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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 017.437/2015-6

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GRUPO I - CLASSE V - Plenário

TC 017.437/2015-6 Natureza: Relatório de Auditoria

Interessado: Tribunal de Contas da União Unidade: Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - SAP/MAPA

(Superintendência Federal de Pesca e Aquicultura no Rio Grande do Norte)

Sumário: AUDITORIA NA SUPERINTENDÊNCIA FEDERAL DE PESCA E AQUICULTURA NO RIO GRANDE DO NORTE,

ÓRGÃO VINCULADO À SECRETARIA DE AQUICULTURA E PESCA DO MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E

ABASTECIMENTO - SAP/MAPA. AVALIAÇÃO DOS CONTROLES INTERNOS DOS PROCEDIMENTOS DE INSCRIÇÃO E MANUTENÇÃO DAS LICENÇAS DE

PESCADOR PROFISSIONAL ARTESANAL E DO REGISTRO GERAL DA ATIVIDADE PESQUEIRA. FRAGILIDADE DOS

CONTROLES DOS PROCESSOS DE CONCESSÃO E MANUTENÇÃO DAS LICENÇAS DE PESCADOR ARTESANAL. NECESSIDADE DE APRIMORAMENTO.

DETERMINAÇÃO PARA ADOÇÃO DE PLANO DE AÇÃO COM MEDIDAS PARA APERFEIÇOAR OS SISTEMAS DE

GESTÃO DO REGISTRO GERAL DA ATIVIDADE PESQUEIRA, RELATIVAS AO PROCESSAMENTO DOS PEDIDOS DE INSCRIÇÃO E SUA MANUTENÇÃO.

ACOMPANHAMENTO PELA SECEX/RN E SECEXAMBIENTAL. CIÊNCIA AO INSS E AO MAPA.

ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de auditoria realizada na Superintendência Federal de Pesca e Aquicultura no Rio

Grande do Norte (SFPA/RN), órgão do extinto Ministério da Pesca e Aquicultura, que está, atualmente, vinculado à Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - SAP/MAPA, tendo como objetivo avaliar a eficácia dos controles internos adotados

nos procedimentos de inscrição e manutenção das licenças de pescador profissional artesanal no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP).

2. Transcrevo, a seguir, as partes essenciais do relatório da equipe de auditoria da Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Norte - Secex/RN (peça 43), cuja proposta de encaminhamento teve a anuência dos seus dirigentes (peças 44 e 45):

“(...) II.3. OBJETIVO E QUESTÕES DE AUDITORIA

O objetivo da auditoria foi verificar a existência e eficácia dos controles internos da SFPA/RN referentes à gestão dos processos de trabalhos do RGP. A partir desse objetivo, e a fim de avaliar em que medida são eficazes os controles internos do RGP, foram elaboradas as seguintes

questões: a) As informações sobre interessados no registro de pescador artesanal, cadastradas por

parte da colônia de pescadores, são adequadas e confiáveis? b) Os controles internos da SFPA/RN impedem a inscrição e manutenção no sistema do

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 56067761.


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Registro da Atividade Pesqueira (RGP) de pessoas físicas que não atendam aos requisitos e condições

da Lei 10.779/2003, do Decreto 8.425/2015 e da Instrução Normativa MPA 6/2012? c) Os controles internos da SFPA/RN concorrem para o registro e a manutenção de

informações confiáveis do pescador artesanal quanto ao: a) vínculo empregatício; b) outra fonte de renda; e c) aposentadoria, em conformidade com os requisitos e condições da Lei 10.779/2003, do Decreto 8.425/2015 e da Instrução Normativa MPA 6/2012?

d) Os controles internos da SFPA/RN concorrem para o registro e a manutenção de informações confiáveis do pescador artesanal quanto à modalidade de atividade, se: a) exclusiva; b)

principal; ou c) subsidiária, em conformidade com os requisitos e condições da Lei 10.779/2003 e do Decreto 8.425/2015?

e) Os controles internos da SFPA/RN concorrem para a concessão e manutenção de

licença compatível com a atividade pretendida pelo solicitante, em conformidade com os requisitos e condições da Lei 11.959/2007 e do Decreto 8.425/2015?

f) Os controles internos da SFPA/RN impedem o registro de informações não confiáveis do pescador artesanal quanto ao histórico de espécies e quantidades pescadas nos doze meses anteriores, em conformidade com os requisitos e condições da Lei 10.779/2003, do Decreto 8.425/2015 e da

Instrução Normativa MPA 6/2012? g) Os controles internos da SFPA/RN, quanto aos prazos estabelecidos para a manutenção

da licença de pescador artesanal, impedem a obtenção irregular de seguro defeso? h) Os controles internos da SFPA/RN concorrem para o registro de informações

confiáveis do pescador artesanal quanto ao vínculo com a embarcação utilizada para a pesca de

lagosta, em conformidade com os requisitos e condições da Lei 10.779/2003, do Decreto 8.425/2015 e da Instrução Normativa MPA 6/2012?

i) Os controles internos da SFPA/RN impedem a emissão de declaração com informações não confiáveis, incompletas e inconsistentes quanto à situação do pescador artesanal? (...)

III. Achados de auditoria

III.1. Obtenção de licença e manutenção do registro de pescador artesanal, sem a apresentação da documentação legalmente exigida atualizada

a) Tipificação: Falhas/impropriedades. b) Situação encontrada: A IN/MPA 6/2012 exige para a inscrição do pescador

profissional artesanal no RGP a documentação seguinte: 1) cópia do documento de identificação

oficial com foto; 2) cópia da inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF); 3) cópia do comprovante de residência ou declaração equivalente; 4) uma foto 3/4; e 5) cópia de comprovação de

inscrição no PIS/PASEP (Programa de Integração Social e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor, respectivamente), NIT (Número de Identificação do Trabalhador) da Previdência Social ou NIS (Número de Identificação Social) da Caixa Econômica Federal. Conforme art. 9º, inciso I da

mesma norma, para a manutenção da licença, o pescador deve apresentar à unidade administrativa do MPA, em até sessenta dias a contar da data de seu aniversário: 1) Relatório de Exercício da

Atividade Pesqueira; 2) cópia da Inscrição do NIT, como segurado especial; e 3) uma foto 3/4. Os procedimentos de inscrição e manutenção, ressalte-se, em sua quase totalidade, são realizados junto às oitenta colônias de pescadores existentes em todo o estado do Rio Grande do

Norte, consoante o Acordo de Cooperação 2/2012, firmado entre o Ministério da Pesca e Aquicultura e a Confederação Nacional de Pescadores e Aquicultores, tendo por objeto estabelecer procedimentos

de recepção de documentos e entrega das licenças de pescadores profissionais artesanais, bem como ampliar o atendimento ao pescador artesanal. Constatou-se, entretanto, que, em procedimentos de manutenção do RGP verificados,

havia comprovação insuficiente da condição de segurado especial, ante a apresentação de cópia autenticada de documento antigo (não atualizado) emitido pelo INSS, para a comprovação do NIT

(peça 14). A rigor, a mencionada comprovação deve ser feita com documentação que evidencie a



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condição atualizada de segurado especial, pois ao longo do tempo o registro do NIT pode ter sido

cancelado ou até ter sido alterado no tocante a condição de segurado especial. c) Objetos nos quais o achado foi constatado: Registro Geral de Atividade Pesqueira e

Relatório de Exercício da Atividade Pesqueira - 2013/2015; d) Critérios: IN/MPA 6/2012, art. 4º, inciso I e art. 9º, inciso I; e) Evidências: NITs desatualizados apresentados na manutenção do RGP;

f) Causas da ocorrência do achado: deficiência de controles internos; g) Efeitos/Consequências do achado: comprovação insuficiente da condição do NIT

como segurado especial (efeito potencial); h) Esclarecimentos dos responsáveis: informou a adoção de providências saneadoras,

mencionando que, em ofício circular dirigido à Fepern (Federação de Pescadores do Rio Grande do

Norte) e colônias, foi informado aos presidentes de colônia que, a partir de 25/11/2015, a condição de segurado especial, para efeito de manutenção do RGP, se daria, apenas, mediante a apresentação da

documentação (NIT) atualizada emitida pelo INSS (peça 30, p. 1 e 25); i) Proposta de encaminhamento: com fundamento no Regimento Interno do TCU

(RI/TCU), art. 250, inc. III, recomendar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento

(Mapa) que avalie a conveniência e oportunidade de, no âmbito de suas sistemáticas e sistemas de gestão do RGP, afetas ao processamento dos pedidos de inscrição e manutenção desse Registro,

estabelecer procedimento que busque verificar e atestar a condição atualizada relativa ao status de segurado especial por parte dos pescadores profissionais artesanais, com vistas a mitigação do risco de concessão e manutenção de registro de pescador artesanal a demandante não enquadrado como

segurado especial junto à Previdência Social. III.2. As condições de vedação não são verificadas quando dos pedidos de obtenção e de manutenção do registro de pescador artesanal.

a) Tipificação: Falhas/impropriedades; b) Situação encontrada: A Lei 11.959/2009, art. 24, determinou que o exercício de

atividade pesqueira dependeria de inscrição prévia no RGP. De acordo com o parágrafo único do

mesmo artigo, esta inscrição prévia deveria ser processada conforme os critérios que viessem a ser estabelecidos em regulamento, o qual, hoje, é dado pelos termos do Decreto 8.425/2015.

Já o art. 2º, caput e inciso I, do Decreto informa que o pescador profissional artesanal é uma das categorias de inscrição no RGP, cujo exercício de atividade deverá ser precedido da obtenção de licença, conforme art. 5º, inciso III, alínea ‘a’. Ainda o art. 13 deste normativo afirmou

que o MPA poderia expedir atos complementares necessários à aplicação deste diploma, de onde se extrai o respaldo para a existência da IN/MPA 6/2012, que inclusive, era a única norma infralegal a

tratar dos critérios para registro e manutenção de licença de pescador profissional artesanal, previamente à publicação do Decreto 8.425/2015.

Neste sentido, revela-se que o art. 5º, § 2º, da IN/MPA 6/2012 estabeleceu que não seria

permitida a inscrição no RGP de interessado que: a) fosse aposentado por invalidez; ou b) recebesse benefícios inerentes ao amparo assistencial ao idoso, ao deficiente ou previdenciário, este último, em

face de fato gerador que não permitisse o pleno exercício de atividades comerciais ou econômicas. Também no que se refere a critérios de vedação, o art. 22 da mesma IN determinou que os pescadores com licença cancelada somente poderiam requerer nova licença somente após 24 meses a contar do

cancelamento efetivado. No entanto, foi constatado que o Formulário de Requerimento de Licença de Pescador

Profissional (peça 12), adotado para a recepção dos pedidos de registro de licença de pescador (tanto artesanal quanto industrial) por parte do MPA, não dispõe de campos para a averiguação destes critérios de vedação estabelecidos pela IN/MPA 6/2012. No que se refere ao processamento e à

análise do pleito de registro e obtenção de licença, em si, ainda que não tenham sido feitas verificações a respeito dos procedimentos internos de controle adotados pela SFPA/RN para este

feito, dado que processado no MPA, em Brasília, foi possível constatar, a partir da composição das



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telas do Sistema do Registro Geral da Atividade Pesqueira (SisRGP), que este sistema também não

conta com rotinas ou campos para verificação e conferência da aderência ou não dos pedidos relativamente aos critérios de impedimento estabelecidos pela IN/MPA 6/2012 (peça 13).

Na seara, tem-se que uma vez que as situações que reclamam esta verificação não são estáticas, mas passíveis de alteração ao longo do tempo, avalia-se que as condicionantes de recusa estabelecidas pela IN/MPA 6/2012 também deveriam ser objeto de verificação, quando do

procedimento de manutenção da licença de pescador profissional. No entanto, foi constatado que o evento de manutenção das licenças de pescador

profissional artesanal não conta com verificações quanto aos critérios de vedação adotados pela IN/MPA 6/2012, não havendo campo destinado para tal informação no formulário estabelecido para este procedimento, nem mesmo controles internos para tal no Sistema de Manutenção de Registro

(peça 23); e, previsão normativa de que esta verificação seja realizada por ocasião da manutenção das licenças de pescador profissional artesanal, como se verifica do conjunto de exigências

estabelecidas no art. 9º, inc. I da própria IN em questão. c) Objetos nos quais o achado foi constatado: Registro Geral da Atividade Pesqueira –

2013/2015;

d) Critérios: Lei 11.959/2009, art. 24, caput e parágrafo único; Decreto 8.425/2015, art. 2º, caput e inciso I; art. 5º, caput e inciso III; art. 13; IN/MPA 6/2012, art. 5º, § 2º; art. 9º, inciso I, e

art. 22; e) Evidências: Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Artesanal; telas do

SisRGP; telas do Sistema de Manutenção de Licenças; e IN/MPA 6/2012;

f) Causas da ocorrência do achado: deficiência de controles internos e falta de indicação normativa para o procedimento anual de manutenção da licença de pescador profissional

artesanal; g) Efeitos/Consequências do achado: prejuízos gerados por pagamentos indevidos

(efeito potencial); e concessão e manutenção de licença de pescador profissional artesanal para

pessoas que se enquadram nos critérios de vedação. (efeito real); h) Esclarecimentos dos responsáveis: informam que não têm como efetuar o devido

reparo, por se tratar de uma não conformidade no formulário do Sistema, de responsabilidade da CTI (Central de Tecnologia e Informação) em Brasília. Acrescentam que foi enviado memorando expondo tal não conformidade, para que fosse analisado possível ajuste (peça 30, p. 1 e 26-27).

i) Proposta de encaminhamento: com fundamento no RI/TCU, art. 250, inc. III, recomendar ao Mapa que avalie a conveniência e oportunidade de:

i.1. verificar a aderência e suficiência do Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Profissional enquanto meio de registro da situação dos requerentes, relativamente aos critérios de vedação estabelecidos pela IN/MPA 6/2012, para que sejam concedidas e mantidas

licenças de RGP somente àqueles pescadores não enquadrados dentre os critérios de vedação; i.2. estabelecer, no âmbito de suas sistemáticas e sistemas de gestão do RGP, afetas ao

processamento dos pedidos de inscrição e manutenção desse Registro, procedimento que busque verificar e atestar a condição atualizada dos pescador profissional relativamente aos critérios de vedação para o exercício da atividade de pescador profissional artesanal, descritos na IN/MPA

6/2012, para que sejam alcançados os mesmos resultados pretendidos para a recomendação descrita no item anterior.

III.3. O registro e a manutenção da licença de pescador artesanal não anotam as condições econômicas dos pescadores de forma confiável.

a) Tipificação: Falhas/impropriedades; b) Situação encontrada: A Lei 10.779/2003 (alterada pela Lei 13.134/2015), art. 1º, § 4º,

indica o direito ao seguro defeso ao pescador artesanal que não tenha outra fonte de renda diversa da decorrente da atividade pesqueira. O art. 2º, § 2º, caput e inciso III, alínea ‘c’, da Lei, estabelece que

essa condição deve ser verificada pelo INSS, na análise dos pedidos de seguro defeso. Já o Decreto



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8.424/2015, art. 2º, caput e inc. V, informa que o direito ao seguro defeso carece da comprovação por

parte do pescador artesanal da inexistência de vínculo de emprego, de outra relação de trabalho ou de outra fonte de renda diversa da decorrente da pesca.

Integrada à temática, tem-se o RGP, mantido pelo MPA, como principal fonte de informação para que o INSS possa fazer esta verificação. Nesse sentido, a Lei 10.779/2003, art. 2º, § 4º, dispôs que o Ministério da Previdência Social (MPS) e o MPA desenvolveriam atividades que

garantissem ao INNS acesso às informações cadastrais do RGP para a concessão do seguro defeso. Ou seja: a integridade das informações do RGP é estratégica para a checagem a ser feita pelo INSS

para fim de análise para concessão de seguro defeso. No MPA, a normatização se dá pela IN/MPA 6/2012, cujo art. 5º, determina que, para a inscrição, o interessado deverá declarar se possui vínculo empregatício em outra atividade

profissional, inclusive no setor público, ou outra fonte de renda não decorrente da atividade de pesca. No caso de o requerente ser aposentado, isso também deve ser informado quando do pedido de

registro no RGP, conforme art. 5º, § 1º da IN. Contudo, o Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Profissional (peça 12), adotado para a recepção dos pedidos de registro de licença de pescador, tem campos para

informação somente com relação a vínculo empregatício e aposentadoria, deixando de fora perguntas quanto a outras fontes de renda, decorrentes ou não de atividade profissional. Constatou-se, ainda,

que o lançamento dessa condicionante nas bases cadastrais do RGP se faz com base apenas no declarado pelos interessados nos formulários, sem rotinas manuais ou eletrônicas de verificação quanto à confiabilidade destas informações prestadas pelos pescadores.

No contexto, embora as análises dos pedidos de registro e obtenção de licença sejam processadas na sede do MPA, também foi verificado, como se vê das telas do SisRGP (peça 13), que

este sistema não conta com espaços para registro da condição ou não de: a) vínculo empregatício; b) outra atividade profissional; c) outra fonte de renda, inclusive aposentadoria, por parte do interessado.

Já no que se refere a esta verificação quando da manutenção da licença de pescador artesanal, atesta-se que a IN MPA 6/2012, art. 9º, inciso I, não determina a verificação das condições

econômicas dos pescadores artesanais. Em harmonia, os formulários adotados não capturam esta característica, bem como os sistemas utilizados, SisRGP e Sistema de Manutenção não registram essa informação (peça 23), o que deveria ser verificado e corretamente registrado, dado que esta situação

pode sofrer alteração com o passar dos anos. Como exemplo, relata-se que o pescador artesanal A.G.S., portador do CPF XXX.119.074-

XX, com comprovada fonte de renda, visto que se autodeclarou proprietário do Bar do Morcego, em Campo Grande/RN, em entrevista realizada durante a auditoria (peça 16 e Foto 1 do Apêndice C), recebeu seguro defeso no último período de 12/2014 a 02/2015, bem como nos anos anteriores (peça

17). Apesar de fática, a irregularidade é de difícil atribuição ao beneficiário, uma vez que não se pode, nem mesmo, lhe ser imputado que tenha omitido informação a respeito de sua condição

econômica, dadas as falhas normativas e procedimentais do MPA já relatadas. A ausência de informações confiáveis sobre a situação econômica dos pescadores artesanais nas bases cadastrais do RGP representa risco real à despesa pública, com brechas que

permitem a concessão ilegal de seguro defeso a quem dispõe de condição econômica inelegível para o recebimento do benefício.

c) Objetos nos quais o achado foi constatado: Registro Geral de Atividade Pesqueira e Relatório de Exercício da Atividade Pesqueira – 2013/2015;

d) Critérios: Lei 10.779/2003, art. 1º, § 4º; art. 2º, § 2º, inciso III, alínea ‘c’, e § 4º;

Decreto 8.424/2015, art. 2º, caput, e inciso V; IN/MPA 6/2012, art. 5º, caput e § 1º; art. 9º, inciso I; e) Evidências: Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Artesanal; telas do

SisRGP; telas do Sistema de Manutenção de Licenças; extrato de entrevista com pescador artesanal; extrato de seguro defeso recebido; IN/MPA 6/2012; e Foto 1 (Apêndice C);



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f) Causas da ocorrência do achado: deficiência de controles internos e falha na

normatização infralegal do MPA; g) Efeitos/Consequências do achado: prejuízos gerados por pagamentos indevidos

(efeito potencial) e fornecimento de informação não confiável quanto à situação econômica do pescador artesanal (efeito real);

h) Esclarecimentos dos responsáveis: informam que a ocorrência se deve à grande

dificuldade da atividade de pesca nas regiões de pescas continentais em todo Rio Grande do Norte, onde os pescadores convivem com problemas de seca, sendo muitas vezes necessário a migração de

sua atividade de pesca para outras atividades como forma de sustentar (renda) suas famílias. Acrescentam que não têm como efetuar o devido reparo, por se tratar de uma não conformidade no formulário do sistema, de responsabilidade da CTI (Central de Tecnologia e Informação) em Brasília,

tendo sido enviado memorando ao setor expondo tal não conformidade, para que fosse analisado possível ajuste (peça 30, p. 2 e 26-27)

i) Proposta de encaminhamento: i.1. com fundamento no RI/TCU, art. 250, inc. III, recomendar ao MAPA que avalie a

conveniência e oportunidade de atualizar:

i. a composição do Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Artesanal, para que este passe a contar com espaço para o registro da informação do requerente relativa à

outras fontes de renda, decorrentes ou não de atividade profissional, de modo a subsidiar melhor a posterior análise quanto à elegibilidade do pescador para fim de recebimento do SDPA;

ii. os sistemas de gestão do RGP, para que passem registrar informações relativas a

vínculo empregatício; outra atividade profissional; ou outra fonte de renda, inclusive aposentadoria, por parte do interessado em obter o registro de pescador artesanal, a fim de permitir que a posterior

análise quanto à possível elegibilidade para recebimento de seguro defeso por parte do pescador artesanal tenha seus riscos de falha mitigados;

iii. os formulários e sistema de gestão do RGP utilizados para os processos de

manutenção da licença de pescador profissional artesanal, e, mesmo o a Instrução Normativa MPA 6/2012, a fim de que as condições socioeconômicas dos pescadores sejam verificadas e atualizadas

nas bases de dados do MAPA também durante este procedimento, para que a análise dos órgãos governamentais quanto à elegibilidade socioeconômica dos requerentes de SDPA se dê a partir de informações tempestivas e confiáveis;

i.2. com fundamento na Resolução TCU 265/2014, art. 7º, dar ciência ao MAPA de que a caracterização socioeconômica do pescador A.G.S, CPF XXX.119.074-XX, no âmbito das bases de

dados do RGP não foi considerada aderente aos critérios estabelecidos na Lei 10.779/2003 (alterada pela Lei 13.134/2015), art. 1º, § 4º, e no Decreto 8.424/2015, art. 2º, caput e inc. V, visto que se autodeclarou proprietário do ‘Bar do Morcego’, em Campo Grande/RN, em entrevista realizada

durante a auditoria (peça 16 e Apêndice C, foto 1). III.4. A obtenção e a manutenção do registro de pescador artesanal não verificam a modalidade de atividade pretendida ou desempenhada pelo pescador, se exclusiva, principal ou subsidiária.

a) Tipificação: Falhas/impropriedades;

b) Situação encontrada: A Lei 10.779/2003, artigos 1º, caput, e § 3º indica que o seguro defeso será devido ao pescador que tenha desenvolvido a pesca profissional artesanal de forma

ininterrupta entre o defeso em curso e o anterior ou nos doze meses imediatamente anteriores ao defeso em andamento. Para este efeito, os requisitos descritos deverão ser comprovados pelo pescador artesanal junto ao INSS, quando da solicitação do seguro defeso, conforme art. 2º, § 2º, inc.

III, alíneas ‘a’ e ‘b’. Já o Decreto 8.425/2015, art. 4º, parágrafo único, determina que, quando dos pedidos de

inscrição no RGP, os pescadores deverão informar se exercem a pesca como atividade: a) exclusiva; b) principal; ou c) subsidiária, na forma de ato conjunto do MPA e do MPS. Em complemento, o



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Decreto 8.424/2015 traz em sua ementa que o seguro defeso será devido ao ‘pescador profissional

artesanal que exerce sua atividade exclusiva e ininterruptamente’, com o art. 1º, caput e § 4º, art. 2º, inc. I e art. 5º, inc, III, determinando: a) que o benefício será devido somente ao pescador artesanal

que exerça a pesca como atividade exclusiva; b) que esta característica deverá ser comprovada quando dos pedidos de seguro defeso por parte dos pescadores; e c) que cabe ao MPA atestar a condição de pescador artesanal com a pesca como atividade exclusiva. Nesta linha, o art. 5º, § 2º,

caput e inciso I, afirma que caberá ao MPA a disponibilização das informações ao INSS a respeito do exercício ininterrupto e exclusivo da atividade de pesca pelo pescador artesanal, com a indicação das

localidades em que a atividade foi exercida e as espécies pescadas. Porém, foi constatado que os controles internos do MPA para o registro e a obtenção e

manutenção de licença de pescador artesanal são falhos nesta área e não capturam adequadamente

esta condicionante relativamente a cada pescador artesanal licenciado, visto que o formulário para solicitação de registro no RGP (peça 12) não conta com espaço para que o pescador informe - ou seja

perquirido - a respeito da modalidade de atividade em que desempenha a pesca. Já o SisRGP, utilizado para a análise e eventual registro dos pescadores, mas não para os procedimentos de manutenção da licença de pescador artesanal, até conta com recurso para o lançamento desta

característica da atividade do pescador (peça 13, p. 5), mas pode, no máximo, registrar uma informação de confiabilidade questionável, uma vez que não há previsão interna de que o MPA ou a

SFPA/RN levante e comprove esta informação com relação ao regime de atividade do pescador que busca se registrar no RGP.

Quanto aos procedimentos para a manutenção das licenças, de igual modo não há

verificações dessa natureza, como se nota do teor dos formulários adotados para preenchimento pelo pescador durante esta etapa, bem como das telas do Sistema de Manutenção das Licenças (peças 23).

No contexto, ressalte-se que a IN/MPA 6/2012, adotada para a regulação da matéria pelo MPA ainda não foi atualizada para se harmonizar às atualizações da Lei 10.779/2003, bem como aos Decretos 8.424 e 8.425/2015, permanecendo silente com relação à necessidade de correta

caracterização da modalidade de atividade de pesca exercida pelo pescador artesanal. Assim, conclui-se que, com este conjunto de controles internos, é alta a probabilidade de o

MPA informar algo não consistente para o INSS com relação à modalidade de atividade desempenhada pelo pescador, caracterizando, assim, risco real de desperdício de recursos públicos por meio de pagamentos indevidos de seguro defeso a pescador licenciado, mas que não exerce a

atividade de forma exclusiva. c) Objetos nos quais o achado foi constatado: Registro Geral de Atividade Pesqueira e

Relatório de Exercício da Atividade Pesqueira - 2013/2015; d) Critérios: Lei 10.779/2003, art. 1º, caput e §§ 1º e 3º; art. 2º, § 2º, inciso III, alíneas

‘a’ e ‘b’; Decreto 8.424/2015, art. 1º, caput e § 4º; art. 2º, inciso I; art. 5º, inciso III, e § 2º, inciso I; e

Decreto 8.425/2015, art. 4º, § único; e) Evidências: Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Artesanal; telas do

SisRGP; telas do Sistema de Manutenção de Licenças; e IN/MPA 6/2012; f) Causas da ocorrência do achado: deficiência de controles internos e falha na

normatização infralegal do MPA;

g) Efeitos/Consequências do achado: prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito potencial) e fornecimento de informação não confiável quanto à modalidade de atividade de

pesca desempenhada pelo pescador artesanal (efeito real); h) Esclarecimentos dos responsáveis: após descrever os campos dos formulários

utilizados, informam que o formulário é preenchido por meio de entrevista realizada junto ao

pescador interessado, sendo desta forma o Relatório de Exercício de Atividade Pesqueira do Pescador Profissional Artesanal, feito por meio de entrevista declaratória do interessado, pois fica inviável ser

realizado de outra forma a comprovação das informações de todos os pescadores do Rio Grande do



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Norte. Acrescentam que ficam para averiguação comprobatória das informações nos casos de

denúncias e suspeitas de informações incorretas (peça 30, p. 2). i) Proposta de encaminhamento: com fundamento no RI/TCU, art. 250, inc. III,

recomendar ao MAPA que avalie a conveniência e oportunidade de , no âmbito de suas sistemáticas e sistemas de gestão do RGP, afetas ao processamento dos pedidos de inscrição e manutenção desse Registro, estabelecer procedimento que verifique a modalidade de atividade pretendida e realizada

pelo pescador artesanal, dentre as formas estabelecidas pelo Decreto 8.425/2015, art. 4º, parágrafo único, para a mitigação do risco de concessão do benefício de SDPA a pescador artesanal que não

exerça a atividade profissional na forma exclusiva. III.5. Registro e manutenção da licença de pescador artesanal sem verificação da adequabilidade do tipo de licença concedida em relação à atividade por ele pretendida ou desempenhada


b) Situação encontrada: Os procedimentos de análise para concessão e manutenção de licença de pescador não contemplam a verificação da aderência da atividade pretendida ou desempenhada em relação aos perfis de pescador profissional artesanal (Decreto 8.425/2015, art. 5º,

inciso III, alínea ‘a’) e de trabalhador(a) de apoio à pesca artesanal (Decreto 8.425/2015, art. 5º, inciso III, alínea ‘g). A distinção se faria necessária pelo fato de o Decreto 8.424/2015, art. 1º, § 6º

destacar que o seguro defeso ‘não será extensível aos trabalhadores de apoio à pesca artesanal’. O constatado se deu a partir da verificação dos formulários de solicitação de registro no

RGP (peça 12), bem como das telas do SisRGP (peça 13) e do Sistema de Manutenção de Licenças

(peça 23), com a confirmação de que estes instrumentos não verificam a natureza do trabalho pretendido ou desempenhado pelo pescador, de modo a subsidiar a concessão ou a manutenção da

licença consentânea com o tipo de atividade exercida. No contexto, tem-se que, em regra, as atividades de pesca exercidas pelas mulheres seriam

melhor classificadas como trabalhadora de apoio à pesca artesanal, nos termos da alínea ‘g’, do

inciso III, do art. 5º, do Decreto 8.425/2015, e não como pescadora profissional artesanal, prevista na alínea ‘a’, do inciso III, da citada norma, uma vez que, a maioria das que atuam em lagoas e rios,

trabalha no tratamento e limpeza do pescado. Quanto às mulheres que trabalham no mar e realizam o cultivo de moluscos aquáticos e macroalgas, deveria ser concedido, prioritariamente, a essas a autorização de atividade pesqueira, consoante estabelece a alínea ‘c’, inciso II, do art. 5º do mesmo

Decreto, em vez da licença de pescador artesanal. Esse procedimento inadequado poderá resultar em eventual pagamento irregular de seguro defeso, destinado exclusivamente à categoria do pescador

artesanal. c) Objetos nos quais o achado foi constatado: Registro Geral de Atividade Pesqueira e

Relatório de Exercício da Atividade Pesqueira – 2013/2015;

d) Critérios: Decreto 8.424/2015, art. 1º, § 6º; Decreto 8.425/2015, art. 5º, inciso II, alínea ‘c’; e inciso III, alíneas ‘a’ e ‘g’;

e) Evidências: Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Artesanal; telas do SisRGP; e telas do Sistema de Manutenção de Licenças;

f) Causas da ocorrência do achado: deficiência nos controles internos;

g) Efeitos/Consequências do achado: concessão inadequada do tipo de licença a pessoa física como pescadora artesanal em relação à atividade por ele pretendida ou desempenhada (efeito

potencial); h) Esclarecimentos dos responsáveis: informam que foi enviado memorando à sede do

órgão em Brasília-DF, expondo a não conformidade, para que fosse analisado possível ajuste (peça

30, p. 3 e 26-27). i) Proposta de encaminhamento: com fundamento no RI/TCU, art. 250, inc. III,

recomendar ao MAPA que avalie a conveniência e oportunidade de estabelecer controles internos do registro e manutenção da licença de pescador artesanal para a verificação da adequabilidade do tipo



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de licença concedida em relação à atividade pretendida ou desempenhada pelo pescador, de forma a

evitar pagamento irregular de SDPA a outros titulares de RGP, que não sejam do tipo pescador profissional artesanal.

III.6. Inexistência de informações confiáveis quanto ao controle do histórico de espécies de pescado do pescador profissional artesanal.


b) Situação encontrada: A SFPA/RN e colônias de pescadores de Assu, Campo Grande e Rio do Fogo/RN não dispõem de controle de quantidades e espécies de pescados da atividade pesqueira, se limitando a registrar essas informações anualmente, por ocasião da manutenção da

licença de pescador artesanal, baseando-se essencialmente nas informações declaradas pelos pescadores artesanais, sendo tal procedimento declaratório insuficiente para garantir a fidelidade dos

dados. Essa prática enseja risco de prejuízo no pagamento irregular de seguro defeso a beneficiário cuja atividade pesqueira não inclui espécie de pescado regulado no período de defeso,

nos termos do art. 1º da IN/Ibama 209/2008, ou ainda, cuja quantidade mínima de pescado não revele o exercício de atividade regular, habitual, ininterrupta e exclusiva de pescador artesanal. Destaca-se que a norma anterior (Portaria Ibama 61/2001, art. 2º) incluía a Tilápia do

Congo e a Tilápia do Nilo como objeto de defeso no Rio Grande do Norte. Contudo, a IN do Ministério do Meio Ambiente (MMA) 3/2005 (peça 25) as retirou deste rol. Atualmente, somente as

espécies Curimatã, Piau, Sardinha e Branquinha são objeto de seguro defeso em águas continentais do Rio Grande do Norte, conforme art. 1º da IN/Ibama 209/2008 (peça 26). A propósito, nos municípios de Assu e Campo Grande/RN, visitados pela equipe de

auditoria, a exemplo de outros municípios do RN, a espécie de pescado preponderante é a Tilápia, conforme entrevista com os presidentes das colônias de pescadores e relatórios de atividade pesqueira

de pescadores locais (peça 10), espécie esta não incluída na norma reguladora da proibição da pesca (IN/Ibama 209/2008, art. 1º), não tendo o pescador apenas dessa espécie o direito ao benefício do seguro defeso, ante a ausência da proibição dessa espécie de pescado, conforme estabelecido na Lei

10.779/2003, art. 1º e no Decreto 8.424/2015, art. 1º, caput e § 5º. Contudo, como o processo de trabalho, bem como os sistemas de gestão não contam com

crítica quanto a esta condicionante, como se vê das telas do Sistema de Manutenção de Licenças (peça 23), tem-se o risco de o benefício do seguro defeso ser pago de forma irregular a pescador de espécie de pescado não proibido pela legislação (Tilápia, Tucunaré, Traíra, entre outros), resultando

em dano ao erário, como se vê da lista de casos encontrados somente na amostra não probabilística adotada pela auditoria (peça 18).

Cumpre acrescentar que a legislação atualizada indica expressamente a obrigatoriedade de o MPA disponibilizar ao INSS informações que demonstrem as localidades em que a atividade de pescador profissional artesanal foi exercida e as espécies de pescado capturados (inciso I, § 2º, do

art. 5º do Decreto 8.424/2015). c) Objetos nos quais o achado foi constatado: Registro Geral de Atividade Pesqueira e

Relatório de Exercício da Atividade Pesqueira - 2013/2015; d) Critérios: Lei 10.779/2003, art. 1º, § 1º; Decreto 8.424/2015, art. 1º, caput e § 5º, e

art. 5º, § 2º, inciso I; e IN/Ibama 209/2008, art. 1º;

e) Evidências: Relação de pescadores que informaram à SFPA/RN a pesca de espécies não contempladas pelo defeso; relação de pescadores artesanais que não declararam a pesca de

espécies protegidas, mas que receberam seguro defeso; e telas do sistema de manutenção de licenças; f) Causas da ocorrência do achado: deficiência de controles internos; g) Efeitos/Consequências do achado: prejuízos gerados por pagamentos indevidos

(efeito real);



10

h) Esclarecimentos dos responsáveis: informam que foi enviado memorando à sede do

órgão em Brasília-DF, expondo a não conformidade, para que fosse analisado possível ajuste (peça 30, p. 3 e 26-27).

i) Proposta de encaminhamento: com fundamento no RI/TCU, art. 250, inc. III, recomendar ao MAPA que avalie a conveniência e oportunidade de, no âmbito das sistemáticas e sistemas de gestão do RGP, estabelecer controles internos do registro e manutenção da licença de

pescador artesanal que permitam ao MAPA dispor de informações confiáveis quanto ao histórico de espécies de pescado, de modo a demonstrar as localidades em que a atividade de pescador

profissional artesanal foi exercida e as espécies de pescado capturados (inciso I, § 2º, do art. 5º do Decreto 8.424/2015), para evitar que o benefício do seguro defeso seja pago de forma irregular a pescador de espécie de pescado não proibido pela legislação (Tilápia, Tucunaré, Traíra, entre

outros). III.7. Obtenção irregular de seguro defeso por falha nos controles internos quanto aos prazos estabelecidos para a manutenção da licença de pescador artesanal

a) Tipificação: Falhas/impropriedades. b) Situação encontrada: Uma vez que um dos requisitos para a obtenção do seguro

defeso é dispor do registro devidamente atualizado de pescador artesanal no RGP, com antecedência

mínima de um ano (Lei 10.779/2003, art. 2º, § 2º, inc. I), a confiabilidade desta informação, que é extraída das bases de dados do MPA, é condição essencial para que o INSS possa processar a

concessão do benefício, dado que deverá buscar esta informação junto ao MPA (Lei 10.779/2003, art. 2º, § 4º e Decreto 8.424/2015, art. 5º, § 2º, inc. I). Para o tratamento da situação, tem-se a IN/MPA 13/2012, alterada pela IN/MPA 12/2013,

bem como a IN/MPA 6/2012, que normatizaram a manutenção do registro da licença de pescador artesanal. A IN/MPA 13/2012 estabelece o prazo de sessenta dias a contar da data de aniversário do

pescador, para que este atualize seus dados no RGP. Neste período, o processo deverá ser realizado diretamente na página eletrônica do MPA, por meio de acesso ao Sistema de Manutenção de Licenças (IN/MPA 13/2012, artigos 2º e 3º).

Nestes sessenta dias iniciais, após a realização da atualização no Sistema de Manutenção de Licenças, o pescador precisa imprimir o protocolo (IN/MPA 13/2012, art. 3º, § 2º). Este

procedimento também leva à impressão do Relatório de Exercício da Atividade Pesqueira, que, igualmente, tem que ser apresentado pelo pescador artesanal, no seguimento do processo de manutenção da licença, conforme previsto na IN/MPA 6/2012, art. 9º, inc. I, ‘a’.

Estes documentos, protocolo e relatório, que são gerados após o pescador artesanal concluir o procedimento de manutenção de sua licença no Sistema de Manutenção de Licenças,

precisam ser assinados por ele (IN/MPA 13/2012, art. 3º, § 3º) e recebidos e homologados pela colônia a qual é associado. A colônia, então, tem a responsabilidade de encaminhar o conjunto documental para a SFPA (IN/MPA 13/2012, art. 3º, § 4º). No caso de o pescador não ser filiado a

alguma colônia, o relatório precisará ser assinado por dois pescadores com registro no RGP (IN MPA 6/2012, art. 9º, § 1º), sendo de sua responsabilidade a entrega à SFPA.

Recebida a documentação do pescador ou da colônia pela SFPA, esta deverá analisar o pedido de manutenção. Concluindo pelo deferimento, deverá registrar esta manifestação (IN/MPA 13/2012, artigos 5º e 6º).

Caso o pescador não realize a sua atualização cadastral no Sistema de Manutenção de Licenças nos primeiros sessenta dias após o seu aniversário, ele ainda disporá de mais sessenta dias

(IN/MPA 13/2012, art. 2º, § 1º) para fazê-la, porém, precisará acessar o Sistema de Manutenção na SFPA do estado de origem, sendo, neste caso, desnecessária a homologação por parte da colônia a que esteja vinculada ou a confirmação de dois pescadores registrados, relativamente as informações

por ele prestadas. Passados 120 dias da data de aniversário do pescador, sem que este tenha atualizado seus

dados no Sistema de Manutenção de Licenças, o registro deste poderá ser suspenso mediante



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publicação do MPA em sua página eletrônica (IN/MPA 13/2012, art. 2º, § 2º). Estando há mais de seis

meses nesta situação, o registro deverá ser, então, cancelado por meio de publicação no Diário Oficial da União (IN/MPA 6/2012, art. 17, inciso V).

Descrito o contexto, seguem-se as falhas verificadas. Primeiramente, foi verificado que o SisRGP, em que se dão os procedimentos de inscrição e de qualquer alteração cadastral no RGP, estabelece o início do período para a manutenção a partir

da primeira data de aniversário posterior ao do ato de inscrição ou de alteração cadastral que o pescador tenha processado. Como exemplo, tem-se a situação da pescadora M.M.A (peça 22, p. 1),

cuja data de aniversário é 31/7. A emissão de sua licença foi processada em 22/1/2014 (peça 22, p. 1). Como em 31/7/2014, ela não teria completado doze meses de recebimento de sua licença, o SisRGP informa que a sua próxima manutenção de sua licença seria iniciada somente em 31/7/2015 (peça 22,

p. 2). Dessa forma, na hipótese de um pescador não ter tido atividade pesqueira nos doze meses seguintes à obtenção da licença ou da última alteração cadastral realizada no SisRGP, ele continuará

dispondo de seu cadastro no RGP como regularizado, atendendo ao requisito da Lei 10.779/2003, art. 2º, § 2º, inc. I, para a obtenção do seguro defeso, até, pelo menos, passados 120 dias de sua próxima data de aniversário.

Atentando somente para os 120 dias máximos estabelecidos para a manutenção cadastral na IN MPA 13/2012 e cotejados estes com os períodos de defeso que se tem no Rio Grande do Norte,

de seis meses, entre dezembro e maio, para o defeso oceânico das lagostas vermelha e verde, conforme IN/Ibama 206/2008, e de três meses, entre dezembro e fevereiro, para o defeso da piracema, de acordo com a IN/Ibama 209/2008, o que se conclui é que, no procedimento anual de manutenção,

igual situação de possibilidade de comprovação de condição regularizada no RGP, sem que se tenha procedido à atualização cadastral é também possível, especificamente para aqueles pescadores cujas

datas de aniversário ocorram proximamente ou durante os períodos de defeso estabelecidos, uma vez que o status de ‘deferido’ no sistema (que atesta a regularidade do pescador) não é alterado antes dos 120 dias estabelecidos como limite para a manutenção cadastral.

Ainda nesta área, foi constatado que a manutenção cadastral, que na prática é realizada pelos pescadores nas instalações das colônias a que estão vinculados (desde que dentro dos primeiros

sessenta dias estabelecidos pela IN/MPA 13/2012), é suficiente para atualizar a regularidade do pescador artesanal no RGP, independentemente de atuação posterior por parte da SFPA. É que, embora a IN/MPA 13/2012, artigos 5º e 6º, estabeleça a análise e manifestação do MPA, posterior ao

procedimento feito pelo pescador na página eletrônica do MPA, como etapa obrigatória do processo, a regra de negócio adotada pelo Sistema de Manutenção das Licenças não requer esta manifestação

da SFPA. Na seara, relata-se que foi verificado o recebimento de seguro defeso por pescadores artesanais que haviam realizado somente os procedimentos de manutenção na página eletrônica do MPA e na colônia respectiva, pendentes, ainda, da atuação final do SFPA/RN (peça 19).

Dessa forma, conclui-se que, com este conjunto de regras de negócio e de controles internos, é real a possibilidade de o INSS consultar as bases de dados do MPA e encontrar indicações

de status ‘deferido’ para licenças de pescadores que não tiveram suas atualizações cadastrais inteiramente processadas, nestes casos, sempre sem a manifestação do MPA a respeito.

c) Objetos nos quais o achado foi constatado: Registro Geral de Atividade Pesqueira e

Relatório de Exercício da Atividade Pesqueira -2013/2015; d) Critérios: Lei 10.779/2003, art. 2º, § 2º, inciso I, e § 4º; Decreto 8.424/2015, art. 5º, §

2º, inciso I; IN/Ibama 206/2008, art. 1º, caput; IN/Ibama 209/2008, art. 1º; IN/MPA 6/2012, art. 9º, § 1º, inciso I, alínea ‘a’, art. 17, inciso V; IN/MPA 13/2012, art. 2º, caput, §§ 1º e 2º, art. 3º, caput, §§ 2º, 3º e 4º; art. 5º e art. 6º;

e) Evidências: telas do SisRGP e relação de pescadores artesanais que receberam seguro defeso sem conclusão do processo de manutenção junto à SFPA/RN;

f) Causas da ocorrência do achado: deficiência de controles internos e regra de negócio incongruente dos normativos e dos sistemas de gestão;



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g) Efeitos/Consequências do achado: prejuízos gerados por pagamentos indevidos

(efeito potencial) e fornecimento de informação não confiável quanto à regularidade da licença de pescador artesanal por parte do MPA para o INSS e demais órgãos que carecem dessa informação em

seus processos de trabalho (efeito real); h) Esclarecimentos dos responsáveis: informam que foi enviado memorando à sede do

órgão em Brasília-DF, expondo a não conformidade, para que fosse analisado possível ajuste (peça

30, p. 3 e 26-27). i) Proposta de encaminhamento: com fundamento no RI/TCU, art. 250, inc. III,

recomendar ao MAPA que avalie a conveniência e oportunidade de atualizar as sistemáticas e sistemas de gestão afetas à manutenção da licença de pescador profissional artesanal, notadamente para mitigar os riscos de atesto da condição de pescador com registro atualizado, mesmo ante a

situações de: não realização de atividade pesqueira profissional artesanal nos últimos doze meses, condição necessária para o recebimento de SDPA (Lei 10.779/2003, art. 2º, § 2º, inc. I); e realização

do procedimento de manutenção somente no site governamental, sem atesto por parte da superintendência regional, que é tida como etapa necessária para tal (IN/MPA 13/2012, art. 5º e 6º). III.8. Emissão de Declaração de situação ‘ativa’ do registro de pescador artesanal sem as informações quanto aos requisitos para obtenção de seguro defeso

a) Tipificação: Falhas/impropriedades; b) Situação encontrada: Ainda com relação à confiabilidade das informações prestadas

pelo MPA quanto à situação cadastral do pescador artesanal no RGP, pré-requisito para a obtenção de seguro defeso, conforme Lei 10.779/2003, artigo 2º, § 2º, inc. I e Decreto 8.424/2015, art. 5º, inc. III, cuja responsabilidade pelo fornecimento para o INSS é do MPA (Decreto 8.424/2015, art. 5º, §

2º), também foi constatado que, algumas vezes, este atesto do MPA, no caso específico da SFPA/RN, tem sido cumprido por meio da emissão de declaração que atestam a regularidade da condição do

pescador artesanal. Conforme informado pela SFPA/RN, esta prática se dava em face de solicitação dos

pescadores, visto que este tipo de documento lhes era requerido pelo, então, Ministério do Trabalho e

Emprego (MTE), antes da transferência da gestão do seguro defeso para o INSS, como elemento para a comprovação da regularidade cadastral dos pescadores para que pudessem ser considerados

elegíveis para o recebimento de seguro defeso. A esse respeito, constata-se que este tipo de documento dispõe de maior vulnerabilidade,

com potencial para ser objeto de falsificações ou clonagens, visto que não conta com mecanismos de

confirmação de autenticidade, como ocorre com as certidões eletrônicas emitidas pela Receita Federal do Brasil e pela Justiça Federal, por exemplo.

Além disso, o teor do documento não descreve a totalidade das informações constantes do RGP que precisam ser cotejadas pelo INSS para a verificação da elegibilidade do pretendente à obtenção do seguro defeso, uma vez que, como se vê (peça 15), a declaração não informa, por

exemplo: a) a modalidade de atividade do pescador; e b) as espécies pescadas por ele pescadas no último período.

Com esse procedimento de produção de declaração por parte do MPA e de possível reconhecimento desta pelo INSS, atesta-se a probabilidade de que o seguro defeso venha a ser concedido para pescador que não atenda aos critérios para recebimento deste mecanismo de proteção

social, seja pela fragilidade do documento em si, seja pela insuficiência das informações por ele apresentadas.

c) Objetos nos quais o achado foi constatado: Declarações emitidas pela SFPA/RN; d) Critérios: Lei 10.779/2003, art. 1º, caput e § 3º; art. 2º, § 2º, incisos I e III, alíneas ‘a’

e ‘b’, e § 4º; Decreto 8.424/2015, art. 1º, caput e § 4º; art. 2º, inciso I; art. 5º, § 2º, incisos I e III;

IN/MPA 6/2012, art. 9º, inciso I; e) Evidências: Declaração de regularidade do pescador profissional artesanal emitida

pela SFPA/RN;



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f) Causas da ocorrência do achado: deficiência no processo de trabalho;

g) Efeitos/Consequências do achado: prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito real);

h) Esclarecimentos dos responsáveis: informam estar verificando com a sede em Brasília possível melhoria no formato da declaração de situação ativa do pescador (peça 30, p. 3).

i) Proposta de encaminhamento: com fundamento no RI/TCU, art. 250, inc. III,

recomendar ao MAPA que avalie a conveniência e oportunidade de informar a condição de manutenção do pescador profissional artesanal por meio de sistemas eletrônicos, a exemplo das

emissões de certidões negativas emitidas pela Receita Federal do Brasil, ou, mesmo, por meio de integração com os sistemas da Previdência Social que são utilizados para a análise e concessão do SDPA.

III.9. Deficiência no controle e arquivamento de processos de RGP a) Tipificação: Falhas/impropriedades; b) Situação encontrada: A equipe de auditoria solicitou à SFPA-RN, no dia 11/8/2015,

os registros administrativos de inscrição e manutenção de 300 pescadores profissionais artesanais

inscritos no RGP. A superintendência, no entanto, deixou de apresentar 99 registros, o equivalente a cerca de 33% da demanda solicitada. Na ocasião, a administração da SFPA/RN apresentava parte

dos processos seguidamente, pouco a pouco, até um total de 201, tendo ao final informado que não encontrara os 99 registros restantes (peça 9);

c) Objetos nos quais o achado foi constatado: Registro Geral de Atividade Pesqueira e

Relatório de Exercício da Atividade Pesqueira – 2013/2015; d) Critérios: Lei 8.159/1991, art. 1º e IN/MPA 6/2012, art. 3º;

e) Evidências: Relação de registros de pescadores artesanais não apresentados; f) Causas da ocorrência do achado: deficiência de controles internos; g) Efeitos/Consequências do achado: perda ou extravio de documentação que dá suporte

e garantia às informações sobre o pescador profissional artesanal no RGP. (efeito real); h) Esclarecimentos dos responsáveis: informam que devido ao processo de adequação de

das instalações do órgão junto a Superintendência Federal da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - Mapa, em breve estarão com os arquivos organizados e devidamente dentro das conformidades (peça 30).

i) Proposta de encaminhamento: com fundamento no RI/TCU, art. 250, inc. III, recomendar à Superintendência Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento no Rio Grande do

Norte (SFA/RN) que sane as deficiências organizacionais de guarda e manutenção dos processos físicos de RGP sob guarda da unidade. IV. Análise dos comentários dos gestores

30. Com o objetivo de proporcionar o pronunciamento dos gestores acerca das constatações apuradas durante a realização da auditoria, a versão preliminar do presente relatório foi

encaminhada para Superintendência Federal do MPA no Rio Grande do Norte, por meio do Ofício 1004, de 18/11/2015 (peças 27-29), atendendo, dessa forma, a orientação dos itens 145 e 146 das Normas de Auditoria do TCU (NAT).

31. Em resposta, a Superintendente-Substituta da SFPA/RN, Sra. Rochelle Kelly do Nascimento Gomes, mediante o Ofício 204, de 1/12/2015, encaminhou esclarecimentos sobre as constatações (peça 30).

32. De um modo geral, os esclarecimentos não contestam os achados de auditoria, sendo que em relação ao item III.1 (Obtenção de licença e manutenção do registro de pescadores artesanal, sem

a apresentação da documentação legalmente exigida atualizada), a SFPA/RN informa já ter orientado as colônias de pescadores para que que a partir do dia 25/11/2015, só aceitem documentação (NIT) atualizada emitida pelo INSS, para efeito de manutenção do RGP.

33. Acerca do achado III.4 (a obtenção e a manutenção do registro de pescador artesanal não verificam a modalidade de atividade pretendida ou desempenhada pelo pescador, se exclusiva,



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principal ou subsidiária) a SFPA/RN argumenta no sentido de considerar inviável a realização de

outra forma de comprovação das informações dos pescadores do Rio Grande do Norte, que não a de entrevista declaratória do próprio pescador.

34. Nesse caso, em que pese as dificuldades operacionais apontadas pelo órgão, é necessário um conjunto de controles internos com relação à modalidade de atividade desempenhada pelo pescador, sob pena de ser alta a probabilidade de se informar algo não consistente para o INSS,

caracterizando, assim, risco real de desperdício de recursos públicos por meio de pagamentos indevidos de seguro defeso a pescador licenciado, mas que não exerce a atividade de forma exclusiva,

como exige a legislação. 35. Quanto aos achados dos itens III.2, III.3, III.5, III.6, III.7 e III.8, a responsável encaminhou cópia do relatório à Coordenadora Geral de Registro e Licença da Pesca Artesanal

Ornamental e Industrial - substituta do órgão central, em Brasília-DF, para que fosse analisado possível ajuste. Não há pronunciamento dessa Coordenação Geral.

36. Em relação ao item III.9 (deficiência no controle e arquivamento dos processos de RGP), o órgão informa estar em processo de mudança de ambiente de trabalho o que lhe favoreceria a organização do controle e arquivo dos processos de RGP.

37. Em sendo assim, sem a apresentação de esclarecimentos que justifiquem a exclusão de quaisquer dos achados deste trabalho, ficam mantidas as constatações/achados da auditoria.

V. Conclusão

38. A presente fiscalização avaliou a eficácia dos controles internos da Superintendência Federal do Ministério da Pesca e Aquicultura no Rio Grande do Norte (SFPA/RN) no tocante à

inscrição e à manutenção das licenças de pescador profissional artesanal no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), mais detidamente focalizou os controles internos dos processos e eventos

afetos ao RGP, que guardam interrelação com a gestão do Seguro Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA). 39. As constatações foram relacionadas no item III - Achados de Auditoria, sendo

identificados os seus elementos básicos: tipificação do achado, situação encontrada, objeto em que foi constatado, critérios, evidências, causas, efeitos e esclarecimentos dos responsáveis.

40. As propostas de encaminhamento relativas a cada um dos achados foram elaboradas, ressaltando-se o majoritário endereçamento ao Mapa, uma vez que as falhas encontradas dizem respeito a diretivas e regulamentações a cargo do órgão central. Nesse sentido, em linha com o

fundamento do definido pela Portaria Segecex 13/2011, art. 5º, § 1º, a equipe de auditoria propõe que, previamente ao encaminhamento dos autos ao Ministro Relator, este relatório seja primeiramente

enviado para a Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAmb), via Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), para manifestação daquela Secretaria, quanto às propostas dessa natureza formuladas pela auditoria, as quais estão condensadas no item 2 da

proposta de encaminhamento, uma vez que a SecexAmb tem o Mapa como unidade jurisdicionada sujeita a sua atuação.

41. Para além dessas recomendações que demandam tratamento processual específico, a equipe de auditoria, complementarmente, propõe que cópia deste relatório também seja enviada ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS).

VI. Proposta de encaminhamento

42. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior com as seguintes

propostas: 1) Com o respaldo do disposto na Portaria Segecex 13/2011, art. 5º, § 1º, e previamente

ao envio para o Ministro-Relator, encaminhar este processo de auditoria para a Secretaria de

Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAmb), via Secretaria-Geral de Cotnrole Externo (Segecex), para que se manifeste a respeito da proposta do item 2, a seguir, inclusive quanto

ao atendimento destas a partir da execução de Plano de Ação que indique as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e os prazos previstos, uma vez que a elaboração de Plano de



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Ação é medida passível de ser determinada aos jurisdicionados por este Tribunal (Resolução TCU

265/2014, art. 2ª, inc. I, e Anexo I); 2) Com fundamento no Regimento Interno do TCU, art. 250, inc. III, recomendar ao

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) que avalie a conveniência e oportunidade de, no âmbito de suas sistemáticas e sistemas de gestão do Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), afetas ao processamento dos pedidos de inscrição e manutenção desse registro:

a) estabelecer procedimento que busque verificar e atestar a condição atualizada relativa ao status de segurado especial por parte dos pescadores profissionais artesanais, com vistas a

mitigação do risco de concessão e manutenção de registro de pescador artesanal a demandante não enquadrado como segurado especial junto à Previdência Social;

b) verificar a aderência e suficiência do Formulário de Requerimento de Licença de

Pescador Profissional, enquanto meio de registro da situação dos requerentes, relativamente aos critérios de vedação estabelecidos pela IN/MPA 6/2012, para que sejam concedidas e mantidas

licenças de RGP somente àqueles pescadores não enquadrados dentre os critérios de vedação; c) estabelecer, no âmbito de suas sistemáticas e sistemas de gestão do RGP, afetas ao

processamento dos pedidos de inscrição e manutenção desse registro, procedimento que busque

verificar e atestar a condição atualizada dos pescador profissional relativamente aos critérios de vedação para o exercício da atividade de pescador profissional artesanal, descritos na IN/MPA

6/2012, para que sejam alcançados os mesmos resultados pretendidos para a recomendação descrita no item anterior;

d) atualizar:

i) a composição do Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Artesanal, para que este passe a contar com espaço para o registro da informação do requerente relativa à outras

fontes de renda, decorrentes ou não de atividade profissional, de modo a subsidiar melhor a posterior análise quanto à elegibilidade do pescador para fim de recebimento do Seguro Defeso do Pescador Artesanal (SDPA);

ii) os sistemas de gestão do RGP, para que passem registrar informações relativas a vínculo empregatício, outra atividade profissional ou outra fonte de renda, inclusive aposentadoria,

por parte do interessado em obter o registro de pescador artesanal, a fim de permitir que a posterior análise quanto à possível elegibilidade para recebimento de seguro defeso por parte do pescador artesanal tenha seus riscos de falha mitigados;

iii) os formulários e sistemas de gestão do RGP utilizados para os processos de manutenção da licença de pescador profissional artesanal, e, mesmo o a Instrução Normativa MPA

6/2012, a fim de que as condições socioeconômicas dos pescadores sejam verificadas e atualizadas nas bases de dados do MAPA também durante este procedimento, para que a análise dos órgãos governamentais quanto à elegibilidade socioeconômica dos requerentes de SDPA se dê a partir de

informações tempestivas e confiáveis; e) estabelecer procedimento que verifique a modalidade de atividade pretendida e

realizada pelo pescador artesanal, dentre as formas estabelecidas pelo Decreto 8.425/2015, art. 4º, parágrafo único, para a mitigação do risco de concessão do benefício de SDPA a pescador artesanal que não exerça a atividade profissional na forma exclusiva;

f) estabelecer controles internos do registro e manutenção da licença de pescador artesanal para a verificação da adequabilidade do tipo de licença concedida em relação à atividade

pretendida ou desempenhada pelo pescador, de forma a evitar pagamento irregular de SDPA a outros titulares de RGP, que não sejam do tipo pescador profissional artesanal;.

g) estabelecer controles internos do registro e manutenção da licença de pescador

artesanal que permitam ao MAPA dispor de informações confiáveis quanto ao histórico de espécies de pescado, de modo a demonstrar as localidades em que a atividade de pescador profissional artesanal

foi exercida e as espécies de pescado capturados (inciso I, § 2º, do art. 5º do Decreto 8.424/2015),



16

para evitar que o benefício do seguro defeso seja pago de forma irregular a pescador de espécie de

pescado não proibido pela legislação (Tilápia, Tucunaré, Traíra, entre outros); h) atualizar as sistemáticas e sistemas de gestão afetas à manutenção da licença de

pescador profissional artesanal, notadamente para mitigar os riscos de atesto da condição de pescador com registro atualizado, mesmo ante a situações de: não realização de atividade pesqueira profissional artesanal nos últimos doze meses, condição necessária para o recebimento de SDPA (Lei

10.779/2003, art. 2º, § 2º, inc. I); e realização do procedimento de manutenção somente no site governamental, sem atesto por parte da superintendência regional, que é tida como etapa necessária

para tal (IN/MPA 13/2012, art. 5º e 6º); i) passar a informar a condição de manutenção do pescador profissional artesanal por

meio de sistemas eletrônicos, a exemplo das emissões de certidões negativas emitidas pela Receita

Federal do Brasil, ou, mesmo, por meio de integração com os sistemas da Previdência Social que são utilizados para a análise e concessão do SDPA;

3) com fundamento na Resolução TCU 265/2014, art. 7º, dar ciência ao MAPA de que a caracterização socioeconômica do pescador A.G.S, CPF XXX.119.074-XX, no âmbito das bases de dados do RGP não foi considerada aderente aos critérios estabelecidos na Lei 10.779/2003 (alterada

pela Lei 13.134/2015), art. 1º, § 4º, e no Decreto 8.424/2015, art. 2º, caput e inc. V, visto que se autodeclarou proprietário do ‘Bar do Morcego’, em Campo Grande/RN, em entrevista realizada

durante a auditoria (peça 16 e Apêndice C, foto 1); 4) com o respaldo do art. 250, inc. III, do RI/TCU, recomendar à Superintendência

Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento no Rio Grande do Norte (SFA/RN) que sane as

deficiências organizacionais de guarda e manutenção dos processos físicos de RGP sob guarda da unidade;

5) Encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser adotada nos presentes autos, bem como dos respectivos relatório e voto proferidos ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), para conhecimento.

6) Arquivar os autos, conforme RI/TCU, art. 169, inc. V.” 3. O relatório da Secex/RN foi submetido ao crivo da Secretaria de Controle Externo da

Agricultura e do Meio Ambiente - SecexAmbiental, que, no essencial, assim se manifestou (peça 48): “(...) “Ao escrutinar o relatório de auditoria e os papéis de trabalho, não foi encontrado

nenhum óbice que demandasse atividade complementar por parte desta unidade técnica. Assim, salvo melhor juízo, não haveria necessidade de autuar novo processo, estando o presente apto a encaminhar

a adequada solução à questão examinada no âmbito do atual responsável pela inscrição e manutenção das licenças de pescador profissional artesanal no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA).

Portanto, entende-se que deveriam ser mantidas as propostas na forma encaminhada pela peça 43, parágrafo 42 [recomendações], incluindo a previsão [determinação] de elaboração de Plano

de Ação que indique as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e os prazos previstos, passando o monitoramento deste Plano a ser feito pela SecexAmbiental, sem prejuízo de que a Secex/RN monitore a aplicação das proposições no caso concreto observado na Superintendência

Federal do Ministério da Pesca e Aquicultura no Rio Grande do Norte (SFPA/RN), bem como as demais propostas.”

É o relatório.



1

VOTO

Em apreciação auditoria realizada na Superintendência Federal de Pesca e Aquicultura no Rio Grande do Norte (SFPA/RN), órgão do extinto Ministério da Pesca e Aquicultura, que está, atualmente, vinculada à Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento - SAP/MAPA, para avaliar a eficácia dos controles internos dessa superintendência no tocante à inscrição e à manutenção das licenças de pescador profissional artesanal no Registro Geral da

Atividade Pesqueira (RGP), com foco no processos e eventos afetos ao RGP, que guardam interrelação com a gestão do Seguro Desemprego do Pescador Artesanal (SDPA). 2. A fiscalização foi realizada pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande

do Norte - Secex/RN, sendo que o relatório de auditoria, apresentado na peça 43, contém proposta de encaminhamento com recomendações ao órgão central do sistema, o Ministério da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento - MAPA. Em razão disso, a unidade técnica regional submeteu o trabalho ao crivo da Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente - SecexAmbiental, que entendeu ser pertinente a manutenção das recomendações propostas, sem prejuízo de se determinar ao

MAPA a elaboração de plano de ação indicando as medidas a serem adotadas, os responsáveis e os prazos previstos, passando o monitoramento a ser feito pela secretaria especializada, com a Secex/RN acompanhando a aplicação das proposições, em casos concretos, observados na Superintendência

Federal de Pesca e Aquicultura no Rio Grande do Norte. 3. Portanto, a proposta unificada das referidas unidades técnicas do Tribunal é a seguinte:

“1) Determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) que apresente a este Tribunal, no prazo de até 180 dias da ciência desta decisão, plano de ação contendo as medidas a serem adotadas, os responsáveis e prazos de implementação previstos, para atender, no

âmbito de suas sistemáticas e dos sistemas de gestão do Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), as recomendações abaixo relacionadas, afetas ao processamento dos pedidos de inscrição e

manutenção desse registro, ou, em caso de discordância, encaminhe a adequada justificativa para sua não adoção:

a) estabelecer procedimento que busque verificar e atestar a condição atualizada relativa

ao status de segurado especial por parte dos pescadores profissionais artesanais, com vistas a mitigação do risco de concessão e manutenção de registro de pescador artesanal a demandante não

enquadrado como segurado especial junto à Previdência Social; b) verificar a aderência e suficiência do Formulário de Requerimento de Licença de

Pescador Profissional, enquanto meio de registro da situação dos requerentes, relativamente aos

critérios de vedação estabelecidos pela IN/MPA 6/2012, para que sejam concedidas e mantidas licenças de RGP somente àqueles pescadores não enquadrados dentre os critérios de vedação;

c) estabelecer, no âmbito de suas sistemáticas e sistemas de gestão do RGP, afetas ao processamento dos pedidos de inscrição e manutenção desse registro, procedimento que busque verificar e atestar a condição atualizada do pescador profissional relativamente aos critérios de

vedação para o exercício da atividade de pescador profissional artesanal, descritos na IN/MPA 6/2012, para que sejam alcançados os mesmos resultados pretendidos para a recomendação descrita

no item anterior (b); d) atualizar: i) a composição do Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Artesanal, para

que este passe a contar com espaço para o registro da informação do requerente relativa a outras fontes de renda, decorrentes ou não de atividade profissional, de modo a subsidiar melhor a posterior

análise quanto à elegibilidade do pescador para fim de recebimento do Seguro Defeso do Pescador Artesanal (SDPA);

ii) os sistemas de gestão do RGP, para que passem a registrar informações relativas a

vínculo empregatício, outra atividade profissional, ou outra fonte de renda, inclusive aposentadoria, por parte do interessado em obter o registro de pescador artesanal, a fim de permitir que a posterior



2

análise quanto à possível elegibilidade para recebimento de seguro defeso por parte do pescador artesanal tenha seus riscos de falha mitigados;

iii) os formulários e sistemas de gestão do RGP, utilizados para os processos de manutenção da licença de pescador profissional artesanal, e, mesmo o a Instrução Normativa MPA 6/2012, a fim de que as condições socioeconômicas dos pescadores sejam verificadas e atualizadas

nas bases de dados do MAPA também durante este procedimento, para que a análise dos órgãos governamentais quanto à elegibilidade socioeconômica dos requerentes de SDPA se dê a partir de

informações tempestivas e confiáveis; e) estabelecer procedimento que verifique a modalidade de atividade pretendida e

realizada pelo pescador artesanal, dentre as formas estabelecidas pelo Decreto 8.425/2015, art. 4º,

parágrafo único, para a mitigação do risco de concessão do benefício de SDPA a pescador artesanal que não exerça a atividade profissional na forma exclusiva;

f) estabelecer controles internos do registro e manutenção da licença de pescador artesanal para a verificação da adequabilidade do tipo de licença concedida em relação à atividade pretendida ou desempenhada pelo pescador, de forma a evitar pagamento irregular de SDPA a outros

titulares de RGP, que não sejam do tipo pescador profissional artesanal; g) estabelecer controles internos do registro e manutenção da licença de pescador

artesanal que permitam ao MAPA dispor de informações confiáveis quanto ao histórico de espécies de

pescado, de modo a demonstrar as localidades em que a atividade de pescador profissional artesanal foi exercida e as espécies de pescado capturados (inciso I, § 2º, do art. 5º do Decreto 8.424/2015),

para evitar que o benefício do seguro defeso seja pago de forma irregular a pescador de espécie de pescado não proibido pela legislação (Tilápia, Tucunaré, Traíra, entre outros) ;

h) atualizar as sistemáticas e os sistemas de gestão afetas à manutenção da licença de

pescador profissional artesanal, notadamente para mitigar os riscos de atesto da condição de pescador com registro atualizado, mesmo ante a situações de: não realização de atividade pesqueira

profissional artesanal nos últimos doze meses, condição necessária para o recebimento de SDPA (Lei 10.779/2003, art. 2º, § 2º, inc. I); e realização do procedimento de manutenção somente no site governamental, sem atesto por parte da superintendência regional, que é tida como etapa necessária

para tal (IN/MPA 13/2012, art. 5º e 6º); i) passar a informar a condição de manutenção do pescador profissional artesanal por

meio de sistemas eletrônicos, a exemplo das emissões de certidões negativas emitidas pela Receita Federal do Brasil, ou, mesmo, por meio de integração com os sistemas da Previdência Social que são utilizados para a análise e concessão do SDPA;

2) com fundamento na Resolução TCU 265/2014, art. 7º, dar ciência ao MAPA de que a caracterização socioeconômica do pescador A.G.S, CPF XXX.119.074-XX, no âmbito das bases de

dados do RGP não foi considerada aderente aos critérios estabelecidos na Lei 10.779/2003 (alterada pela Lei 13.134/2015), art. 1º, § 4º, e no Decreto 8.424/2015, art. 2º, caput e inc. V, visto que se autodeclarou proprietário do ‘Bar do Morcego’, em Campo Grande/RN, em entrevista realizada

durante a auditoria (peça 16 e Apêndice C, foto 1); 3) com o respaldo do art. 250, inc. III, do RI/TCU, recomendar à Superintendência

Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento no Rio Grande do Norte (SFA/RN) que sane as deficiências organizacionais de guarda e manutenção dos processos físicos de RGP sob guarda da unidade;

4) encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser adotada nos presentes autos, bem como dos respectivos relatório e voto proferidos ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), para conhecimento; 5) determinar que o atendimento ao item 1 da presente deliberação seja monitorado pela

SecexAmbiental, sendo que os monitoramentos da evolução da situação concreta que foi objeto da

presente auditoria e das demais proposições sejam realizados pela Secex-RN; 5) arquivar os autos, conforme RI/TCU, art. 169, inc. V.”



3

4. Estou de acordo com essa proposta, cabendo tecer, tão somente, singelas considerações sobre os resultados desta fiscalização.

5. O cenário existente, que se descortinou para que o Tribunal decidisse fazer essa auditoria, é de que a concessão, manutenção ou cancelamento da licença de pescador profissional artesanal é uma das formas de instrumentalização da regulação sobre a atividade pesqueira, representando a

concretização da atuação do Estado, na forma de análise e manifestação quanto às condições iniciais e seguintes dos pretendentes à pesca profissional artesanal. Nesse contexto, as informações exigidas no

registro e na manutenção da licença de pescador artesanal são de suma relevância para a gestão efetiva e regular dos recursos públicos e dos processos de trabalho relacionados à concessão do seguro defeso, pago ao pescador profissional artesanal de espécies de peixes e outros frutos do mar que, em algumas

épocas do ano, têm sua pesca proibida. 6. Sendo assim, a equipe de auditoria da Secex/RN pesquisou os principais riscos dos

processos de concessão e manutenção da licença de pescador artesanal e, após as verificações pertinentes, consignou no relatório da peça 43 (parcialmente transcrito na parte que antecede a este voto), as evidências que, em suma, demonstram a fragilidade dos controles internos dos processos de

concessão e manutenção das licenças de pescador artesanal, uma vez que não são feitas investigações consistentes das: condições de vedação para a concessão de licença; situações socioeconômicas dos pescadores; modalidades de atividade desempenhadas; quantidades e espécies pescadas. Essas falhas

de controles representam fragilidade para a gestão do seguro defeso, elevando a possibilidade de concessão desse benefício a pescadores artesanais não elegíveis para o seu recebimento.

7. Constato, pois, que as medidas que a Secex/RN, em conjunto com a SecexAmbiental, recomendam ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento são consentâneas com a necessidade premente, concluída a partir do robusto relatório de auditoria que ora se aprecia, de

aprimoramento dos controles internos adotados no Registro Geral da Atividade Pesqueira, para que o MAPA tenha condições tempestivas, eficazes e eficientes de fornecer ao Instituto Naciona l de

Seguridade Social (INSS), e aos demais órgãos e entidades interessados e envolvidos, informações fidedignas relativas a todos os condicionantes dos pescadores elegíveis. Isso possibilitará uma utilização dos recursos públicos alocados à concessão do seguro defeso em plena harmonia com os

basilares princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, os quais são os pilares da organização e funcionamento da Administração Pública, consoante positivado no caput

do art. 37 da Constituição Brasileira. 8. A partir das evidências das fragilidades dos controles internos avaliados nestes autos, é forçoso concluir que os programas sociais, que procuram transferir renda direta a certos agentes de

determinados setores econômicos, como forma de compensar a perda de rendimentos ocasionada pelas sazonalidades de suas atividades, apresentam altíssimo grau de ineficiência operacional e, em muitos

casos, enorme risco de fraude e de se fazerem aportes indevidos. As falhas e deficiências nos controles verificados nesta auditoria mostram-se de grande dificuldade de combate e, por isso são de alto custo de mitigação por parte dos órgãos de controle, fiscalização e monitoramento das superintendências

regionais do MAPA. 9. Esses custos talvez sejam bem maiores que os benefícios esperados. Portanto, a medida

mais eficiente e econômica a ser tomada pelos governos seria, no meu sentir e seguindo uma lógica mais consentânea com o apotegma popular de que “não se deve dar o peixe, mas sim ensinar a pescar”, o estabelecimento de uma política pública que, em vez de fazer a arriscada e ineficaz

transferência direta de renda, possibilite aos agentes econômicos, principalmente os que estão iniciando ou enfrentam situações de vulnerabilidade técnica e financeira, o desenvolvimento de

condições para que explorem outras atividades produtivas, no período em que as que fazem ordinariamente estiverem sujeitas à interrupção sazonal, ocasionadas por mudanças climáticas ou por regulamentações dos órgãos ambientais. O ganho de externalidades econômicas e o poder de

multiplicação efetiva e cidadã de renda de tais medidas seria bem superior aos das transferências diretas de renda, como o seguro defeso e outros afins.



4

10. Por oportuno, transcrevo, abaixo, o caso relatado pela equipe de auditoria do Tribunal, referente ao pescador “artesanal” que é proprietário de um estabelecimento comercial:

“O pescador artesanal (...), com comprovada fonte de renda, visto que se autodeclarou proprietário do ‘Bar do Morcego’, em Campo Grande/RN, em entrevista realizada durante a auditoria (...), recebeu seguro defeso no último período de 12/2014 a 02/2015, bem como nos anos

anteriores. Apesar de fática, a irregularidade é de difícil atribuição ao beneficiário, uma vez que não se pode, nem mesmo, lhe ser imputado que tenha omitido informação a respeito de sua condição

econômica, dadas as falhas normativas e procedimentais do [extinto] MPA já relatadas. A ausência de informações confiáveis sobre a situação econômica dos pescadores artesanais nas bases cadastrais do RGP representa risco real à despesa pública, com brechas que permitem a concessão ilegal de

seguro defeso a quem dispõe de condição econômica inelegível para o recebimento do benefício.” 11. De um lado, esse achado de auditoria demonstra a total falta de controle sobre o

preenchimento dos critérios de elegibilidade e permanência dos participantes no programa. Por outro prisma, há uma clara evidência de que seria possível uma diferente alternativa ao seguro defeso, que, como já comentei, poderia ser a inserção ou o incentivo para que os agentes desenvolvessem outras

atividades econômicas, como a de pequeno comerciante, entre outras, a exemplo da formação de cooperativas de barqueiros para fins de passeios turísticos e ecológicos, no período da pesca defesa. Tudo isso, sem precisar que o poder público mobilize toda uma máquina administrativa, de forma

onerosa, pois bastaria fazer algumas regulamentações específicas, com incentivos e/ou isenções, para a atuação dos pescadores em outras atividades econômicas no âmbito de suas comunidades locais e

adjacentes. 12. Destarte, mais do que elaborar um plano de ação para a adoção das medidas sugeridas pela equipe de auditoria do Tribunal, com as quais eu corroboro, penso que esta seria uma ótima

oportunidade para que o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, que passa por uma reestruturação, em função da extinção do Ministério da Pesca e Aquicultura, fizesse uma abrangente

revisão desse programa. Por todo o exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 3 de agosto de 2016.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator



1

ACÓRDÃO Nº 1999/2016 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 017.437/2015-6

2. Grupo I - Classe de Assunto V - Relatório de Levantamento 3. Interessado: Tribunal de Contas da União

4. Unidade: Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - SAP/MAPA (Superintendência Federal de Pesca e Aquicultura no Rio Grande do Norte) 5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou 7. Unidades Técnicas: Secex/RN e SecexAmbiental

8. Advogado constituído nos autos: não há 9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos auditoria realizada na Superintendência Federal de Pesca e Aquicultura no Rio Grande do Norte, com o objetivo de avaliar a eficácia dos controles

internos adotados nos procedimentos de inscrição e manutenção das licenças de pescador profissional artesanal no Registro Geral da Atividade Pesqueira.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,

ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos artigos 1º, inciso II, da Lei 8.443/1992; 169, inciso V, 230, 239 e 250, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU, em:

9.1. determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento que apresente a este Tribunal, no prazo de até 180 (cento e oitenta) dias da ciência desta decisão, plano de ação contendo as medidas a serem adotadas, os responsáveis e prazos de implementação previstos, para

atender, no âmbito dos sistemas de gestão do Registro Geral da Atividade Pesqueira, as recomendações abaixo relacionadas, ou, em caso de discordância ou impossibilidade, encaminhe a adequada justificativa para sua não adoção:

9.1.1 estabelecer procedimento que busque verificar e atestar a condição atualizada relativa à condição de segurado especial por parte dos pescadores profissionais artesanais, com vistas a

mitigação do risco de concessão e manutenção de registro de pescador artesanal a demandante não enquadrado como segurado especial junto à Previdência Social;

9.1.2 verificar a aderência e suficiência do Formulário de Requerimento de Licença de

Pescador Profissional, enquanto meio de registro da situação dos requerentes, relativamente aos critérios de vedação estabelecidos pela IN/MPA 6/2012, para que sejam concedidas e mantidas

licenças de RGP somente àqueles pescadores não enquadrados dentre os critérios de vedação; 9.1.3 estabelecer, no âmbito de suas sistemáticas e sistemas de gestão do RGP, afetas ao

processamento dos pedidos de inscrição e manutenção desse registro, procedimento que busque

verificar e atestar a condição atualizada do pescador profissional relativamente aos critérios de vedação para o exercício da atividade de pescador profissional artesanal, descritos na IN/MPA 6/2012,

para que sejam alcançados os mesmos resultados pretendidos para a recomendação descrita no subitem anterior;

9.1.4 atualizar:

9.1.4.1 a composição do Formulário de Requerimento de Licença de Pescador Artesanal, para que este passe a contar com espaço para o registro da informação do requerente relativa a outras

fontes de renda, decorrentes ou não de atividade profissional, de modo a subsidiar melhor a posterior análise quanto à elegibilidade do pescador para fim de recebimento do Seguro Defeso do Pescador Artesanal (SDPA);

9.1.4.2 os sistemas de gestão do RGP, para que passem a registrar informações relativas a vínculo empregatício, outra atividade profissional, ou outra fonte de renda, inclusive aposentadoria,

por parte do interessado em obter o registro de pescador artesanal, a fim de permitir que a posterior



2

análise quanto à possível elegibilidade para recebimento de seguro defeso por parte do pescador

artesanal tenha seus riscos de falha mitigados; 9.1.4.3 os formulários e sistemas de gestão do RGP, utilizados para os processos de

manutenção da licença de pescador profissional artesanal, e, mesmo o a Instrução Normativa MPA

6/2012, a fim de que as condições socioeconômicas dos pescadores sejam verificadas e atualizadas nas bases de dados do MAPA também durante este procedimento, para que a análise dos órgãos

governamentais quanto à elegibilidade socioeconômica dos requerentes de SDPA se dê a partir de informações tempestivas e confiáveis;

9.1.5 estabelecer procedimento que verifique a modalidade de atividade pretendida e

realizada pelo pescador artesanal, dentre as formas estabelecidas pelo Decreto 8.425/2015, art. 4º, parágrafo único, para a mitigação do risco de concessão do benefício de SDPA a pescador artesanal

que não exerça a atividade profissional na forma exclusiva; 9.1.6 estabelecer controles internos do registro e manutenção da licença de pescador

artesanal para a verificação da adequabilidade do tipo de licença concedida em relação à atividade

pretendida ou desempenhada pelo pescador, de forma a evitar pagamento irregular de SDPA a outros titulares de RGP, que não sejam do tipo pescador profissional artesanal;

9.1.7 estabelecer controles internos do registro e manutenção da licença de pescador artesanal que permitam ao MAPA dispor de informações confiáveis quanto ao histórico de espécies de pescado, de modo a demonstrar as localidades em que a atividade de pescador profissional artesanal

foi exercida e as espécies de pescado capturados (inciso I, § 2º, do art. 5º do Decreto 8.424/2015), para evitar que o benefício do seguro defeso seja pago de forma irregular a pescador de espécie de pescado

não proibido pela legislação (Tilápia, Tucunaré, Traíra, entre outros) ; 9.1.8 atualizar as sistemáticas e os sistemas de gestão afetas à manutenção da licença de

pescador profissional artesanal, notadamente para mitigar os riscos de atesto da condição de pescador

com registro atualizado, mesmo ante a situações de: não realização de atividade pesqueira profissional artesanal nos últimos doze meses, condição necessária para o recebimento de SDPA (Lei 10.779/2003, art. 2º, § 2º, inc. I); e realização do procedimento de manutenção somente no site governamental, sem

atesto por parte da superintendência regional, que é tida como etapa necessária para tal (IN/MPA 13/2012, art. 5º e 6º);

9.1.9 passar a informar a condição de manutenção do pescador profissional artesanal por meio de sistemas eletrônicos, a exemplo das emissões de certidões negativas emitidas pela Receita Federal do Brasil, ou, mesmo, por meio de integração com os sistemas da Previdência Social que são

utilizados para a análise e concessão do SDPA; 9.2. dar ciência ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento de que a

caracterização socioeconômica do pescador entrevistado pela equipe de auditoria do Tribunal (conforme o Roteiro de Entrevista da peça 16) no âmbito das bases de dados do RGP não foi considerada aderente aos critérios estabelecidos na Lei 10.779/2003 (alterada pela Lei 13.134/2015),

art. 1º, § 4º, e no Decreto 8.424/2015, art. 2º, caput e inciso V, visto que tal beneficiário se declarou proprietário de estabelecimento comercial;

9.3. recomendar à Superintendência Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento no Rio Grande do Norte que sane as deficiências organizacionais de guarda e manutenção dos processos físicos de RGP dessa unidade;

9.4. determinar à SecexAmbiental que faça o monitoramento do item 9.1 da presente deliberação e à Secex/RN que faça o acompanhamento da evolução da situação concreta dos casos

evidenciados nesta auditoria; 9.5. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhada do relatório e voto que o fundamentam,

bem como da íntegra do relatório da Secex/RN (peça 43) e do Roteiro de Entrevista da peça 16, ao

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e ao Instituto Nacional do Seguro Social, para conhecimento e providências que entenderem pertinentes;

9.6. arquivar os autos.



3

10. Ata n° 30/2016 – Plenário.

11. Data da Sessão: 3/8/2016 – Ordinária. 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1999-30/16-P. 13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro (Relator) e Bruno Dantas.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral


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