INFRAESTRUCTURA EN TRANSPORTE

AGENDA E INCIDENCIA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN EN MÉXICO

CMIC

CONTENIDO

Problema 40

Consecuencia 40

Obstáculos del sector de infraestructura para el transporte 41

Obstáculo 1: La red de transporte se desarrolla bajo la errónea premisa de que más es mejor 41

Obstáculo 2: La inversión se centra en el desarrollo carretero y no se aprovechan las ventajas del resto de subsectores 42

Obstáculo 3: El proceso de planeación y presupuestación permite que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos 43

Obstáculo 4: Los procedimientos de licitación y las capacidades técnicas actuales de los Centros SCT, dificultan el éxito de los proyectos 44

Obstáculo 5: Los recursos públicos son y serán insuficientes para cubrir la demanda de infraestructura y las condiciones actuales no favorecen un incremento rápido y sustancial de la inversión privada 45

Objetivos 47

Líneas de acción 47

1. Metas de movilidad en el Programa Nacional de Infraestructura 47

2. Impedir la aprobación de obras sin proyecto ejecutivo y promover licitaciones integrales de proyecto ejecutivo y obra 49

Bibliografía 51

Baja competitividad: Si tomamos en cuenta que México es la doceava economía del mundo, se aprecia el carácter crítico de este rezago en mate-ria de transportes. De acuerdo con el Ín-dice de Competitividad de la Infraestructura para el Transporte del Foro Económico Mundial, México pasó del lugar 64 en 2006 al 75 en 2011, entre 159 países. El sector peor posicionado fue el por-tuario –ubicado en la posición 89–, y el mejor fue el carretero en la posición 62. Las posiciones de México en este índice se muestran en la Tabla 1.

Insuficiente inversión: En compara-ción con otros países, se estima que para alcanzar niveles infraestructura como los de Corea del Sur, se debería aumentar la inversión anual de 2.3% a 5% durante los próximos veinte años. Por su parte, China invirtió alrededor de 9% de su PIB en in-fraestructura básica, mientras que México sólo invirtió 2.3% del PIB en promedio en-tre 2007 y 2009 (Hernández, 2011).

Ejercicio ineficiente de la inver-sión: El desarrollo de infraestructura, desde su conceptualización hasta su construcción, está plagado de obstáculos político-buro-cráticos que impiden priorizar las mejores obras y hacer expedito su ejercicio, sin im-portar si la inversión es pública o privada.

PROBLEMA

La infraestructura de transportes en México se encuentra rezagada en cuestión de cobertura y calidad debido a que la inversión es insuficiente y el ejercicio es poco efectivo.

CONSECUENCIA

Estos problemas vuelven a México menos atractivo como plataforma logística de comer-cio y vulnera la integración de un mercado nacional, situación que limita el crecimiento económico. La infraestructura de transporte desempeña un papel fundamental en una economía, pues permite el traslado eficiente de bienes, servicios y pasajeros. Si la infraestructura es de baja calidad -no tiene cobertura, no se atienden necesidades regionales, no existe diversificación de estrategias de inversión-, se elevan los costos de los usuarios, encareciendo el transporte y posicionando en desventaja a un país frente a otros. Esto se traduce en menor inversión al elevar los costos de importadores y ex-portadores, obstaculizando el crecimiento.

1. Fuente: Elaboración propia con datos del Reporte de Competitividad Global 2011 del FEM.

Tabla 1: México en ranking de competitividad del Foro Económico Mundial Sector

Infraestructura 75Carreteras 62 Aeropuertos 65Ferrocarriles 76 Puertos 89

SECTOR POSICIÓN 2011

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OBSTÁCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA PARA EL TRANSPORTE

La Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC) identifica los siguientes obstáculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad del sector:

1. La red de transporte se desarrolla bajo la errónea premisa de que más es mejor.2. La inversión se centra en el desarrollo carretero y no se aprovechan las ventajas del resto de subsectores.3. El proceso de planeación y presupuestación lleva a que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos.4. Los procedimientos de licitación y las capacidades técnicas actuales de los Centros SCT , dificultan el éxito de los proyectos.5. Los recursos públicos son y serán insuficientes para cubrir la demanda de infraestructura, mientras las condiciones actuales no

favorecen un aumento rápido y sustancial de la inversión privada.

OBSTÁCULO 1: LA RED DE TRANSPORTE SE DESARROLLA BAJO LA ERRÓNEA PREMISA DE QUE MÁS ES MEJOR

Los programas de desarrollo de infraestructura se definen en términos de la cantidad de obras y el número de kilómetros que se quiere construir, no en términos de los rezagos que tenemos en cuanto a la competitividad y en cómo los proyectos ayudan a cerrar esta brecha. La Tabla 2 ejemplifica metas establecidas por el Gobierno Federal.

No obstante que se presentan avances, no hay un parámetro claro sobre los objetivos en términos de movilidad y eficiencia. La visión de la infraestructura debe cambiar hacia el presupuesto basado en resultados, el Plan Nacional de Infraestructura (PNI), de donde emanan las acciones de las dependencias, sólo muestra metas en términos de kilóme-tros y presupuestos, no en términos de resultados e impacto. La base de la planeación debería estar en especificar qué se quiere impulsar: comercio exterior, el desarrollo de la industria en ciertas regiones, el turismo, entre otros. La planeación debe de tomar en cuenta las necesidades y ventajas comparativas regionales para direccionar al país hacia el crecimiento.

1Los Centros de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes son los organismos desconcentrados de la Secretaría que operan en los estados.

1/ Se realizó un cambio en la meta por recomendación de redefinir corredores de acuerdo a las necesidades de demanda de los servicios de transporte.Fuente: Plan de Trabajo 2011, SCT.

ACCIONES UNIDAD DE MEDIDA 2006 2010 PROGRAMADO 2011 META 2012Modernización estratégica de la red carretera Km N/A 3,680.1 4,301.4 9,023Corredores intermodales en operación Corredores intermodales 8 13 18 131

Terminales intermodales en operación Terminales intermodales 60 81 87 81Velocidad promedio del sistema ferroviario km/h 24 30 31 31Capacidad del transporte aéreo de carga Miles de toneladas 544 583.9 594.6 816Capacidad instalada para el manejo de contenedores Millones de TEUS 4 5.5 5.5 7Rendimiento de las operaciones en Contenedores hora-buqueterminales especializadas en operación 68 78.1 74.5 75

Tabla 2: Metas de competitividad en infraestructura (mmdp)

41

OBSTÁCULO 2: LA INVERSIÓN SE CENTRA EN EL DESARROLLO CARRETERO Y NO SE APROVECHAN LAS VENTAJAS DEL RESTO DE SUBSECTORES

Durante el periodo el 2006 - 2011 se ha realizado la inversión en infraestructura de comu-nicaciones y transportes más alta en la historia de México. Como se observa en la Tabla 3, la inversión se ha concentrado principalmente en infraestructura carretera.

Un estudio realizado por el Colegio de Ingenieros Civiles de México (CICM) plantea que la inversión por subsec-tores deberá cambiar de proporción, favoreciendo al subsector ferroviario tanto en el corto (2013-2018), media-no (2019-2030) y largo plazo (2030-2050). Si bien, es necesario aumentar la inversión en todos los sectores, el énfasis que el CICM da a la construcción de infraestructura ferroviaria se debe a los rendimientos en cuanto transporte de carga y pasajeros que brinda entre grandes centros urbanos.

La tendencia actual en cuanto al por-centaje de la inversión no satisface las necesidades. De este modo, no sólo es necesario aumentar los recursos, sino reconfigurar las prioridades de gasto.

Bajo esta premisa, la infraestructura ferroviaria deberá triplicar su importan-cia relativa para el próximo sexenio, y llegar a 40% del total en el largo plazo. La Gráfica 1 muestra la inversión por tipo de infraestructura.

Fuente: 5º Informe de Gobierno con datos de la SCT.

TIPO DE INFRAESTRUCTURA 2007 2008 2009 2010 META 2011

Tabla 3: Inversión por subsector 2007 – 2011 (millones de pesos).

Gráfica 1: Inversión por tipo de infraestructura

Carretera 32,384.00 41,504.90 56,717.10 66,515.70 78,981.90Ferroviaria 8,418.50 8,119.00 8,215.20 7,276.00 8,576.40Portuaria 6,546.50 9,439.30 7,186.50 8,142.90 8,040.40Aeroportuaria 2,861.80 5,310.40 3,359.40 4,530.80 4,420.50Total 50,210.80 64,373.60 75,478.20 86,465.40 100,019.20

Fuente: Elaboración propia con información del 5º informe de Gobierno con datos de la SCT y Estudio de Integración de Proyectos de Infraestructura CICM.

CICM, Estudio de Integración de Proyectos de Infraestructura, CMIC, México, 2011.

2007

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Aeroportuaria

Portuaria

Ferroviaria

Carretera

2008 2009 2010 Meta2011

CortoPlazo

MedianoPlazo

LargoPlazo

6% 8% 4% 5% 4% 2% 6%11%

13%15%

10% 9%8%

3%

5%

8%

17% 13%

11% 8%9%

27%

34%

44%

64% 64%

75% 77% 79%

68%

55%

37%

42

OBSTÁCULO 3: EL PROCESO DE PLANEACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN PERMITE QUE SE PRIVILEGIEN FACTORES POLÍTICOS SOBRE ELEMENTOS TÉCNICOS

Por un lado, el proceso mediante el cual se define un presupuesto para proyectos en la SCT, hasta que se ejerce, está sujeto a una gran cantidad de espacios de negociación política. Por otro lado, el cierre del ejercicio presupuestal anticipado genera subejerci-cio o prácticas indebidas como el cobro de trabajos no ejecutados, o gene-ración de adeudos a las empresas.

Para la definición del presupuesto en cualquier dependencia federal se sigue el mismo pro-cedimiento: la Unidad Responsable (UR),

en este caso la SCT, define un Programa Operativo Anual (POA), mismo que espe-cifica proyectos y montos de inversión a realizar. A partir de esta definición, la UR enfrenta un largo camino de negociaciones en la que participan la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el Congreso de la Unión, los Gobiernos de los Estados y Municipios (GSN) y por supuesto diversos grupos de interés.

Se debe reducir la discrecionalidad del Poder Ejecutivo y Legislativo en el proceso presu-

Las reglas presupuestarias y la multipli-cidad de actores con poder político tienen consecuencias negativas en la capacidad de planeación y ejecución del sistema en función de criterios técnicos. El punto más crítico de este proceso ocurre en la Cáma-ra de Diputados, donde todos los actores antes descritos influyen para modificar el presupuesto. En la Gráfica 2 se observa, desde 2005, la tendencia de aumento en el presupuesto destinado a carreteras en la Cámara de Diputados.

puestario, introduciendo esquemas téc-nicos y de planeación en los POA me-diante los que las UR de gasto hacen su solicitud. Las discusiones serían en términos de beneficio social y eficiencia económica de los proyectos y habría parámetros transparentes y públicos para la asignación presupuestaria. A continuación, se ejemplifica el proceso presupuestario.

Figura 1: Etapas del proceso presupuestario

Fuente: Hernández, 2011.

UR cabildea en la Cámara

UR cabildea en la Cámara

GSN trata de influenciar GSN trata de influenciar

La UR elabora POA

La UR discture POA con SHCP (espacio

para negación)

UR entrega POA definitivo

a SHCP

Con POAs de todas las UR, SCHP elebora PEF

Se ejerce presupuesto (pero

esta sujeto a reportes)

Se aprueba PEF y se

publica en DDF

Se negocia PEF en Congreso (espacio

para negación)

SHCP envía PEF a Congreso

Esas ampliaciones suceden mediante un proceso de negociación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) donde se re-configura el monto disponible y, por ende, los proyectos aprobados para su implemen-tación en la SCT. Cabe resaltar que las modi-ficaciones no están obligadas a responder a ningún criterio técnico y, por lo general, se realizan mediante negociaciones poco transparentes. Es decir, los legisladores inyectan mayores recursos al sector sin que se tenga certeza de que se cuenta con los

proyectos técnicamente viables, generando presiones en la SCT para desarrollar obras sin todos los elementos necesarios para su ejecución.

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Gráfica 2: Presupuesto para carreteras

Fuente: Datos del Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados y de la SHCP.

OBSTÁCULO 4: EN OCASIONES LOS PROCEDIMIENTOS DE LICITACIÓN Y LAS CAPACIDADES TÉCNICAS ACTUALES DE LOS CENTROS SCT, DIFICULTAN EL ÉXITO DE LOS PROYECTOS

El punto medular en la implementación de obras de infraestructura para el transporte es el desarrollo de proyec-tos ejecutivos, mediante los cuales se define la factibilidad de las obras. El carácter crítico de los proyectos ejecu-tivos se explica por:

1. Los proyectos ejecutivos son la úni-ca forma de evaluar objetivamente la viabilidad financiera y técnica de las obras.

2. Sin un proyecto ejecutivo adecua-do la realización de una obra está sujeta a imprevistos de gestión gu-bernamental o de características técnicas.

A pesar de la relevancia y utilidad antes descrita observamos que:

De acuerdo con el informe de Cuenta Pública de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) 2010, 65% de los retrasos en obras se dieron por pro-blemas con los proyectos ejecutivos.

El proceso de elaboración de los proyectos es ineficiente debido a fac-tores administrativos.

20,000

18,000

16,000

14,000

12,000

10,000

8,000

6,000

4,000

2,000

-2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

PRESUPUESTO TOTAL

REDUCCIÓN

AMPLIACIÓN

PRESUPUESTO ORIGINAL

La falta de proyectos ejecutivos se debe básicamente a los procesos de negociación política descritos anteriormente. Sin em-bargo, las deficiencias que observamos en la elaboración de proyectos ejecutivos se deben al proceso interno en la SCT. En el proceso, la Secretaría define el trazo de las obras, realiza estudios previos y la gestión de los montos del proyecto con la SHCP. Después, se licita el desarrollo detallado del proyecto ejecutivo. El proceso antes mencionado se ilustra en la Figura 2:

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Figura 2: Proyecto ejecutivo

Gráfica 3: Inversión pública y privada en infraestructura (millones de pesos)

Figura 3: Licitación de obra

FuEnTE: FAuSTO HERnánDEz, 2011.

FuEnTE: FAuSTO HERnánDEz, 2011.

Fuente: 5º informe de Gobierno con datos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

OBSTÁCULO 5: LOS RECURSOS PÚBLICOS SON Y SERÁN INSUFICIENTES PARA CUBRIR LA DEMANDA DE INFRAESTRUCTURA Y LAS CONDICIONES ACTUALES NO FAVORECEN UN INCREMENTO RÁPIDO Y SUSTANCIAL DE LA INVERSIÓN PRIVADA

La cantidad de recursos que se necesitan para construir la infraestructura de calidad que el país demanda hace prácticamente impo-sible que el gobierno financie y desarrolle los proyectos por sí mismo. En 2011, la inversión privada representó únicamente 17% del total. La Gráfica 3 muestra la inversión pública y privada de 2007 a 2011.

Una vez que se tiene elaborado y aprobado el proyecto ejecutivo, se detona un proceso de gestión por parte de los centros SCT, en el que se preparan los elementos necesarios para licitar la obra y comenzar la construcción.

Define trazo

6 meses

Situación Actual Mínimas consideraciones a temas económicos o ambientales

Sujeto a procesos de licitación Montos aprobados rígidos Sujeto a procesos de licitaciónTécnicas en ocasiones obsoletas

3 meses 3-9 meses

Estudios Previos:Tráfico, Costo-Beneficio,

Impacto ambiental

AprobaciónUnidad de

Inversión SHCPProyecto Ejecutivo

Determinación del valor de los terrenos

y aprobación del presupuesto INDABIN

6 mesesx meses

Situación Actual Montos aprobados pudieran no reflejar mercado

Sujeto a buena voluntad departes involucradas

Procesos y requisitosSEMARNAT

Por reglamentar nuevoesquema de puntos y porcentajes

Hasta 8 meses 1-3 meses

Compra Derechosde Paso

Cambiode Uso de

SueloLicitación

120,000.0

100,000.0

80,000.0

60,000.0

40,000.0

20,000.0

0.0

2007 2008 2009 2010 Meta2011

15,337.6

17,969.9

15,491.6

15,768.2

17,048.8

33,373.245,403.7

59,985.670,679.2

82,970.4

Privada

Pública

45

Al analizar la inversión en infraestructu-ra del sector por origen de los recursos, se observa que en el presente sexenio la inversión privada en infra-estructura ferroviaria y portuaria decreció, la primera hasta llegar a casi una tercera parte de lo que fue en 2007 y la segunda has-ta llegar a la mitad. Por otra parte, la inversión en carreteras creció más de 127% y en aeropuertos 37%. Esta cir-cunstancia deja al país en desventaja comparativa, pues las capacidades para transporte de altos volúmenes de mer-cancías y personas son limitadas, con consecuencias negativas para el comer-cio y el turismo.

Tabla 5. Origen de recursos por tipo de infraestructura (millones de pesos)

Fuente: 5º informe de labores de la SCT

México no ofrece incentivos para la inver-sión privada, una posible causa es la falta transparencia en las licitaciones, aunque no se cuenta con información sistema-tizada que permita estudiar esta hipótesis; otras son un marco jurídico que no da certeza a los inversionistas, la ley poco flexible que no permite planeación a largo plazo, así como limitado o poco competitivo acceso al mercado crediticio y Banca de Desarrollo.

Por ello, los problemas en la planeación y ejecución de proyectos son el origen del estancamiento de la inversión privada en este sector.

2007 2008 2009 2010 2011

Ferroviaria 8,418.5 8,119 8,215.2 7,276 8,576.4

Pública 2,163.2 2,220.4 4,693.9 3,216.7 6,417.5

Privada 6,255.3 5,898.6 3,521.3 4,059.3 2,158.9

Aeroportuaria 2,861.8 5,310.4 3,359.4 4,530.8 4,420.5

Pública 957.2 3,179.2 1,657.1 2,288.9 1,810.4

Privada 1,904.6 2,131.2 1,702.3 2,241.9 2,610.1

Portuaria 6,546.5 9,439.3 7,186.5 8,142.9 8,040.4

Pública 2,425.8 4,179.5 4,207.5 5,412.4 6,100.5

Privada 4,120.7 5,259.8 2,979 2,730.5 1,939.9

Carretera 32,384 41,505.1 56,717.5 66,515.6 74,544.7

Privada 4,557 4,680.5 7,289.4 6,754.5 10,339.9

Pública 27,827 36,824.6 49,428.1 59,761.1 64,204.8

SCT 26,312.4 33,289.6 41,497.9 49,994.6 58,250.8

FONADIN 1,514.6 1,799.7 5,267.5 7,537.6 4,669

CAPUFE 0 1,735.3 2,662.7 2,228.9 1,285

Total 50,210.8 64,373.8 75,478.6 86,465.3 95,582

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OBJETIVOS

Partiendo del problema y las consecuencias expuestas, la CMIC se plantea los siguientes objetivos:

LÍNEAS DE ACCIÓN

Para lograr los objetivos planteados, la CMIC propone la atención de las siguientes líneas de acción durante 2012:

OBJETIVO GENERAL

Reducir el rezago en la competitividad de la infraestructura de transportes de México, estableciendo metas claras de movilidad en la planeación y mejorar la eficiencia en la ejecución de las obras.

1. Metas de movilidad (pasajeros y carga) en el Programa Nacional de Infraestructura.

2. Impedir la aprobación de obras sin proyecto ejecutivo y promover licitaciones integrales de proyecto ejecutivo y obra.

OBJETIVOS PARTICULARES

Metas de movilidad

Planear y evaluar la inversión en materia de infraestructura de transportes con base en metas de movilidad. Éstas deben servir de eje rector para la construcción de un siste-ma de transporte de bienes y pasajeros que reduzca tiempos y costos a los usuarios.

Ejecución eficiente de obras

Garantizar que las obras públicas se eje-cuten de forma expedita generando mayor certeza para las empresas contratistas, para los bancos que les otorgan créditos y, a la vez, reduciendo los subejercicios presu-puestarios, lo que a su vez se traduciría en mayor inversión pública.

1. METAS DE MOVILIDAD EN EL PROGRAMA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA

¿Qué debe hacer el gobierno?

Se debe incorporar el concepto y relevan-cia de movilidad entre los ejes rectores del nuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2012-2018. De esta forma, los gobiernos locales y las dependencias de la Adminis-tración Pública Federal se verán obligados a adecuar sus planes en materia de planeación e infraestructura de transporte a los crite-rios de movilidad que sean establecidos en el PND.

En segundo lugar, se debe crear un Pro-grama Nacional de Movilidad, del que el Programa Nacional Carretero será sólo una parte. Con esto, se busca la incorporación de todos los subsectores de infraestructura

de transporte (puertos, aeropuertos y ferro-carriles) a un plan común que busque las mejores formas de reducir costos y tiempos de traslado a los pasajeros y carga.

Situación actual

El Programa Nacional Carretero carece de un eje rector claro que justifique el gasto en un tipo de infraestructura de transporte sobre otro en términos de resultados e impacto. El PND no hace mención de la importancia de la movilidad estratégica de bienes y pasajeros para incrementar la competitividad nacional. En el sector de transportes, hay únicamente un Programa

Nacional Carretero que no presenta más elementos que un mapa para evaluar y justificar los proyectos.

47

Proceso en el Ejecutivo

Con fundamento en el Artículo 14 de la Ley de Planeación, la SHCP tiene la facultad de coordinar las actividades de planeación nacional. La SHCP es la instancia responsable de elaborar los programas anuales globales para la ejecución del PND y los programas re-gionales y especiales, de acuerdo con el Artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF).

En cuanto al Programa Nacional de Movilidad, le corresponde a la SCT, con fundamento en el Artículo 36 de la LO-APF:

• Formular y conducir las políticas yprogramas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país.

• La Dirección General de Planeacióninterviene en la formulación y re-visión de los instrumentos nacionales de comunicaciones y el transporte, incluyendo las políticas, objetivos, estrategias y líneas de acción para el desarrollo de la Secretaría. Asimismo, efectúa los estudios, análisis e inves-tigaciones requeridos para la planea-ción integral de las comunicaciones y el transporte.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

Obstáculo

1. La red de transporte se desarrolla bajo la errónea premisa de que más es mejor

2. La inversión se centra en el desarrollo carretero y no se aprovechan las ventajas del resto de subsectores

3. El proceso de planeación y presupuestación permite que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos

Vinculo con la Línea de Acción

Al establecer metas de movilidad los criterios de selección de obras serán de resultados e impacto

El presupuesto se destinará hacia los sectores que presenten mayores beneficios en términos de movilidad y el desarrollo se hará en función de ello

Al introducir metas de movilidad, se restringe la discrecionalidad de los políticos al destino de recursos hacia obras con poco alcance

Un plan de movilidad resolvería la errónea premisa de más es mejor en la construcción de carreteras, y permitiría que se aprovechen las ventajas del resto de los subsectores de infraestructura de transportes. Asi-mismo, una administración que diseñe un Programa Nacional de Movilidad se verá obligada a exigir una mayor profe-sionalización de los Centros de SCT, de manera que puedan dar cumplimiento a los objetivos que se planteen.

Proceso en el Legislativo

Las metas de movilidad pueden definirse como un criterio mínimo necesario para el diseño del PNI en materia de transporte. En caso de que se establezcan como un crite-rio en la Ley de Planeación, abrirían la posi-bilidad de obligar al Ejecutivo a plantear el PNI en términos de movilidad, y facilitaría la consecución de las mismas al identificar las metas de movilidad de personas, bienes y servicios.

Para modificar una Ley es necesario que el Ejecutivo o algún integrante de la Cámara del Senado o de Diputados presente una iniciativa con proyecto de reforma. La ini-ciativa se discute en comisiones, en este caso Transporte, y en caso de ser apro-bada pasa al Pleno, repitiendo el proceso en la cámara revisora. Posteriormente, el Ejecutivo la publica en el Diario Oficial de la Federación para que entre en vigor. Las

modificaciones deben estar ligadas en todo momento a la incorporación de criterios que obliguen al Ejecutivo a definir metas de movilidad de las cuales resulte el Plan Nacional de Movilidad. Las leyes vincula-das a las licitaciones en materia de comu-nicaciones y transportes son:

• LeydePlaneación.

• LeydeAdquisiciones,ArrendamientosyServicios al Sector Público.

• LeydeAsociacionesPúblicoPrivadas.

• Ley Federal de Presupuesto y Respon-sabilidad Hacendaria.

• LeydeObrasPúblicasyServiciosRela-cionados con las Mismas

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2. IMPEDIR LA APROBACIÓN DE OBRAS SIN PROYECTO EJECUTIVO Y PROMOVER LICITACIONES INTEGRALES DE PROYECTO EJECUTIVO Y OBRA

¿Qué debe hacer el gobierno?

El Ejecutivo debe hacer modificaciones al Reglamento Interno de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para que las unidades responsables de la presupuestación de los proyectos de inversión en infraes-tructura del transporte se vean obligadas a la elaboración de proyectos eje-cutivos para todo tipo de obra en el sector, así como realizar licitaciones integrales, en obras que por su alance e inversión lo requieran. Se deberán establecer paráme-tros y criterios para decidir cuáles son las obras que re-querirán proyectos ejecutivos mediante lici-taciones integrales, cuidando no sacar del mercado a MiPyMES que construyen obras de menor alcance.

Hace falta que la reglamentación en cuestión determine los criterios y exten-sión de los proyectos ejecutivos por tipo de obra y las facultades de las unidades responsables de su verificación –en este momento la Dirección General de Servicios Técnicos (DGST)–. Por ejemplo, podría in-cluirse entre las facultades de la DGST la definición de estos criterios y su evaluación, lo que requeriría modificaciones al Artículo 19 del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (RISCT).

Es necesario facilitar los trámites burocráti-cos para aprobación y construcción de obras públicas, y alinear los incentivos para que los contratistas cumplan con las nece-sidades establecidas de las dependencias. Para ello, el proceso de planeación y presu-puestación debe impedir que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos.

Las bases para las licitaciones integrales de-berán ser establecidas por la dependencia convocante de acuerdo con sus necesidades, y en acuerdo con las demás dependencias in-volucradas en la aprobación de obras, como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Actualmente, no hay ninguna disposición normativa que pro-híba hacer licitaciones integrales.

Por otro lado, como los subejercicios se pueden destinar a los proyectos de inversión que estén aprobados por el Congreso (Art. 23 de Ley Federal de Presupuesto y Respon-sabilidad Hacendaria (LFPRH), también podría existir una restricción normativa que obligue la asignación de estos recursos a proyectos prioritarios que cuenten con proyectos ejecutivos. Dentro de esta misma normatividad, se debe especificar la obliga-toriedad de no incorporar dentro de los au-mentos presupuestarios proyectos que no cuenten con los proyectos ejecutivos.

Dado que la Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP) condiciona la aprobación de los proyectos de inversión a la presentación de un proyecto ejecutivo, las modificacio-nes a las que hacemos referencia podrían requerir también la modificación de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relaciona-dos con las Mismas (LOPSRM) y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP).

Situación actual

Se establece un proceso de licitación in-dependiente para el proyecto ejecutivo y la obra, eliminado la posibilidad de que la misma empresa haga el proyecto ejecutivo y la construcción, o que sea una coordi-nación entre dos empresas. El mayor pro-blema que esto genera es que los criterios financieros del proyecto quedan estableci-dos en un principio y es poco flexible para modificar conforme los proyectos avanzan. Estas modificaciones pueden depender de cambios en costos inesperados, dados por cuestiones meteorológicas, condiciones topográficas, retraso en construcción por problemas de expropiación de tierras, entre muchos otros. Dependiendo el tipo de con-trato, el riesgo es para el gobierno o para las empresas.

Una mala estimación financiera del proyecto puede generar que las empre-sas incurran en incumplimiento, o que el gobierno no pueda pagar la termi-nación de las obras. Al realizar las lici-taciones integrales, se reduce el resigo de la mala planeación, pues está en el interés de las constructoras presentar proyectos factibles. Asimismo, estará en el interés del gobierno contratar los me-jores proyectos en términos económicos y con mayor beneficio social.

El 16 de enero de 2012 se publicó la LAPP, la cual supone la aprobación de proyectos de inversión que cuentan con proyectos ejecutivos bien diseñados y condiciones suficientes para garantizar asociaciones con riesgos y obligaciones bien definidas entre el sector privado y el gobierno. Este avance nor-mativo suple, únicamente en caso de Asociaciones Públi-co-Privadas, las dos normas reglamentarias del Artículo 134 constitucional, la LOP-SRM y la LAASSP. Sin embar-go, la ley parece favorecer los proyectos de mayor en-vergadura, dejando todavía un espacio considerable de proyectos que operen dentro del marco normativo anterior. La LAPP es para proyectos de gran magnitud que requieren financiamientos grandes y proyectos viables.

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Proceso en el Ejecutivo

Las modificaciones al Reglamento de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes son una atribución del Ejecutivo Federal.

Por otra parte, las modificaciones al resto de la normatividad sólo pueden ser presentadas por el Ejecutivo a consideración de la Cá-mara de Diputados y requieren esfuerzos de negociación. Asimismo, les corresponde a la Dirección General de Carreteras y a la Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal coordinarse con la DGST para la evaluación y coordinación de los proyec-tos ejecutivos en sus respectivas áreas de interés.

La obligatoriedad de los proyectos ejecu-tivos de obras en el sector limita la existen-cia de subejercicios y ofrece certeza a los contratistas de obra pública. Se espera que el requerimiento también se traduzca en una mayor velocidad a la hora de solicitar los re-cursos a la SHCP, mediante la introducción de criterios técnicos y metas de resultados en los POA.

No hay ninguna disposición normativa que prohíba la licitación integral del proyecto ejecutivo y de la construcción. La SCT de-berá presentar licitaciones que contengan ambas facetas de la obra, y la elaboración del proyecto ejecutivo como condición para la construcción.

Proceso en el Legislativo

Aunque la modificación de reglamentos es facultad del Ejecutivo, éstos están supe-ditados a las leyes que emite el Legislativo. Por ejemplo, es necesario restringir la asig-nación de subejercicios que permite la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, o los proyectos que contempla la LAPP, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. De la misma manera, para impedir la aprobación de obras sin proyecto ejecutivo es indispensable modi-ficar los requisitos mínimos del Título II de la LOPSRM con el fin de asegurar que toda obra, previo a la contratación, deberá pre-sentar un proyecto ejecutivo el cual se dic-taminará durante la licitación.

¿Qué obstáculos resuelve esta propuesta?

Obstáculo

3. El proceso de planeación y presupuestación permite que se privilegien factores políticos sobre elementos técnicos

4. En ocasiones los procedimientos de licitación y las capacidades técnicas actuales de los Centros de SCT, inhiben el éxito de los proyectos

Vinculo con la Línea de Acción

La presupuestación queda sujeta a la existencia de proyectos ejecutivos hechos con base en necesidades de las dependencias, eliminando discrecionalidad en la asignación de presupuesto a obras sin factibilidad

Al sujetar la construcción de las obras a proyectos ejecutivos, y al hacer la licitación de manera integral, se reducen los riesgos e imprevistos que se pueden presentar en la realización de obras, al alinear los incentivos para que se cuente con estimaciones de costos reales, información verídica y planeación de ejecución factible. Lo anterior es de interés de la constructora, pues una mala estimación sería su responsabilidad (así como los costos adicionales originados por ello) y disminuye el riesgo tanto para ella como para el gobierno

¿Dónde se hace y quién tiene que hacerlo?

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BIBLIOGRAFÍA

Colegio de Ingenieros Civiles de México, Estudio de Integración de Proyectos de Infraestruc-tura, Vol. I, México, 2011.

Hernández, Fausto, Gasto Público en Infraestructura – El Programa Carretero 2007- 2012 – Evaluación de Avances, 16 de noviembre de 2011 (DE, 8 de marzo, 2012: http://www.mexicoevalua.org/descargables/eefac9_Prog--Carretero-2007-12-Fausto-Hdz--rev.pdf).

SCT, Programa de Trabajo 2011, SCT (DE, 8 de marzo, 2012: http://www.sct.gob.mx/uploads/media/PT-SCT-2011.pdf).

SCT, Quinto Informe de Labores, Secretaría de Comunicaciones y Transporte (DE, 8 de marzo, 2012: http://www.sct.gob.mx/uploads/media/SCT_IL_2010-2011.pdf).

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