introducao ao orcamento publico

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Aos nossos alunos e colaboradores Aos nossos alunos e colaboradores Se constatarem que utilizamos – na íntegra ou em parte e sem a devida citação da fonte – obras protegidas por direito autoral, solicitamos entrarem em contato para que, sendo procedente a reclamação, providenciemos a imediata retirada do material indevidamente disponibilizado. Enfatizamos, contudo, o caráter excepcional, inadvertido e de boa-fé dos procedimentos, pois é nosso objetivo principal difundir o conhecimento e a cidadania, por meio de oferta gratuita, plural e democrática. Equipe de Educação a Distância do ILB Apresentação do curso APRESENTAÇÃO Seja bem-vindo ao Curso de Introdução ao Orçamento Público! Você sabe como o orçamento público afeta a vida no seu estado, na cidade onde mora e na sua vida pessoal? Como entender o fato de que pagamos elevados impostos, e o governo não consegue atender satisfatoriamente às necessidades básicas da população com saúde, educação e habitação, sob a alegação de que não há recursos financeiros suficientes? E o mais estranho: a cada mês, tomamos conhecimento, pela mídia, das somas enormes de recursos que são arrecadados da população e das empresas. O estudo do Orçamento Público nos permite entender essas e outras questões relacionadas ao tema da despesa e da receita públicas. Provavelmente, você já ouviu alguém dizer que o estudo do orçamento é muito difícil e, portanto, extremamente aborrecido. É missão deste curso demonstrar que essa ideia não passa de um mito que se criou em torno do assunto. Claro, a complexidade existe e varia de acordo com o tipo de trabalho que se pretenda executar. Ao avançar no estudo, você perceberá, com tranquilidade, a importância e a necessidade de conhecer as questões relacionadas ao orçamento e a influência que têm em nossa vida. Estude o assunto com afinco e faça os exercícios. Bons estudos!

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Aos nossos alunos e colaboradores

Aos nossos alunos e colaboradores

Se constatarem que utilizamos – na íntegra ou em parte e sem a devida citação da fonte – obras protegidas pordireito autoral, solicitamos entrarem em contato para que, sendo procedente a reclamação, providenciemos aimediata retirada do material indevidamente disponibilizado. Enfatizamos, contudo, o caráter excepcional, inadvertido e de boa-fé dos procedimentos, pois é nosso objetivoprincipal difundir o conhecimento e a cidadania, por meio de oferta gratuita, plural e democrática.

Equipe de Educação a Distância do ILB

Apresentação do curso

APRESENTAÇÃOSeja bem-vindo ao Curso de Introdução ao Orçamento Público!

Você sabe como o orçamento público afeta a vida no seu estado, na cidade onde mora e na sua vidapessoal? Como entender o fato de que pagamos elevados impostos, e o governo não consegue atendersatisfatoriamente às necessidades básicas da população com saúde, educação e habitação, sob a alegaçãode que não há recursos financeiros suficientes? E o mais estranho: a cada mês, tomamos conhecimento,pela mídia, das somas enormes de recursos que são arrecadados da população e das empresas.

O estudo do Orçamento Público nos permite entender essas e outras questões relacionadas ao tema dadespesa e da receita públicas.

Provavelmente, você já ouviu alguém dizer que o estudo do orçamento é muito difícil e, portanto,extremamente aborrecido. É missão deste curso demonstrar que essa ideia não passa de um mito que secriou em torno do assunto. Claro, a complexidade existe e varia de acordo com o tipo de trabalho que sepretenda executar.

Ao avançar no estudo, você perceberá, com tranquilidade, a importância e a necessidade de conhecer asquestões relacionadas ao orçamento e a influência que têm em nossa vida. Estude o assunto com afinco efaça os exercícios.

Bons estudos!

ATIVIDADES INÍCIO TÉRMINO

Fórum de Apresentação 22/10 (segunda-feira) 30/11 (sexta-feira)

1º Fórum Temático 01/11 (quinta-feira) 09/11 (sexta-feira)

2º Fórum Temático 14/11 (quarta-feira) 22/11 (quinta-feira)

3º Fórum Temático 27/11 (terça-feira) 04/12 (terça-feira)

Avaliação Final 27/11 (terça-feira) 07/12 (sexta-feira)

Prazo para correção da avaliação 27/11 (terça-feira) 10/12 (segunda-feira)

Fim do acesso ao curso 10/12 (segunda-feira)

Calendário do Curso e Critérios de aprovação

CALENDÁRIO DO CURSO

CRITÉRIO DE APROVAÇÃO

ATIVIDADE

1º FÓRUMTEMÁTICO

2º FÓRUMTEMÁTICO

3º FÓRUMTEMÁTICO

AVALIAÇÃOFINAL

20

20 20 40

Total 100

Certificação Eletrônica:

Conseguindo desempenho suficiente nas atividades programadas, ou seja, nota mínima de 70 pontos, você estará apto

à CERTIFICAÇÃO. Decorridos 10 dias após a data de conclusão do curso, entre com seu nome de usuário esenha e clique no ícone Emitir certificado.

Guia do estudante

Guia do Estudante

As orientações abaixo ajudarão você, estudante a distância, a utilizar melhor os recursosdidáticos do nosso curso. Estas instruções visam a auxiliá-lo durante todo o seu percurso, levando-o a um maioraproveitamento e sucesso em seus estudos. O material didático, elaborado conforme os preceitos da Educação a Distância, estádividido em Módulos, cujos conteúdos são colocados de maneira clara e compreensível. Familiarize-se com os recursos disponíveis em nosso ambiente virtual de aprendizagem, oTrilhas:

Guia do Estudante parte 2

Guia do Estudante parte 3

Guia do Estudante parte 4

Guia do Estudante parte 5

Guia do Estudante parte 6

Módulo I - Aspectos Introdutórios

Módulo I - Aspectos introdutórios ao estudo do orçamento público

Este Módulo apresenta os conceitos de Finanças Públicas e de Orçamento, analisa os princípios orçamentários necessários àcompreensão do orçamento no Brasil e aborda o caráter autorizativo da peça orçamentária.

Objetivos

Ao final do seu estudo, você estará apto a:

identificar a origem dos recursos para a execução de obras e prestação dos serviços ofertados à sua comunidade;descrever a importância dos princícios orçamentários, bem como identificá-los no texto constitucional;

reconhecer as razões da discussão sobre o caráter autorizativo versus impositivo do orçamento no Brasil.

Vídeo

Assista a um vídeo educacional, produzido pelo ILB, que ilustra o estudo introdutório de OrçamentoPúblico – parte 1. (tempo: 6min50)

Unidade 1 - Conceitos Básicos

Unidade 1 – Conceitos Básicos

Analisando a imagem ao lado, podemos veruma cidade com monumentos gigantescos,ruas, transportes públicos, instalaçõeselétricas etc. O mesmo acontece pertinho devocê, na sua comunidade, onde diariamentesão ofertados serviços que, de uma forma oude outra, influenciam a sua vida.

Então, você já parou para pensar de ondevêm os recursos para a execução dasobras e prestação dos serviços ofertadosà sua comunidade?

A resposta é simples e é também o tema da nossa unidade, ou seja, os recursos vêm do orçamento públicoque, guardadas as devidas proporções, na sua essência assemelha-se ao orçamento familiar. Estou certa deque, após a conversa que teremos, você estará apto a definir o orçamento público e a identificar suasprincipais características.

Unidade 1 - Conceitos Básicos - pag.02

Como as decisões tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa vida em comunidades?

Vejamos:

A vida em cidades – pequenas, médias, grandes - nos dá a oportunidade de utilizar os serviçospúblicos voltados à educação, saúde, transporte, entre outros. Encontramos obras construídas, ou em

construção, pelo governo, como drenagem de águas pluviais, canalização de um córrego situado naperiferia, ampliação da rodoviária da cidade ou a modernização do aeroporto.

A construção de obras, a prestação de serviços, a concessão de benefícios, entre outras açõesexecutadas pelo governo – federal, estadual, municipal – dependem do orçamento público.

É nele que os governantes estimam o que vão arrecadar e como devem gastar os recursos obtidoscom os impostos pagos pela sociedade. É nele que são decididas as obras prioritárias, as promessas decampanha a serem cumpridas, que reivindicações sociais da população serão atendidas, por exemplo.

Unidade 1 - Conceitos Básicos - pag.03

Por outro lado, você já deve estar habituado a ouvir comentários de políticos e especialistas no

assunto no sentido de que não há recursos para aumentar o salário mínimo, pagar melhor os professores emédicos, aumentar o valor das pensões e aposentadorias, por exemplo. E o que dizer da falta depoliciamento nas escolas e da violência nas cidades em geral?

A situação se agrava quando se constata o estado precário das rodovias e portos do País, tãonecessários ao escoamento da produção agrícola, em especial, a voltada para o setor externo.

Síntese

A vida da comunidade e a economia em geral são afetadas diretamente pelas tomadas pelo dirigente,governador o prefeito.

Unidade 1 - Conceitos Básicos - pag.04

Algumas famílias, conhecedoras da sua renda anual e dasdespesas que têm de efetuar para custear a suasobrevivência, programam-se para que, mês a mês,consigam fechar as contas no azul, ou melhor, nãoencerrem o mês no vermelho. Se houver sobra, ótimo:pode ir direto para a poupança ou financiar algum projetofuturo. Quem sabe a reforma da casa? Isso é orçamento.

No caso do setor público, o estudo do orçamento fazparte de uma disciplina mais ampla denominada Finanças

Públicas, cujo objeto de estudo é a atividade financeira do Estado visando obter e utilizar bens e serviçospara atender às necessidades da sociedade a serem satisfeitas por meio da administração pública.

Em outras palavras: é a intervenção do Estado para prover o atendimento das necessidades da

população. Para executar essa atividade, o Estado necessita de recursos financeiros, obtidos de váriasfontes, dentre as quais a tributação, que representa uma transferência de recursos da sociedade, pessoas eempresas, para o Estado.

O objeto das Finanças Públicas é, portanto, o estudo da atividade fiscal, orientada em duas direções:política tributária, para captação de recursos, e política orçamentária, para a aplicação dos recursos.

Em nosso curso, vamos nos deter, especialmente, no estudo do orçamento público.

Unidade 1 - Conceitos Básicos - pag.05

Mas o que significa orçamento?O conceito de orçamento tem evoluído ao longo do tempo. Cada autor costuma apresentar mais de

um conceito e escolhe o de sua preferência, de acordo com o objetivo que pretende alcançar com adisciplina.

Veja, por exemplo, o conceito que Sanches (2004, p. 234) apresenta:

“Orçamento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de computar, de avaliar, de calcular, emrelação à previsão (realização de estimativas) do comportamento provável das receitas e dos gastos, dequalquer atividade econômica de um ente público ou privado, num certo período de tempo”.

O conceito que será adotado neste curso é o seguinte:

Orçamento é o documento que trata, em termos financeiros, do programa de trabalho do governo para cadaano, estima os recursos que devem ser arrecadados para financiar as despesas fixadas para a execução doprograma de trabalho.

Orçamento público é uma conta que o governo faz para saber onde vai aplicar o dinheiro que já gastou.(Barão de Itararé)

Unidade 1 - Conceitos Básicos - pag.06

...Orçamento - agora vamos decifrar o conteúdo do conceito:

É anual: o orçamento, no Brasil, inicia-se em 1º de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro, coincidindo com o anocivil. Há países que adotam datas diferentes. Todos os anos, o chefe do Poder Executivo (prefeito, governador epresidente da República) deve elaborar a proposta de orçamento e enviá-la para discussão e votação na Câmara

Municipal, no caso do município; na Assembleia Legislativa, no caso do Estado; e no Congresso Nacional, quando setratar do País.

É um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e despesas, o orçamento é um programa de trabalho,com metas e objetivos a serem alcançados.

Exemplo de um plano de trabalho simples no orçamento municipal:

Projeto de ampliação da escola municipal X no bairro de Fátima:

Objetivo: ampliar a escola X para proporcionar aos alunos melhores condições de estudo e convivência escolarMetas: construir duas salas de unidade, ampliar o espaço da sala de leitura e da merendeira

Valor: R$ 50.000,00

Unidade 1 - Conceitos Básicos - pag.07

Estima os recursos: observe que os recursos são programados para serem arrecadados ao longo doano; portanto, é uma expectativa e não uma certeza de obtenção. É claro que a estimativa, ouprevisão, da receita exige um mínimo de técnica e de conhecimento do comportamento daarrecadação nos anos anteriores. O acerto na estimativa é importante para garantir a continuidade dosserviços e obras já iniciados e para que não haja cortes inesperados em programas sociais ou atrasosno pagamento do funcionalismo e dos aposentados e pensionistas, por exemplo.

Fixa a despesa: ao contrário da receita, a despesa é fixada, no sentido de que é estabelecido um tetoque não pode ser ultrapassado. Em outra unidade do curso, estudaremos as formas de alteração dessevalor fixado.

É obrigatório: todo município tem o orçamento municipal; todo estado tem o orçamento estadual; ena esfera federal, há o orçamento da União.

Síntese

O orçamento é uma lei – a lei orçamentária – que autoriza o Poder Executivo a gastar os recursosarrecadados e demonstra o programa de trabalho de todos os órgãos e entidades da administraçãopública.

A programação e as respectivas despesas que não estiverem autorizadas na lei orçamentária não poderãoser realizadas. Além disso, a elaboração do orçamento deve seguir determinados princípios, que serão

estudados na unidade seguinte.

Avaliação Objetiva

Autoavaliação - Módulo I - Unidade 1

Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Objetivas" no menu lateral e realize a atividade proposta.

Unidade 2 - Princípios orçamentários

Unidade 2 – Princípios orçamentários

Como vimos na primeira unidade, o orçamento é uma lei, e a sua elaboração deve seguirdeterminados princípios.

Objetivos

Nesta unidade, além de conhecer a importância dos princípios, veremos os mais relevantes e comosão citados na Constituição Federal. Ao final da leitura, você poderá descrevê-los e identificá-los notexto constitucional.

Vejamos, então, o que são esses princípios: Você já percebeu que os orçamentos, da União, dos Estados e Distrito Federal e dos municípios,

sempre se referem ao período de um ano? E, mais, que sempre são publicados? Isso ocorre porque a matéria orçamentária é regida por princípios, ou seja, por normas, que vamos

conhecer agora. O orçamento público – federal, estadual, municipal – obedece a um conjunto de normas chamadas

“princípios orçamentários”. Uns estão implícitos nos dispositivos da Constituição Federal, outros derivam dadoutrina que rege a matéria.

Os princípios, úteis para o entendimento dos diversos aspectos do orçamento, são produto da

evolução do processo de elaboração e execução orçamentária ao longo do tempo. Veja o que diz o autor Matias Pereira (2003, p. 146-147) a respeito do assunto:

“Deve-se recordar que, historicamente, o orçamento público apresenta-se como forma de restringir e dedisciplinar o grau de arbítrio do governante. Dessa forma, procura impor algum tipo de controle legislativosobre a ação desses governantes, visto que estes possuem prerrogativas para cobrar tributos dos cidadãos. Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir uma função de controle daatividade financeira do Estado. Para a efetivação desse controle torna-se necessário que, no processo deelaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados determinados princípios orçamentários. Assim, osprincípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação a serem cumpridas naelaboração da proposta orçamentária.”

Unidade 2 - Princípios orçamentários - pag. 02

Agora que você conheceu a importância dos princípios, vamos estudar os mais relevantes:

1. ANUALIDADE: o princípio estabelece que a previsão da receita e a fixação da despesa devem referir-se aum exercício financeiro. No caso do Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, teminício em 1º de janeiro e se encerra em 31 de dezembro.

A lei orçamentária tem um “prazo de validade”, quer dizer, o orçamento fica em vigor por um períodolimitado. Significa que, para o próximo ano, terão de ser tomadas todas as medidas necessárias para aelaboração e execução de um novo orçamento. Na prática, podem e devem constar as ações e projetosem fase de execução ao lado de novos projetos e novas ações. Portanto, atenção! O “novo” significanovos cálculos para a receita e para a despesa. Assim, é esperado que os valores sejam diferentes dosdo ano anterior.

2. UNIDADE: o princípio determina que deve existir apenas um orçamento. Nenhum governante pode

elaborar e executar mais de um orçamento para o mesmo período.

Talvez você esteja se perguntando sobre a necessidade desse princípio, uma vez que parece ser tãoclara a existência de um único orçamento. Mas a história recente do orçamento no Brasil registra épocaem que conviviam vários orçamentos, por exemplo: orçamento da previdência, orçamento monetário,além de outros, que nada mais eram que tentativas de burlar a programação e o controle da despesa.Em boa hora a Constituição de 1988 pôs um fim nessa história.

Unidade 2 - Princípios orçamentários - pag. 03

3. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira eorçamentária, isto é, não pode cuidar de assunto que não esteja relacionado com a previsão da receita ecom a fixação da despesa para o ano seguinte.

Em alguns países, e no Brasil também, existiu, por um tempo, um tipo de orçamento que recebeu oapelido, ou a denominação, de orçamento rabilongo. Quer dizer: o orçamento incluía no texto da leimatérias de interesse dos governantes, mas que não diziam respeito propriamente ao orçamento. Muitasvezes, era a oportunidade que o governante tinha para legalizar decisões efetivadas por decretos ou atosadministrativos, quando, na verdade, deveriam ter sido objeto de leis. Por que isso ocorria? Ora, como a lei orçamentária tem quase cem por cento de certeza de aprovação pelo Poder Legislativo,que melhor oportunidade para dar caráter legal a tais atos e corrigir as situações irregulares?

Quer exemplos de rabilongos? A inclusão na lei orçamentária de autorização para o prefeito alterar a estrutura administrativa daprefeitura, implantar planos de cargos e salários.

4. UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas na lei orçamentária.

Nenhuma previsão de arrecadação ou de gasto pode ser feita “por fora” do orçamento. Isso é válido para

todos os órgãos e entidades da administração pública direta e indireta.

Mas e aquela unidade administrativa da prefeitura situada na Vila São João? E a representação que aprefeitura ou o governo do Estado tem em Brasília? Entram no orçamento? Sim, toda e qualquer instituição que receba recursos orçamentários ou gerencie recursos públicos deveser incluída no orçamento, com seus respectivos valores e programação, para o período de um ano. Até os fundos? Claro, até os fundos que porventura existam, tanto na esfera da União quanto na do Estado e domunicípio.

Unidade 2 - Princípios orçamentários - pag. 04

5. PUBLICIDADE: a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada, para permitir que qualquer pessoatome conhecimento do seu conteúdo e saiba como são empregados os recursos arrecadados dasociedade e de outras fontes de receita. Como o próprio nome diz, o orçamento público é público.

O orçamento do Governo Federal deve ser publicado no Diário Oficial da União logo que for sancionado(aprovado) pelo Presidente da República. Os orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das grandescidades também devem ser publicados nos respectivos diários oficiais.

E, no caso das prefeituras de cidades pequenas, que não possuem jornal próprio ou internetpara dar publicidade à lei? Essas podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela população ou afixar a leiorçamentária em um quadro de avisos à entrada da prefeitura. O importante é que a população conheça o conteúdo da lei e a entenda. Esse princípio é reforçado peloque vamos estudar a seguir.

6. CLAREZA: de nada adianta dar divulgação ao conteúdo do orçamento se a linguagem for incompreensível

para a população. Cabe à equipe responsável pelo documento expor números e palavras de forma clarae exata, de tal forma que não deixe margem à dúvida.

7. EQUILÍBRIO: por esse princípio, o orçamento deverá estar sempre equilibrado, ou seja, o valor total da

despesa fixada deve ser exatamente igual ao valor da receita estimada para o ano a que se refere.

Unidade 2 - Princípios orçamentários - pag. 05

E como podemos identificar alguns princípios na Constituição Federal?

Vídeo

Para auxiliá-lo a compreender bem a legislação que envolve o Orçamento Público, assista ao vídeoproduzido pelo ILB, em parceria com a TV Senado, sobre o tema. Ligue o som do seu equipamento eouça com atenção às explicações do Professor Ilvo Debus (tempo: 7min46).

Então, veja a seguir:

Constituição Federal – 1988

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

III - os orçamentos anuais.

O artigo expressa o princípio da anualidade.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administraçãodireta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha amaioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, daadministração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Aparentemente, são três orçamentos. Mas, na verdade, se trata de uma lei que engloba trêsdocumentos. O princípio da unidade está implícito no § 5º do art. 165.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação dadespesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contrataçãode operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O dispositivo consagra o princípio da exclusividade.

Unidade 2 - Princípios orçamentários - pag. 06

Síntese

Os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no que diz respeito aos aspectosfinanceiro, contábil e ético. Servem, fundamentalmente, como instrumento de controle social, postoque fornecem as condições para que os atos financeiros do Estado sejam conhecidos e avaliados pelasociedade.

Avaliação Objetiva

Autoavaliação - Módulo I - Unidade 2Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Objetivas" no menu lateral e realize a atividadeproposta.

Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil

Unidade 3 – O caráter autorizativo do orçamento no Brasil

Vimos, na unidade anterior, que não é permitida a execução de nenhuma obra, pagamento de

serviços e de outras despesas que não estejam autorizadas na lei orçamentária, correto?

Objetivos

Nesta unidade vamos estudar o caráter autorizativo do orçamento e suas controvérsias. Ao final,você poderá identificar as razões da discussão sobre o caráter autorizativo versus impositivo doorçamento no Brasil.

Você já percebeu que a lei orçamentária constitui um instrumento decontrole político do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo?

Sim, é controle político, porque é do Congresso Nacional, daassembleia legislativa e da câmara de vereadores a competência privativapara autorizar, em nome da sociedade, o Poder Executivo a arrecadar asreceitas e a realizar as despesas necessárias ao funcionamento dos serviçospúblicos e outras que objetivem o bem-estar coletivo.

Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil - pag. 02

Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma situação hipotética.Suponha que, ao examinar o orçamento do seu município ou Estado,

você verifique que constam ações de suma importância para acomunidade e que eram esperadas com grande expectativa, como, por

exemplo:

a - construção da quadra de esportes – projeto incluído noorçamento pelo próprio prefeito;

b – ampliação da biblioteca da escola municipal – obra incluídapelos vereadores no orçamento, atendendo a reivindicação de

alunos e professores;

c – realização de concurso público para professores do ensino fundamental, solicitação da comunidadeacatada pelo prefeito.

Você observa, também, que os recursos estão previstos no orçamento, conforme manda a lei.

Qual o grau de certeza que você tem de que tais ações serão executadas?

Resposta: nenhuma certeza.

Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil - pag. 03

Ou, em outras palavras, já que estão autorizadas no orçamento, o prefeito é obrigado a executá-las?

Não, o prefeito não é obrigado.

Por quê?

No Brasil, o orçamento é autorizativo, ou melhor, não é impositivo, obrigatório. Na prática, oprefeito pode executar toda a programação, uma parte dela, ou nada. O dirigente está “autorizado” a

executar o que consta no orçamento, mas não está “obrigado” a isso.

Esse fato gera acirradas discussões na imprensa e no cenário político federal. Existem propostas emtramitação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal objetivando tornar o orçamento impositivo, pelo

menos em termos parciais.

Para refletir

É válido destacar alguns pontos da controvérsia: na União, por exemplo, existem tipos de receitasque são obrigatoriamente vinculadas a determinados gastos, e, por outro lado, existem certasdespesas que têm caráter obrigatório, como o pagamento de aposentadorias e pensões, pagamentodos juros da dívida pública, repasse que a União é obrigada a fazer para Estados e municípios deacordo com o mandamento constitucional.

Daí conclui-se que o orçamento não é totalmente autorizativo, dada a existência de grande parte da despesaque possui caráter obrigatório. Aliás, como se verá adiante, as despesas obrigatórias representam a maior

fatia do orçamento da União.

Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil - pag. 04

Então, de que se “queixam” os parlamentares? Queixam-se do comportamento do Poder Executivo em relação às ações incluídas por eles no

orçamento, as quais não possuem caráter obrigatório. Ou seja, depende da vontade política do PoderExecutivo a execução ou não de tais ações, uma vez que não são obrigatórias em virtude de lei.

Vamos analisar, agora, as “queixas” do Poder Executivo, que reclama da “rigidez orçamentária” e de

que o orçamento é extremamente “engessado”.

O que significa isso? Significa que ele não tem liberdade para executar o orçamento da forma que lhe aprouver, uma vez

que a Constituição Federal, além de outras leis, o obrigam a destinar determinados percentuais da receitapara despesas específicas, como é o caso de educação e saúde.

E as despesas que, ao contrário das obrigatórias, o Poder Executivo pode executar livremente?

São chamadas de “discricionárias”, porque dependem apenas do seu poder de escolha, da sua

decisão política. E, entre essas, estão as emendas de parlamentares, conforme será estudado no Módulo IV.

Unidade 3 - O caráter autorizativo do orçamento no Brasil - pag. 05

A tabela apresentada a seguir, elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara e do Senado,refere-se às despesas da União, comparando os valores executados nos anos de 2007 e 2008 e o valorproposto para 2009. Os valores não incluem os recursos destinados ao pagamento dos compromissos da

dívida e outros de natureza financeira.

Observe que a maior parte das despesas tem caráter obrigatório e que os percentuais praticamentenão se alteram no tempo.

Composição das Despesas da União

2007 a 2009

Em R$ milhões

Despesas2007 2008 2009

Valor % Valor % Valor %Obrigatórias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3 86,8 Discricionárias

55.400,9

10,2

82.581

13,2

99.014,1

13,2

Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0

Fonte: SIAFI/SIDOR/SIGA Brasil – COFF/CONORFl

Observe o gráfico apresentado pelo Ministro doPlanejamento, por ocasião da audiência públicarealizada no Congresso Nacional com o objetivo deexplicar os pontos mais importantes da propostaorçamentária para 2009. Observe que o gráficomostra o total do orçamento e o total das despesas,incluindo as financeiras e as não financeiras,denominadas primárias.O gráfico pode ser encontrado na página doMinistério do Planejamento.

Síntese

Diante dos números apresentados sobre o valor das despesas obrigatórias e discricionárias, observa-seque as razões da controvérsia a respeito do caráter do orçamento no Brasil fazem parte do mundo dapolítica, onde a técnica pouca contribuição tem a dar. Assim, torna-se subjetiva qualquer afirmaçãoconclusiva sobre o tema em discussão.

Link

Para aprofundar seu conhecimento a respeito da discussão sobre o caráter do orçamento no Brasil,leia o artigo “A falácia do orçamento autorizativo”, de autoria do Consultor de Orçamentos do SenadoFederal João Henrique Pederiva.

Avaliação objetiva

Autoavaliação - Módulo I - Unidade 3

Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Objetivas" no menu lateral e realize a atividade proposta.

Módulo II - Receita e Despesa

O Módulo II, informativo e didático, aborda os itens mais relevantes da receita e da despesa públicas que dizemrespeito à União, Estados, Distrito Federal e municípios.

Objetivos

Ao final do seu estudo, você compreenderá o orçamento na sua totalidade e estará apto a:

Conceituar receita pública e identificar seus estágios.Conceituar despesa públicas e identificar seus estágios.

Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita

Unidade 1 – Conceitos e estágios da receita

Você observou que, nas unidades anteriores, tratamos das questões orçamentárias relacionadas à despesa,sem falar na receita?

Pois bem, esta unidade será dedicada à receita, esperando que, ao final da leitura, você seja capaz deconceituar a receita pública e identificar seus estágios.

Quem trabalha em orçamento, especialmente no Poder Legislativo, sabe, por experiência, que a

receita não desperta tanto interesse quanto a despesa, além de ser um assunto naturalmente antipático àsociedade, por afetar direta ou indiretamente a sua renda.

A receita é o conjunto de recursos que o governo – federal, estadual e municipal - espera arrecadar

para fazer face às despesas a serem realizadas no exercício. A maior parte da receita é arrecadada de formacompulsória, quer dizer, obrigatória, principalmente os impostos e as contribuições.

De acordo com o Regulamento Geral de Contabilidade Pública, a receita engloba todos os créditos dequalquer natureza que o governo tem direito de arrecadar em virtude de leis gerais e especiais, de contratose quaisquer títulos de que derivem direitos a favor do Estado. Em outras palavras, define-se como receitapública o recebimento efetuado pelo Estado com a finalidade de financiar as despesas públicas.

Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita - pag.02

O orçamento da receita é relativamente simples, se comparado com o da despesa, pois envolve um númerobem menor de regras e normas. É constituído de um quadro analítico com as estimativas de arrecadação decada um dos tipos de receita, além de alguns poucos quadros sintéticos. Ao contrário da despesa, que éprogramada, autorizada e controlada, a receita é apenas estimada em termos orçamentários, sendo seusdemais procedimentos regulados na legislação tributária.

A receita passa pelos seguintes estágios: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.

A previsão diz respeito à estimativa do valor que será arrecadado no ano. Em geral, a previsão toma

por base o comportamento da arrecadação efetivada no ano anterior, além do emprego de técnicas deprojeção.

O lançamento, especialmente no caso dos impostos, é a informação prestada à sociedade sobre ovalor e a data do pagamento. Certamente você já recebeu em sua residência o carnê do IPTU (ImpostoPredial e Territorial Urbano) ou do IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores) com a datae o valor que deverá ser pago. Isso é o lançamento. Nos dias atuais, o lançamento é acompanhado deampla divulgação na mídia.

As únicas coisas inevitáveis são a morte e os impostos. (V.S. Lean)

Unidade 1 - Conceitos e estágios da receita - pag.03

Quando você vai à agência bancária, ou ao órgão arrecadador da prefeitura ou do Estado, para

efetuar o pagamento do imposto, está dando cumprimento ao terceiro estágio da receita, ou seja, àarrecadação.

O quarto estágio, recolhimento, se dá quando os recursos arrecadados ingressam na conta do

Tesouro e estão aptos a ser gastos.

Modernamente, a administração pública trabalha com o que se convencionou chamar de ContaÚnica, tanto na União quanto nos Estados, Distrito Federal e municípios. É uma conta bancária onde ficamdepositados os recursos públicos e de onde serão retirados os valores para efetuar o pagamento decompromissos assumidos.

Síntese

A simplicidade do orçamento da receita não diminui em nada a sua importância, uma vez que semreceita não haverá despesa, certo?

Avaliação objetiva

Autoavaliação - Módulo II - Unidade 1

Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Objetivas" no menu lateral e realize a atividade proposta.

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais

Unidade 2 – Classificação da receita e as receitas municipais.

Objetivos

Na unidade anterior, iniciamos o estudo da receita pelo seu conceito e etapas. Passaremos, agora, àsua classificação. Vamos ver, também, o detalhamento das receitas municipais, esperando que, aofinal, você identifique cada tipo de receita.

Existem várias formas de classificar a receita. A mais conhecida, e maisutilizada, é a classificação por categoria econômica, estabelecida pela Lei nº4.320, de 1964, que divide a receita em:

· Receita corrente· Receita de capital.

Essa classificação é utilizada pela União, Estados, Distrito Federal e municípios.

O termo "corrente" significa transferência de recursos do setor privado para o setor público. Ao receber essetipo de receita, o Estado não se obriga a dar nada em troca, ou seja, não há obrigatoriedade de dar algumacontrapartida, embora se saiba que os recursos serão destinados ao financiamento das obras e serviçospúblicos.

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais - pag.02

Dentro das Receitas Correntes, a que mais se destaca, em termos de valores, é a tributária,constituída pelos recursos cobrados da sociedade sob a forma de impostos, como, por exemplo, o impostode renda, o IPTU, o IPVA, entre outros. Também compõem as Receitas Correntes as Contribuições, como aprevidenciária, o salário-educação e outras.

A Receita de Capital é formada, principalmente, pelos recursos originados de empréstimos, mais

conhecidos como operações de crédito. Quando o governo necessita de recursos para financiar obras degrande valor, por exemplo, ele pode recorrer a esse tipo de operação. É a sociedade – famílias e empresas –que empresta dinheiro ao governo e recebe juros em troca. É muito comum o emprego desse tipo deoperação pelo setor público.

Certamente, você já leu ou ouviu falar sobre a dívida pública, não? É disso que estamos falando. Todavia, o estudo da dívida pública é amplo e complexo e escapa dos

temas que estamos tratando neste curso introdutório. Outra classificação bastante utilizada é a que divide a receita em: Receita própria - aquela arrecadada pela própria unidade da Federação;Receita transferida - parcela recebida de outra unidade.

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais - pag.03

Vamos tratar, agora, das receitas dos municípios.

Atenção

Antes, um alerta: quando discutimos as questões municipais, devemos ter em mente que não se podeolhar o município como categoria homogênea, ou seja, não há como comparar o orçamento da cidadede São Paulo, por exemplo, com o de um município pequeno da Região Norte ou Nordeste. Apesar deempregarem a mesma classificação, existem diferenças na programação e nos valores que devem serlevadas em conta nas análises que se pretende fazer.

O município brasileiro conta com várias fontes de receita. É a ConstituiçãoFederal que determina os componentes da receita, tanto no âmbito daUnião, quanto dos Estados, Distrito Federal e municípios.

Entende-se como receita própria a arrecadada diretamente pelaprefeitura, como os tributos, e receita transferida a que é recebida deoutro ente da Federação, ou seja, Estado e União.

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais - pag.04

De acordo com o art. 156 da Constituição Federal, compete aos municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana: trata-se do IPTU, que incide sobre a propriedade dos imóveislocalizados no município.

Para as capitais e grandes municípios, o valor arrecadado é significativo; contudo, para os pequenos emédios, o imposto gera pouca receita e é de difícil cobrança, pois, observe, ele varia de acordo com otamanho e a condição do imóvel e não se relaciona com a renda do proprietário. Assim, é comumencontrarmos situações em que uma pessoa é proprietária de um bom imóvel, mas não possui rendasuficiente para pagar o imposto, correndo o risco de perdê-lo, caso não cumpra a obrigação tributáriaperante a Prefeitura.

II - transmissão de bens imóveis: é o imposto decorrente da transação de compra e venda de imóvel. Paraque haja a receita, é preciso que a prefeitura tome conhecimento da transação. Nesse caso, também, areceita é insignificante nos pequenos municípios.

III - serviços de qualquer natureza, desde que tais serviços não estejam sendo tributados pelo estado

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais - pag.05

Além dos impostos, a Constituição Federal estabelece que os municípios poderão instituir e cobrar taxaspelos serviços públicos prestados ao contribuinte, ou postos à disposição, e também para o custeio do serviçode iluminação pública.

E as receitas transferidas?

Também são determinadas pela Constituição Federal.

Enquanto na receita tributária – receita própria - o município exerce o seu poder de tributar, nareceita partilhada – ou transferida - ocorre a sua participação no produto da arrecadação de tributos decompetência exclusiva do Estado e da União.

Assim, o Estado é obrigado a transferir para seus municípios, de acordo com critérios definidos em lei, vintee cinco por cento da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS e cinquentapor cento da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA para o municípioonde o veículo está licenciado.

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais - pag.06

No caso da União, o município recebe cinquenta por cento da receita do Imposto sobre a Propriedade TerritorialRural –ITR arrecadada no município e a parcela de 22,5% da arrecadação do Imposto sobre a Renda eProventos de Qualquer Natureza e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que vão compor o Fundo deParticipação dos Municípios - FPM.

Como resultado da constante luta dos prefeitos por mais recursos, o Congresso Nacional promulgou aEmenda Constitucional nº 55, de 20 de setembro de 2007, adicionando um por cento ao FPM, que éentregue aos municípios no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.

Para refletir

Acreditamos que você já possua algum conhecimento sobre a importância dos recursos do FPM paraos municípios. E qual o motivo dessa importância, além do valor, é claro?

A importância advém do fato de que a receita do FPM é contínua e certa, permitindo o planejamento maisracional das despesas municipais e dos desembolsos, ou seja, da programação orçamentária e financeira. Paraa grande maioria dos municípios brasileiros, o FPM é a principal fonte de receita. Pode-se afirmar: os pequenose médios municípios são extremamente dependentes dos recursos do FPM.

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais - pag.07

O FPM tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da União - TCU, que também atua como órgãofiscalizador dos repasses. A participação de cada município é determinada pela aplicação de coeficientes quevariam de acordo com o número de habitantes, reajustados por meio de recenseamento demográfico geral.

Finalizando a unidade, e como informação complementar, que tal algumas palavras sobre asreceitas dos Estados?

É ainda o art. 156 da Constituição Federal que define a competência dos Estados em matériatributária, estabelecendo que lhes compete instituir:

o ICMS - imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviço detransporte interestadual e intermunicipal e de comunicação;

o IPVA - imposto sobre a propriedade de veículos automotoes; eo imposto sobre a transmissão "causa mortis" e doação de quaisquer bens ou direito.

Os Estados e o Distrito Federal também participam da partilha do imposto de renda e do IPI por meio do Fundode Participação dos Estados - FPE, que recebe 21,5% do total arrecadado pela União com os dois impostos.

Unidade 2 - Classificação da receita e as receitas municipais - pag.08

Link

Para ampliar e consolidar seu conhecimento sobre o FPE e o FPM, recomendamos a visita ao Portal doTribunal de Contas da União/Transferências Constitucionais e Legais, onde você poderá conhecer oscoeficientes e os valores transferidos para Estados e municípios.

A Nota Técnica elaborada pelas Consultorias de Orçamento da Câmara dos Deputados e do SenadoFederal, sobre a proposta orçamentária da União para 2009, apresenta a posição da receita divididaem vinculada e não vinculada.

Lembre-se: receita vinculada é aquela que tem aplicação obrigatoriamente destinada a determinadogasto. Os dados mostram uma leve queda no percentual da receita vinculada no período. A Nota Técnicaencontra-se na página do orçamento das duas instituições.

Síntese

A receita própria é muitas vezes insuficiente para o gestor municipal realizar a programação detrabalho, posto que a atividade econômica do município pode não ser capaz de gerar receita em valorsuficiente. Daí a necessidade das transferências governamentais, que, se, por um lado, resolve oproblema da receita, por outro, agrava a dependência financeira do município

Autoavaliação - Módulo II - Unidade 2(Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Objetivas" no menu lateral e realize a atividade proposta.)

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa

Unidade 3 – Conceito e classificação da despesa

A unidade anterior forneceu dados importantes sobre a receita pública; agora o estudo contemplará ooutro lado do orçamento, ou seja, o da despesa.

Nesta unidade, vamos estudar os aspectos mais importantes da despesa, esperando que, ao final,

você seja capaz de ler e compreender o orçamento na totalidade.

Pode-se conceituar a despesa pública como o gasto do Estado com vistas ao atendimento das necessidadescoletivas e ao cumprimento das responsabilidades institucionais.

Você já sabe que as despesas devem constar do orçamento e ter a autorização do Poder Legislativo.Passaremos agora à classificação.

Você pode se perguntar: classificação? Há necessidade disso? Qual a importância? É só para complicar oestudo do orçamento?

A classificação é de grande importância, sim, pois auxilia na compreensão do orçamento e das contas

públicas. São utilizadas para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter.

Pela classificação é possível visualizar o orçamento por poder, função, subfunção, programa,categoria econômica, e olhar a despesa sob diferentes enfoques, ou abordagens, conforme o ângulo que sepretende analisar.

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa - pag.02

Imagine que um organismo internacional, como o Banco Mundial, por exemplo, necessite deinformações sobre o valor gasto com o Poder Legislativo do País em determinado ano, ou sobre o valoraplicado em educação e saúde. Pela despesa classificada, temos condições de dar a resposta quase queimediatamente com a utilização dos instrumentos fornecidos pela informática.

Observe que o gasto total com o Poder Legislativo engloba as despesas com as câmaras devereadores de todos os municípios, com as assembleias legislativas dos Estados e com o CongressoNacional. Para obter essa soma é preciso que as despesas estejam classificadas da mesma forma e sob osmesmos critérios. O mesmo ocorre com educação, saúde e outros setores.

Ora, falar em “classificadas da mesma forma” é o mesmo que dizer que todas as unidades daFederação têm que adotar a mesma classificação. Ou melhor, são obrigadas por lei.

O órgão coordenador da metodologia de classificação é o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, que ditaas normas a respeito do assunto. Originalmente, a classificação foi estabelecida pela Lei nº 4.320, de 1964.

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa - pag.03

Vamos estudar quatro tipos de classificação da despesa. Cada classificação possui uma finalidadeespecífica e um objetivo original que justificam sua criação e pode ser associada a uma questão básica queprocura responder:

a - Classificação Institucional - responde à indagação: "quem" é o responsável pela programação?

b - Classificação Funcional - responde à indagação: "em que área" de ação governamental a despesaserá realizada?c - Estrutura Programática – responde à indagação: "para que" os recursos são alocados? (finalidade).

d - Classificação da Despesa por Natureza – responde à indagação: "o que" será adquirido e "qual" oefeito econômico da realização da despesa?

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa - pag.04

Classificação Institucional

Sua finalidade primordial é colocar em evidência a unidade responsável pela execução da despesa, ou seja,os órgãos que gastam os recursos de acordo com a programação aprovada. Ajuda no controle e naavaliação da execução.

A classificação institucional compreende os Órgãos Orçamentários e suas respectivas UnidadesOrçamentárias.

A Unidade Orçamentária é o segmento da administração direta a que o orçamento destina verbas específicaspara a realização de seus programas de trabalho. Em outras palavras: é a unidade responsável pelaexecução do orçamento.

Exemplo:

Órgão: Ministério do Desenvolvimento Agrário

Unidade Orçamentária: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA

Órgão: Ministério da Previdência Social / Unidade Orçamentária: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa - pag.05

Classificação Funcional

A atual classificação funcional, utilizada a partir do exercício de 2000, substituiu a antiga classificaçãofuncional-programática, instituída pela Lei nº 4.320, de 1964, que, à época, representou grande avanço natécnica de apresentação orçamentária.

A classificação funcional, composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, serve comoagregador dos gastos públicos por área de ação governamental. Por ser de aplicação comum e obrigatóriano âmbito dos municípios, dos Estados e da União, essa classificação permite a consolidação nacional dosgastos do setor público.

No total, são 28 funções, que se subdividem em subfunções, cada uma com seu código.

Analise a tabela de Classificação Funcional clicando aqui!

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa - pag.06

A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem aosetor público.

A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto dedespesas do setor público. Identifica a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções.Observe que a função Segurança Pública, por exemplo, possui três subfunções: Policiamento, Defesa Civil,Informação e Inteligência.

Há outro aspecto a apresentar: as subfunções poderão ser combinadas com funções diferentesdaquelas a que estejam vinculadas, dependendo da programação que se pretende executar.

Por exemplo: podemos usar a subfunção 181 – Policiamento, atrelada à Função Legislativa, no casoda polícia que garante a segurança dos membros do Poder Legislativo.

Explicando melhor: se você tem a informação de que a prefeitura de seu município programou R$1.000.000,00 para aplicar em Segurança, você só tem essa informação e mais nada. Há necessidade de detalhá-la.Então, pesquisando mais, você verifica que estão destinados R$ 800.000,00 para Policiamento Civil e R$ 200.000,00para as ações de Defesa Civil. Aí a informação apresenta um grau de detalhamento maior. Entendeu?

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa - pag.07

Estrutura Programática

O Programa é o instrumento de organização das ações do governo. Ele articula o conjunto de açõesque têm o mesmo objetivo. Portanto, a estrutura programática é o conjunto de programas definidos pelogovernante, tendo em vista as soluções propostas para os problemas de determinada comunidade ou doPaís como um todo.

Dessa forma, governador, prefeito e o Presidente da República têm a liberdade de definir a estruturaprogramática que pretende executar.

Exemplos de Programas na área federal: Assentamento para TrabalhadoresRurais, Abastecimento Agroalimentar, Cidadania e Efetivação de Direito dasMulheres, Desenvolvimento do Sistema de Propriedade Intelectual.

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa - pag.08

O Programa é executado por meio da Ação, que se divide em:

a) Projeto: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de um programa,envolvendo operações que se realizam num período limitado de tempo e das quais resulta um produto embenefício da sociedade. Em outras palavras: o projeto tem data para começar e data para terminar.

Exemplos: construção de escolas; ampliação do prédio da prefeitura; abertura de estradas vicinais.

b) Atividade: é o instrumento de programação que visa um ou mais objetivos de um programa,

envolvendo operações que se realizam de modo contínuo e permanente e das quais resulta um produtonecessário à manutenção da ação de governo.

Exemplo: pagamento de professores; manutenção do prédio da prefeitura; manutenção de rodovias.

c) Operação Especial: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo edas quais não resulta um produto sob a forma de bens ou serviços.

Exemplo: pagamento da previdência social; pagamento dos juros da dívida.

Unidade 3 - Conceito e classificação da despesa - pag.09

Classificação da Despesa por Natureza

Instituída pela Lei nº 4.320, de 1964, a classificação por natureza divide-se em Corrente e deCapital.

As Despesas Correntes são as que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um

bem de capital. São despesas correntes, por exemplo, os gastos com pessoal e a manutenção da máquinaadministrativa.

As Despesas de Capital, ao contrário, contribuem para a formação ou aquisição de um bem decapital, implicando aumento patrimonial. A mais importante é a despesa classificada como investimento,que engloba despesas com o planejamento e a execução de obras e com a aquisição de equipamentos ematerial permanente.

A classificação da despesa é instrumento indispensável para o conhecimento e o controle dosgastos públicos por permitir a leitura detalhada do orçamento. Propicia, inclusive, que sejam

detectados exageros, erros e desvios na aplicação dos recursos públicos.

Veja aqui, a tabela extraída da proposta orçamentária para 2009 do Ministério da Cultura.

A partir da leitura detalhada do que você estudou até agora, procure identificar os conceitos aprendidoscomo: classificação funcional, programa, categoria econômica, entre outros. Logo você perceberá como éfácil ler e interpretar o orçamento. Ânimo!

Autoavaliação - Módulo II - Unidade 3(Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Objetivas" no menu lateral e realize a atividade proposta.)

Módulo III - O Orçamento Público na Constituição Federal

A Constituição Federal de 1988 é um marco no processo de evolução do orçamento, pelo caráterinovador com que tratou a matéria. Neste módulo, serão estudados os principais instrumentos estabelecidospara o planejamento e o orçamento.

Ao final do seu estudo, você estará apto a:

- identificar os documentos formais que fazem parte do modelo orçamentário brasileiro;

- apontar a relação existentes entre esses documentos.

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA

Unidade 1 – Plano Plurianual – PPALei de Diretrizes Orçamentárias – LDOLei Orçamentária Anual - LOA

Nas unidades anteriores, você estudou separadamente as características da receita e da despesa.Vamos ver, agora, como esses componentes estão inseridos no orçamento, esperando que, ao término daleitura, você possa identificar os documentos formais que fazem parte do modelo orçamentário brasileiro eapontar a relação que existe entre eles.

O modelo orçamentário brasileiro, definido nos arts. 165 a 169 da Constituição Federal, tem por base

o elo entre o planejamento e a fixação de despesas para determinado exercício e materializa-se em trêsdocumentos formais, devidamente hierarquizados: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de DiretrizesOrçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O papel dessas leis é integrar as atividades de planejamento e orçamento, visando assegurar o

sucesso da atuação governamental nos municípios, Estados e União. Em outras palavras, é um sistemaintegrado de planejamento e orçamento adotado pelos municípios, Estados, Distrito Federal e União.

O ciclo orçamentário corresponde a um período de quatro anos, iniciando pela elaboração do PPA e

encerrando com o julgamento da última prestação de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. Éum processo dinâmico e contínuo, com várias etapas articuladas entre si, por meio das quais os orçamentossão discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA - pag.02

As três leis do ciclo orçamentário devem estar estreitamente ligadas entre si, compatíveis eharmônicas e utilizando a mesma linguagem, ou seja, a denominação de um determinado programa e dasações correspondentes constantes do orçamento deve ser a mesma utilizada no PPA.

A elaboração dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA é competência exclusiva do Poder Executivo -prefeito, governador e Presidente da República. Portanto, os membros do Poder Legislativo não podem darinício ao ciclo orçamentário.

O formato das três leis, os prazos e a vigência foram estabelecidos, em caráter provisório, no art. 35, § 2º, do Atodas Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, uma vez que a Constituição Federalestabeleceu a criação de uma lei complementar de finanças públicas para editar regras sobre amatéria. Na prática, essa lei complementar substituiria a Lei nº 4.320, de 1964. Porém, a despeito

das propostas de diversas autorias que foram apresentadas no Congresso Nacional, nada foi aprovado e, atéos dias atuais, a matéria continua regida pelo ADCT.

Observe que a Constituição Federal não revogou a Lei nº 4.320, de 1964, na sua totalidade, hajavista que permanecem em vigor muitos de seus dispositivos.

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA - pag.03

No caso dos Estados e municípios, vigoram os prazos que estão estabelecidos nas respectivas

constituições estaduais, leis orgânicas municipais e regimento interno das assembleias legislativas e dascâmaras municipais.

Veja o diagrama a seguir, representativo do ciclo orçamentário, que é utilizado em diversos textos

explicativos sobre orçamento e pode ser encontrado no Manual Técnico de Orçamento na página do Ministériodo Planejamento.

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA - pag.04

Como já falamos anteriormente, o modelo orçamentário brasileiro, definido nos arts. 165 a 169 daConstituição Federal, tem por base o elo entre o planejamento e a fixação de despesas para determinadoexercício, expressos por meio dos seguintes documentos:

a) Plano Plurianual – PPA

Clique no link a seguir para assistir ao vídeo explicativo sobre a ferramenta de planejamento governamental, o PPA.(tempo:11min08).

Certamente você já ouviu falar em PPA, não? E o que vem a ser esse plano? Qual a sua duração eimportância? Vejamos.

O ciclo orçamentário se inicia com a elaboração do projeto de lei do PPA no primeiro ano de governo

do presidente, governador ou prefeito, e vigora a partir do ano seguinte até o primeiro ano de mandato dopróximo governante, de forma a garantir a continuidade administrativa.

É o planejamento de médio prazo. O plano define as despesas de capital relacionadas aos programas eações estabelecidos, além das estratégias, diretrizes e metas para um período de quatro anos. Observe queos valores financeiros são meras indicações, pois, na prática, o que se leva em conta são os recursosconstantes do orçamento.

No âmbito federal, a elaboração do projeto de lei do PPA é coordenada pela Secretaria de

Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), e,se necessário, o governo pode enviar a cada ano um projeto de lei de revisão do PPA. Isso demonstra que oplanejamento é flexível e que o PPA pode, durante o período de vigência, sofrer alterações.

Tanto o PPA originalmente encaminhado quanto as suas modificações têm que ser apreciados peloPoder Legislativo.

O projeto de lei do PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cadamandato presidencial, devendo ser aprovado até o encerramento da sessão legislativa, em 22 de dezembro.Contudo, na esfera federal, esse prazo, muitas vezes, não foi obedecido.

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA - pag.05

b) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

É uma lei anual que estabelece, entre outros assuntos, as metas e prioridades do governo, ou seja, as obrase os serviços mais importantes a serem realizados no ano seguinte. A LDO dita as regras que deverão serobservadas na formulação do projeto da LOA pelo Poder Executivo e na discussão, votação e aprovação peloPoder Legislativo. Lembre-se: a LDO subordina-se ao PPA, no que concerne à programação prioritária.

Na União, o projeto da LDO é amplo e complexo e deve ser enviado ao Congresso Nacional até o dia 15 deabril. Caso não seja aprovado até o dia 17 de julho, não é permitido ao Congresso Nacional entrar emrecesso.

O processo de elaboração da LDO e da LOA é de competência da Secretaria de Orçamento Federal (SOF),órgão central de orçamento vinculado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).

Assista à explicação didática sobre o papel da LDO e a sua relação com o Orçamento Público,oferecida pelo Professor Ilvo Debus. Regule o som do seu equipamento e fique atento! (tempo:11min45)

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA - pag.06

c) A Lei Orçamentária Anual - LOA

No vídeo que se acessa aqui, você tem uma explicação que detalha a LOA, bem como uma revisão da classificaçãode Receita e Despesa, estudada no módulo anterior. Não perca! (tempo: 16min40)

Como já estudamos, é na LOA que o governo demonstra todas as receitas e despesas para o anoseguinte. A LOA é composta de três documentos, também chamados de esferas: fiscal, seguridade social einvestimento das empresas estatais.

O orçamento fiscal contempla os gastos em infraestrutura, educação, agricultura, manutenção dos

órgãos, transferências de receitas tributárias federais para Estados e municípios, entre outros, e discriminaas receitas de acordo com a origem.

O orçamento da seguridade social lista os desembolsos com benefícios previdenciários

(aposentadorias, pensões, etc.), assistência social e saúde e discrimina as receitas de contribuições sociais ede transferências recebidas do orçamento fiscal.

O orçamento de investimento das empresas estatais contempla apenas este tipo de gasto, com

as respectivas fontes de financiamento. Observe que os demais gastos das estatais, como manutenção epagamento de pessoal, não entram na LOA.

Unidade 1 - Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO; Lei Orçamentária Anual - LOA - pag.07

Caso o projeto da lei orçamentária não seja aprovado até 31 de dezembro, o País ficará sem leiorçamentária?

Não, se o projeto da lei orçamentária não for aprovado pelo Congresso Nacional até o dia 31 de dezembro, aprogramação poderá ser executada para o atendimento das despesas que constituem obrigações

constitucionais e legais da União.

O modelo estabelecido na Constituição Federal tem, ao longo dos anos, recebido críticas relacionadas ao seuformato e conteúdo, principalmente no que concerne à LDO. Contudo, é incontestável que o modelo representou umenorme avanço para a regulamentação da matéria orçamentária, garantindo a harmonia que deve existir entre os

documentos: a lei orçamentária deve estar de acordo com as normas definidas na LDO e obedecer à programação contida noPPA para o ano a que se refere. E mais: a linguagem utilizada no PPA é a mesma utilizada no orçamento.

Leia o artigo: "Carta de 1988 criou modelo orçamentário".(fonte: Jornal do Senado - Institucional / Constituição 20 anos - 02/10/2008)

Autoavaliação - Módulo III - Unidade 1(Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Objetivas" no menu lateral e realize a atividade proposta.)

Módulo IV - O Processo Orçamentário no Poder Legislativo

A Constituição Federal de 1988 devolveu ao Congresso Nacional a prerrogativa de participarefetivamente do orçamento, instituindo uma comissão mista de caráter permanente para tratar da matéria.

Ao final do seu estudo, você estará apto a:

- identificar a estrutura e as etapas definidas para a apreciação do orçamento;

- descrever a importância dos princípios orçamentários, bem como identificá-los notexto constitucional.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e dealteração do PPA, da LDO e da LOA

Unidade 1 – A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO e o processode apreciação e de alteração do PPA, da LDO e da LOA.

Você estudou na unidade anterior os documentos que fazem parte do sistema orçamentário. Nesta unidade, vamosverificar qual é a participação do Poder Legislativo no processo orçamentário, esperando que, ao final, você

identifique a estrutura e as etapas definidas para a apreciação do orçamento.

A Constituição Federal atribuiu competência a uma comissão mista permanente de senadores edeputados para examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao PPA, à LDO, à LOA e aos créditos

adicionais, bem como às emendas a eles apresentadas.

Para cumprir essa determinação, o Congresso Nacional criou, pelo Regimento Comum, a ComissãoMista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO, regida pela Resolução nº 01, de 2001 – CN, até

o exercício de 2006, quando foi baixada a Resolução nº 1, de 2006 - CN.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e dealteração do PPA, da LDO e da LOA - pag.02

A CMO tem por competência, além das previstas na Constituição Federal, examinar e emitir parecer

sobre os documentos pertinentes ao acompanhamento e fiscalização da execução orçamentária e financeirae da gestão fiscal, conforme determinação da Lei da Responsabilidade Fiscal.

Atenção para uma importante inovação promovida pela Resolução n° 1, de 2006 / CN:O número de membros da CMO foi reduzido de 84 parlamentares (63 deputados e 21 senadores)

para 40 (30 deputados e 10 senadores). Além disso, estabeleceu a renovação integral dos membros da Comissão – titulares e suplentes – a

cada sessão legislativa, que compreende o período de um ano. Ou seja, veda a designação, para membrostitulares e suplentes, de parlamentares que integraram a Comissão anterior.

Você sabia?Para toda e qualquer matéria a ser examinada pela CMO é designado um relator. A Resolução determina que haja

rodízio para os relatores das principais leis orçamentárias: LDO, PPA e LOA. Um mesmo parlamentar só poderá exercer umadessas relatorias a cada legislatura, que compreende o período de quatro anos. Essa medida tem por objetivo daroportunidade a todos os membros da Comissão, inclusive aos suplentes.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e dealteração do PPA, da LDO e da LOA - pag.03

No caso da LOA, devido ao seu tamanho e aos interesses e valores que envolve, é designado umrelator para a receita e outro para a despesa, denominado de Relator Geral, e o projeto é dividido em 10áreas temáticas para a despesa, que são:

I - Infraestrutura;

II - Saúde;III - Integração Nacional e Meio Ambiente;

IV - Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte;V - Planejamento e Desenvolvimento Urbano;

VI - Fazenda, Desenvolvimento e Turismo;VII - Justiça e Defesa;

VIII - Poderes do Estado e Representação;IX - Agricultura e Desenvolvimento Agrário;

X - Trabalho, Previdência e Assistência Social.

Cada área é examinada por um parlamentar, denominado de Relator Setorial, responsável pelorelatório e pela apreciação das emendas apresentadas à área sob a sua responsabilidade.

Os projetos do PPA e da LDO não são divididos em áreas, sendo examinados por apenas um relator

cada. Observe outro ponto importante incluído pela Resolução nº 1/2006 - CN: o relatório da LOA só pode

ser apreciado após a aprovação, pelo Congresso Nacional, do projeto do PPA ou de projeto de lei que orevise. Essa foi uma medida de reconhecimento da devida importância do PPA no processo orçamentário etambém por uma questão de lógica, haja vista que a LOA é o detalhamento do PPA para o ano a que serefere.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e dealteração do PPA, da LDO e da LOA - pag.04

Você deve estar se perguntando: já aconteceu algum caso de aprovação do orçamento antes do PPA?

Sim, em alguns anos, o projeto da LOA foi aprovado antes que o Parlamento se pronunciasse sobre a

programação constante do PPA, em uma clara quebra da hierarquia que deve existir entre as leisorçamentárias.

É correto você indagar: se o Módulo IV se refere apenas ao processo na esfera federal, qual o

interesse que pode ter para Estados e municípios?

O interesse é nacional e advém do fato de que, no orçamento federal, estão valores que serãorepassados para Estados e municípios, seja por inclusão de emendas de parlamentares, seja por constaremdo projeto elaborado pelo Poder Executivo.

As emendas são a forma mais efetiva de participação do Congresso Nacional no processo

orçamentário. A apresentação de emendas é uma atividade legítima, inserida no contexto dos papéistípicos do Legislativo, e desperta a maior atenção dos parlamentares e das bancadas estaduais. Issoocorre em razão de ser esta a oportunidade para realizar alocações de recursos em benefício daslocalidades que representam.

As emendas são apresentadas apenas ao projeto da LOA?

Não, os projetos do PPA e da LDO também são passíveis de recebimento de emendas. As emendas à LDO devem ser compatíveis com o PPA vigente, que é hierarquicamente superior, e as

emendas à LOA subordinam-se a ambos. Então, o parlamentar pode apresentar todo tipo de emenda que desejar?

Não, as emendas ao projeto orçamentário devem obedecer às regras estabelecidas pela Constituição

Federal, como: não aumentar o total de despesas previsto no orçamento; a inclusão de nova despesa, ouaumento de despesa já prevista, só pode ser acatada se houver a indicação de recursos provenientes docancelamento de outra programação; é proibido cancelar recursos de despesas com pessoal, benefícios daprevidência, transferências constitucionais, juros e amortização da dívida pública.

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De acordo com a Resolução nº 1/2006 – CN, segundo a autoria, as emendas podem ser:

· Coletivas· Individuais

As coletivas são as emendas apresentadas pelas comissões permanentes do Senado Federal e da

Câmara dos Deputados e pelas bancadas estaduais, que são constituídas pelos representantes – deputadose senadores – dos Estados.

Exemplo: Comissão de Educação, Comissão de Agricultura e Reforma Agrária, Bancada do Estado de

Minas Gerais, Bancada do Estado do Pará.

As comissões permanentes só podem apresentar emendas referentes à área de sua competência.Por exemplo, a comissão só pode apresentar emendas para essa área. E mais: as emendas têm que tercaráter nacional, ou seja, devem beneficiar todo o País, sendo vedada a apresentação de emendasdestinadas a Estados e municípios.

As emendas de bancada, obviamente, devem destinar recursos para as ações de interesse do Estado

que representam.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e dealteração do PPA, da LDO e da LOA - pag.06

A emenda individual, como a própria denominação indica, é apresentada pelo parlamentarindividualmente. Porém, atente que a apresentação de emenda é uma faculdade do parlamentar e não umaobrigação. Existe algum deputado ou senador que não apresenta emenda? Sim, alguns poucosparlamentares, por não concordarem com o processo de alteração do projeto encaminhado pelo PoderExecutivo, se abstêm de apresentar emenda.

No que se refere à quantidade de emendas, as comissões permanentes podem apresentar até cincoemendas ao projeto do PPA, até cinco ao projeto da LDO e até oito ao projeto da LOA.

As bancadas estaduais podem apresentar ao projeto do PPA até cinco emendas de interesse do Estado, atécinco emendas ao projeto da LDO e de dezoito a vinte e três emendas ao projeto da LOA, dependendo donúmero de parlamentares na bancada.

O parlamentar pode apresentar individualmente até dez emendas ao projeto do PPA e até cinco ao projetoda LDO. Quanto ao projeto da LOA, é estabelecido o limite de vinte e cinco emendas, subordinadas a umvalor financeiro total que é definido anualmente pelo Relator Geral do Orçamento no seu relatóriopreliminar.

As emendas individuais, em geral, são destinadas aos municípios, como, por exemplo: ampliação do sistema deabastecimento de água na localidade de São Miguel no município X, manutenção da infraestrutura urbana domunicípio Y.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e dealteração do PPA, da LDO e da LOA - pag.07

Observe que, de posse da informação sobre o valor a que tem direito, o parlamentar pode apresentarao orçamento o número de emendas que desejar, limitado ao máximo de vinte e cinco. Por exemplo: podeconcentrar o valor em uma só emenda ou dividi-lo em quantas achar necessário.

Vamos a um exemplo: Suponha que o parecer preliminar estabeleça que o valor que cabe a cada parlamentar é de R$ 8

milhões. O deputado A decide distribuir o valor igualmente, ou seja, ele apresentará 25 emendas comvalor de R$ 320 mil cada. O deputado B prefere apresentar cinco emendas com o valor de R$ 1,6 milhãocada. O Deputado C acha melhor destinar o valor total para apenas uma emenda.Entendeu?

As emendas ao orçamento despertam o maior interesse dos membros do Poder Legislativo e também

dos prefeitos e governadores, que encaminham os pleitos aos seus representantes. E depois de apresentadas, qual o destino dessas emendas? Lembra-se de que, em nosso estudo, vimos que essas matérias são examinadas por relatores

setoriais? Pois bem: de posse das emendas, os relatores de cada área temática as analisam, podendo acatarou rejeitar as que estão em desacordo com as normas. E, assim, elaboram seus relatórios, que serãoapreciados pela CMO.

Unidade 1 - A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO e o processo de apreciação e dealteração do PPA, da LDO e da LOA - pag.07

E o processo encerra aí? Não, todas as matérias orçamentárias aprovadas pela CMO são encaminhadas ao Plenário do

Congresso Nacional, que tem o poder de aprovar, rejeitar, no todo ou em parte, as decisões da Comissão. Em sendo aprovada, a matéria é encaminhada ao Presidente da República para sanção. Não podemos esquecer que esse rito técnico é eminentemente político, as decisões são políticas, é o

momento em que o Parlamento decide onde serão alocados os recursos públicos. No que concerne aos Estados e municípios, pode mudar o processo, mas o caráter político é idêntico.

A despeito de toda a crítica que recebe da imprensa e da sociedade organizada, o processoorçamentário vem sendo aperfeiçoado ao longo do tempo. Está longe do ponto ótimo, porém, acada ano são incorporadas medidas moralizadoras e de controle visando evitar o desvio dos

recursos. O Congresso Nacional é o fórum onde se trava, legitimamente, a luta pelos recursos públicos,sendo que a CMO desempenha o papel político e o técnico.

Leia o texto publicado no Correio Brasiliense de 8/11/2008, sob o título: A Guerra das Emendas

Autoavaliação - Módulo IV - Unidade 1(Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Objetivas" no menu lateral e realize a atividade proposta.)

Módulo V - Execução Orçamentária

A execução do orçamento é tema de maior relevância dentro da administração pública, posto que é a etapaem que são efetivamente aplicados os recursos programados.

Nas unidades anteriores, estudamos os aspectos relacionados à elaboração e apreciação do orçamento.

Passaremos, agora, à etapa da execução, ou seja, da alocação dos recursos, esperando que, ao finaldo Módulo, você identifique a operacionalização do orçamento e as normas que disciplinam oprocesso.

Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o contingenciamento

Unidade 1 – A programação orçamentária e financeira e o contingenciamento.

Na unidade anterior, conhecemos aspectos importantes da execução do orçamento. Agora, vamosverificar que o orçamento é flexível e que pode sofrer alterações durante a execução; ao final, vocêserá capaz de identificar com facilidade os tipos de mudanças que podem ser feitas. Vamos lá!

A partir da aprovação pelo Congresso Nacional, sanção pelo Presidente da República e publicação no DiárioOficial da União, o orçamento está apto a ser executado. O processo é semelhante nos Estados emunicípios.

A execução orçamentária é regida por normas constitucionais, por dispositivos da Lei de ResponsabilidadeFiscal - LRF e pela LDO do exercício a que se refere.

Como você já sabe, não é permitido iniciar a execução de programas e ações que não constem do PPA e quenão estejam autorizadas no orçamento.

A partir da publicação do orçamento, o governo dispõe do prazo de trinta dias para editar o decreto deprogramação orçamentária e financeira, visando ajustar a realização da despesa ao fluxo da entradados recursos.

É uma medida necessária para manter o equilíbrio entre a receitaarrecadada e a despesa realizada. Por outro lado, permite às unidadesorçamentárias saber, de antemão, o volume de recursos que poderãocomprometer mensalmente.

E por que isso?

Porque os recursos não entram de uma só vez e ao mesmo tempo nos cofres do governo.

Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o contingenciamento - pag.02

A partir da edição do decreto, as unidades orçamentárias estão aptas a executar a programação, ouseja, dar cumprimento ao que está estabelecido na lei orçamentária. A execução pode ser feita diretamente

pela unidade orçamentária ou através de convênios com outras entidades, Estados e municípios.Invariavelmente, todos os anos, ouvem-se críticas e reclamações dos parlamentares a respeito da

execução do orçamento. Ou melhor, acusam o governo de não executar, ou seja, de não liberar os recursospara as emendas que foram incluídas no orçamento.

Isso é verdadeiro? Se for, por que acontece?

Para responder, sugerimos que você leia, novamente, a Unidade III, que trata do caráter autorizativodo orçamento.

Saiba que a LRF autoriza o governo a editar decreto contingenciando as despesas se, ao final de

um bimestre, for verificado que a receita arrecadada está menor que o valor estimado e que podecomprometer o atingimento das metas fiscais estabelecidas.

Atente que não se trata de “corte” na programação e sim do estabelecimento de um limite

temporário para a efetivação da despesa. Esse limite será modificado, e até revogado, quando a receitaapresentar o desempenho esperado.

Unidade 1 - A programação orçamentária e financeira e o contingenciamento - pag.03

E quais as despesas que podem ser contingenciadas? Exatamente aquelas que não têm caráter obrigatório, ou seja, as discricionárias, nas quais se

incluem as emendas de parlamentares. Daí a revolta e os pronunciamentos inflamados de deputados esenadores com afirmativas do tipo “o orçamento no Brasil é uma peça de mera ficção”, “de que adiantaapresentar e aprovar as emendas se elas não são executadas?”.

Observe um detalhe: mesmo que a programação, objeto da emenda aprovada, não estejacondicionada e que exista vontade política para implementá-la, os recursos não irãoautomaticamente para o beneficiário – Estado ou município –, pois dependem da elaboração deconvênio, que obedece a regras definidas na lei de diretrizes orçamentárias. Algumas vezes, o

município a ser beneficiado com a ação programada não está apto a elaborar convênio com a União, por nãoatender a alguma das regras estabelecidas na LDO.

Nem sempre o que consta no orçamento é executado; depende do comportamento da receita, dotipo de despesa programada, da situação do beneficiário dos recursos no caso dos convênios e davontade política do chefe do Poder Executivo.

Autoavaliação - Módulo V - Unidade 1(Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Objetivas" no menu lateral e realize a atividade proposta.)

Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo

Unidade 2 – Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo

Na unidade anterior, conhecemos aspectos importantes da execução do orçamento. Agora, vamos verificar que oorçamento é flexível e que pode sofrer alterações durante a execução; ao final, você será capaz de identificar comfacilidade os tipos de mudanças que podem ser feitas.

Conforme já estudamos, a lei orçamentária fixa o limite máximo para o gasto da administração

pública. Podem ocorrer, entretanto, omissões de ações necessárias, falhas na previsão de gastos ou naarrecadação da receita que requeiram do governo medidas visando adequar cada situação.

Imagine que você trabalha no departamento financeiro da prefeitura do seu município e que oprefeito deseja saber se há possibilidade de realizar uma importante obra no valor de R$ 10.000,00.Você examina o orçamento e verifica que existe autorização para a obra, mas que o valor disponível

é de R$ 7.000,00.

O que fazer então? Existe solução para atender ao pedido do prefeito? Como?

Sim, a solução para o caso é alterar a lei orçamentária aprovada. A alteração da lei orçamentária é feita por meio da abertura de crédito adicional, cujas normas são

iguais para a União, Estados, Distrito Federal e municípios.

A Lei nº 4.320, de 1964, define créditos adicionais como as despesas não computadas ouinsuficientemente dotadas na lei de orçamento, sendo que as modalidades são: suplementares, especiaise extraordinárias.

Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo - pag.02

Os créditos suplementares são destinados ao reforço de dotação orçamentária existente, enquanto oscréditos especiais são destinados a despesas para as quais não haja previsão orçamentária específica.

A Constituição Federal proíbe a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização

legislativa e sem a indicação dos recursos correspondentes. Portanto, a abertura do crédito depende daexistência de recursos disponíveis para atender à despesa.

O mais comum é obter os recursos por meio do cancelamento do valor de outra programação.Contudo, podem ser utilizados, também, o excesso de arrecadação, se houver, os recursos oriundos deoperação de crédito, ou o superávit financeiro apurado em exercício anterior (ou seja, saldos livres de caixadeixados pela execução do ano anterior).

A Constituição prevê ainda em seu art. 166, parágrafo oitavo, que se uma parcela das receitas da leiorçamentária anual ficar sem despesas correspondentes (por estas terem sido vetadas ou canceladas poremendas), esse valor pode ser oferecido também como fonte para créditos suplementares e especiais.

Tanto a Lei nº 4.320, de 1964, quanto a Constituição Federal permitem que a própria leiorçamentária anual possa ser utilizada para autorizar o Poder Executivo a abrir, durante o exercício, créditos

suplementares até determinada importância.

O que isso quer dizer?

Significa que o governante não necessita pedir ao Poder Legislativo a alteração, ou seja, ele mesmopode alterar o orçamento por decreto.

Contudo, atenção: a autorização é dada somente para suplementar programação existente e atédeterminado valor, que, em geral, corresponde a vinte e cinco por cento do total aprovado para a

ação.

A cada exercício, essa matéria é disciplinada, também, pela LDO correspondente.

Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo - pag.03

Os créditos extraordinários destinam-se a atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como asdecorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. A Constituição Federal determina que oscréditos dessa natureza sejam abertos por meio de medidas provisórias.

Voltando ao estudo de caso apresentado no início desta unidade: a solução é recorrer ao créditosuplementar, ou seja, elaborar um projeto de lei solicitando o valor de R$ 3.000,00, propondo o

cancelamento desse valor em outra programação, encaminhá-lo à câmara de vereadores com a justificativapertinente e aguardar a aprovação. Em sendo aprovado, é incorporado ao orçamento, e a obra pode serrealizada.

E se, ao examinar o orçamento, você verificar que não existe a autorização para a obra em questão? O procedimento, nesse caso, é recorrer ao crédito especial, já que a obra não está prevista, trata-se

de programação nova. O encaminhamento é o mesmo. No caso da União, compete à CMO a apreciação dos pedidos de crédito adicional encaminhados pelo

Poder Executivo. O processo é semelhante ao da apreciação da LOA, porém, em versão simplificada. Édefinido um relator, os parlamentares podem apresentar emendas, e o projeto, depois de aprovado pelaComissão, é encaminhado ao Plenário do Congresso Nacional para apreciação.

Unidade 2 - Alteração orçamentária e apreciação pelo Poder Legislativo - pag.04

Nos últimos anos, o próprio Congresso Nacional vem editando normas na LDO, de forma a coibirexcessos na apresentação de emendas e impedir que os créditos encaminhados pelo Poder Executivo sejamdesvirtuados em seu objetivo original.

Finalmente, se for aprovado, o projeto de lei é enviado ao Poder Executivo para sanção, publicação e

incorporação ao orçamento vigente.

A participação do Poder Legislativo no orçamento é indispensável em todas as fases do processo,para dar legitimidade a qualquer alteração na peça orçamentária, pois uma lei só pode ser alteradapor outra lei.

A Constituição Federal, no art. 167, § 3º, estabelece que a abertura de crédito extraordinário somente seráadmitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção

interna ou calamidade pública, utilizando o instrumento da medida provisória.

Observa-se, entretanto, que o Poder Executivo, há bastante tempo, vem utilizando esse instrumento demaneira excessiva e sem observar os pressupostos constitucionais a respeito.

Essa situação foi objeto de manifestação do Supremo Tribunal Federal, conforme leitura indicada:"STF suspende medida provisória sobre crédito extraordinário de R$ 1,65 bi".

Estudo de CasoVeja, na prática, como se processam as alterações orçamentárias por meio dos créditosadicionais. Clique aqui para acessar o material para estudo. Sucesso!

Autoavaliação - Módulo V - Unidade 2(Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Avaliações" no menu lateral e realize a atividade

proposta.)

Conclusão

Concluímos nosso curso!

Esperamos que você tenha obtido sucesso no sentido da assimilação dos novos conceitos e da consolidaçãodaqueles que você já conhecia, de tal forma que possa utilizá-los na sua atividade profissional.

Chegamos ao fim do estudo introdutório, mas não esgotamos os aspectos pertinentes à matéria. O processoorçamentário é dinâmico, bem como a legislação que o disciplina; portanto, haverá sempre um aspectonovo a ser discutido e analisado.

Avaliação Final(Para a fixação do conteúdo estudado, clique em "Avaliação" no menu lateral, clique em “Discursivas” e

realize a avaliação final do curso. Observe que são 3 questões, somando 40 pontos. Sucesso!.)

Créditos

Créditos

ConteudistaOádia Rossy Campos

CoordenaçãoSimone Dourado

Valéria Maia e Souza

Revisão para o novo acordo ortográficoMarcia Lyra Nasciemnto Egg

Professores-tutoresSimone Dourado

Valéria Maia e Souza

Núcleo pedagógico

Carlos Eugênio EscosteguyDanuta HortaIvone Gomes

Jenifer de FreitasJosé Vicente dos Santos

Marcelo LarroyedMárcia Perusso

Priscilla DamascenoPolliana Alves

Rosângela RabelloSimone Dourado

Valéria Maia e SouzaWilliam Robespierre Athanazio

Núcleo web

Alessandra BrandãoBruno CarvalhoCarlos InocenteFrancisco Wenke

Renerson IanSônia Mendes

Núcleo administrativoFernanda PlentzLuciano MarquesPaula Meschesi

João Luiz Júnior