 horas

Conteúdo: Evolução do Orçamento Público. Princípios Orçamentários. Aspectos Legais relacionados ao Orçamento Público. Objetivo:

•Identificar os principais conceitos referentes ao processo orçamentário; •Conhecer os princípios básicos que regem o processo orçamentário; •Conhecer as disposições básicas dos marcos legais do processo orçamentário; e •Conhecer o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal.

Metodologia: Exposição dialogada Pré-requisito: nenhum Público alvo: Servidores públicos das unidades orçamentárias e/ou aqueles que necessitam de conhecimentos básicos sobre o orçamento público em seu processo de trabalho.

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Sumário

1. Histórico

2. Conceitos Básicos

3. Princípios Orçamentários

4. Marcos Legais

5. Sistema de Planejamento e Orçamento

6. Projetos SOF

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1.Histórico

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Histórico Orçamentário

1217 – Carta Magna (João sem Terra)

• Art. 12. Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, a não ser pelo Conselho dos Comuns, exceto com as finalidades de resgatar a pessoa do Rei, salvar seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esses fins deverão ser de valor razoável.

Inglaterra

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1822 “Início do orçamento plenamente desenvolvido na Grã-Bretanha”

• Erário apresenta ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de cada exercício

Histórico Orçamentário Inglaterra

Inglaterra: Difundiu a instituição orçamentária para outros países e delineou a natureza técnica e jurídica desse instrumento

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Histórico Orçamentário – Curiosidade

• Os papéis ficavam em uma maleta de couro chamada: BUDGET (do francês antigo bougette: bolsa pequena, diminutivo de bouge: pasta de couro, que vem do latim: bulga).

• Tornou-se habitual dizer: O Chanceler foi ao Parlamento

e “opened his budget” , até hoje usa-se o termo: “abrir o orçamento”

Significado: planejar, calcular

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Imprescindibilidade da existência do orçamento público

Legalidade

Interesse Público

Limitação do tamanho do

Estado (Leviatã)

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Brasil Colônia

1789 - Inconfidência Mineira

• descontentamento da cobrança de impostos provocada pela diminuição das jazidas de ouro e a “derrama”.

1808 - Transferência da corte portuguesa com D. João VI. • Abertura dos portos às Nações Amigas • Assinatura (1810) dos Tratados de Aliança e Amizade e de Comércio

e Navegação com fixação da taxa alfandegária. • Criação do Erário Público (Tesouro) e do Banco do Brasil.


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Constituição de 1824 - princípios: reserva legal, reserva de parlamento, anualidade tributária. • “O Ministro de Estado da Fazenda, havendo

recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente um balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro”.

Brasil Império Histórico Orçamentário

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•a Assembleia Nacional não foi convocada. 1822 a 1826

• 1º orçamento nacional do Império - de 1.7.1831 a 30.6.1832. Normas relativas à elaboração dos orçamentos futuros, aos balanços, Instituição de comissões parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e obrigatoriedade dos ministros de Estado apresentarem relatórios impressos sobre o Estado de suas pastas;

15/12/1830

•Ato Adicional cria as assembleias legislativas provinciais com competência na fixação das receitas e despesas municipais e provinciais;

12/08/1834

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1º LO

A do

Bra

sil

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Brasil República

Constituição de 1891

• A elaboração do Orçamento passou a ser competência privativa do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados), assim como a tomada de contas do Executivo.

• Cria-se o controle externo pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas.


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1922 – Código de Contabilidade da União (Decreto 4536/1922)

1926 – EC introduz o princípio da pureza/exclusividade orçamentária, veda-se o rabilongo orçamentário, matérias estranhas à estimativa da receita e fixação da despesa

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• A elaboração do Orçamento passou a ser competência do Executivo

• Legislativo encarregava-se da votação do Orçamento e do julgamento das contas do Presidente

• Princípio do equilíbrio fiscal: “Nenhum encargo se criará ao Tesouro sem atribuição de recursos suficientes para lhe custear a despesa” (art. 183)

• Manteve as delegações do Tribunal de Contas para acompanhamento da execução orçamentária e julgamento das contas (art. 99)

• Os contratos da Administração, que resultassem obrigação de pagamento para o Tesouro Nacional, estavam sujeitos ao registro prévio junto ao TC, ficando suspensos até pronunciamento do Poder Legislativo

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Constituição do “Estado Novo” – 1937 • Orçamento elaborado e decretado pelo Executivo.

Constituição de 1946 • O Executivo elaborava o Projeto de Lei do Orçamento e o

encaminhava para discussão e votação no Legislativo.

Constituição de 1967 • Retiradas as prerrogativas do Legislativo quanto à

iniciativa de leis ou emendas que criem ou aumentem despesas,inclusive emendas ao projeto de lei do orçamento.

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Constituição de 1988 • Recuperação das prerrogativas do

Legislativo em matéria orçamentária

• Unificação orçamentária Fiscal + Seguridade + Investimento

• Existência de três documentos de Planejamento e Orçamento:

Plano Plurianual –PPA Lei de Diretrizes Orçamentárias –LDO Lei Orçamentária Anual-LOA

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PPA: estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. LDO: compreende metas e prioridades, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre as alterações na legislação tributária, e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. LOA: compreende o orçamento fiscal, da seguridade social e de investimento.

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Processo Orçamentário

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Art. 165

• Iniciativa do Poder Executivo para Lei Orçamentária (PPA, LDO e LOA). Previsão de Lei de Finanças

Art. 166

• Atuação do Congresso Nacional e CMO. Emendas parlamentares.

Art. 167

• Vedações

Art. 168

• Duodécimos – Ministério Público, Judiciário e Legislativo.

Art. 169 • Limites para despesas com pessoal e condições para aumento

de despesa.

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PODER ORÇAMENTÁRIO NAS CONSTITUIÇÕES LEI ORÇAMENTÁRIA - PARTICIPAÇÃO DOS PODERES

Constituição Federal

Poder Executivo Poder Legislativo

1824 Iniciativa Aprovação (Assembleia Geral)

1891 Esboço/Minuta Elaboração pela CD / Aprovação

1934 Iniciativa Aprovação/Emendas

1937 Iniciativa / Aprovação Homologação 1946 Iniciativa Aprovação/Emendas

1967 Iniciativa/Aprovação Homologação 1988 Iniciativa Aprovação/Emendas

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- Inicialmente orçamento como instrumento de controle Roupagem contábil Classificações elementares (ministérios e objeto de despesa, pessoal ou material)

- A partir de 1930 novo critério de classificação que engloba as funções de governo Além de evidenciar os meios de governo, ganha nova e importante dimensão expressando os gastos segundo sua finalidade.

- Lei 4320/1964 – padronização dos procedimentos orçamentários para os diversos níveis de governo

Classificação econômica e funcional Refere-se a programas

- 1967 – Planejamento como princípio fundamental das atividades da administração federal, sendo o orçamento-programa seu instrumento básico.

A Modernização Orçamentária

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A CF/88 reforçou a concepção que associa planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema, ao tornar obrigatória a elaboração de planos plurianuais abrangendo as despesas de capital e demais programas de duração continuada.

A Modernização Orçamentária

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AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 1. Institucionalização do planejamento como processo no

contexto da administração pública e definição deste como

dever do Estado;

2. PPA e LDO

3. Atribuição de caráter normativo aos planos;

4. Instituição dos planos parciais (planos e programas

nacionais, regionais e setoriais);

5. Exigência de compatibilidade e integração entre os planos,

programas e orçamentos;

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AVANÇOS DA CONSTITUIÇÃO DE 1988

6. Restauração das prerrogativas do Poder Legislativo com

limitações: a sujeição das estratégias nacionais, diretrizes,

prioridades, objetivos e metas da administração pública

federal à deliberação do Parlamento, mediante ativa

participação deste na aprovação dos planos, programas e

orçamentos, mas fixando limites ao seu poder de

emendamento;

7. Controle no acolhimento de emendas com a exclusão,

salvo erro ou omissão, de despesas obrigatórias: pessoal e

encargos, transferências constitucionais e serviço da dívida;

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8. Limitação de alterações na receita, restritas aos casos de

erros e omissões;

9. Prerrogativa do Executivo de enviar mensagens modificativas;

10. Vetos parciais sobre as leis relativas a planos e orçamentos

restritas a dispositivos;

11. Consolidação do princípio da unidade orçamentária com a

exigência de que a LOA passe a abranger os orçamentos de

todos os poderes, fundos, órgãos e entidades, inclusive

entidades da administração indireta, antes regidos por

orçamentos próprios e programas de investimentos das

empresas estatais;

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12. Exigência de que a proposta orçamentária seja

acompanhada de informações sobre os efeitos das isenções e

outros benefícios tributários sobre a receita e despesa da

União e legalidade estrita para sua criação;

13. Obrigatoriedade de que as LDOs fixem a política de

aplicação das agências financeiras oficiais de fomento;

14. Exigência de autorização do Legislativo para a realização

de modificações nos planos e orçamentos;

15. Limites para proposta orçamentária dos poderes já na

LDO;

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16. Instituição da CMO como comissão permanente para

apreciar todas as leis do ciclo orçamentário, inclusive

créditos adicionais;

17. Controle na criação de gastos obrigatórios

continuados, pessoal e encargos e benefícios

previdenciários e assistenciais, exigindo sua fonte de

financiamento;

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18. Ampliação da fiscalização sobre gastos e agentes

públicos: a instituição de Comissão Mista do Congresso

Nacional com competência para exercer o acompanhamento e

a fiscalização orçamentária, sem prejuízo de similar ação por

comissões parlamentares da Câmara e Senado;

19. Publicidade orçamentária com a exigência da publicação

do demonstrativo da execução orçamentária até 30 dias após

o encerramento de cada bimestre;

20. Redefinição e ampliação das competências do TCU

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Iniciativa ( PPA, LDO, LOA, CRED.

ADIC.) APRECIAÇÃO DA PROPOSTA

VETOS (art. 66 CF)

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO

Audiências Públicas Cobrança de Resultados

RGF - RREO

EXECUÇÃO/CONTROLE •Despesas Obrigatórias •Despesas Não-Obrigatórias Atividades: Custeio administrativo Custeio operacional Projetos: Investimentos

PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO

APRECIAÇÃO DOS VETOS (art. 66 CF)

EMENDAS

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1964 Lei 4.320 –Princípios Orçamentários e definição do atual modelo de Elaboração da Proposta Orçamentária

Histórico Orçamentário Contexto Breve do Brasil

1988 Constituição Federal – Arts. 165 a 167: PPA, LDO, LOA.

1998

1999

2000 Publicada a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

Decreto 2.829 – reforma dos instrumentos de alocação de recursos públicos PPA, LDO e LOA, orientando-os a resultados e integração plano-orçamento.

Portaria 42: Acaba a classificação funcional-programática: funções e subfunções passam a ser classificadores da despesa.

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Fundamentos Legais

2829/98

Portaria 42/99

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Lei n º 4.320 (17/03/1964)

Estabelece as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e dos balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Apesar de ter sido elaborada em 1964, esta lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, ou seja, seus dispositivos são aplicados na elaboração, execução e controle dos orçamentos até os dias atuais.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm







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Lei n º 4.320 (17/03/1964) Descreve: • a composição dos orçamentos; • a classificação das receitas e despesas; • o conteúdo e a forma da proposta orçamentária; • o exercício financeiro; • os créditos adicionais ao orçamento; • a execução do orçamento; • o controle da execução orçamentária; • o controle e a contabilidade do orçamento. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm

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Traz o tema "Dos Orçamentos" em seus artigos 165 a 169 (Título VI, Capítulo II, Seção II), os quais dispõem sobre as normas gerais do orçamento público brasileiro.

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Reforma Gerencial 2000

Decreto no 2.829, de 29/10/1998:

• Normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União;

• Inserção do conceito de ação finalística - aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade;

• Ação finalística estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA; e

• Estabelecimento de informações qualitativas para os Programas (objetivo, órgão responsável, valor total, prazo de conclusão, fonte de financiamento, indicadores sobre a situação a ser alterada, ações e metas regionalizadas).

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Portaria MP no 42, de 14/04/1999:

• Estabelecimento de nova classificação que veio a substituir a classificação funcional-programática estabelecida em 1974 – Classificação Funcional e Estrutura Programática;

• Classificação Funcional: dividida em Funções (maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público) e Subfunções (partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público);

• Estrutura Programática: Programa e Ação (Atividade, Projeto e Operações Especiais); e

• Padrão para a classificação na União, Estados e DF a partir de 2000 e para os Municípios a partir de 2002.

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Principais Aspectos: • Integração direta do Orçamento com o Plano, por intermédio

do Programa – módulo comum dos dois instrumentos de planejamento;

• O Programa agrega os meios para alcançar um determinado objetivo no sentido de resolver um problema ou atender a uma demanda da sociedade;

• O conceito de programa é ampliado na medida que é incorporado ao planejamento estratégico;

• Programação Orçamentária voltada para a prestação de bens e serviços à sociedade, consubstanciados em atividades e projetos;

• Redefinição de Classificadores: criação das Funções e Subfunções para consolidar as estatísticas do gastos públicos do país;

• Enfoque no Gerenciamento dos Programas; e • Responsabilização.

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Reforma Gerencial 2000 Estrutura Programática:

• Programa: instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual;

• Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo;

• Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e

• Operações Especiais: despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

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https://orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/mto_2015-1a-edicao-05-08.pdf

MTO

http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/MTO_2014.pdf





























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- Código de conduta para os administradores públicos que passam a obedecer normas e limites para administrar as finanças, prestando contas de quanto e como gastam os recursos da sociedade - Válida para todos os entes federativos, abrangendo os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).

Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar nº 101 (04/05/2000)

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1. Foco no equilíbrio fiscal intertemporal;

2. Ajuste fiscal estável e contínuo - não se trata de ajuste fiscal de curto prazo;

3. Introduz conceitos de responsabilidade e transparência.

Introdução de mudanças de conceitos

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Gestão fiscal por meio de:

ação planejada e transparente; prevenção de riscos e correção de

desvios que afetem as contas públicas; garantia de equilíbrio nas contas.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm

Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar nº 101 (04/05/2000)

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm

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2. Conceitos Básicos

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Orçamento Público, instrumento capaz de:

• Orientar as decisões. • Alcançar os objetivos pretendidos. • Materializar ações pensadas e programadas. • Fixar período determinado (anual ou plurianual). • Identificar previamente os recursos disponíveis e mobilizáveis. • Priorizar ações em função das políticas públicas de governo.

Por isso, o orçamento tem-se constituído no mais importante instrumento de gestão dos recursos públicos.

Fonte: A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO E SUA IMPORTÂNCIA PARA A SOCIEDADE – José Santo Dal Bem Pires & Walmir Francelino Motta.

Conceitos Básicos

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Conceitos Básicos ORÇAMENTO

• Documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado, devem entrar e sair dos cofres públicos, com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesa mais relevantes.

• Usualmente formalizado através de Lei, proposta pelo Poder Executivo e apreciada pelo Poder Legislativo na forma definida da Constituição.

• Instrumento de caráter múltiplo: • político (realização da política pública), • econômico (recursos versus necessidades), • programático (planejamento), • gerencial (de administração e controle) e • financeiro (expressão do recursos)

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Orçamento • Processo de planejamento contínuo e dinâmico

utilizado pelo Estado, para demonstrar seus planos e programas de trabalho por determinado período de tempo.

• Contém a estimativa das receitas já criadas conforme legislação e as despesas previstas para a manutenção das atividades do Estado e a execução dos projetos estabelecidos nos planos e programas de Governo.

Conceitos Básicos

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É constituída pelos recursos obtidos pelo Estado, através da arrecadação dos tributos e de outras fontes (aluguéis de imóveis, multas, etc.), durante um determinado período financeiro (no caso do Brasil coincide com o ano civil). Esses recursos serão utilizados no planejamento e execução das despesas públicas que estão sob a responsabilidade do Estado, com o objetivo de oferecer bens e serviços à sociedade.

Receita:

É a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a execução de fim a cargo do governo. Aliomar Baleeiro (1998). É fundamental para viabilizar as políticas públicas do governo.

Conceitos Básicos

Despesa:

http://ead.orcamentofederal.gov.br/mod/book/view.php?id=2010&chapterid=5936

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Por meio do orçamento público, os governos

desenvolvem funções que são fundamentais para

direcionar o desenvolvimento econômico e social do

país.

Funções do Orçamento:

Conceitos Básicos

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Alocativa – a atividade estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles casos em que não há a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada.

> Investimentos na infraestrutura: São indutores de desenvolvimento, mas os altos investimentos e longo período de carência desestimulam setor privado Ex: Transporte, energia, comunicações > Bens públicos: Benefício não está limitado a um consumidor Não há rivalidade no consumo Consumidor não é excluído no caso do não pagamento Sistema de mercado não é eficiente Ex: ações contra poluição

Conceitos Básicos

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Distributiva – Promover intervenções na economia com o objetivo de tornar a sociedade menos desigual em todos os seus aspectos, tanto em relação ao acesso à renda quanto no que diz respeito ao acesso a bens e serviços públicos e aos benefícios gerais da vida em sociedade.

Combate os desequilíbrios regionais e sociais, promovendo o desenvolvimento das regiões e classes menos favorecidas. Ex: tributação progressiva + programa de transferência de renda; educação gratuita,

Conceitos Básicos

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Estabilizadora – Promover o equilíbrio de preços, a manutenção do emprego, crescimento econômico e a estabilidade em geral da sociedade. Ganhou importância como instrumento de combate aos efeitos da depressão anos 30 > Impacto das compras do governo > Receitas públicas > Taxa de juros Mudanças na receita e na despesa política de estabilização Ex: alteração de alíquota tributária; obras públicas para absorver mão-de-obra desempregada;

Conceitos Básicos

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Tipos de Orçamento Clássico ou Tradicional:

• Não se tem clareza dos objetivos econômicos e sociais que motivaram a elaboração da peça orçamentária;

• Preocupação exagerada com o controle contábil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa;

• Elaboração orçamentária com viés inercial (ou incremental). A distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção do dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendem realizar.

Conceitos Básicos

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Desempenho (ou de realizações): • Evolução do orçamento clássico;

• Foco naquilo que o governo faz (para que se destina a referida aquisição);

• Não pode, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao Sistema de Planejamento.

Tipos de Orçamento

Conceitos Básicos

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Orçamento-Programa: • Introduzido na esfera federal pelo Decreto-Lei no 200 de 23/02/1967;

• O orçamento deve considerar os objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo (ideia de planejamento);

• Integração entre o planejamento e o orçamento • O orçamento passa a ser um instrumento de operacionalização das ações do governo, em consonância com os planos e diretrizes formuladas no planejamento.

Tipos de Orçamento

Conceitos Básicos

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Orçamento Participativo: • Incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária (lideranças da sociedade civil, audiências públicas ou outras formas de consulta direta à sociedade);

• Existência de uma co-participação do Executivo e Legislativo na elaboração dos orçamentos;

• Transparência dos critérios e informações que nortearão a tomada de decisões.

http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?app=portaldoop

http://www.campinas.sp.gov.br/governo/chefia-de-gabinete-do-prefeito/orcamento-participativo/

Tipos de Orçamento

Conceitos Básicos

http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?app=portaldoop



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Participação da sociedade na Elaboração do PLOA 2014

• Parceria entre Secretaria-Geral da Presidência da República (SG-PR) e a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SOF/MP)

• Sugestões encaminhadas até 16 de junho no portal Participa.br respondendo a pergunta “Que ação orçamentária deveria ser fortalecida pelo governo federal em 2015?” e também puderam ser feitas durante a audiência pública no dia 04/06.

• O conjunto das manifestações, destacando as ações que a sociedade considera mais importantes, será compartilhado com os ministérios, como contribuição pública para o processo de alocação de recursos entre as ações orçamentárias. O PLOA será encaminhado até o dia 31 de agosto ao Congresso Nacional, a quem cabe deliberar e decidir sobre o orçamento público.

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Orçamento Base-Zero: • necessidade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário; e

• análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas as das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente.

Tipos de Orçamento

Conceitos Básicos

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3. Princípios Orçamentários

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São regras fundamentais e norteadoras da prática orçamentária. Conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaboração orçamentária.

Princípios Orçamentários

• Clássicos

• Modernos


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Anualidade: O orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforçar este princípio ao estabelecer que as obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exercício. (Art. 165, inciso III, CF e arts. 2º e 34 da Lei 4.320/1964)

Equilíbrio: Os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos para a arrecadação das receitas. (Art. 167, inciso III, CF e Art 1º, § 1º da LC 101/2000)

Clássicos

Clareza: O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.

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Legalidade: A elaboração do orçamento deve observar as limitações legais em relação aos gastos e às receitas e, em especial, ao que se segue quanto às vedações impostas pela Constituição. (Art. 165 CF e art. 167, inciso IV, CF). Publicidade: Garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes. (Art. 37, caput e art. 165, § 3º, CF) http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais

Princípios Orçamentários Clássicos

Exclusividade: a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas (exceção Constitucional – autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operação de crédito). (Art. 165, § 8º, CF e art. 7º Lei 4.320/1964)

http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais



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Oficina nº 20 / Slide 64

Orçamento Bruto: Todas as receitas e despesa devem constar na peça orçamentária com seus valores brutos e não líquidos. (Art. 6º Lei 4.320/1964)

Uniformidade: Os dados apresentados devem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do tempo.

Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão. (Art. 165, § 5º, incisos I a III, CF e Lei 4.320/1964, art. 2º, 3º e 4º)

Clássicos


Unidade : O orçamento é uno, ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária. (Art. 165, § 5º, incisos I a III, CF e Lei 4.320/1964, art. 2º)

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Oficina nº 20 / Slide 65

Não afetação (ou não vinculação) das receitas: Nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos (Art. 167, incisos IV e IX, CF).

Clássicos


- Entretanto há exceções na CF:

- repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159 da CF ;

Art 158 Pertencem aos Municípios: Art 159: IR e IPI 50% IPTR 50% IPVA 25% ICMS

- a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para a manutenção do ensino (artigo 198 , 2º e artigo 212 da CF);

- a prestação de garantias às operações de créditos por antecipação da receita (artigo 165 , 8º , CF).

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Simplificação: o planejamento e o orçamento devem basear-se a partir de elementos de fácil compreensão.

Descentralização: É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação e a unidade administrativa que a executa.

Responsabilização: Os gerentes/administradores devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.

Modernos


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4. Marcos Legais

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Marcos Legais

Instrumentos do processo de alocação dos recursos públicos previstos Constituição Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

• Planos Plurianuais - PPA • Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO • Leis Orçamentárias Anuais – LOA • Lei de abertura de Créditos Adicionais • Decretos de programação orçamentária e financeira

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Constituição Federal, art. 165

• §1o A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Plano Plurianual - PPA

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A União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem seus próprios PPAs.

Tem como premissa buscar a continuidade da execução de políticas públicas importantes. Apresenta as grandes prioridades nacionais e regionais.

O novo governo executa o último ano do PPA do governo anterior, tendo em vista garantir a continuidade da ação governamental.

Plano Plurianual - PPA

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Objetivos Gerais PPA 2012-2015

Resgatar a função planejamento

Fazer do PPA um instrumento gerencial de governo

Aprimorar o acompanhamento dos compromissos de governo, especialmente dos Fóruns de Gestão (pobreza extrema, direito e cidadania, desenvolvimento econômico e infraestrutura)

• Políticas transversais e multisetoriais

• Regionalização das principais políticas

• Discussão Pública do PPA com a sociedade civil, com Estados e Municípios

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PPA: Elementos do Novo PPA

Programa Temático: agenda de governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas - orienta a ação governamental, retrata a dimensão estratégica e mede a efetividade.

Objetivo: expressa o que deve ser feito, refletindo as situações que devem ser alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território (regionalização). Dimensão tática, medindo a eficácia do planejamento

Iniciativa: declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, assim como o pacto entre entes federados. Retrata o nível operacional e mede a eficiência.

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Estrutura do PPA 2012-2015

Dimensão Tática

Dimensão Operacional

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Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

CONSTITUIÇÃO, arts. 165 § 2º e 169 : • prioridades e metas da administração pública federal, incluindo as

despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; • diretrizes para a elaboração da lei orçamentária (critérios para elaboração e

regras temporárias caso não seja votada no prazo);

• alterações na legislação tributária; • política de aplicação dos recursos das agências oficiais de fomento; e • despesas com pessoal e encargos sociais (reajuste do salário mínimo).

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Elaborada anualmente e deve ser compatível com o PPA.

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Instrumento legal que estabelece critérios para a elaboração e execução dos orçamentos públicos.

Elaborada anualmente e deve ser compatível com o PPA.

Traz as regras temporárias para caso o orçamento não seja votado no prazo estabelecido em lei.

Traz quanto o governo precisa poupar para pagar sua dívida.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

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LDO – Inovações trazidas pela LRF

Equilíbrio entre receitas e despesas;

Critérios e forma de limitação de empenho, aplicados no caso de frustração da receita;

Normas relativas ao controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos públicos;

Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas, anexo de metas fiscais e riscos fiscais;

Margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; e

Anexo de Metas e Riscos Fiscais.

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Anexos da LDO

Prioridades e Metas – priorização na execução – organizados por Programas e Ações mensurados por metas físicas ;

Despesas ressalvadas – excetuadas do contingenciamento;

Informações complementares – relação de informações diversas e complementares ao PLOA - 15 após o seu envio ao Congresso Nacional.

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RESULTADO PRIMÁRIO = RECEITA PRIMÁRIA – DESPESA PRIMÁRIA O Resultado Primário demonstra se os gastos orçamentários do ente estão compatíveis com sua arrecadação. É a diferença entre as receitas e as despesas não-financeiras do setor público (ou seja, as receitas e as despesas primárias), não computadas desta forma as despesas com “rolagem da dívida” e operações de crédito ativas e passivas. Reflete o esforço fiscal do governo. Receita Primária (receita não-financeira): Corresponde ao total da receita orçamentária deduzidas as receitas de operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras, os recebimentos de recursos oriundos de empréstimos concedidos e as receitas de privatizações. Despesa primária (despesa não-financeira): corresponde ao conjunto de gastos que possibilita a oferta de serviços públicos à sociedade, deduzidas às despesas financeiras. Ex: gastos com pessoal, custeio e investimento. Pode ser de natureza obrigatória ou discricionária.

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Lei Orçamentária Anual - LOA

Constituição Federal – art. 165

• § 5º A lei orçamentária anual compreenderá: • I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos

e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

• II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

• III - o orçamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social), abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público, referentes a: saúde, previdência e assistência social.

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Lei Orçamentária Anual - LOA

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Apresenta a programação dos gastos do governo por área temática (em programas e ações) e a previsão de receita para custear essas despesas (quanto vai arrecadar com os tributos).

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Prazos das Leis Orçamentárias (Estabelecidos em seção de atos transitórios na CF)

Situação / Instrumento PPA LDO LOA

Envio ao Poder

Legislativo

Até 4 meses antes do final do primeiro exercício

financeiro do mandato do novo Governante

(31/08)

Até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro

(15/04)

Até 4 meses antes do final do exercício financeiro anterior a sua vigência

(31/08)

Devolução ao Poder Executivo

Até o encerramento da sessão legislativa do ano do

seu envio (22/12)

Até o encerramento do primeiro período da sessão

legislativa (17/07)

Até o encerramento da sessão legislativa do ano do

seu envio (22/12)

Vigência

Até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial

subsequente (4 anos)

12 meses 12 meses

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Lei de abertura de Créditos Adicionais

Constituição Federal – art. 166 • § 8º - Os recursos que, em decorrência de

veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

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Créditos Adicionais

Autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na lei do Orçamento em vigência.

Créditos adicionais podem ser: suplementares, especiais e extraordinários.

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• Créditos Suplementares: destinados ao reforço de dotação orçamentária com valores alocados de forma insuficiente.

A LOA poderá conter autorização para abertura de créditos suplementares até determinada importância ou percentual, sem a necessidade de submissão do crédito ao Poder Legislativo

LOA-2014: programações orçamentárias por subtítulo poderão ser suplementadas até o limite de 20% (vinte por cento) do respectivo valor.

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• Créditos Especiais: destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, devendo ser autorizados por lei.

abertura depende da existência de recursos disponíveis e de exposição que a justifique

• Créditos Extraordinários: destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, abertos por MP (ou decreto do Poder Executivo) dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo.

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XII Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas Crédito Adicional

Suplementares Especiais Extraordinários

I - Finalidade Reforço do orçamento Atender a programas não contemplados no orçamento

Atender a despesas imprevisíveis e urgentes

II - Autorização

Prévia, podendo ser incluída na própria lei de orçamento ou em lei específica

Prévia, por meio de lei específica aberto por MP

III - Recursos

Indicação obrigatória (superávit financeiro, excesso de arrecadação ou anulação de dotação)

Indicação obrigatória (superávit financeiro, excesso de arrecadação ou anulação de dotação)

Indicação não obrigatória (no entanto, recomenda-se a utilização da reserva de contingência)

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Orçamento Impositivo (PEC) A Lei Orçamentária autoriza despesas decorrentes das emendas, mas

não impõe a liberação dos recursos. O Orçamento impositivo: - Fixará em 15% o percentual mínimo da receita corrente líquida da

União (soma do que o governo arrecada, descontados repasses para Estados e municípios) a ser destinado à saúde até 2018. Dentro desse montante, estão verbas das emendas parlamentares, recursos dos royalties do pré-sal e os repasses do tesouro.

- Determinará que 50% das emendas parlamentares sejam destinadas

para a área da saúde. - Obrigará a liberação de verbas para despesas inseridas por deputados

e senadores no Orçamento da União - emendas parlamentares individuais no valor correspondente a 1,2% da Receita Corrente Líquida da União em torno de R$ 8,1 bilhões ao ano.

- Cada parlamentar tem direito hoje a R$ 15 milhões em emendas e passará a ter direito a um valor menor (R$ 13,8 milhões), mas com liberação garantida.

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LRF

LDO define as regras para que a elaboração e a execução da LOA garantam o equilíbrio entre receitas e despesas, evidenciando as providências que deverão ser adotadas quando houver redução da receita ou aumento da despesa em desacordo com os montantes previstos.

equilíbrio entre receitas e despesas (intertemporal)

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Decreto de Programação Orçamentária e Financeira - DPOF

O contingenciamento consiste no retardamento ou, ainda, na inexecução de parte da programação de despesa prevista na Lei Orçamentária em função da insuficiência de receitas. Normalmente, no início de cada ano, o Governo Federal emite um Decreto limitando os valores autorizados na LOA, relativos às despesas discricionárias ou não legalmente obrigatórias (investimentos e custeio em geral).

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Objetivos: a) estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para o exercício;

b) estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberação (pagamento) dos recursos financeiros para o Governo;

c) cumprir a legislação orçamentária (LRF, LDO etc.); e

d) assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício financeiro e proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário.

Adequar valores autorizados na LOA à realidade fiscal do exercício

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Decreto de Programação Orçamentária e Financeira - DPOF O Decreto de Contingenciamento é constituído de anexos, que contêm limites orçamentários para a movimentação e o empenho de despesas, bem como limites financeiros que impedem pagamento de despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar, inclusive de anos anteriores Nem todas as despesas são objeto de contingenciamento - “1 - Pessoal e Encargos Sociais”; - “2 - Juros e Encargos da Dívida”; e - “6 - Amortização da Dívida”; - às despesas financeiras, relacionadas no Anexo V a este Decreto - aos recursos de doações e de convênios; e - às despesas ressalvadas na LDO

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Características Crédito (orçamento)

Recurso (financeiro)

Execução Utilização dos créditos autorizados na LOA

Recolhimento de tributos e demais receitas para a sua utilização para pagamentos de despesas autorizadas na LOA

Etapas da Execução da

despesa

Empenho e Liquidação Pagamento

Sistema de tecnologia da informação

SIOP SIAFI

Órgão Responsável

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Ministério da Fazenda

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Embora com características diferentes, os elementos das programações orçamentárias e financeiras se complementam para viabilizar a gestão fiscal e a execução das politicas públicas. Assim, o Decreto possibilita harmonizar essas duas dimensões da gestão fiscal

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Ciclo Orçamentário

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5. Sistema de Planejamento e Orçamento Federal

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Sistema de Planejamento e Orçamento Federal*


Órgão Colegiado SPI DEST SOF

COFIEX SEAIN/MP

Empresas Estatais

CGPL COF

Ministérios

Secretaria Executiva

SPOA

* Lei n.º 10.180, de 06/02/2001

(VISÃO LEGAL)

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Sistema de Planejamento e Orçamento Federal

Órgãos Específicos

Órgão Central

Órgão Setorial

Unidades Orçamentárias

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP

Unidades de Planejamento e Orçamento nos Min., AGU, VPR e CCPR

Unidades com conjunto de serviços atribuídos ao Órgão que tenha dotação própria

Órgãos Vinculados ou Subordinados ao MP

ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO

(VISÃO LEGAL)

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Sistema de Planejamento e Orçamento Federal (Visão Decisória)

Ministério da Fazenda

Secretaria do Tesouro

Nacional (STN)

Secretaria de Política Econômica

Secretaria de Planejamento

(SPI)

Secretaria de Orçamento

Federal (SOF)

Órgãos Setoriais de Planejamento

e Orçamento

Assessoria Econômica

Departamento de Empresas

Estatais

Casa Civil

Junta de Execução Orçamentária - JEO


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6. Projetos SOF

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Escola Virtual SOF http://ead.orcamentofederal.gov.br/

Síntese da Proposta Orçamentária

http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamento-cidadao/ofat-2015/mp_ofat-2015_web.pdf

Sofinha

http://www.orcamentofederal.gov.br/educacao-orcamentaria/sofinha/sofinha_web/cartilha_sofinha_portugues_web.pdf

http://ead.orcamentofederal.gov.br/







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Secretaria de Orçamento Federal - SOF Coordenação-Geral de Inovação, Assuntos Orçamentários e Federativos - CGOFI

Tel: (61) 2020.2480

E-mail Institucional: [email protected]

introdução ao orçamento público

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