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Instituto Politcnico de Santarm
Escola Superior de Gesto e Tecnologia
O impacto da lei dos compromissos e pagamentos em atraso, consequncias
para os agentes econmicos, para os gestores e responsveis financeiros
Joo Carlos Coelho Sardinha
Orientador: Professor Doutor Jorge Manuel Alves de Faria
Coorientador: Mestre Jos Manuel de Jesus Ferreira
Santarm/2014
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O impacto da lei dos compromissos e pagamentos em atraso, consequncias para os agentes econmicos, para os gestores e responsveis financeiros
Dissertao apresentada para cumprimento dos requisitos necessrios obteno do
grau de Mestre em Gesto Pblica, realizada sob a orientao cientfica do Professor
Doutor Jorge Manuel Alves de Faria, do Instituto Politcnico de Santarm
Instituto Politcnico de Santarm
Escola Superior de Gesto e Tecnologia
2014
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AGRADECIMENTOS
A concretizao deste documento, s foi possvel, com o contributo de um conjunto de
pessoas, a quem, eu tenho o dever de manifestar o meu pblico agradecimento.
Ao meu orientador Professor Doutor Jorge Manuel Alves de Faria, pela
disponibilidade, simplicidade e marcado rigor no assumir desta etapa da minha vida
que consiste no realizar de um feito pessoal permitindo dar sociedade um contributo
positivo.
Igualmente ao meu coorientador mestre Jos Manuel de Jesus Ferreira, chefe de
Diviso do Departamento de Gesto Financeira da Direo Nacional da Polcia de
Segurana Pblica por me apoiar, naquilo que permite conscincia e sabedoria,
estar sempre presente nos momentos de complexidade e coragem fortalecendo cada
vez mais a confiana do crescer em sociedade.
Exma. Sr. Dr. Ana Maria Tavares de Almeida e Bessa, diretora do Departamento
de Gesto Financeira da Direo Nacional da Polcia de Segurana Pblica, a quem
primeiro manifestei a inteno de desenvolver este projeto e que gentilmente me
amparou em todos os momentos marcantes.
Ao Exmo. Sr. Diretor Nacional Adjunto da Polcia de Segurana Pblica Jos Emanuel
de Matos Torres, por fortificar a cincia do conhecimento em prol da investigao.
Ao Exmo. Sr. Diretor do Departamento de Formao da Polcia de Segurana Pblica,
Intendente Joo Manuel Alves Amado, por tambm partilhar a sua comunicao formal
no progresso do ser humano.
A todos aqueles que por pequenos gestos deram a sua participao, demonstrando
que de todo positivo apoiar iniciativas desta natureza o meu obrigado.
Por ltimo ao maior suporte de todo este caminho especial, por ser a realizao de um
sonho, mas tambm pelo esforo ao longo deste caminho de empedrado, minha
esposa pelas respostas prontas, que me outorgava, e eu, sempre com o pensamento
ligado ao sonho, cada vez mais perto da realidade, minha filha Madalena pelos
sorrisos e gestos de afetividade inesquecveis em que eu me carregava de energia,
por todas as abdicaes.
Obrigado a todos!
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O impacto da lei dos compromissos e pagamentos em atraso, consequncias para os agentes econmicos, para os gestores e responsveis financeiros
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RESUMO
A presente lei vem introduzir algumas normas de correo, na aplicao dos recursos
financeiros do Estado, as quais estabelecem e delimitam as circunstncias e a forma
de assuno de compromissos com terceiros. A mesma impe, para o efeito, que os
compromissos s se possam concretizar depois de preenchidos todos os requisitos de
execuo da despesa e desde que haja disponibilidade de fundos.
Esse objetivo de tal modo preponderante para as finanas pblicas do pas, que a
Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso constitui, hoje, um instrumento
basilar do sistema financeiro portugus. Pretende-se por isso apurar quais s
alteraes que esta lei produziu no Departamento de Gesto Financeira da Polcia de
Segurana Pblica a nvel nacional, definindo regras complementares aos demais
normativos Lei de Enquadramento Oramental.
Os dados obtidos para o estudo de caso foram no geral baseados em legislao de
enquadramento contabilstico afeto s atividades, arquivo, documentos correntes
relacionados com a gesto oramental, e utilizao de uma aplicao existente no
Departamento de Gesto de Recursos Financeiros Partilhada.
A metodologia utilizada tem como essncia qualitativa, os dados foram trabalhados
para poderem ser interpretados de forma descritiva, evidenciando as vrias alteraes
ocorridas em termos legislativos, apontando, para, os constrangimentos antes da
entrada da lei, e depois da sua entrada.
Por ltimo foram identificadas algumas lacunas existentes e determinados aspetos que
podem ser melhorados, as limitaes que foram encontradas apesar da
confidencialidade dos dados obtidos e tratados.
Palavras-chave: Compromisso, fundos disponveis, dvida pblica, pagamentos em
atraso, racionalizao, informao, responsabilidade.
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O impacto da lei dos compromissos e pagamentos em atraso, consequncias para os agentes econmicos, para os gestores e responsveis financeiros
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v
ABSTRACT
This law introduces some standards of correctness, in applying the financial resources
of the State, which establish and delimit the circumstances and manner of securing
commitments with third parties.
The same places, to the effect that commitments can only be completed after you finish
all the requirements for implementing the expense and subject to the availability of
funds.
This goal is so predominant for Public Finance of the country so that the Law of
commitments and payments Delay, today, constitutes a fundamental instrument of the
Portuguese financial system. The intention is therefore to establish what changes that
this law gave the Department of Financial Management of Public Security Police at
national level, further defining the normative rules too - Budgetary Framework Law.
The data obtained for the case study were generally based accounting framework
legislation affect the activities, archive, current documents related to budget
management, and use of an existing application in the Management Department of
Shared Financial Resources.
The methodology has the qualitative essence the data were worked out in order to be
interpreted descriptively, showing the various changes in legislative terms, pointing to
the constraints before the entry of the law, and after their entry.
Finally some gaps and certain aspects that could be improved were identified, the
limitations that were found despite the confidentiality of the data collected and
processed.
Keywords: Commitment, funds available, debt, arrears, rationalization, information,
responsibility
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O impacto da lei dos compromissos e pagamentos em atraso, consequncias para os agentes econmicos, para os gestores e responsveis financeiros
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NDICE
AGRADECIMENTOS..........................................................................................................................i
RESUMO ........................................................................................................................................ iii
ABSTRACT ....................................................................................................................................... v
NDICE ........................................................................................................................................... vii
NDICE DE TABELAS ....................................................................................................................... xi
INDICE DE FIGURAS ..................................................................................................................... xiii
INDICE DE GRFICOS .................................................................................................................... xv
ANEXOS ...................................................................................................................................... xvii
LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................................. xix
1 INTRODUO ............................................................................................................................. 1
1.1 Evoluo da Dvida Pblica Portuguesa ........................................................................ 1
1.2 Objetivos e Problemtica da Investigao .................................................................... 4
1.3 Metodologia .................................................................................................................. 6
1.4 Estrutura da Dissertao ............................................................................................... 7
2 REVISO DE LITERATURA ......................................................................................................... 11
2.1 Evoluo da Contabilidade .......................................................................................... 11
2.2 Origem da LCPA........................................................................................................... 22
2.2.1 Amplitude da LCPA em Portugal .............................................................................. 23
2.2.2 Entidades e Sistemas Contabilsticos ....................................................................... 25
2.2.3 Movimento de Contas Para Realizao de Despesa ................................................ 28
2.3 Objetivos da LCPA ....................................................................................................... 30
2.3.1 Princpios Bsicos Para a Realizao de Despesas ................................................... 32
2.3.2 Fases da Despesa com LCPA .................................................................................... 34
2.3.3 Fundos Disponveis .................................................................................................. 37
2.3.4 Prestao de Informao ......................................................................................... 40
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2.3.5 Imperatividade da LCPA e o Impacto dos Pagamentos em Atraso .......................... 42
2.3.6 Consequncias da Violao da LCPA ........................................................................ 43
2.3.7 Vantagens e Desvantagens da LCPA ........................................................................ 49
3 MTODO DE INVESTIGAO .................................................................................................... 51
3.1 Determinao do Mtodo de Pesquisa ...................................................................... 51
3.1.1 Recolha dos Dados ................................................................................................... 51
3.1.2 Dados Secundrios ................................................................................................... 51
3.1.3 Dados Primrios ....................................................................................................... 52
3.1.4 Validade da Construo ........................................................................................... 52
3.1.5 Confiabilidade .......................................................................................................... 52
4 ESTUDO DE CASO ..................................................................................................................... 53
4.1 Especificidade Orgnica da PSP .................................................................................. 53
4.1.1 Principais Atribuies ............................................................................................... 55
4.2 A PSP e o Advento dos Atuais Princpios Reguladores ................................................ 59
4.2.1 Interveno Externa ................................................................................................. 61
4.2.2 Ciclo de Despesa Anteriormente Adotado na Policia de Segurana Pblica ........... 64
4.3 Evoluo do Oramento da Despesa .......................................................................... 65
4.3.1 Analise Terico Prtica ............................................................................................. 73
4.3.2 Padres Adotados em Reflexo das Limitaes ........................................................ 74
4.3.3 Novo Ciclo da Despesa Adotado na PSP .................................................................. 75
4.3.4 Projeo dos Agentes Econmicos .......................................................................... 81
4.4 Apresentao dos Resultados ..................................................................................... 84
1. Questo Operacional ................................................................................................... 85
2. Questo Operacional ................................................................................................... 89
3. Questo Operacional ................................................................................................... 90
4. Questo Operacional ................................................................................................... 95
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4.5 Discusso dos Resultados ........................................................................................... 98
5 CONCLUSES ............................................................................................................................ 99
5.1 Recomendaes e Limitaes ................................................................................... 101
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................ 103
LEIS ............................................................................................................................................ 109
DECRETOS .................................................................................................................................. 111
PORTARIAS ................................................................................................................................ 113
DIRETIVAS .................................................................................................................................. 115
ANEXOS ..................................................................................................................................... 117
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NDICE DE TABELAS
Tabela 1 - Normativos mais Relevantes...................................................................... 12
Tabela 2 - Variao Anual do Oramento da Despesa Realizada 2010/2012 ............. 66
Tabela 3 Variao da Despesa Efetiva, Trinio 2010/2012 ...................................... 67
Tabela 4 - Variao da Despesa Efetiva no Binio 2011/2012 .................................... 69
Tabela 5 - Contas do POCP ....................................................................................... 81
Tabela 6 - Mapa Comparativo da Dvida 2011-2013 ................................................... 88
Tabela 7 - Fundos Disponveis PSP ........................................................................ 93
Tabela 8 - Nmero Mdio Dirio de Cabimentos e Compromissos ............................. 94
Tabela 9 - Nmero Mdio Mensal de Cabimentos e Compromissos ........................... 95
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INDICE DE FIGURAS
Figura 1 - Situaes Relevantes para Diferentes Estratgias de Pesquisa ................... 7
Figura 2 - Fases da Despesa RAFE ........................................................................... 16
Figura 3 - Tipos de Contabilidade ............................................................................... 19
Figura 4 - Estrutura do Setor Pblico Portugus ......................................................... 24
Figura 5 - Entidades e Sistemas Contabilsticos em Portugal ..................................... 26
Figura 6 - Movimentos Contabilsticos de Execuo da Despesa com PLC ................ 29
Figura 7 - Movimento Contabilsticos de Compromissos Plurianuais .......................... 29
Figura 8 - Fases da Despesa LCPA ............................................................................ 36
Figura 9 - Consequncias da Violao da LCPA ........................................................ 44
Figura 10 - Mapa dos Pagamentos em Atraso Outubro de 2013 ................................ 57
Figura 11 - Mapa dos Fundos Disponveis Outubro de 2013 ...................................... 58
Figura 12 - Organograma do Unidade Orgnica Logstica e Finanas ........................ 60
Figura 13 - Circuito do Processo de Despesa (anterior a 2012) .................................. 64
Figura 14 - Mapa Disponibilidades de Execuo de Despesas (2013) ........................ 71
Figura 15 - Circuito do Processo de Despesa (a partir de 2012) ................................. 76
Figura 16 - Circuito do Processo de Despesa (a partir de 2012) ................................. 78
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INDICE DE GRFICOS
Grfico 1 - Dvida Pblica (% PIB) ................................................................................ 2
Grfico 2 Evoluo do Oramento da Despesa no Trinio 2010-2012 ..................... 66
Grfico 3- Mapa Resumo da Execuo da Despesa (2012) ........................................ 72
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ANEXOS
Anexo 1 - Organograma PSP/DN ............................................................................. 119
Anexo 2 - Tabela de Medidas. .................................................................................. 120
Anexo 3 - Fontes de Financiamento. ........................................................................ 122
Anexo 4 - reas de Atividade. ................................................................................... 123
Anexo 5 - Modelo de declarao de compromissos plurianuais existentes em
31/12/2011 (Lei n. 8/2012, de 21 de Fevereiro). ...................................................... 127
Anexo 6 - Modelo de declarao de pagamentos em atraso existentes em 31/12/2011
(Lei n. 8/2012, de 21 de Fevereiro, art. 15., n.1, b)). ............................................ 127
Anexo 7 - Plano de liquidao dos pagamentos em atraso. ...................................... 128
Anexo 8 - Modelo de Recolha de Dados Previsionais - Despesa - Coberta por Receitas
Gerais-Novembro 2013. ............................................................................................ 128
Anexo 9 - Modelo de Recolha de Dados Previsionais - Despesa - Coberta por Outras
Receitas (Exclui Receitas Gerais e Fundos Comunitrios) - Novembro 2013. .......... 129
Anexo 10 - Modelo de Recolha de Dados Previsionais - Despesa - Coberta Fundos
Comunitrios - Novembro 2013. ............................................................................... 129
Anexo 11 - Modelo de Recolha de Dados Previsionais - Receita - Toda a Receita
exceto Receitas Gerais e Fundos Europeus - Novembro 2013. ................................ 130
Anexo 12 - Modelo de Recolha de Dados Previsionais - Receita - Fundos Europeus -
Novembro 2013. ....................................................................................................... 130
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LISTA DE ABREVIATURAS
A
ACSS Administrao Central do Sistema de Sade
ANMP Associao Nacional dos Municpios Portugueses
AP Administrao Pblica
C
CE Classificao Econmica
CNC Comisso de Normalizao Contabilstica
CFP Conselho das Finanas Pblicas
D
DEO Documento de Estratgia Oramental
DGAL Direo Geral da Autarquias Locais
DGF Departamento de Gesto Financeira
DGO Direo Geral do Oramento
DL Departamento de Logstica
DLEO Decreto-Lei de Execuo Oramental
DNA-UOLF Diretor Nacional Adjunto da Unidade Orgnica Logstica e Finanas
DNPSP Direo Nacional da Policia de Segurana Pblica
DR Dirio da Repblica
DGAEP Direo-Geral da Administrao e do Emprego Pblico
E
EPP Escola Prtica da Polcia
ESGT Escola Superior de Gesto e Tecnologia
ESPAP Entidade de Servios Partilhados da Administrao Pblica
EU Unio Europeia
F
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FMI Fundo Monetrio Internacional
FSE Fundo Social Europeu
G
GERFIP Gesto de Recursos Financeiros Partilhada
GPEARI-MFAP Gabinete de Planeamento, Estratgia, Avaliao e Relaes
Internacionais Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica
I
IGCP Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida Pblica
IGF Inspeo Geral de Finanas
IGFSS.IP Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social, I. P
INE Instituto Nacional de Estatstica
IPS Instituto Politcnico de Santarm
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xx
IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares
IRC Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas
ISCPSI Instituto Superior de Cincias Policiais e Segurana Interna
IVA Imposto Sobre o Valor Acrescentado
L
LCPA Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso
LEO Lei de Enquadramento Oramental
LOE Lei do Oramento do Estado
LOPTC Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas
M
MEFP Memorando de Polticas Econmicas e Financeiras (Memorandum of
Economic and Financial Policies
O
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OE Oramento de Estado
P
PAEF Plano de Apoio Econmica e Financeira
PAEL Plano de Apoio Economia Local
PEC Plano de Estabilidade e Crescimento
PIB Produto Interno Bruto
POCISSSS Plano Oficial de Contabilidade das Instituies do Sistema de
Solidariedade e de Segurana Social
POC Plano Oficial de Contabilidade
POCAL Plano Oficial de Contabilidade Autarquias Locais
POCMS Plano Oficial de Contabilidade do Ministrio da Sade
POCP Plano Oficial de Contabilidade Pblica
POPH Programa Operacional Potencial Humano
PPPV Pedido de Parecer Prvio Vinculativo
PSP Polcia de Segurana Pblica
Q
QREN Quadro de Referncia Estratgia Nacional
R
RAFE Regime da Administrao Financeira do Estado
RIGORE Rede Integrada de gesto Oramental e dos Recursos do Estado
Sistema de Informao de Gesto
S
SAD Servio de Assistncia na Doena
SEC 95 Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais na Comunidade
SFA Servios e Fundos Autnomos
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xxi
SGMAI Secretria-geral do Ministrio da Administrao Interna
SI Sistema de Informao
SIC Sistema Integrado de Receita
SNC Sistema de Normalizao Contabilstica
SNS Servio Nacional de Sade
SIC Sistema de Informao Contabilstica
SIGO Sistema de Informao de Gesto Oramental
SIREC Sistema de Informtico de Receita
SGR Sistema de Gesto da Receita
SOP Segurana e Ordem Pblica
SPA Sector Pblico Administrativo
T
TIC Tecnologia de Informao e Comunicao
U
UEM Unio Econmica e Monetria
UMIC Unidade de Misso e Inovao e Conhecimento
UOLF Unidade Orgnica de Logstica e Finanas
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1 INTRODUO
1.1 Evoluo da Dvida Pblica Portuguesa
Como forma de evidenciarmos a necessidade de uma Lei fortemente disciplinadora da
despesa pblica, Lei n. 8/2012, de 21 de Fevereiro, Lei dos Compromissos e
Pagamentos em atraso (LCPA), operacionalizada pelo Decreto-Lei n. 127/2012, de 21
de Junho, importa, observar a evoluo da dvida pblica portuguesa no perodo de
1973 at aos dias de hoje e a sua importncia em termos de poltica oramental.
Nesta perspetiva, verificamos que existe uma preocupao dominante em inverter a
tendncia do aumento da dvida, consubstanciada no Documento de Estratgia
Oramental 2013-2017, pg.2, que estabelece a necessidade de adotar medidas
favorveis ao cumprimento de um objetivo de dfice oramental estrutural que apoie o
crescimento estvel e melhore a distribuio de rendimento entre geraes.
Para que, Portugal se situe nos ndices de endividamento da dcada de 70, cujo grau
de dvida e despesas pblicas se encontrava de um modo geral baixo e controlvel.
Nesta conjuntura em que, a despesa no se identificava como uma patologia, o que
no fazia prever que a situao atual viesse a ocorrer. Alis, o descontrolo que gerou
o dfice estrutural, no indito, ocorreu vrias vezes, a ltima das quais, entre 1983
e 1985, quando tivemos que recorrer ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), cuja
interveno implicou um Plano de Ajuste para Portugal.
Terminado aquele ciclo negativo econmico-financeiro, Portugal em 1 de Janeiro de
1986 adere Comunidade Econmica Europeia, e seguem-se dez anos de
prosperidade econmica, resultantes do investimento pblico alavancado pela
transferncia de fundos estruturais, contudo apresenta uma dvida que se situa nos
58,2 % do PIB. Isto , apesar do financiamento comunitrio, o pas viu crescer a sua
dvida.
Em 1995 e 1996, mantm-se a tendncia de crescimento da dvida pblica que no
ltimo ano atinge 59,2 %, mas entre 1997 e 2001, consequncia do crescimento
econmico resultante da adeso ao euro em 1 de Janeiro de 1999, inverte-se a
tendncia e reduz-se a dvida pblica, que, em 2000, chega a situar-se nos 50,7 % do
PIB atingindo em 2001 o ndice de 53,8% do PIB (uma reduo que se situa em 5,5
pontos percentuais, face 1996), essa tendncia positiva do comportamento da
economia e das finanas pblicas portuguesas, contribuiu decididamente para o
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aumento desmesurado do consumo interno e do investimento em infraestruturas,
resultantes do acesso ao crdito mais fcil e s Parcerias Pblico Privadas, o que
inverteu um rcio de dvida pblica que parecia coerente, espelhado na escalada do
aumento da dvida, cujo ciclo reinicia em 2002 e em 2006 j se situa nos 69,4 % do
PIB.
Ora, sendo Portugal um dos Estados membros que integra a Unio Econmica e
Monetria (UEM), est obrigado a cumprir o critrio de sustentabilidade das finanas
pblicas, o que exige a conteno do dfice oramental e a reduo da dvida pblica
ao abrigo das normas europeias, por isso, o pas tm de adotar procedimentos que
no colidam com os princpios de estabilidade e crescimento, conforme referido no
relatrio do Conselho de Finanas Pblicas (2013:3).
No entanto, no fcil salvaguardar as necessidades que emergem das prestaes
sociais e das funes de bem-estar (sade e educao, tendencialmente gratuitas), ou
de outros bens e servios pblicos disponibilizados pelo Estado aos cidados, cujos
preos no so equivalentes aos benefcios marginais auferidos, pois, esta situao
agravou-se com o desemprego e com o envelhecimento da populao, que pela sua
dimenso gerou o aumento exponencial das despesas pblicas, com subsdios de
desemprego, subsdios sociais e penses de reforma, entre outros fatores que
dificultam o equilbrio das despesas pblicas.
Neste contexto de evoluo da dvida pblica portuguesa, a crise global
desencadeada a partir dos EUA, em 2008, vem agudizar todas as perspetivas de
inverso tendencial. Veja-se a evoluo da dvida pblica (Grfico 1).
Grfico 1 - Dvida Pblica (% PIB)
Fontes: Conselho das Finanas Pblicas (2013:3).
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Como se pode observar h uma tendncia de crescimento galopante, resultado da
acumulao de sucessivos dfices oramentais, que culminou com as dificuldades do
Estado se financiar no mercado, face ao aumento das taxas de juro exigidas pelos
investidores institucionais.
Para piorar a situao, num cenrio de fortes constrangimentos financeiros, o Estado
Portugus disps-se a ajudar as instituies bancrias nacionais, na sua
recapitalizao.
Como soluo para se financiar, Portugal recorre Troika que imps para o
ajustamento (resgate) das finanas pblicas portuguesas um severo programa de
austeridade que se refletiu, fundamentalmente, sobre os rendimentos do trabalho e
aumento dos impostos, traduzindo-se numa forte recesso da economia em resultado
da menor procura interna e carncia de financiamento para o sector produtivo, tais
fatores de austeridade fizeram decrescer o consumo, aumentar as insolvncias e o
desemprego para ndices nunca vistos.
Da a adoo de medidas que visam uma consolidao oramental e o equilbrio das
finanas pblicas, pois s deste modo se conseguir uma sustentabilidade financeira
mais duradoura.
Certamente que polticas estruturais corretivas, com uma forte incidncia na reduo
das despesas pblicas, dar-nos-o maiores garantias para atingirmos melhores
resultados. tambm esta a perspetiva defendida pelo Conselho de Finanas
Pblicas (2013:5) que no seu relatrio, relativamente a Portugal, refere que, para alm
de reformas coerentes.
() igualmente necessrio melhorar os processos de gesto da
despesa. Revises peridicas de despesa, em paralelo com a introduo
de flexibilidade na gesto das despesas em final de ano, so aspetos a
considerar com vista a proporcionar aos gestores dos servios pblicos a
estabilidade necessria para planearem as suas operaes numa escala
temporal exequvel, permitindo igualmente uma melhor definio de
prioridades dos gastos () .
Em sntese, a anlise evolutiva da dvida pblica permite-nos extrair os seguintes
dados: em 39 anos (de 1973 a 2012) passou-se de 13,3% para 123,6%, do PIB; ou
seja, cresceu cerca de 110 pontos percentuais (p.p.), representando um aumento
mdio anual de aproximadamente 2,8 pontos percentuais (p.p.).
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1.2 Objetivos e Problemtica da Investigao
Os objetivos propostos para a presente investigao, visam evidenciar a introduo de
uma Lei com forte cariz restritivo e disciplinador, que com o seu carcter inovador e
natureza impositiva introduz no universo jurdico nacional da Administrao de
Recursos do Estado, um controlo efetivo das disponibilidades de tesouraria e da dvida
pblica, complementando essencialmente a Lei do Enquadramento Oramental (LEO),
e os diplomas publicados anualmente Lei do Oramento e o Decreto-lei que
estabelece as normas de execuo oramental mantendo inalterveis determinadas
regras que se sobrepem s restantes.
Essas sero as premissas que orientaro o nosso estudo, sem esquecer que este
normativo um complemento essencial de outros que regulam e compem a estrutura
jurdica financeira nacional e que a grande maioria advm de normas comunitrias, por
isso analisaremos a sua nuclearidade para a regulao da execuo oramental da
despesa e problemtica da dvida pblica.
Pensamos, deste modo, vir a confirmar que a Lei dos Compromissos e Pagamentos
em Atraso (LCPA) tem um carcter fortemente direcionado para colocar um travo na
de dvida pblica portuguesa, principalmente, atravs da limitao da assuno
compromissos em funo dos fundos disponveis que permitem a realizao de
despesa.
A tnica, nesta condicionante da despesa, est subjacente na necessidade de manter
o equilbrio oramental. Da, ter antecipado uma etapa na execuo da despesa,
tornando-a efetiva com assuno do compromisso e limitando-a s disponibilidades
(dotao lquida).
Com este novo cnone, o legislador aproveitou o compromisso para reforar o
controlo numa fase anterior ao pagamento, ao transmitir s vrias entidades que sem
a assuno de uma obrigao no h despesa, ora isto promove racionalidade propala
aos decisores, gestores e responsveis financeiros que, as despesas s se devem
realizar quando traduzem benefcios e existem recursos financeiros disponveis. Desta
forma, a LCPA espelha uma forte coerncia quando associa a capacidade de
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financiamento da despesa, o que j ter despoletado algumas alteraes no seio das
entidades envolvidas na aplicao desta lei Rocha et al. (2012:6).
Desta conformao os objetivos propostos assentam na perspetiva de que a
investigao procurar indicar solues para ultrapassar os constrangimentos, atravs
da adoo de melhores prticas, e evidenciar o papel positivista da lei dentro da
Organizao Policia de Segurana Pblica o que permitiu conduzir-nos s seguintes
questes operacionais:
1.Em que termos a Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA),
torna a aplicao dos recursos pblicos mais eficientes?
2.A natureza imperativa da LCPA e a responsabilizao pela assuno de
compromissos associada ao condicionalismo dos Fundos Disponveis tornam o
risco de incumprimento e a existncia de pagamentos em atraso mais
acentuado?
3.Como ajustar os condicionalismos previstos na Lei dos Compromissos e
Pagamentos em Atraso com a necessidade de apresentao de declarao de
compromisso oramental correspondente a totalidade da despesa exigido pelo
Tribunal de Contas, aquando da submisso de fiscalizao prvia do contrato?
4.Tomando como exemplo a PSP, um organismo com grande complexidade
estrutural cujo oramento se divide em trs orgnicas (PSP Funcionamento,
Instituto Superior de Cincias Policiais e Segurana Interna (ISCPSI) e Escola
Prtica de Polcia (EPP) e 24 centros de custo. Como contornar as dificuldades
de aferio dos gastos e compromissos para efeitos de consolidao de
informao e para a determinao do valor dos fundos disponveis at ao 5. dia
til de cada ms?
Em suma, os objetivos e as questes colocadas relacionam-se, e tm como foco
primordial o controlo da dvida pblica.
Para aferio concreta desta problemtica, adotamos como metodologia o Estudo
Caso, baseado numa Organizao desconcentrada da Administrao Pblica
Portuguesa, um servio integrado, com autonomia administrativa, de grande dimenso
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e complexidade estrutural, com vista a alcanarmos os resultados pretendidos, a
investigao debruar-se- sobre:
a) Situaes prticas com que a PSP se depara no dia-a-dia, fazendo a conexo
entre os fatores organizacionais que lhe esto associados, relativos sua
especificidade estrutural (dimenso, complexidade e disseminao territorial) e
sua atividade principal de segurana e ordem pblica, tendo presente a atual
conjuntura financeira do pas, o quadro de escassez de recursos tcnicos e
humanos com competncias na rea logstica, financeira e contabilstica, a par
das exigncias impostas pelos diversos diplomas legais, interligando todos estes
fatores com a execuo centralizada do oramento no Departamento de Gesto
Financeira (DGF) da PSP, atravs do sistema de Gesto de Recursos
Financeiros Partilhada (GERFIP) - plataforma gerida pela Entidade de Servios
Partilhados da Administrao Pblica (ESPAP).
b) Analisar e fazer um balano da aplicabilidade da LCPA em termos de melhoria,
ou no, da sustentabilidade financeira e do controlo da dvida pblica.
1.3 Metodologia
A metodologia utilizada baseada no estudo de caso e para o efeito adotou-se uma
perspetiva holstica da Organizao em anlise (Yin, 2003).
Tratando-se de uma disposio metodologia de natureza qualitativa, ao longo da
investigao, daremos resposta s questes investigatrias.
Assim, atravs da metodologia qualitativa privilegiamos a descrio dos
acontecimentos em funo dos processos utilizados e numa primeira fase, baseamos
a nossa investigao na reviso bibliografia, terico-conceptual sobre a temtica.
A segunda consiste em avaliar e medir dos resultados numricos obtidos na sequncia
da entrada em vigor da LCPA, pois uma pesquisa com esse cariz permite igualmente a
observao direta de resultados que derivam da aplicao prtica de novos mtodos
de trabalho, os quais permitem avaliar a adaptao do modelo implementado e
verificar se a recolha de dados e informaes documentais, esto em consonncia
com os objetivos previamente definidos no estudo.
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Segundo, Yin (2003:19) um estudo de caso algo que permite ao investigador ou
pesquisador fazer pesquisa de muitas maneiras, (Figura 1).
Figura 1 - Situaes Relevantes para Diferentes Estratgias de Pesquisa
Estratgia Forma da questo
de pesquisa
Exige controlo sobre eventos
comportamentais?
Focaliza acontecimentos
contemporneos?
Experimento Como, Por que Sim Sim
Levantamento Quem, o que, onde,
quantos, quanto No Sim
Anlise de arquivos Quem, o que, onde,
quantos, quanto No Sim/no
Pesquisa histrica Como, Por que No No
Estudo de caso Como, Por que No Sim
Fonte: Adaptado Yin (2003:24).
Contudo o mesmo autor advoga que a questo do como e por que, so as duas
mais evidenciveis, quando se conjuga a pesquisa explanatria com a pesquisa
descritiva e exploratria, esse mtodo deve ser adotado de acordo com Yin (2003:24-
25), quando o pesquisador tem pouco controle sobre os eventos e quando o foco se
encontra em fenmenos contemporneos inseridos em algum contexto da vida real.
1.4 Estrutura da Dissertao
Ao longo de vrios captulos que compem esta dissertao, procuraremos que a sua
estrutura assente no vetor que deu origem ao seu ttulo, ou seja, vise essencialmente
plasmar de forma sistemtica as variveis e fatores que espelham: o impacto da lei
dos compromissos e pagamentos em atraso, consequncias para os agentes
econmicos, para os gestores e responsveis financeiros, dentro do sector pblico
administrativo.
Considerando, que esta lei, em termos gerais, engloba todas as entidades pblicas,
conquanto possa ser abordado a sua generalidade, in loco, a nossa investigao
direciona-se para o setor pblico administrativo central.
Deste modo, o primeiro captulo leva-nos a perceber de forma categrica a
necessidade de regular o aumento incontrolvel da dvida pblica, pois, caso no o
consigamos estaremos a comprometer as geraes futuras. Percebida a
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O impacto da lei dos compromissos e pagamentos em atraso, consequncias para os agentes econmicos, para os gestores e responsveis financeiros
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essencialidade da reduo das despesas pblicas e o controlo a dvida, os restantes
captulos procuraro projetar as melhores solues e induzir todos os intervenientes
para a aplicao dos recursos pblicos de forma racional, benfica e sem
desperdcios, consolidando atravs de explicaes e fundamentos concretos as vrias
questes e vetores que nos propusemos a investigar.
No segundo captulo faremos a reviso de literatura, abordando as entidades pblicas
envolvidas na aplicao da citada lei, fazendo referncia e realando, como foi
importante a adoo dos Planos Oficiais de Contabilidade Pblica (POCP), nas suas
diversas cambiantes - planos setoriais aplicados especificamente a determinadas
entidades - para o controlo efetivo de cada uma das atividades do Estado.
Ora, este avano contabilstico instrumentalmente relevante, pois serviu como
mecanismo de controlo fundamental para que as autoridades oramentais (Ministrio
das Finanas, Direo Geral do Oramento e as entidades coordenadoras dos
programas oramentais) pudessem aferir e validar toda a informao facultada pelos
vrios servios da administrao pblica, o que tornaria infrutfera ou incua a
aplicabilidade da LCPA sem registos contabilsticos rigorosos e fiveis.
Nesta perspetiva, no podamos deixar de referir os sistemas contabilsticos
existentes, nas diversas entidades que constituem a administrao, pois atravs dos
seus registos e out puts que se conseguem os resultados da execuo financeira e
se extrai informao sobre os compromissos assumidos, disponibilidades e
pagamentos, evidenciando, quaisquer infraes que possam existir em termos
financeiros, quer dos compromissos quer dos pagamentos em atraso.
Portanto, com base no paradigma do registo contabilstico existente na Polcia de
Segurana Pblica que conseguiremos obter os dados e informao essencial para o
desenvolvimento do nosso Estudo Caso, estamos a falar de um sistema integrado
(SI) de contabilidade pblica, suportado pela Plataforma Partilhada do GERFIP.
O terceiro captulo assenta na metodologia adotada para o estudo de caso, que foi
proposto, pelo que com o desenrolar da investigao vo sendo apresentados os
dados que acedemos e analismos para a construo de certezas que permitiram
responder as questes de investigao pr-definidas.
O quarto captulo no podia deixar de ser, uma exposio da entidade sobre a qual o
estudo de caso se debrua, com vista a verificar analiticamente os custos inerentes ao
desenvolvimento das diversas atividades que integram a organizao, analisaremos
as vrias fontes de financiamento que suportam o oramento da Polcia de Segurana
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Pblica, as rubricas econmicas mais relevantes, a dotao disponvel e os fundos
que lhe deram origem.
A enunciao e demonstrao dos mtodos adotados e posteriormente assumidos,
para se ajustar aos preceitos e regras introduzidas pela LCPA. Isto , a apresentao
dos dados recolhidos, designados por secundrios, que espelham a componente
aplicativa o nmero de cabimentos, compromissos e pagamentos, numa tica
financeira, econmica e contabilstica, bem como responder s questes operacionais
propostas.
No ltimo captulo concluses e recomendaes, procuraremos apresentar os
resultados obtidos, enunciar solues (algumas formas que possibilitem outras
entidades a aferir a sua situao financeira) e as premissas, que nosso entendimento,
mais contriburam para a eficincia na aplicao dos recursos pblicos, ou seja,
aquelas que mais contriburam para se alcanar as metas oramentais de reduo do
dfice e controlo da dvida.
Deste modo, neste captulo, procuramos gerar informao concludente e consolidar ou
promover novas abordagens sobre a temtica, criando e potenciando novas questes
para futuras investigaes, conferindo a este trabalho a tnica de partilha de
conhecimento.
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2 REVISO DE LITERATURA
2.1 Evoluo da Contabilidade
Quando se fala da administrao pblica portuguesa, importa fazer um
enquadramento histrico, porquanto, num contexto mais lato, estamos a abarcar todos
os entes pblicos, aqueles que de algum modo so financiados por receitas gerais do
Estado, ou seja, os que direta ou indiretamente absorvem dinheiros pblicos quer por
dotaes atribudas nos oramentos, quer por transferncias de verbas para os
oramentos, ou ainda atravs de subsdios ou subvenes compensatrias.
Nesta perspetiva Carvalho et al. (1999:25) aponta duas caractersticas bsicas que,
para efeitos contabilsticos, diferenciam a Administrao Pblica das empresas, so a
sua orientao no lucrativa e a origem dos seus recursos. Isto , um conjunto de
medidas e registos que aplicadas na rea da contabilidade1, garantem uma execuo
para um quadro do equilbrio oramental.
Em grande parte, a evoluo normativa da aplicao dos recursos pblicos visa a
interligao, complementaridade e cooperao entre sectores pblico, privado e social,
assente numa gesto pblica pautada pela eficcia, eficincia e qualidade do servio
pblico.
Nesta tica, tem-se vindo a desenvolver um esforo permanente de reforo das
relaes entre a Administrao e a sociedade Carvalho et al. (1999).
com vista a atingir este desiderato, que, em matria de administrao dos recursos
financeiros do Estado e prestao de contas, foi concebido um modelo normativo que
inicia na dcada de 90 com a promulgao da lei de bases de contabilidade pblica e
tm o seu maior impulso com a promulgao do Regime da Administrao Financeira
do Estado (RAFE) e prossegue com a obrigatoriedade de adoo do Plano Oficial de
Contabilidade Pblica Administrao Pblica (POCP).
Deste modo, paulatinamente, Portugal, tem-se aproximado aos modelos vigentes na
Unio Europeia, vinculando-se ordem jurdica comunitria que estabelece medidas
contra os pagamentos em atraso e define que todos os pases da Unio Europeia
1 LBCP, Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro - Lei de Bases da contabilidade pblica, Dirio da
Repblica, n. 43/90, I Srie, de 20 de Fevereiro de 1990.
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devem evitar dfices pblicos superiores a 3% do PIB, bem como valores da dvida
pblica superiores a 60% do PIB (valores do PIB a preos de mercado)2.
Neste contexto, a contabilidade passou a ser entendida como uma tcnica eficiente de
gesto e um elemento primordial da gesto moderna, baseando-se em vrios
pressupostos, tais como, a previso, o dinamismo, a inovao e a competitividade, por
isso, semelhana de qualquer Estado Democrtico, Portugal, teve de promover
mtodos de controlo rigorosos e fiveis, para superar mtodos tradicionais,
anacrnicos e burocrticos, que descoravam a aferio da situao financeira e
econmica e que conflituavam com as imposies de transparncia exigveis em
sociedades democrticas, nas quais o Estado continuamente escrutinado nas suas
aes face s aspiraes cada vez mais exigentes do cidado, cliente do servio
pblico.
Os vrios governos reconhecem que s adotando novas metodologias poderiam
efetivar direitos e viabilizar iniciativas, que contribussem, decisivamente, para o
crescimento e desenvolvimento socioeconmico do Pas, dessa preocupao advm a
evoluo normativa da aplicao dos recursos pblicos (Tabela 1):
Tabela 1 - Normativos mais Relevantes
Data Normativos mais Relevantes
1990 Lei n. 8/90 de 20 de Fevereiro - Lei de bases da contabilidade pblica (LBCP)
1991 Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro, Enquadramento do Oramento do Estado
(LEO)
1992 Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho - O Regime de Administrao
Financeira do Estado (RAFE)
1997 Decreto-Lei n. 232/97, de 3 de Setembro - Plano Oficial de Contabilidade
Pblica (POCP)
1999 Decreto Lei n 54 A/99, de 22 de Fevereiro, aprova o Plano Oficial de
Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL)
2000
Portaria n 794/2000, de 20 de Setembro, aprova o Plano Oficial de
Contabilidade para o Sector da Educao (POC-Educao)
Portaria n 898/2000, de 28 de Setembro, aprova o Plano Oficial de
Contabilidade do Ministrio da Sade - (POCMS)
2 Ver, respetivamente, a Diretiva n. 2000/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29
de Julho de 2000 e a Diretiva n. 2011/7/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 2011, e o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) previsto nos artigos 99 e 104 do Tratado de Roma (alterado pelo Tratado da Unio Europeia).
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Data Normativos mais Relevantes
2001 Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto - Lei de Enquadramento Oramental (LEO)
2002
Decreto-Lei n. 12/2002, de 25 de Janeiro - Plano Oficial de Contabilidade das
Instituies do Sistema de Solidariedade e de Segurana Social (POCISSSS)
Decreto-Lei n. 26/2002, de 14 de Fevereiro - Estabelece o regime jurdico dos
cdigos de classificao econmica das receitas e das despesas pblicas,
bem como a estrutura das classificaes orgnicas aplicveis aos organismos
que integram a administrao central.
2007 Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro, Lei das Finanas Locais (LFL)
2011
Lei do Oramento do Estado, promulgada anualmente 3, Decreto-Lei que,
anualmente, estabelece as normas de execuo do Oramento do Estado do
respetivo ano.4
Fonte: Elaborao Prpria.
Da que, tendencialmente, segundo Nogueira e Carvalho (2008:16) a evoluo
contabilstica;
...no esttica, antes pelo contrrio, pode ser revista: formada por
conceitos dinmicos, que podem sofrer enriquecimento, preciso e at
substituio; no se faz de vez: faz-se, refaz-se contnua e
permanentemente... (Cruz, 1989:7)5
A indubitvel necessidade de um sistema digrfico na contabilidade pblica para
Carvalho et al. (1999) tem como origem a carta de Lei de 22 de Dezembro de 1761
sustentabilidade econmica e financeira de qualquer pas assenta, essencialmente, na
democratizao da sociedade, e essa afere-se atravs dos vetores que orientam a
ao do setor pblico e o exerccio de gesto pblica, subjacentes na participao,
proporcionalidade, igualdade, transparncia e imparcialidade, o que em termos
financeiros, s se consegue, com regras bem definidas de acompanhamento, controlo
e informao da execuo oramental nas suas duas componentes, Despesa e
Receita e com aplicao das normas de responsabilizao dos seus agentes quando
3 A Lei do Oramento de Estado (LOE) que aprovou o oramento para 2012 foi a Lei n. 64-
B/2011 de 30 de Dezembro, o de 2013 foi aprovado pela Lei n. 66-B/2012, de 31 de
Dezembro, e o de 2014 foi aprovado pela Lei n. 83-C/2013 de 31 de Dezembro.
4 As normas de execuo oramental para 2012, foram estabelecidas pelo Decreto-Lei n.
32/2012 de 13 de Fevereiro, e, em 2013, pelo Decreto-Lei n. 36/2013, de 11 de Maro. 5 Cruz, M. (1989). Geografia doze. Areal Editores, Porto.
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praticam atos violadores dos princpios estabelecidos por lei, mas permaneceu o
sistema unigrfico.
Assim, a promulgao da lei de bases de contabilidade pblica, Lei n. 8/90, de 20 de
Fevereiro, permite uma maior autonomia administrativa e financeira, para realizao
de despesa e estabelece as bases para a criao de um novo regime dedicando uma
maior autonomia para realizao de despesa conforme artigo 8..
A realizao das despesas referentes aos servios e organismos
dotados de autonomia administrativa e financeira ser autorizada pelos
respetivos dirigentes, os quais autorizaro tambm o seu pagamento.
Altera o sistema contabilstico pblico introduzido pelas reformas de 1928-1928 a
1930-1936, que vigoravam at ento e que no permitiam uma uniformidade e
consolidao de contas pblicas.
Nestes termos a criao de dois regimes financeiros visa estabelecer uma distino:
Autonomia administrativa mbito geral, ser unigrfico, devendo ser
organizada uma contabilidade analtica indispensvel avaliao dos resultados da
gesto... (n. 1 do artigo 14. lei n.8/90, de 20 de Fevereiro).
Autonomia administrativa e financeira mbito exceo, ser digrfico e
moldado no Plano Oficial de Contabilidade (POC), no plano de contas
especialmente aplicvel s instituies bancrias ou ainda noutro plano de contas
oficial adequado (n. 2 do artigo 14. lei n.8/90, de 20 de Fevereiro).
A introduo de uma contabilidade de caixa e de compromisso previsto nesta lei
(artigo 10.), j permite, ainda que de uma forma limitada, o controlo oramental, numa
tica de pagamento e recebimento, pois atravs deste modelo contabilstico regista-se
as sadas e entradas de valores monetrios, visto como um todo, por isso que no
permite a apresentao de resultados financeiros e econmicos consolidados, que
possibilitasse s entidades demonstrar nas suas contas o equilbrio entre custos e
proveitos.
Uma contabilidade de caixa, em detrimento do regime de acrscimo, s permite
verificar a ocorrncia de dfice se os rendimentos efetuados pelas operaes forem
inferiores aos gastos, Pinto et al. (2013: 89).
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Uma contabilidade de compromisso6 que permite em termos oramentais racionalizar
as despesas e as obrigaes no momento em que geram. Permitindo que os
pagamentos das despesas a autorizao para libertao de crditos, sejam efetuados
atravs de transferncia bancria ou cheque emitido sobre o tesouro para um maior
controlo oramental.
Este diploma permite com que a realizao de despesa possa ser autorizada bem
como o pagamento, dando assim alguma autonomia, mas a falta de um plano de
contabilidade que permita a harmonizao entre as vrias entidades era esperado.
Ora, com a promulgao da LEO, Lei n.91/2001, de 20 de Agosto, coloca um a cariz
de interesse previsional no Oramento do Estado, conforme art. 12, Oramento do
Estado contm, relativamente ao perodo a que respeita, as dotaes das despesas e
as previses das receitas relativas aos organismos.
Ficando reforada com maior impulsionamento com a promulgao do Regime da
Administrao Financeira do Estado (RAFE) aprovado pelo Decreto-Lei n. 155/92, de
28 de Julho que no mbito da realizao da despesa afere os procedimentos legais, j
aplicados, como uma maior autonomia aos servios e organismos da administrao
pblica, que j chega com as linhas de orientao da Lei n. 6/91, de 20 de Fevereiro,
Enquadramento do Oramento do Estado que permitir uma melhor leitura com a
criao da conta Geral do Estado (artigo 27).
O RAFE consagra assim um combinado de bases contabilsticas, que permitem dar
mais autonomia s entidades que necessitam de efetuar realizao do pagamento das
despesas. No seguimento deste critrio para realizao de despesa, surge o duplo-
cabimento no artigo 20, do RAFE, o fato de os organismos disporem de receitas
consignadas, ao qual s ponderam, ser libertadas para fazer face a despesa a essa
consignada.
Nunca descorando e seguindo os fatores que permitem uma base legal a realizao
de despesa a que o artigo 22 do RAFE faz aluso;
Autorizao de despesa fica sujeita a verificao dos seguintes requisitos:
a) Conformidade Legal
b) Regularidade financeira
c) Economia, eficincia e eficcia
6 Segundo Carvalho (1999:45) consiste na anotao das obrigaes constitudas por atividade,
com a indicao da respetiva rubrica de classificao econmica (artigo 10 do RAFE).
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Tendo em conta que a aquisio de bens e prestao de servios, depende de
conformidade legal prvia que autorize a realizao de despesa, regularidade
financeira consiste na existncia de inscrio oramental a qual deve constar e
corresponder ao cabimento e respetiva classificao econmica7, permitindo
enquadrar a sua aplicao.
Com o prossuposto de um melhor servio pblico e de uma melhor gesto dos
recursos existentes, qualidade no mais curto espao de tempo, para com os cidados,
e visar garantir o mximo de rendimento com o mnimo de desperdcio, atendendo a
sua carncia e ao acrscimo de benefcio dai decorrente Caiado e Pinto (2002).
No seguimento dos requisitos gerais consagrados, revendo o RAFE as seguintes
fases da despesa (Figura 2);
Figura 2 - Fases da Despesa RAFE
Fonte: Elaborao prpria com base no pelo Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho.
7 Atualmente nos termos do Decreto-Lei n. 26/2002, de 14 de Fevereiro.
Compromisso
Processamento
Autorizao de pagamento
Pagamento
Cabimento
Autorizao de despesa
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O ciclo de despesa tem como primeira instncia, a necessidade da prestao de um
servios ou aquisio de bens, com isto, a parte interessada, aquela, que necessita
dessa carncia deve iniciar a pretenso. Deve solicitar aos servios adstritos atravs
de uma requisio devidamente fundamentada.
O processo de despesa deve respeitar os princpios previstos no Regime de
Administrao Financeira do Estado, proposta de aquisio, onde deve constar a
designao do bem ou servio, a qual deve conter os dados do fornecedor, os dados
da aquisio e o seu valor.
Cabimento: Numa primeira atuao compreende uma cativao propondo-se a
realizao de delimitada despesa, identificando o seu valor previsto, a sua
classificao econmica e saldo oramental.
o ato de ligao em que se parte para a assuno de compromissos (Artigo 13.
Registo de cabimento prvio do Decreto Lei n. 155/92 de 28 de Julho) Para a
assuno de compromissos, devem os servios e organismos adotar um registo de
cabimento prvio do qual constem os encargos provveis. Sendo atribudo um
nmero de cabimento nico para cada processo.
Autorizao da Despesa: D a continuidade ao processo de assuno de
compromissos, contudo a autorizao de despesas fica sujeita conferncia dos
seguintes requisitos previstos no artigo 22 da RAFE, sujeito a conformidade legal,
regularidade financeira e econmica, eficincia e eficcia.
Compromisso: Esta fase permite que o sistema possa gerar um nmero de
compromisso, sequenciado, obrigando que aps este momento passe a existir uma
obrigao de efetuar pagamentos a terceiros (outrem) em contrapartida do
fornecimento de bens e servios que permita a garantia da satisfao previsto no art.
10. do RAFE.
Processamento: a continuidade do processo de despesas que permite o
processamento a incluso em suporte normalizado dos encargos legalmente
estabelecidos, para que se proceda sua liquidao e pagamento. Atravs de sistema
informtico adotado por cada entidade, (Artigo 27. Definio do Decreto Lei n.
155/92 de 28 de Julho.
Autorizao de pagamento: a aferio prvia onde realizado a autorizao e a
emisso dos meios de pagamento pertencem ao responsvel do servio ou
organismo, com possibilidade de as delegar e subdelegar. Permitindo que seja
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concedido a autorizao e emitidos os respetivos meios de pagamento, ser efetuado
imediatamente o respetivo registo. (Artigo 29. Autorizao de pagamento do Decreto
Lei n. 155/92 de 28 de Julho).
Pagamento: Finalizao do processo em termos de despesa atravs dos meios de
pagamento a emitir pelos servios ou organismos so os aprovados pela Direco-
Geral do Tesouro, Artigo 30., Meios de pagamento do Decreto Lei n. 155/92 de 28
de Julho.
Prevendo o RAFE a regularizao das despesas de anos anteriores, conforme n. 1 do
artigo 34, Os encargos relativos a anos anteriores sero satisfeitos por conta das
verbas adequadas do oramento que estiver em vigor no momento em que for
efetuado o seu pagamento. Refere ainda, que para elaborao do Oramento do
Estado deve ser levado em conta os instrumentos de gesto provisional constantes no
artigo 49.
Continuando com a obrigatoriedade de um modelo contabilstico adaptado
Contabilidade da Administrao Pblica, deste modo, paulatinamente, Portugal, tem-
se aproximado aos modelos vigentes na Unio Europeia.
Vinculando-se ordem jurdica comunitria que estabelece medidas contra os
pagamentos em atraso e define que todos os pases da Unio Europeia devem evitar
dfices pblicos superiores a 3% do PIB, bem como valores da dvida pblica
superiores a 60% do PIB (valores do PIB a preos de mercado)8.
A necessidade de um plano de contas que tivesse uma integrao holstica no
respeitante contabilidade oramental, patrimonial e analtica, leva para a
organizao de vrios grupos de trabalho, do qual resultou a aprovao do Plano
Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL) em 1999, Plano de Contas
para Instituies Pblicas de Segurana Social (PCIPSS) 1989, Plano de contas para
os Servios de Sade (1991), Plano de Contas para servios Municipalizados (1993) e
Plano de Contas para as Instituies do Ensino Superior Pblico (1995), Carvalho et
al. (1999:90).
8 Ver, respetivamente, a Diretiva n. 2000/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Julho
de 2000 e a Diretiva n. 2011/7/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Fevereiro de 2011, e
o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) previsto nos artigos 99 e 104 do Tratado de Roma
(alterado pelo Tratado da Unio Europeia).
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Aponta ainda (Carvalho et al., 1999) que esta proliferao de Planos de Contas no
Setor Pblico tinha alguns inconvenientes, nomeadamente, a dificuldade na
elaborao de contas consolidadas do Estado.
Segundo Caiado et al. (2002:160), o Governo nomeou uma Estrutura de Misso
que preparou um Projeto de Plano de Contas que foi objeto de aprovao, surge o
Plano Oficial de Contabilidade Pblica, aprovado pelo Decreto-Lei n. 232/97, de 3 de
Setembro, de acordo com o prembulo o seu objetivo a criao de condies
para a integrao dos diferentes aspetos-contabilidade oramental, patrimonial e
analtica- numa contabilidade pblica moderna, que constitua um instrumento
fundamental de apoio gesto das entidades pblicas e sua avaliao.
Conforme apresentamos (Figura 3):
Figura 3 - Tipos de Contabilidade
Objetivo
Contabilidade
Oramental Regista a execuo do oramento e determina os saldos oramentais.
Contabilidade Patrimonial
Proporciona a elaborao do Balano das entidades, revelando a composio e o valor do patrimnio, bem como a sua evoluo.
Contabilidade Analtica
Determinar os resultados analticos, pondo em evidncia os custos e, em alguns casos, os proveitos e o resultado/desempenho de cada bem, servio ou atividade.
Fonte: Pinto et al. (2013:38).
Na perspetiva de uma melhor gesto que permita um controlo financeiro no dentro das
vrias entidades e consagrando o princpio da transparncia, para Carvalho et al.
(1999:94) apresenta as seguintes caractersticas:
1) um Plano de Contas oportuno dada a necessidade de uma homogeneizao dentro da Administrao Pblica.
2) Aproveitou aspetos positivos dos outros planos de contas que esto em elaborao, nomeadamente o Plano de Contas para as Instituies do Ensino Superior, o Plano de Contas para as Autarquias e o Plano de Contas de Espanha
3) Obriga existncia de trs sistemas de Contabilidade Pblica (oramental, patrimonial, e analtica)
4) Cria uma classe 0 designada por Contas de Controlo Oramental e de Ordem no existe nos outros planos do setor pblico j aprovados ou em
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estudo, classe que inclui parte do subsistema de Contabilidade Oramental, embora no registe todas as fases legais das receitas e despesas pblicas;
5) So registados no ativo os bens de Domnio Pblico9; 6) Cria uma Comisso de Normalizao Contabilstica especfica para a
Administrao Pblica, independente de j existente Comisso de Normalizao Contabilstica criada pelo Decreto-Lei n. 47/77;
No entanto com a adoo da moeda nica, passa a existir uma viso mais alargada, e
Portugal passa, a ser acompanhado pela Comisso Europeia, isto leva a que cada vez
mais a gesto do oramento, assuma um papel de relevncia.
Na verdade, nos termos do artigo 104.-C do Tratado que instituiu a Unio Europeia:
Os Estados membros devem evitar dfices excessivos
Traadas as finalidades do POCP, A razo de ser do POCP assenta na necessidade
de modernizao dos processos contabilsticos e da comparabilidade de informao
Caiado (2002:184).
Existindo vrios setores em Portugal, com a necessidade de encontrar uma forma de
conseguir gerir o seu oramento em funo das necessidades, n. 1, art. 5 do POCP
deixa uma porta aberta para que possam surgir novos planos de contabilidade com
vista:
As normas necessrias aplicao do Plano Oficial de Contabilidade Pblica, incluindo as formas simplificadas dessa aplicao, as normas de aplicao transitria, o seu faseamento e os prazos para adaptao dos planos sectoriais em vigor, bem como os planos sectoriais que se mostrem indispensveis,
Desta forma, obrigou a um esforo de apresentao de vrios planos de contabilidade
pblica, os quais foram adaptados com base Plano Oficial de Contabilidade Pblica.
Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais, aprovado pelo Decreto
Lei n. 54-A/99, de 22 de Fevereiro.
Plano Oficial de Contabilidade Pblica para o setor da Educao, aprovado
pela Portaria n. 794/2000, de 20 de Setembro.
Plano Oficial de Contabilidade do Ministrio da Sade, aprovado pela Portaria
n. 898/2000, de 28 de Setembro.
9 Ao contrrio de Espanha onde os bens de domnio pblico no so ativados.
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Plano Oficial de Contabilidade das Instituies Pblicas do Sistema de
Solidariedade e de Segurana Social, aprovado pelo Decreto-Lei n. 12/2002,
de 25 de Janeiro.
Embora a formulao de um conjunto de planos de contabilidade adaptados ao POCP,
permitissem a resoluo de alguns problemas, em termos de consolidao de
informao, permitindo, numa tica nacional, o cruzamento de informao, envolvendo
os vrios setores pblicos a tomar as medidas necessrias realizao de ajusto
financeiro.
Mas faltava ainda resolver um problema de fundo do POCP, o fato de aplicvel a
diversos organismos que por natureza e lhes aplicvel a autonomia administrativa
em contradio com a lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro. Apenas com a publicao da
nova Lei de Enquadramento Oramental, Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto, situao
ficou juridicamente resolvida. Pinto et al. (2013:19).
Consagra este normativa legal no seu artigo 10,
Os organismos do setor pblico administrativo ficam sujeitos ao Plano de
Contabilidade Pblica, podendo ainda dispor de outros instrumentos necessrios
boa gesto e ao controlo dos dinheiros e outros ativos pblicos, nos termos
previstos na lei.
Traados e definidos os objetivos dos planos de contabilidade no descorando as
finanas pblicas, a no existncia de uma lei destinada a regular tal carncia, urge a
necessidade de promulgao da Lei n. 2/2007, de 15 de Janeiro Lei da Finanas
Locais, com vista a estabelecer uma sustentvel harmonizao dos princpios
fundamentais, subjacentes em termos de autonomia financeira estabelecidos no artigo
3 e princpios e regras oramentais, economia eficincia e eficcia j emanados do
RAFE.
No que concernente LCPA e respetivo decreto-lei que surge como panorama de
operacionalizao, faremos uma retrospetiva nos pontos seguintes, ao qual
destinamos um conjunto de entendimentos, a nosso ver de importncia considerada,
considerando a aludida sofisticao da presente lei, e aspetos introdutrios.
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2.2 Origem da LCPA
A LCPA e Decreto Regulamentar, surge no mbito de uma necessidade de agilizar os
procedimentos das contas pblicas, que permitem efetuar realizao de despesa, pelo
que no poderamos abordar esta temtica sem fazermos referncia aos vrios
mecanismos do qual faz parte a Lei dos compromissos, a adoo de mecanismos
que permitam um equilbrio das finanas pblicas.
A situao que o Pas atravessa, relativamente ao deficit public, exige medidas que
diminuam o endividamento de diversos organismos da administrao pblica central,
regional, e local, bem como do setor empresarial do Estado (SEE), do setor
empresarial regional (SER) e do setor empresarial local (SEL) , Carvalho et al.
(2012:11).
Para Rocha et al. (2012:6) a atualidade do tema no poderia ser mais evidente: a
presente situao financeira pblica insustentvel, e ser indubitvel que
ajustamentos profundos devem ser feitos no campo da despesa pblica.
No entender de Correia (2012:7) LCPA-uma necessidade? Levar ao equilbrio
econmico financeiro dos municpios?. Na realidade o que se vem demonstrando,
segundo os relatrios que so emitidos e posteriormente publicitados pela DGO10,
que o volume de dvida nos ltimos anos, tem aumentado, desta forma, deve ser
encarado como um dos aspetos principais de sustentabilidade e visto como uma
responsabilidade das prprias entidades.
O excessivo endividamento das organizaes pblicas nos anos anteriores, fruto de
uma gesto inoperante em detrimento da execuo da receita cobrada ser
efetivamente desfasada, ou seja, no aferir a pretendida, tambm as previses falham,
originando que regras previsionais inadequadas ao empolamento quando se
pretende perspetivar o futuro, apesar de ser de valor inferior despesa exposta,
contribui para que no exista a mdio e longo prazo um ajuste de dotaes,
consentindo a dilatao inconsciente do endividamento segundo Correia (2012:11).
10 http://www.dgo.pt/execucaoorcamental/Paginas/LeiCompromissosPagamentosEmAtraso.aspx,
http://www.dgo.pt/execucaoorcamental/Paginas/LeiCompromissosPagamentosEmAtraso.aspx
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Uma das questes mais volteis prende-se com os emprstimos que so adquiridos,
que por sua vez no possam ser garantidos os pagamentos a mdio e longo prazo
atravs da receita arrecadada Amado (2005: 44).
Desta forma Correia (2012:11) aponta falta de importncia desmurada do oramento
o qual descorou sempre a perspetiva econmica e financeira e monetria permitindo
onerar o oramento para o ano em exerccio.
No entanto, a necessidade de encontrar solues que possam na ausncia de outras
resultar no arrecadar de receita, o Estado, viu-se obrigado a aumentar a carga fiscal o
que por um lado cria receita mas afeta o Estado Social. Desta forma existe uma regra
de ouro, que sustenta a matriz funcional das entidades, configura-se com a presena
do princpio de equilbrio oramental.
Numa principal incluso, podemos verificar que uma lei, que advoga um pertinente
controlo que permita regular no sentido de reduzir a despesa pblica no curto e mdio
prazo, contudo no podemos deixar que as entidades abarcadas ao qual a sua misso
fundamentalmente est consagrada, passe a ser deturpada na sua execuo fruto de
incumprimento dotacional.
2.2.1 Amplitude da LCPA em Portugal
Atendendo que as entidades envolvidas no mbito da aplicao da LCPA, esto
preconizadas na Lei n. 91/2001, de 20 de Agosto, alterada pela Lei Orgnica n.
2/2002, de 28 de Agosto, Lei n. 23/2003, de 2 de Julho, Lei n. 48/2004, de 24 de
Agosto, 48/2010, de 19 de Outubro, 22/2011, de 20 de Maio, e 52/2011, de 13 de
Outubro, com vista regularizao de pagamentos em atraso e de certa forma amplo,
nestes termos foi o nosso manifesto interesso, esquematiz-las.
Para efeitos da presente lei, consideram-se integradas no setor pblico administrativo
portugus, os servios respetivos das entidades que, independentemente da sua
natureza e forma, tenham sido includas em cada subsetor no mbito do Sistema
Europeu de Contas, como demonstrado (Figura 4).
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Figura 4 - Estrutura do Setor Pblico Portugus
Fonte: Elaborao prpria.
Esto ao abrigo da lei dos compromissos e pagamentos em atraso, de uma maneira
geral, todas as entidades do foro pblico no deixando de fora, o interesse para o
setor privado, que interage direta ou indiretamente em termos gerais com o setor da
administrao pblica portugus conforme Rocha et al. (2012:39-40).
semelhana de Carvalho e Cunha (2012: 25-27) a LCPA aplica-se a todas as
entidades que esto inseridas no Sistema Europeu de Contas Nacionais e
Regionais11, dividindo-se por sua vez, nos termos e em conformidade com SEC95,
11 Ver, SEC 95 sobre o dfice e a dvida das administraes pblicas, Junho de 2002, Luxemburgo:
Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias, 2002, ISBN 92-894-3235.
Se
tor
P
blic
o P
ort
ug
u
s
(SP
P)
Setor Pblico Empresarial (SPE)
Empresas Pblicas (EP)
Segurana Social (SS)
Administrao Central (AC)
Setor Pblico Integrado (SPI)
Administrao Central Autnoma (ACA)
Regies Autnomas (RA) Administrao Regional
(AR)
Distritos (D) Municpios (M) Freguesias (F)
Administrao Local (AL)
Setor Empresarial Local (SEL)
Empresas Municipais (EM) Intermunicipais (I) Metropolitanas (IM)
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no deixando de fora as Entidades Pblicas que tenham sido reclassificadas12, nas
ltimas contas sectoriais publicadas pelo Instituto Nacional de Estatstica (INE)13.
Desta forma a necessidade de agrupar as vrias entidades, previstas no artigo 2 da
LCPA, leva a uma necessidade de desenvolver mecanismos que permitam apurar o
montante da dvida por setor, com o intuito de desenvolver e levar a cabo um equilbrio
oramental, com forte componente na reduo dos compromissos que eventualmente
possam aumentar os pagamentos em atraso h mais de 90 dias.
No caso da administrao central os servios integrados, ao qual confere o regime
estabelecido nos termos do artigo 2 da Lei n. 8/90, de 20 de Fevereiro:
Os servios e organismos da Administrao Central disporo, em regra, de autonomia administrativa nos actos de gesto corrente, traduzida na competncia dos seus dirigentes para autorizar a realizao de despesas e o seu pagamento e para praticar, no mesmo mbito, actos administrativos definitivos e executrios.
Contudo, o alargamento aos restantes sectores pblicos est previsto no seu artigo 6:
o regime excepcional em que consagra Os servios e organismos da Administrao Central s podero dispor de autonomia administrativa e financeira quando este regime se justifique para a sua adequada gesto e, cumulativamente, as suas receitas prprias atinjam um mnimo de dois teros das despesas totais, com excluso das despesas co-financiadas pelo oramento das Comunidades Europeias.
2.2.2 Entidades e Sistemas Contabilsticos
Neste subcaptulo faremos aluso aos planos de contabilidade pblica, pertencente s
vrias entidades do setor pblico portugus.
Percebendo a importncia dos sistemas contabilsticos para uma contabilidade pblica
equilibrada contendo a sua origem no Plano Oficial de Contabilidade Pblica, nas
ltimas dcadas, que tem revelado um dos aspetos determinantes a incluso de uma
contabilidade oramental, patrimonial e de custos, traduzindo-se em uma contabilidade
moderna que possa dar apoio as vrias entidades, conforme (Figura 5).
12 Consultar, Instrues de suporte integrao das Entidades Pblicas que tenham sido
reclassificadas ao abrigo do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas ltimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatstica nacional (INE). Disponvel em: http://www.dgo.pt/servicoonline/Documents/EntidadesPublicasReclassificadas_EPR_EnquadramentoEmpresas.pdf 13
Disponvel em http://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_main
http://www.dgo.pt/servicoonline/Documents/EntidadesPublicasReclassificadas_EPR_EnquadramentoEmpresas.pdfhttp://www.dgo.pt/servicoonline/Documents/EntidadesPublicasReclassificadas_EPR_EnquadramentoEmpresas.pdfhttp://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_main
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Figura 5 - Entidades e Sistemas Contabilsticos em Portugal
Fonte: Adaptado de Caiado (2007:44).
Desta configurao, a necessidade por parte das entidades, em adotar um plano de
contabilidade, que pode assim contribuir, para uma execuo e controlo do oramento
do Estado. Neste sentido, o POCP e os vrios planos de contabilidade fornecem um
conjunto de informao indispensvel de diferentes aspetos contabilidade oramental,
patrimonial e analtica.
Permitindo aos seus gestores a melhoria da qualidade da informao contabilstica,
transportando a veracidade das entidades no mbito econmico e financeiro, para que
se possa avaliar qual o grau de incumprimento dos pagamentos em atraso.
O POCP destina-se todos os servios e organismos da administrao central,
regional e local que no tenham natureza, forma e designao de empresa pblica,
Seto
r P
blic
o P
ort
ug
us
(SP
P)
Setor Pblico Empresarial (SPE)
Segurana Social (SS)
Administrao Central (AC)
Administrao Regional (AR)
Administrao Local (AL)
Servio Nacional de Sade (SNS)
Setor Empresarial Local (SEL)
POCP
POCP-Educao
POCMS
POCAL
POCISSSS
Entidades Sistema
Contabilstico
POC
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bem como segurana social estendendo-se que as suas disposies poderiam ser
tambm aplicvel s organizaes de direito privado sem fins lucrativos que
disponham de receitas maioritariamente provenientes do Oramento do Estado nos
termos do artigo 2.
Nestes termos o POCAL destina-se a todas as autarquias locais e entidades
equiparadas nos termos do artigo 214, neste entendimento o ponto 3.3, fornece um
conjunto de regras ao qual constitui um importante instrumento de gesto, no
descorando a coerncia oramental Amado (2005:44;45).
O POC-Educao destina-se;
a todos os servios e organismos do Ministrio da Educao, bem como aos organismos autnomos sob sua tutela que no tenham natureza, forma e designao de empresa pblica ainda aplicvel s organizaes de direito privado sem fins lucrativos cuja atividade principal seja a educao ou que dependam, direta ou indiretamente, das entidades referidas no nmero anterior, desde que disponham de receitas maioritariamente provenientes do Oramento do Estado e ou dos oramentos privativos destas entidades,
No campo de ao da Sade surge o POCMS, nos termos do artigo 2.
aplicvel a todos os servios e organismos do Ministrio da Sade, bem como aos organismos autnomos sob sua tutela que no tenham natureza, forma e designao de empresa pblica e s organizaes de direito privado sem fins lucrativos cuja atividade principal seja a sade ou que dependam, direta ou indiretamente, das entidades referidas no nmero anterior, desde que disponham de receitas maioritariamente provenientes do Oramento do Estado e ou dos oramentos privativos destas entidades,
Com a mesma ramificao POCSISSS aplica-se a todas as instituies do sistema de
solidariedade e segurana social estendendo-se tambm s regies autnomas do
arquiplago dos Aores e Madeira, nos termos do artigo 2.
Por ultimo o Plano Oficial de Contabilidade (POC), revogado pelo Sistema de
Normalizao Contabilstica (SNC) Decreto-Lei n. 158/2009, de 13 de Julho
obrigatoriamente aplicvel s seguintes entidades:
a) Sociedades abrangidas pelo Cdigo das Sociedades Comerciais;
b) Empresas individuais reguladas pelo Cdigo Comercial;
c) Estabelecimentos individuais de responsabilidade limitada;
d) Empresas pblicas;
14 Decreto Lei n. 54-A/99 de 22 de Fevereiro.
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e) Cooperativas;
f) Agrupamentos complementares de empresas e agrupamentos europeus de interesse econmico.
Desta forma percebendo a amplitude de cada plano, constata-se que de um modo
geral todos assentam numa perspetiva de disciplinar os gastos pblicos.
No entender de Carvalho et al. (2012:76), existe vrias contas destinadas no mbito
das vrias contabilidades, ao qual conseguem fornecer uma determinada informao
peridica que permite aos seus gestores obter:
Mapa de execuo do oramento da despesa por classificao econmica;
Dvidas a pagar;
Compromissos pagos, por classificao econmica
Compromissos por pagar, por classificao econmica
Compromissos de exerccios, futuros por classificao econmica
Assim, os planos de contabilidade pblica permitem uma maior integridade no mbito
dos compromissos oramentais, contribuindo para uma transparente apresentao de
resultados da execuo do oramento com vista a uma consolidao oramental.
2.2.3 Movimento de Contas Para Realizao de Despesa
No que concernente realizao de despesa, interessa perceber o movimento
contabilstico geralmente adotado pelas entidades pblicas, isto porque a PSP a partir
de 2012, passou a utilizar o POCP, o que permitiu aferir os movimentos contabilsticos
do processo de despesa em conformidade com contabilidade oramental no foro das
despesas e receitas conducentes execuo do Oramento do Estado (contas POCP,
0-contas de controlo oramental e de ordem).
Contabilidade patrimonial pretende demonstrar a situao econmica e financeira da
entidade relativo aos bens, crditos e fundos prprios Estado (contas POCP, classe 1
a 8) por ltimo a contabilidade analtica pretende representar o fator custos como
contornar a atividade da entidade, considerando o objeto do estudo servios
integrados, n. 1 do artigo 18, do decreto-lei n. 32/2012, de 13 de Fevereiro.
O POCP leva-nos a que tenha de passar a existir um maior e frequente, anlise da
realizao da despesa, para que possa existir uma gesto mais equilibrada, evitando a
violao da LCPA, conforme (Figura 6).
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Figura 6 - Movimentos Contabilsticos de Execuo da Despesa com PLC
N Descrio Dbito Crdito Classificao Oramental
1. Aprovao do Oramento - Despesa
01 021
021 023
Aprovao do Oramento - Receita 031 01
034 031
2. Cabimento 023 026
3. Compromisso 026 027
4. Processamento 3/4/6 Terceiro