Departamento de Ciências Sociais

GOVERNO ELETRÔNICO: POSSIBILIDADES E DESAFIOS NA

PERSPECTIVA DAS CIÊNCIAS SOCIAIS

Aluna: Tainah Rosa Resplande

Orientador: Ricardo Emmanuel Ismael de Carvalho

Introdução

Os portais eletrônicos estaduais têm-se consolidado como um potencial instrumento

para a governança pública. A utilização das tecnologias da informação e comunicação (TICs)

pela administração pública pode possibilitar não apenas a gestão de informações e serviços,

mas a abertura do Estado à sociedade, fomentando a interação e a participação popular no

processo decisório. O desafio posto a esse instrumento é o de inserir mecanismos

participativos que privilegiem relações mais democráticas e transparentes entre decisores e

cidadãos. Nessa perspectiva, a Lei de Acesso à Informação surge como um marco legal que

regulamenta o direito constitucional de acesso às informações públicas e obriga os órgãos e as

entidades públicas à divulgação das mesmas em sítios oficiais, estando sujeitos a sanções no

caso do não cumprimento da Lei.

A discussão sobre Governo Eletrônico se insere num contexto de transformação e

reconfiguração pelo qual a sociedade vem passando nas últimas décadas, em que esta passa a

ser mediatizada pelos aparatos digitais cada vez mais presentes nas relações sociais,

econômicas e políticas. No Brasil, a sua criação está centrada no bojo da Reforma do Estado,

ocorrida ao longo dos anos 1980 e 1990 que, entre outros, teve como pontos principais a

busca da excelência e a otimização dos processos internos do governo, a obtenção de maior

eficiência administrativa e o aumento da participação da sociedade na gestão e previsão de

serviços públicos (Prado et al, 2012).

A emergência do uso das tecnologias interativas como um fenômeno de massas,

sobretudo, com a expansão da internet, e a consolidação de modelos de modernização

administrativa do setor público, baseada no uso intensivo das TICs, são razões que, segundo

Prado et al (2012), podem explicar a consolidação do governo eletrônico como conceito

importante no final dos anos 1990. Os mesmos autores salientam (idem, p. 13) que, embora

haja várias definições de governo eletrônico1, “é possível enxergar no conceito governo

eletrônico um potencial para aperfeiçoar o relacionamento entre governo e cidadãos, uma vez

que está baseado no uso de ferramentas que aumentam a agilidade e a transparência nas trocas

de informações na sociedade”. Neste contexto, o governo eletrônico não se restringiria à

simples automação dos processos e disponibilização de serviços

públicos por meio de operações online na internet (Abramson;

Means, 2001), mas se estenderia à transformação da maneira

pela qual o governo, por meio do uso das TIC, atinge os seus

objetivos para cumprimento do papel do Estado (ibidem, p. 15).

1 Para o Word Bank (2003, apud Prado et al, 2012, p. 120), “governo eletrônico refere-se ao uso, por agências

governamentais, de tecnologias de informação (como redes de longa distância, internet e computação móvel) capazes de transformar as relações com cidadãos, empresas e outras unidades de governo. Essas tecnologias podem servir a diferentes fins, como: melhor prestação de serviços aos cidadãos, interações mais eficazes como empresas e a indústria, empowerment do cidadão por meio do acesso a informações ou mais eficiência na administração governamental. Baum e Di Maio (2000, apud Prado et al, 2012, p. 121) concebem “governo eletrônico como a contínua otimização da prestação de serviços governamentais, participação dos cidadãos e governança pela transformação das relações internas e externas através das tecnologias, internet e novas mídias”.

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A partir dessa conceituação de governo eletrônico associada à transparência e

accountability dos governos fica evidente o conceito de governança eletrônica, uma vez que o

foco da atuação passa estar no conjunto da sociedade e não apenas no ambiente interno do

governo. No Brasil, a criação e expansão dos portais na internet associados a programas de

governo eletrônico, a partir dos anos 1990, nos permitem compreendê-los como instrumentos

capazes de melhorar o acesso às informações públicas, estimular a ampliação do processo de

prestação de contas e criar mais interatividade e participação popular2.

Prado (2009, apud Pinho, 2012, p. 25) classifica os portais governamentais em três

categorias, conforme suas diferentes funções e sua relação com a promoção da transparência,

a saber: Portais de Negócios, Portais de Entrada e Portais de Transparência. Os portais do

primeiro tipo referem-se àqueles “criados inicialmente para facilitar a realização de negócios

pelo governo”. Atrelado a essa função, promovem também a transparência dos processos de

compras e convênios. Os do segundo tipo “correspondem aos portais cuja função é ser um

veículo de apresentação do governo e fornecimento de links para os serviços ou informações

públicas prestadas pelos órgãos do governo”, o fato de “possuir grande quantidade de

informações demonstra sua importância na promoção da transparência”. Os portais

governamentais do terceiro tipo “são considerados iniciativas distintas quanto à transparência,

pois são aqueles constituídos com a finalidade específica de prestar contas do governo”.

No debate sobre a relação entre governo e sociedade na era digital, a avaliação dos

portais governamentais no âmbito estadual ganha relevância na medida em que a regulação do

acesso à informação pública, principalmente, por meio de legislações, torna obrigatória que

informações, documentos, dados oficiais e variadas prestações de contas sejam

disponibilizados na internet para o uso dos cidadãos, além de que os governos estaduais

passam a ser pressionados a respeito da implantação de mecanismos de participação social

através dos sítios governamentais, na perspectiva de uma maior governança pública.

Em face ao exposto até aqui é que se dará prosseguimento a este relatório. No primeiro

momento, pretende-se apresentar os resultados das análises dos portais governamentais das

Secretarias Estaduais de Planejamento dos estados de Rio de Janeiro, São Paulo, Minas

Gerais, Ceará, Pernambuco e Bahia, a partir de um estudo comparativo cuja metodologia se

baseou no modelo proposto por José Antônio Gomes de Pinho [1]. Em seguida, busca-se

concentrar a análise no portal da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Rio de

Janeiro (SEPLAG-RJ) a fim de compreender melhor as potencialidades, limitações e desafios

do governo eletrônico enquanto um novo modelo de gestão pública na esfera estadual, bem

como a implantação da Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, mais conhecida

como Lei de Acesso à Informação.

Metodologia

A análise dos portais eletrônicos das referidas Secretarias de Planejamento partiu da

avaliação de quatro aspectos: a configuração dos portais, o grau de informação por ele

proporcionada ao usuário, a transparência do governo por meio do portal e o incentivo à

participação popular, através da utilização das TICs. A avaliação da configuração dos portais

levou em conta a presença de ferramentas e informações que facilitam o entendimento e a

navegação do usuário, tais como: mapa de orientação, ferramenta de busca, as informações

em destaque na página inicial, a condição dos layouts e a facilidade de acesso aos links.

2 No artigo “A internet na participação política de organizações da sociedade civil”, Jussara Borges e Othon

Jambeiro (2012), ao discutirem o esgotamento da democracia representativa nos países do Ocidente e a busca de formas de democracia participativa, destacam o papel da internet como um espaço que possibilita acelerar a participação popular.

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O grau de informação proporcionada pelos portais foi avaliado levando em

consideração as informações e serviços disponíveis aos cidadãos, a fim de que o usuário

receba as informações que demanda de forma clara e precisa. Nesse caso, observou-se a

veiculação de notícias e de atos governamentais, a restrição de áreas e necessidade de

cadastramento, a atualização das informações prestadas, a disponibilização do Diário Oficial

em versão eletrônica, a atração de investimentos para os estados, o acesso a consulta de

tributos e 2ª via de carnê, assim como a licitações, compras e solicitação de serviços. A

transparência dos portais foi analisada segundo a possibilidade de acompanhamento de

informações prestadas sobre projetos governamentais e de acesso a demonstrativos

financeiros e cronogramas de execução orçamentária, e divulgação de execução orçamentária

de exercícios anteriores.

Por fim, ao analisar a questão da participação popular, investigou-se a forma pela qual o

cidadão é inserido nos debates em torno das ações governamentais e de que meios ele dispõe

para apresentar sugestões e avaliar as políticas públicas. Para tanto, verificou-se a presença de

formulário eletrônico, ouvidorias e disponibilização de contatos, lista de perguntas freqüentes,

canal aberto para discussão de políticas públicas, meios para acompanhamento das obras

públicas e espaço para pesquisa de opinião e avaliação dos serviços públicos. A avaliação dos

portais compreendeu os meses de fevereiro e maio de 2012. Para subsidiar a análise do portal eletrônico da Secretaria de Estado de Planejamento e

Gestão do Rio de Janeiro (SEPLAG-RJ) foram realizadas entrevistas com quatro gestores

desse órgão, nos meses de abril e maio de 2013. Foi permitido o acesso ao Superintendente de

Governança Eletrônica da SEPLAG-RJ, Henrique Lima, a dois assessores de Comunicação

Social, Lúcio Santos e Luís Fernando Taylor, como também ao Rogério Andrade, que ocupou

o cargo de especialista em políticas públicas e gestão governamental nessa Secretaria até o

ano de 2012.

As entrevistas foram orientadas pela aplicação de um questionário estruturado com doze

perguntas abertas que buscou contemplar temas essenciais e inerentes ao propósito do

governo eletrônico, tais como: controle social, transparência, prestação de contas, participação

social, interação entre governo e sociedade, sociabilização e acesso a informações. Essa

análise ainda está fundamentada na própria investigação do portal feita nos últimos cinco

meses que, por sua vez, também se baseou pelo modelo proposto por Pinho (2008).

Desenvolvimento

Investigando os portais governamentais das Secretarias Estaduais de Planejamento

A avaliação dos portais das Secretarias de Planejamento dos estados privilegiados nesta

pesquisa revelou que, de forma geral, apresentam boa configuração. Os únicos que não

apresentavam um mapa de orientação foram o de Pernambuco e o da Bahia. Apesar de

apresentar essa ferramenta, o portal do Rio de Janeiro surpreendeu pelo fato de a mesma não

funcionar da maneira como se espera, isto é, o mapa disponibilizava links para outras

Secretarias do Estado em vez de estruturar o conteúdo do próprio portal. No portal do Ceará,

o mapa de orientação era apresentado na forma de um ícone, de modo que partiria da

subjetividade do usuário entendê-lo ou não como referente a um mapa. A ferramenta de

busca, imprescindível para a facilitação da navegação, só não foi encontrada nos portais de

Ceará e Pernambuco. Tais ferramentas são úteis e importantes para dar agilidade ao usuário a

fim de que encontre o que necessita.

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Todos os portais apresentaram layouts agradáveis3, com cores leves e bom espaçamento

entre links e informações. Os portais da região Nordeste poderiam apresentar as opções para

aumento e diminuição da fonte. Além dessas opções, os portais do Rio de Janeiro, São Paulo

e Minas Gerais também ofereciam a opção de contraste entre letras e o pano de fundo. Essas

ferramentas são importantes para facilitar a leitura. Um aspecto observado no portal da Bahia

é que, embora não haja tais opções, as informações dispostas possuem tamanho de fonte

maior do que normalmente se costumar encontrar em outros portais.

Todos apresentavam bem suas informações em destaque na página inicial. O portal de

São Paulo se sobressaía pela qualidade do modelo visual exposto. As informações destacadas

se assemelhavam, em termos de desenho gráfico, às notícias veiculadas em grandes jornais

eletrônicos, por exemplo, como a Folha de São Paulo. No portal da Bahia, as notícias

principais podem ser visualizadas em formato box ou lista. A diferença entre esses formatos é

que, no modo lista, o usuário tem acesso às informações iniciais da notícia. No formato box,

só é possível visualizar o título da mesma. Quanto à facilidade de acesso aos links, os portais

de Ceará, Pernambuco e Bahia apresentaram certa deficiência no período da análise, no

sentido de que para se chegar à informação desejada era necessário que o usuário percorresse

um longo caminho entre os links. No portal do Rio de Janeiro, inúmeros links levavam a uma

página com erro.

No que se refere ao grau de informação proporcionado pelos portais, foi percebido que,

de forma geral, atendem satisfatoriamente a demanda do usuário. Os portais da região

Nordeste disponibilizam as informações sobre atos governamentais em áreas específicas,

destinadas às últimas notícias, atualizadas quase que diariamente. O portal de São Paulo

também apresenta bem essas informações através de um “Clipping Regional”. No portal de

Minas Gerais é possível encontrá-las no link “Banco de Notícias”, ao passo que, o portal

fluminense, apenas veiculava notícias que diziam respeito exclusivamente às agendas da

unidade gestora.

Não houve problemas para acessar as diversas áreas analisadas dos portais. Pedidos de

cadastramento prévio só foram encontrados nos portais do Rio de Janeiro (para acessar o link

do Diário Oficial), de São Paulo (para acessar os editais de licitações por pregão eletrônico), e

no de Pernambuco. Considerando a necessidade do cadastro esse foi realizado em pouco

tempo, o que não caracterizou um atraso substancial na consulta, mas, há que se levar em

conta a possibilidade dos usuários desistirem da consulta ao se depararem com essas áreas

restritas. Outra dificuldade foi encontrada no portal de Pernambuco quando o link “Todos por

PE” apresentou falha no direcionamento, indicando que o usuário não teria as condições

necessárias para tal acesso, sem, no entanto, esclarecer quais condições seriam essas.

O link para a versão eletrônica do Diário Oficial foi encontrado em destaque nos portais

do Ceará, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia. O que surpreende é o fato deste link não ter

sido encontrado nos portais de Pernambuco e São Paulo. Surpreende pela importância que

possui e por ser um elemento básico de comunicação e transparência com o público. Quanto

ao acesso às licitações do Estado, o portal do Ceará disponibilizava um link que direcionava o

usuário para o “Portal Compras”, onde eram apresentadas as informações referentes às

compras, licitações e serviços. O portal de São Paulo também apresentava um link de acesso

às licitações. O portal da Bahia exige do usuário certa paciência para localizar o acesso a esse

serviço, pois não há qualquer referência na página inicial, o que se verifica é a possibilidade

de acessar o link “Transparência Bahia”. Ao fazê-lo, o usuário é direcionado a uma página em

que consta o link “ComprasNet”. Nesse espaço, ele poderá acessar as informações sobre os

serviços de compras eletrônicas e licitações do Estado.

3 “Entende-se por layout agradável aquele que tem uma programação visual leve (de cores não muito

agressivas) e com equilíbrio entre espaços vazios e espaços de informação. Assumimos que é uma definição puramente subjetiva, variando de observador para observador” (Pinho, 2008, p. 483).

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No período da pesquisa, percebeu-se que o portal de São Paulo foi o único a apresentar

um link destinado à atração de investimentos para o Estado, o único que soube explorar o

potencial da comunicação via internet para divulgar as capacidades e vocações do Estado. O

link direcionava para um sítio arrojado, com muitas informações econômicas sobre São Paulo,

divididas em diversos setores, onde era possível fazer uma análise comparativa de seu

potencial econômico com o do país. Em nenhum outro portal foi encontrado um link para tal

fim. Em relação aos outros serviços, o único que disponibilizava algum serviço ao cidadão foi

o do Ceará, através de um link chamado “Extrato de pagamento e Declaração de

Rendimento”. Em relação à disponibilização de consultas tributárias e 2ª via de carnês, nada

pode ser encontrado nos referidos portais.

Os portais de Minas Gerais e Rio de Janeiro apresentam peculiaridades em relação a

esse serviço. No primeiro, o usuário encontra um link que o direciona para o “Portal de

Compras”. Todavia, para que o sistema funcione corretamente e permita o acesso a esse portal

é necessário que o usuário utilize o navegador Firefox versão 2 ou superior ou o Internet

Explorer versões de 6 a 9, caso contrário está sujeito a “diferentes erros que poderão ocorrer

durante as operações”. Da mesma forma, o cidadão que tiver interesse em acessar o sistema

de aquisição e compras do Rio de Janeiro só poderá fazê-lo mediante o uso do navegador

Internet Explorer de versão igual ou superior a 6. Com o avanço da tecnologia e da

diversidade proporcionada por ela se esperaria poder acessar esses serviços através de outros

navegadores de importância similar, sem que houvesse a necessidade de se utilizar um único

sistema de navegação. No caso de Pernambuco, embora não tivesse sido encontradas

informações sobre tais serviços ou links que conduzissem a elas no portal de sua Secretaria de

Planejamento, essas estavam disponíveis no “Portal da Transparência” 4do Estado.

No que tange à transparência dos governos por meio dos portais de suas Secretarias de

Planejamento, o que se pode observar é que, em termos gerais, as informações

governamentais eram superficiais e genéricas. Com exceção do portal de São Paulo, os portais

possibilitaram de maneira insatisfatória o acompanhamento dos projetos por via eletrônica.

No portal cearense foi possível localizar apenas a execução financeira do governo referente ao

ano de 2010. No portal pernambucano existia um link chamado “Monitoramento das ações

em 2008”, onde se supunha uma tentativa de governo de envolver a sociedade com as

organizações governamentais. No entanto, o que pôde ser visualizado, de forma um tanto

desorganizada, foi o funcionamento da Secretaria na implantação deste programa a partir

2006. O portal da Bahia concentra no link “Planejamento” informações relacionadas a

instrumentos e orientações orçamentárias, bem como ao monitoramento e avaliação dos

resultados e, embora os arquivos em formato PDF demorem um tempo para ser baixado, o

conteúdo pode ser acessado. No caso mineiro, há um link que dá acesso às áreas de

“Planejamento e Orçamento”, como também há o que direciona para o “Portal da

Transparência” do Estado.

Ainda analisando esse aspecto, verifica-se que o Portal de São Paul dispunha de uma

área com demonstrativo da aplicação de recursos em diferentes áreas de política pública,

apresentados em um gasto dinâmico, com valores referentes aos principais programas,

possibilitando a comparação entre o que é definido por lei e o que estava em execução. No

link “Parcerias Público-Privadas”, projetos, objetivos e custos eram detalhadamente

apresentados. O portal também apresentava de maneira exemplar os dados referentes ao

orçamento, disponíveis desde 2007, e que poderiam ser comparados ano a ano. O portal

pernambucano, por sua vez, apresentava os dados referentes ao relatório da ação do governo

4 No âmbito federal, o Portal da Transparência foi criado em 2004 por iniciativa da Controladoria Geral da

União (CGU) com o propósito específico de combater a corrupção e aumentar a transparência pública, mediante a promoção da transparência dos gastos públicos e o incentivo ao controle social (Prado et al, 2012, p. 26).

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(de 2007) de maneira rudimentar, em formato Word e com uma linguagem pouco complexa.

O portal do Rio de Janeiro apresentava razoavelmente bem seus dados.

Tais constatações permitiram a impressão de que os governos ainda não estivessem

engajados em uma genuína manifestação de accountability5, visto que dispunham dos

suportes tecnológicos sem que, no entanto, se utilizassem de suas ferramentas para apresentar

de forma transparente suas ações e seus dados financeiros. A esse respeito, ao analisarem o

uso das novas tecnologias para a promoção da transparência, Prado et al (2012, p. 19),

reconhecem o poder das novas TICs para a concretização do ideal de um governo

transparente, mas observam que “é preciso, antes de tudo, fortalecer as instituições, o sistema

de representação política, aprofundar a democracia participativa, buscar o estabelecimento de

consensos e a formulação de políticas públicas mais efetivas, o que demanda, em princípio, a

existência de governos responsáveis (accountable) e verdadeiramente democráticos”.

O último aspecto analisado nos portais eletrônicos daquelas Secretarias estava

relacionado à presença de mecanismos de participação popular e interação. Foi verificado que

todos os portais dispunham de ao menos uma ferramenta de contato dos cidadãos com os

agentes governamentais. O portal do Ceará fornecia o endereço físico para correspondência e

telefone para contato. Apesar da existência de um link “Fale Conosco” no portal

pernambucano, houve bastante dificuldade para enviar uma pergunta, pois o portal

apresentava erro na execução desta ferramenta. No entanto, a pergunta pôde ser enviada e a

resposta chegou apenas duas semanas depois do contato estabelecido. Os portais do Rio de

Janeiro, Minas Gerais, Bahia e São Paulo também disponibilizavam o link “Fale Conosco”. O

portal fluminense oferecia, assim como o pernambucano, o endereço físico, o telefone e o

endereço eletrônico. Os portais de Minas Gerais e Bahia apenas apresentavam o formulário

eletrônico para o envio das questões. Apesar de dispor desse canal de comunicação não eram

oferecidos quaisquer outros meios de contato nesse espaço. Percebeu-se nesses dois portais

que o endereço físico das Secretarias aparece em todas as páginas dos respectivos sítios. No

caso da Bahia, além do endereço físico, também é informado o telefone geral e o telefone da

Ouvidoria. De modo similar ao portal fluminense, o envio das perguntas no portal de São

Paulo se deu sem problemas e as respostas chegaram dois dias depois.

O portal de São Paulo, aliás, foi o que apresentou o sistema de contatos mais completo,

disponibilizando cinco canais de comunicação: formulário eletrônico, correio eletrônico,

telefone, endereço físico para apresentação pessoal e endereço para carta, além de

disponibilizar um link para sítios relacionados, como ouvidorias de outros órgãos e PROCON.

O portal paulista também apresentava um sistema de ouvidoria bem completo, inclusive,

introduzindo o usuário através de um pequeno informativo a respeito da importância desse

canal de comunicação. Esse sistema de ouvidoria só pôde ser verificado novamente no portal

da Bahia. Outro aspecto positivo observado no portal de São Paulo foi o link “Conheça o

Ouvidor”, onde o usuário podia acessar o currículo com foto do responsável pelo setor. As

iniciativas desse portal demonstram a preocupação em abrir várias alternativas para interagir

com o cidadão e aproximá-lo mais do Estado. Também pode ser considerada como positiva a

5 As discussões sobre o conceito accountability emergiram na agenda pública em meados dos anos 1990.

Contudo, conforme Prado et al (2012, p. 16), ainda não há uma definição precisa para o termo na literatura e nem mesmo uma tradução desta expressão para a língua portuguesa. A Organização das Nações Unidas (ONU) a define, “sinteticamente, para línguas não-inglesas, como relacionado ao agir com responsabilidade e de forma responsiva ao mesmo tempo” (idem). Segundo esses autores, “quando esta ação se relaciona ao setor público, podem ser definidas diferentes dimensões de accountability”. Nessa perspectiva Richard Heeks (1998, apud Prado et al, 2012, p. 17) define onze dimensões internas e externas. Para os mesmos (id), em se tratando do papel desempenhado pelo governo eletrônico na transparência governamental, a dimensão externa da accountability pode ser considerada a mais importante na sua definição, uma vez que tal dimensão “pode ser entendida não só pela relação de legitimação do governo perante os cidadãos, mas, também, pela relação do cidadão como cliente de produtos oferecidos pelo setor público, um dos focos do governo eletrônico”.

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iniciativa do portal de Minas Gerais ao lançar sua Secretaria de Planejamento e Gestão nas

redes sociais, com página ativa no Facebook e Twitter. O portal carioca também se utiliza

desse último canal de comunicação. Esses canais permitem que a sociedade expresse suas

críticas em tempo real, tirem suas dúvidas, solicitem informações e cobrem respostas.

Quanto aos mecanismos de participação social, constatou-se que o portal de São Paulo

foi o único que possibilitou uma lista de “Perguntas Frequentes”, ainda assim restrita à área

referente às “Parcerias Público-Privadas”. Também se verificou que nenhum dos portais

disponibilizava um canal de discussão de políticas públicas antes de sua elaboração pelo pode

Legislativo, nem mesmo uma pesquisa de opinião ou de avaliação dos serviços públicos.

Além do portal de São Paulo, que possibilitava o acompanhamento dos Projetos de Parcerias

Público-Privadas, nenhum dos demais dispunha de tal ferramenta. Nesse particular, Borges e

Jambeiro (2012, p. 45) destacam a internet como “um canal em que os atores podem

problematizar suas questões e interesses a partir da sua própria elaboração”, mediante a

abertura de espaços para a discussão.

Dada essas análises e considerando a ampla gama de possibilidades proporcionadas pelo

uso das novas tecnologias, torna-se importante refletir sobre o uso que os cidadãos podem dar

à internet no seu envolvimento com questões políticas, mas, principalmente, sobre a abertura

que o agente público está disposto a conceder à sociedade por meio de mecanismos que

permitam compartilhar com a mesma a elaboração de políticas mais abrangentes. A avaliação

dos portais governamentais das Secretarias Estaduais de Planejamento dos estados de Rio de

Janeiro, São Paulo, Minas Gerais, Ceará, Pernambuco e Bahia evidenciou a necessidade de se

criar ferramentas e canais de participação que permitam o provimento de informações

relevantes e a abertura do Estado à sociedade para a discussão da agenda pública.

Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Rio de Janeiro (SEPLAG-RJ) e a Lei

de Acesso à Informação: por uma maior governança pública eletrônica

A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Rio de Janeiro (SEPLAG-RJ) foi

criada pelo Decreto nº 40.486, do dia 1º de janeiro de 2007, a partir da reforma administrativa

promovida pelo governador Sérgio Cabral que reduziu a estrutura do Estado com o objetivo

de melhorar a gestão pública. A base para a sua criação está na fusão entre a Secretaria de

Controle e Gestão, a Secretaria de Planejamento e Integração Governamental e a Secretaria de

Administração e Reestruturação. Desde a posse do então governador, em seu primeiro

mandato, assume como Secretário desse novo órgão o senhor Sérgio Ruy Barbosa.

Dentre as atribuições dessa Secretaria, destaca-se: planejar e coordenar a ação

governamental, mediante a elaboração, o acompanhamento e o controle de planos, programas

e projetos globais e regionais, de duração anual e plurianual, bem como o estudo e a

proposição de diretrizes para o desenvolvimento econômico e social do Estado;

executar, acompanhar e controlar as atividades orçamentárias, de administração financeira e

de contabilidade, e a elaboração e execução dos orçamentos fiscal e de investimento das

empresas controladas pelo Estado; coordenar, compatibilizar, avaliar a formulação e a

operacionalização das políticas públicas, bem como propor alternativas de correção e

redimensionamento das ações governamentais; articular as diversas iniciativas e projetos das

áreas de racionalização, reestruturação organizacional, governança eletrônica e modernização

da gestão com vistas à inovação, eficiência e eficácia do Poder Executivo6.

O Superintendente de Governança Eletrônica da SEPLAG-RJ, Henrique Lima, define as

atribuições dessa Secretaria a partir das suas cinco áreas de competências: Planejamento,

Orçamento, Patrimônio, Recursos Humanos e Recursos Logísticos. “Essas são as áreas que a

6 Fonte: Site oficial da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Rio de Janeiro (SEPLAG-RJ). Disponível

em: < http://www.rj.gov.br/web/seplag>.

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SEPLAG-RJ executa no sentido de gerir e definir normas gerais para o governo. São áreas

que, de certa forma, fornecem meios para que as pessoas possam realizar políticas públicas”.

Sobre o cargo que ocupa desde 1º de janeiro de 2007, afirma que, “do ponto de vista prático, é

uma Superintendência que trata, em primeiro lugar, de TI, e em segundo lugar, de governo

eletrônico”, onde desenvolve um trabalho gerencial e administrativo.

Em termos de governo eletrônico, o mesmo admite que “estamos numa fase em que a

gente pode considerar como um primeiro ciclo”. Nesse sentido, alega que “quando a gente

assumiu o governo do Rio de Janeiro as coisas eram muito desestruturadas. Por exemplo, a

área de compras não tinha nenhum sistema de informação; tudo se organizava por processos

administrativos. Não havia nem sequer base de dados. Na área de pessoal, não havia um

sistema de gestão de pessoas”. Diante desse contexto, Henrique Lima observa que a

Superintendência de Governança Eletrônica da SEPLAG-RJ tem se organizado naquelas

cinco áreas, “desde o início desse mandato em 2007 até os dias de hoje”, para a implantação

de sistemas de informação que possam gerar informações do ponto de vista do governo

eletrônico. Contudo, afirma ser um processo gradual que depende dos avanços alcançados em

cada área no que tange à organização dos dados.

Partindo do que inicialmente fora exposto por Henrique Lima e da definição de governo

eletrônico enunciada por Rogério Andrade7, a saber: “como toda forma de emprego de

tecnologia da informação e comunicação no setor público, visando reforma administrativa,

eficiência da burocracia, por um lado, e, por outro, gerando canais de comunicação, de

participação de servidores, entre cidadãos, fornecedores, enfim, todos os interessados, todos

os grupos de interesses (stakeholders), que atuam direta ou indiretamente nos temas afetos à

atuação governamental”, torna-se indispensável uma análise sobre as atuais condições do

portal eletrônico da SEPLAG-RJ com a finalidade de esclarecer os avanços, as dificuldades e

os desafios do governo eletrônico como um novo modelo de gestão pública. O referido portal apresenta boa configuração, dispondo de um layout agradável,

ferramentas que facilitam a navegação do usuário (mapa de orientação e a ferramenta de

busca), informações relevantes em destaque na página inicial e facilidade de acesso aos links.

Possui uma programação visual leve e equilíbrio no espaçamento entre links e informações.

Oferece as opções de aumento e diminuição da fonte e de alto contraste entre as letras e o

pano de fundo, que consistem numa alternativa para a visualização do portal a fim de facilitar

a leitura. Conforme foi destacado na primeira parte desse relatório, o mapa de orientação

disponibiliza links para outras secretarias e órgãos de governo em vez de estruturar o

conteúdo do próprio portal.

Sobre as informações em destaque, percebeu-se a divulgação de notícias relacionadas às

ações da SEPLAG-RJ, como também a informações de serviços para os servidores do Estado

e cidadãos em geral. Além do painel interativo que permite o acesso a três órgãos de governo

relacionados a essa Secretaria, também são disponibilizados banners de acesso a serviços

como o portal do Rio Poupa Tempo, o Sistema de Consignações do Estado do RJ e a Consulta

às Remunerações, bem como a links de informações sobre os Relatórios dos Municípios em

Dados e a Disponibilidade de Bens Móveis Disponíveis para Transferência.

Os menus a serem consultados estão disponíveis de maneira clara e objetiva. No caso de

haver conexão com outros links, esses também estão dispostos de maneira clara e possuem

fácil acesso. Também se verifica na página inicial o link que dá acesso ao Diário Oficial do

Estado, todavia, é necessário um cadastramento prévio para acessá-lo. Embora o cadastro seja

realizado em pouco tempo, há que se considerar a possibilidade do usuário desistir da consulta

mediante essa restrição. Seria interessante que o acesso a esse documento fosse livre,

7 Ocupou o cargo de especialista em políticas públicas e gestão governamental pelo período de um ano e meio

na SEPLAG-RJ, tendo saído no início de 2012.

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independente de qualquer restrição, visto ser um elemento básico de comunicação e

transparência com o público. A SEPLAG-RJ não disponibiliza em seu portal uma seção de

atos governamentais. As informações disponíveis estão mais referidas à veiculação de notícias

que dizem respeito às agendas da unidade gestora do que a esses atos. Essas notícias são

atualizadas quase que diariamente pela Assessoria de Comunicação8 que, por conseguinte, é

órgão responsável pelo gerenciamento e atualização do referido portal.

O serviços oferecidos por essa Secretaria estão concentrados no menu “Serviços”, onde

há uma ferramenta de busca que permite ao usuário delimitar a pesquisa por palavras,

conforme o perfil a que se destinam os serviços ou por ordem alfabética. Os tipos de serviços

oferecidos estão divididos de acordo com os diferentes perfis: Cidadão, Fornecedor, Governo,

e Servidor Público. Há ainda o link para o “Serviço de Acesso a Informações”, que permite ao

interessado “ter acesso a informações contidas em documentos em poder de órgãos e

entidades públicas da administração direta e indireta do Poder Executivo do Estado do Rio de

Janeiro”9.

Também é possível acessar através desse menu o link para “Consulta à Remuneração”

de todos os servidores públicos e militares ativos, empregados celetistas, temporários,

requisitados, ocupantes de cargos em comissão ou função de confiança dos órgãos da

Administração Direta e Indireta do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro. A consulta

pode ser realizada por qualquer cidadão mediante o número do CPF ou parte do nome da

pessoa a ser pesquisada. O acesso a informação é rápido e sem restrições. E, finalmente, tem-

se o link de “Serviço de Acesso ao Contracheque dos Ex-Participantes e beneficiários da

Previ- Banerj”. Ao clicar nesse link o usuário é direcionado para um site fora do portal. A

consulta é restrita aos ex-participantes e beneficiários e só é possível mediante senha

particular dos mesmos.

Os “Serviços para o Cidadão” estão divididos em sete links: CPF, Economia, Justiça –

Processos Judiciais, Legislação, Legislação Tributária Básica, UPO – Acompanhamento de

Processos, Valor da UFIR (2000 em diante). Desses, chama atenção o referente à “Economia”

que se supõe ser um link destinado à atração de investimento para o Estado. Ele possibilita o

acesso ao link “Incentivos ao Investidor – AGERIO” que, por sua vez, direciona para o site da

Agência Estadual de Fomento, cujo objetivo principal é estimular o desenvolvimento

econômico do Rio de Janeiro10

. O link “Justiça – Processos Judiciais” disponibiliza links que

direcionam para órgãos do Poder Judiciário estadual, como Tribunal de Justiça, Corregedoria

Geral da Justiça e Defensoria Pública Geral.

Quanto aos links de Legislações, o primeiro apresenta diversas legislações que

poderiam ser organizadas no portal conforme as áreas de referência, por exemplo, leis de

trânsito, de meio ambiente, de arquivos, de tributos, etc. Os links, na verdade, direcionavam

aos sites em que as legislações poderiam ser consultadas, o que demandaria mais uns passos

na consulta do usuário. O acesso às legislações sobre o meio ambiente não puderam ser

acessadas, pois as páginas listadas não foram encontradas ou eram inválidas. Ao clicar no link

“Legislação Tributária Básica” o usuário é direcionado ao portal da Secretaria de Estado de

Fazenda (SEFAZ), onde as legislações estão organizadas conforme área e matéria a que se

8 A equipe da Assessoria de Comunicação Social da SEPLAG-RJ é composta por quatro profissionais com

formação na respectiva área de atuação. 9O requerimento a essas informações deve ser feito mediante o preenchimento do formulário-padrão e do

termo de responsabilidade que estão disponíveis em arquivo PDF nesse mesmo link. Não há demora para baixar o arquivo. 10

Os produtos da AGERIO são destinados para os setores público e privado e “vão desde o crédito mínimo de R$ 300 para os microempreendedores até financiamentos robustos para grandes empresas e investimentos em pesquisa e desenvolvimento”.

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destinam. Apesar de alguns links permitirem o acesso imediato às leis, diversas páginas que

não puderam ser acessadas, pois também não foram encontradas no servidor.

O acesso aos “Serviços para o Fornecedor” encontra certa restrição. É disponibilizado

ao usuário link para acessar o Sistema Integrado de Gestão de Aquisições (SIGA) do governo

do RJ, que consolida todas as informações sobre as licitações realizadas pela SEPLAG-RJ.

No entanto, o sistema SIGA é somente compatível com o navegador Internet Explorer versão

6 ou superior. Caso o usuário não disponha desse navegador, não poderá ter acesso aos

processos de compras do poder executivo do Estado do Rio de Janeiro, bem como às compras

diretas. Sem levar em conta essa restrição, o assessor de Comunicação Social da SEPLAG-RJ,

Lúcio Santos, reconhece como aspectos positivos desse sistema a possibilidade de qualquer

pessoa acompanhar um pregão eletrônico via internet e o estimulo à competitividade entre os

fornecedores, uma vez que a implantação desse sistema fez com que aumentasse a oferta de

empresas querendo ser fornecedores do Estado. Ele também reconhece a economicidade que

pode ser gerada nos gastos públicos pela incorporação de novas tecnologias. Conforme o

mesmo, “a vantagem disso para o Estado é que passou a comprar mais barato porque a

competição aumentou, e aumentou porque mais fornecedores puderam participar”.

Em se tratando dos “Serviços para o Governo”, são apresentados quinze serviços,

metade dos listados para os Servidores Públicos. Dentre eles, há os que possuem acesso

restrito, como o de Controle e Pesquisa de Preços, o Sistema de Informações Gerenciais e o

Portal Corporativo; os links de serviços que direcionam para a página inicial do Portal do

Governo do Estado do Rio de Janeiro, como o de Manual de Auxílio Alimentação; os links

que direcionam a documentos que não puderam ser encontrados no servidor, como o Atestado

de Acessibilidade e as Listas de verificação da acessibilidade de deficiências auditiva, motora

e visual; os links que não possuem nenhum conteúdo, como o de Resoluções SEPLAG; e,

finalmente, aqueles cujos endereços eletrônicos também não foram encontrados no servidor,

como os do Sistema Integrado de Gestão Orçamentária (SIGO) e o da Programação

Orçamentária (SPO).

Os “Serviços para os Servidores Públicos” estão listados em ordem alfabética. Em sua

maioria, consiste na divulgação de informações sobre como requerer alguns direitos e

auxílios, por exemplo, aposentadoria, licença para casamento, auxílio funeral, etc. Há também

links para acesso a contracheques e informe de rendimentos, bem como à lista de convênios

com unidades de ensino e estabelecimentos credenciados com o estado. O servidor também

pode ter acesso aos endereços dos postos de atendimento para a realização da perícia médica,

assim como ao calendário de pagamento do ano vigente. O número maior de serviços

oferecidos para os servidores públicos justifica-se, segundo Lúcio Santos, porque “este é o

nosso alvo (...), essa é a nossa sociedade. É claro que a gente está aberto a toda sociedade

porque o portal é web, (...), mas, efetivamente, as informações que estão ali têm um interesse

maior por parte de quem é servidor público”.

De acordo com aquela classificação de Prado (2009, apud Pinho, 2012, p. 25) quanto

aos portais governamentais, pode-se classificar o portal eletrônico da SEPLAG-RJ como um

portal de entrada, visto configurar-se como “um veículo de apresentação do governo e

fornecimento de links para os serviços ou informações públicas prestadas pelos órgãos do

governo”. De fato, também é assim que Lúcio Santos o define: “o portal da SEPLAG-RJ é a

porta de entrada que a sociedade procura para as informações relativas ao planejamento,

orçamento e gestão”. No entanto, é possível questionar que tipo de informações e serviços o

agente público está querendo oferecer quando restringe o acesso aos mesmos ou disponibiliza

links com erro, que não possuem conteúdo ou cujos documentos não puderam ser

encontrados.

No que se refere à transparência do governo por meio do portal, percebeu-se certa

preocupação em disponibilizar uma grande quantidade de informações. Os menus “Projetos”,

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“Licitação”, “Legislação”, “Planejamento RJ”, “Orçamento RJ”, “Patrimônio RJ”, “Recursos

Humanos” e “Recursos Logísticos” disponibilizam o acesso a muitos links que concentram

informações referentes à prestação de contas. Apesar de ter sido feita uma análise detalhada

de cada link, será levado em conta apenas os mais relevantes para o que se pretende avaliar

nessa pesquisa. No menu “Projetos”, percebeu-se que apesar de ser disponibilizado ao

cidadão as informações básicas sobre cada projeto, a maioria disponível em arquivos formato

PDF, não há um espaço que permita ao usuário ter um acompanhamento das ações. No menu

“Licitação”, o usuário pode acessar o link “Aviso de Licitação”, onde constam as informações

básicas sobre os pregões eletrônicos em vigência, sobre as concorrências e as tomadas de

preço, assim como dos anos de 2012 e alguns de 2011. Para ter acesso ao edital de cada ação

(pregão, concorrência ou tomada de preço), há a informação de que é necessário acessar o

portal eletrônico do SIGA. Contudo, esse portal tem aquela restrição. No link “Histórico de

Licitações”, o usuário tem acesso às informações básicas dos pregões eletrônicos realizados

em 2011 e 2010.

No menu “Legislação”, o usuário encontra uma ferramenta de busca que permite

selecionar a área de atuação a que se refere à legislação a ser pesquisada (Federal, Estadual,

Municipal) e também o tipo da legislação (Leis, Decretos, Resoluções). Nesse link, o usuário

também tem acesso a outros três dispositivos: Legislação Estadual, Resoluções SEPLAG,

Legislação Federal. No link “Legislação Estadual”, é permitido o acesso a Leis e Decretos

Estaduais, a Legislação Pessoal, aos Atos Legais do PPA, LDO e LOA, e aos Atos Legais da

Execução Orçamentária. Um aspecto observado no link “Legislação Pessoal” foi a indicação

de endereço eletrônico da SUBRE/SEPLAG (subre@planejamento.rj.gov.br) a todos os

usuários para o qual os mesmos poderão encaminhar suas observações. No entanto, não há

referência sobre o que seja a SUBRE/SEPLAG. Um e-mail foi enviado para o referido

endereço eletrônico solicitando esclarecimentos, mas, como resposta, foi recebida uma

notificação de que o mesmo não pôde ser enviado, pois o endereço é inválido. A sigla também

não foi localizada organograma da instituição em análise. Um e-mail foi encaminhado para o

Fale Conosco da SEPLAG-RJ, que respondeu prontamente informando que aquele órgão

mudou de nome e hoje se chama Subsecretaria de Administração de Pessoal – SUBAP. Não

consta qualquer informação no portal sobre tal mudança, muito menos foi verificada a

atualização da informação no link.

Os Atos Legais que dispõem sobre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes

Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual referem-se aos exercícios de 2004 a 2007. Os

arquivos relacionados às legislações sobre as LOA não puderam ser acessados, pois os

documentos não foram encontrados no servidos. Da mesma forma, aconteceu com todas as

leis, decretos e deliberações referentes às Legislações Estaduais Relacionadas. Apesar de

haver a referência aos números das legislações, ao resumo do que ser trata cada uma delas e a

data de publicação no Diário Oficial, o acesso a ao seu conteúdo não é permitido. Tanto os

Atos Legais da Execução Orçamentária, como as Resoluções SEPLAG e as Resoluções

Conjuntas – SEPLAG referem aos exercícios de 2007 a 2012. Não se verificou em nenhum

deste qualquer documento referente ao ano vigente. Os arquivos disponibilizados nesses links

possuem linguagem com códigos técnicos, alguns deles apresentam notas para facilitar a

leitura e entendimento do usuário, outros não, de modo que ele tem a informação, mas pode

ficar sem entender o seu significado (sobretudo, no que tange à especificação de siglas e o que

tais códigos representam).

No menu “Planejamento RJ”, é possível acessar nove links, dentre os quais destacam-

se: Relatórios de Acompanhamento, Plano Plurianual (PPA): Planejamento &

Monitoramento, Planejamento Estratégico. A partir do primeiro, é possível ter acesso ao

Relatório de Produto das Ações Realizadas - Exercício 2013 e ao Relatório de Produto das

Ações Realizadas - Exercício 2012. Verificou-se no Relatório de 2012 que, apesar de possuir

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uma Introdução, não há um Índice que possa situar o leitor às informações que do documento

e facilitar o acesso às mesmas (o leitor tem que percorrer todo o documento até localizar a

informação desejada). Os Relatórios não são paginados. Eles apresentam as ações de todas as

Secretarias do Estado, não apenas a da SEPLAG. O Relatório de cada Secretaria é iniciado

com a divulgação de informações em forma de texto, com uma linguagem clara e de fácil

compreensão, a começar pela introdução dos programas (é apresentada uma introdução para

cada programa explicitado), seus objetivos e as análises dos mesmos (fazendo referência às

iniciativas tomadas, as ações empreendidas e aos resultados alcançados). Posteriormente, são

apresentadas informações quantitativas a partir de tabelas que possuem linguagem técnica em

alguns dados cuja análise poderá ser mais bem realizada por quem detém certo conhecimento

na área. Os dados referem-se à especificação do programa e seu objetivo, às ações

orçamentárias e sua finalidade, e também às execuções financeira e física. Ao final dos

Relatórios não há uma síntese dos dados informados. Essa é realizada separadamente em cada

programa apresentado.

No link “Plano Plurianual (PPA): Planejamento & Monitoramento”, o usuário encontra

uma breve introdução sobre o que consiste esse instrumento da gestão pública e os seus

objetivos. Também disponibiliza o acesso ao PPA 2012-2015, a Revisão exercício 2014, a

Revisão exercício 2013 e aos PPA anteriores. Ao clicar no PPA 2012 – 2015 ele será

direcionado a uma página em que poderá acessar os dois Volumes do documento, bem como

uma versão adaptada do mesmo (PPA de Bolso 2012-2015). Os arquivos podem ser baixados

em PDF. Trata de documentos elaborados como que para publicação. Possuem índice,

apresentação e introdução. No Volume I, o cidadão tem acesso à apresentação e introdução da

Lei que estabelece o Plano Plurianual 2012-2015 – Lei nº 6.162, a Contextualização

Estratégica e, também, a Programação Setorial do Poder Executivo, ou seja, são apresentados

os programas de cada Secretaria do Estado. Para cada Programação Setorial são apresentadas

as atribuições da Secretaria, o diagnóstico da área, o macro-objetivo e os objetivos setoriais.

No Volume II, a Lei nº 6.162 é novamente apresentada e introduzida ao leitor, há a

continuação da Programação Setorial do Poder Executivo, a Programação das Empresas

Estatais Independentes, bem como a Programação dos Demais Poderes (Assembléia

Legislativa, Tribunal de Contas, Tribunal de Justiça e Ministério Público). O interessado

também pode ter acesso por meio desse documento aos Projetos do Plano de

Desenvolvimento Sustentável do Norte e Noroeste Fluminense do Estado, às Metas e

Prioridades para 2012 e a Emendas Parlamentares. Em seguida é apresentado o detalhamento

dos programas finalísticos setoriais. Pode-se dizer que o PPA de Bolso 2012-2015 está mais

voltado para a circulação entre o público geral pela estrutura do documento (apenas 25

páginas, enquanto que cada Volume apresenta mais de 400 páginas), as informações

privilegiadas, a linguagem e os recursos informativos utilizados (mais didáticos e

ilustrativos). No link “Planejamento Estratégico”, o usuário terá acesso a uma breve introdução sobre

o que consiste o planejamento estratégico, como também aos Planos Estratégicos do Governo

do RJ para os anos 2007 a 2027 e de 2012 a 2031. Esses documentos estão disponíveis em

duas versões: português e inglês. No entanto, demora um pouco para carregar. A página

referente à versão em inglês do Plano Estratégico de 2007 a 2027 não pôde ser encontrada

(pode ter sido removida ou estar indisponível temporariamente). Os Planos Estratégicos estão

elaborados como que para publicação, a linguagem é de fácil compreensão e percebe-se a

utilização de recursos ilustrativos para facilitar o entendimento, por exemplo, tabelas, gráficos

e destaque de informações. O Plano Estratégico de 2007 a 2027 apresenta uma análise

situacional e prospectiva, a visão de futuro de longo prazo, a estratégia do governo, a

estratégia de promoção de investimentos e os projetos estratégicos estruturantes e prioritários.

O Plano Estratégico atual apresenta os contextos e tendências do Estado, a visão do Rio de

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Janeiro em 2031, os cenários e projeções, os desafios setoriais de longo prazo, as estratégias

setoriais e os investimentos setoriais programados.

No menu “Orçamento RJ”, o usuário encontra a possibilidade de acessar oito links,

dentre os quais destacam-se: Lei do Orçamento Anual e Quadro de Detalhamento de Receitas

e das Despesas. No primeiro, o usuário terá acesso a uma breve introdução sobre o Orçamento

do Estado e de como se dá o processo que transforma o projeto de lei na Lei Orçamentária

Anual. Nessa página, encontra-se disponível links para acesso às LOA dos anos de 2007 a

2013. Os documentos são grandes. Todos com mais de oitocentas páginas, compostos em sua

maioria pela apresentação das principais atribuições e legislação das unidades orçamentárias,

dos demonstrativos de receitas e despesas e da síntese da aplicação por fonte de recursos de

cada órgão do governo e das secretarias estaduais. O segundo link fornece ao usuário o

“Quadro de Detalhamento de Receitas e das Despesas de 2007 a 2008”. São documentos

estritamente técnicos, com informações quantitativas que demandam conhecimentos prévios

para melhor entendimento.

Dentre os três links oferecidos no menu “Patrimônio RJ”, destacou-se o referente ao

“SISPAT”, onde o usuário recebe informações sobre o Sistema de Gestão do Patrimônio

Imobiliário do Estado (SISPAT), que foi desenvolvido pela SEPLAG com o objetivo de

aumentar a eficiência da gestão dos bens imóveis do Estado. Segundo informações do portal,

“o SISPAT é um sistema de controle de patrimônio composto de ferramentas de

georreferenciamento, filtros de consulta, inserção de plantas de arquitetura, relatórios de

vistoria, laudos de avaliação, fotos e documentação legal”, que já está sendo utilizado por essa

Secretaria “com a migração dos dados existentes do sistema anterior, porém com grandes

limitações de informações”. São apresentados ao usuário os objetivos do Sistema e as

inovações na gestão pública com a sua implantação, mas não é disponibilizado o acesso ao

mesmo.

No menu “Recursos Humanos”, destacou-se o link “Estatísticas”, onde a SEPLAG-RJ

disponibiliza informações estatísticas relativas ao pessoal do Estado, a partir de 2008. Nesse

sentido, o usuário pode acessar links referentes à Despesa com Pessoal e Quantitativo de

Servidores, onde encontram disponíveis “as despesas liquidadas dentro do conceito

orçamentário e financeiro do Poder Executivo (administração direta, autarquias e fundações) e

dos outros poderes, além dos aposentados e pensionistas”, assim como links referentes à

Folha de Pagamento Normal, onde terá acesso a quanto “é gasto a cada mês e ao quantitativo

de pessoal, por órgão da administração direta”. A uma breve introdução a fim de situar o

usuário do portal nas informações que encontrará nesse espaço.

Os links relacionados à “Despesa com Pessoal e Quantitativo de Servidores” estão

organizados sob o nome Conceito Orçamentário e Financeiro - Despesa Liquidada. Ao clicar

no link referente a cada ano, o usuário será direcionado a outra página onde irá encontrar links

de acesso a arquivos em formato PDF que divulgam as despesas mensais do pessoal do Poder

Executivo e de outros poderes, bem como o consolidado de tais despesas. As planilhas

informam os tipos de despesas e os valores gastos em cada mês do ano, além de observações

pertinentes a certos valores. Os links relacionados à “Folha de Pagamento Normal” estão

organizados conforme os anos a que se referem e divididos em dois sublinks: “Total Ativos –

Janeiro a Dezembro” e “Total Inativos – Janeiro a Dezembro”. As planilhas apresentam o

valor bruto e o número de servidores pagos conforme o órgão da administração direta ou

indireta e o devido mês, respectivamente. O usuário também dispõe de informações quanto

aos conceitos referidos nos documentos.

No menu “Recursos Logísticos”, destaca-se o link “Rede Logística”, por meio do qual é

possível acessar outros dois links “Rede de Gerenciadores do SIGA” e “Rede de Pregoeiros”.

O primeiro link fornece ao usuário informações sobre o Sistema Logístico do Rio de Janeiro,

a implantação da Rede de Gerenciadores do SIGA – REDESIGA, que tem o “intuito de

Departamento de Ciências Sociais

estabelecer diretrizes, padronizar procedimentos, promover a capacitação e a certificação dos

agentes que nela atuam, bem como manter mecanismos de comunicação entre eles” e as

atribuições do Gerenciador do SIGA. Também é disponibilizado o link de acesso ao site da

REDESIGA e o endereço eletrônico para contato com os gerenciadores do SIGA. O link

referente à Rede de Pregoeiros - REDPREG, que tem “o objetivo de estabelecer diretrizes para

a atuação dos Pregoeiros, padronizar os procedimentos relativos às atribuições destes,

promover a certificação e a capacitação e manter mecanismos de comunicação entre os

mesmos”, está estruturado de modo semelhante a do primeiro. Oferece o link para acesso ao

site da REDEPREG e também endereço eletrônico para contato. Ambos os links identificam o

gerente atual de cada Rede.

Em face ao que foi encontrado nos menus e links expostos, é possível dizer que, de

certo modo, o portal da SEPLAG-RJ contribui para uma cultura política associada à

transparência e a prestação de contas das suas atividades. Para o Rogério Andrade, “a cultura

associada à transparência está diretamente ligada à oferta de informações, e isso o site da

SEPLAG-RJ tem. É claro que você pode fazer uma avaliação da qualidade, da quantidade, da

periodicidade de atualização desses dados, mas existem informações básicas, isso já é um

passo para que você inicie uma cultura de transparência”. De fato, foi observada uma

quantidade bem considerável de documentos, informações, dados financeiros referentes ao

governo atual e ao anterior, legislações, que se supõe responder a essa prestação de contas. No

entanto, cabe aqui iluminar uma das discussões mais importantes entre governo e eletrônico e

transparência salientada por Prado et al (2012, p. 32) “se a disponibilidade de informações no

site por si só promove transparência ou se a mera implantação de um programa de governo

eletrônico implica aumento de transparência governamental”.

Nessa discussão, Pinho (2008) considera que apesar das possibilidades trazidas pelas

novas TIC, os governos não a utilizam em proporção ao seu potencial. Em sendo assim, o

problema da transparência não é tecnológico, mas de cultura e desenvolvimento político.

Nessa mesma linha de análise, Prado e Loureiro (2006, apud Prado et al, 2012, p. 32)

consideram que o aumento da transparência governamental só ocorreria de fato mediante a

existência de mecanismos institucionais que “obriguem os governantes a prestar contas dos

seus atos ao conjunto da sociedade e pela existência de “vontade política” dos governantes

para criação de uma agenda voltada para a transparência”. A Lei Federal nº 12.527, de 18 de

novembro de 2011, surge como um desses mecanismos de imposição da prestação de contas

ao regular o acesso às informações governamentais, conforme previsto na Constituição

Federal de 1988.

Mais conhecida como Lei de Acesso à Informação, a legislação supracitada obriga os

órgão e entidades públicas federais, estaduais e municipais a divulgarem seus dados,

independente do pedido expresso de qualquer cidadão, no âmbito de suas competências. O

artigo 5º prevê como dever do Estado garantir o direito de acesso à informação mediante

procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil

compreensão. A Lei ainda estabelece, em seu artigo 8, § 2º, que “os órgãos e entidades

públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que se dispuserem, sendo

obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet)”. Para

tanto, torna-se obrigatório garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis

para acesso, bem como mantê-las atualizadas.

Dentre as informações mínimas que a lei obriga ser divulgada pelos órgãos e entidades

públicas, pode-se destacar: registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos

financeiros; registros das despesas; informações concernentes a procedimentos licitatórios,

inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;

dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e

entidades. O artigo 33 da referida lei dispõe que os servidores públicos que não prestarem as

Departamento de Ciências Sociais

informações solicitadas e não apresentarem justificativa legal poderão sofrer sanções

administrativas e até ser processados por improbidade. Os órgãos e entidades públicas

dispõem de um prazo legal de vinte dias para atender as solicitações de acesso à informação,

podendo ser prorrogados por mais dez dias, mediante justificativa expressa.

No âmbito da SEPLAG-RJ foi criada uma Comissão para tratar da Lei de Acesso à

Informação, que está ligada à Chefia de Gabinete. Segundo Lúcio Santos, “a Comissão foi

criada para estabelecer o que pode e o que não pode ser divulgado”. Henrique Lima considera

que “a Lei de Acesso à Informação é uma boa lei, só que ela não é uma boa lei 100% do seu

termo. (...) Cada vez que uma pessoa entra com um pedido [de acesso à informação], obriga

que uma série de pessoas tenha que trabalhar, tenha que se movimentar para responder; isso

tem custo”. Sob essa perspectiva, o Superintendente de Governança Eletrônica dessa

Secretaria ressalta que prestar contas tem um preço.

Como resposta a essa questão, o assessor de Comunicação Social evidenciou que,

“quando surgiu a Lei de Acesso à Informação, a gente tratou de pegar o máximo de

informações que a SEPLAG-RJ tem, e que pode disponibilizar no site, e colocar no site com o

objetivo não só de transformar a informação mais transparente possível, mas para evitar esse

tipo de coisa que o Henrique falou: o custo”. Essa também é a sua justificativa para a grande

quantidade de informações que o portal oferece. Ele ainda reconhece que essa grande

quantidade de informação pode dificultar a navegabilidade do usuário. No entanto, Luís

Fernando Taylor considera que o trabalho de transparência no portal está sendo feito não

apenas por conta da Lei, “mas também por isso, é um trabalho que já era feito anteriormente”.

No que tange aos mecanismos de participação da sociedade via portal eletrônico,

percebeu-se certa carência de canais de comunicação que permitam a abertura do Estado à

sociedade. Conforme salientado por Rogério Andrade, verificou-se que há uma preocupação

maior em disponibilizar informações do que de criar mecanismos de interação com sociedade

civil. “O portal disponibiliza informações básicas sobre o funcionamento daquele órgão “e

muito pouco em relação a canais de participação, outras esferas de deliberação tanto para os

servidores quanto para os cidadãos”. Diante disso, o mesmo considera que o “portal da

SEPLAG-RJ está numa fase muito informacional e pouco transacional e interativa”. Os

assessores de Comunicação Social citaram o twitter da SEPLAG-RJ e o e-mail “Fale

Conosco” como os meios disponíveis no portal que permitem a participação e interação com a

sociedade11

.

De acordo com Lúcio Santos, o “„Fale Conosco‟ e o twitter estão dentro desse espírito

de governo eletrônico de as pessoas não precisarem vir pessoalmente até o órgão para terem

suas demandas atendidas”. O primeiro é administrado pela Subsecretaria de Administração de

Pessoal. Segundo informaram, a Assessoria de Comunicação não participa do processo que

funciona da seguinte maneira: ao receberem o e-mail do usuário, essa Subsecretaria direciona

a solicitação para a área que está sendo demanda e essa área então responde através do

próprio “Fale Conosco”. O twitter, por sua vez, é totalmente administrado por aquela

Assessoria. É utilizado como um meio para divulgar informações, como também para receber

demandas e esclarecer dúvidas. Santos afirmou que, além desses mecanismos, há uma

preocupação da Assessoria de Comunicação de disponibilizar no site “todas as informações

que a gente imagina que possa ter algum tipo de demanda da sociedade”.

A esse respeito, foi indagado aos gestores se há na SEPLAG-RJ algum tipo de registro

e/ou estatísticas das demandas feitas pelos diferentes atores sociais. Os mesmos responderam

não haver. Sobre esse ponto, cabe ressaltar que a Lei de Acesso à Informação estabelece que

na divulgação das informações deverão constar, no mínimo, respostas às perguntas mais

11

O endereço eletrônico do “Fale Conosco” é oferecido no menu “Contatos”, enquanto o link de acesso ao twitter está disponível na própria configuração do portal.

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frequentes da sociedade (Artigo 8, § 1º, inciso VI). Um questionamento possível no âmbito

dessa Secretaria de Planejamento seria “como responder ao que não se sabe que está sendo

perguntado?”. Também não se verificou no portal qualquer espaço ou canal de comunicação

que precede e permeia a construção de políticas públicas e nem para a avaliação dos serviços

públicos pelos cidadãos.

Finalmente, no caso da SEPLAG-RJ, a análise quanto ao potencial do governo

eletrônico para o desenvolvimento do controle social da administração pública revelou que

não está restrito apenas ao papel da internet, por meio de sua tecnologia. Há outros aspectos

que precisam ser considerados quando se discute a falta de participação política. Para Luís

Fernando Taylor, “a SEPLAG-RJ está dando para a população, para o cidadão, o que eles

precisariam para se envolverem”. No entanto, a distância que ainda se percebe entre a esfera

governamental e a sociedade pode analisada pela “crise generalizada de legitimidade política”

imperante no mundo contemporâneo e a “indiferença dos cidadãos por seus representantes”

(Castells, 2003a apud Pinho e Winkler, 2012, p. 92). Assim, por um lado, os políticos “divulgam suas declarações e

responsabilidades burocraticamente”, enquanto que os cidadãos

“[...] não vêem muito sentido em gastar energia em indagações

políticas, exceto quando atingidos por um evento que desperta

sua indignação ou afeta seus interesses pessoais” (idem).

Considerações Finais

A análise dos portais das Secretarias de Planejamento dos Estados privilegiados nesta

pesquisa revelou que, de forma geral, apresentam boa configuração e disponibilizam

satisfatoriamente informações e serviços aos cidadãos. Por outro lado, observou-se que as

informações governamentais referentes à prestação de contas à sociedade eram superficiais e

genéricas, passando a impressão de que eles ainda não estivessem engajados em uma genuína

manifestação de accountability. Nesse ponto, merece destaque o portal da Secretaria de

Planejamento da Bahia (SEPLAN-BA) que concentra no link “Planejamento” informações

relacionadas a instrumentos e orientações orçamentárias, bem como ao monitoramento e

avaliação dos resultados, introduzindo ao usuário o objetivo de cada instrumento

orçamentário, mas que não disponibiliza acesso para o acompanhamento de licitações e

compras, por exemplo.

Em se tratando dos mecanismos de participação popular e interação, foi verificado que

todos os portais dispunham de ao menos uma ferramenta de contato dos cidadãos com os

agentes governamentais. O sistema de contatos do portal de São Paulo é o mais completo,

apresentando cinco canais de comunicação, além de também possuir um sistema de ouvidoria.

Esse sistema só pôde ser verificado novamente no portal da Bahia. O portal de Minas Gerais

inovou ao lançar sua Secretaria nas redes sociais, com página ativa no Facebook e Twitter. O

portal carioca também se utiliza dessa última ferramenta. Todavia, evidenciou-se a

necessidade de se criar ferramentas que permitam o provimento de informações relevantes

para a discussão da agenda pública. A entrevista realizada com gestores da Secretaria de

Estado de Planejamento e Gestão do Rio de Janeiro revelou, por exemplo, que não há nessa

Secretaria qualquer tipo de registro das demandas solicitadas por atores distintos. Da mesma

forma, constatou-se que nenhum dos portais disponibilizava um canal de discussão de

políticas públicas, nem mesmo de uma pesquisa de opinião ou avaliação de serviços públicos.

O portal eletrônico da SEPLAG-RJ, que é gerenciado pela Assessoria de Comunicação

Social dessa Secretaria, pode ser avaliado como estando numa fase incipiente de governança

eletrônica, onde se percebe uma prioridade muito informacional e pouco interativa. Nota-se

uma preocupação em disponibilizar informações básicas no que tange às atribuições e

competências desse órgão, por exemplo, nas áreas de planejamento, orçamento, logística,

patrimônio e recursos humanos, mas, no entanto, não se verifica a mesma preocupação em

Departamento de Ciências Sociais

oferecer canais abertos de comunicação e de discussão entre a sociedade e o poder público

que permita aos cidadãos compartilhar em tempo real suas necessidades, sugestões e

avaliações.

A implantação da Lei Federal nº 12.527/2011 tem contribuído significativamente para o

processo de transparência e de prestação de contas das atividades da SEPLAG-RJ. Foi criada

no interior dessa Secretaria uma Comissão que trata da Lei de Acesso à Informação para

avaliar e responder as demandas dos diversos atores sociais pertinentes a esse dispositivo. A

obrigação legal de tornar público informações de interesse coletivo ou geral,

independentemente de requerimentos, incidiu no aumento da oferta de informações no portal

eletrônico. Contudo, ainda assim observam-se algumas restrições relacionadas ao grau de

informação e condições de acesso às mesmas que podem limitar a comunicação e a

transparência com o público.

Referências

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