Governança, Meio Ambiente e Transição de Revisado para VII... · autocrático de gestão (participação…

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<ul><li><p>Governana, Meio Ambiente e Transio de Paradigmas </p><p> Fernando Jos Pereira da Costa1 </p><p>Manoel Gonalves Rodrigues2 </p><p>Resumo Com a crise do Estado do Bem-Estar, emerge o conceito de governana, com as suas diversas definies e concepes. No contexto da proposta de governana surge, e isto claro no caso brasileiro, a concepo participativa, que v com desconfiana o Estado enquanto formulador, gestor e executor de polticas pblicas, notadamente a nvel da esfera tcnica e planificadora. A viso participativista, ao contrrio de muitas concepes que advogam a participao pblica da sociedade civil, em interao com o poder pblico, desconsidera a funo tcnico-planejadora do Estado e de sua burocracia, enxergando, inclusive, no desmantelamento do Estado, a oportunidade de avano a nvel de suas propostas e aes. Conclui-se que somente se alcanar a governana estratgica, quando o Estado atravs do planejamento estratgico agir sinergicamente com a sociedade civil, isto interao Estado-sociedade) de modo a assegurar a transio de paradigmas a nvel energtico e ambiental. Palavras-chave: Governana Estratgica, Paradigmas, Meio Ambiente </p><p>Introduo A governana, enquanto conceito, aplica-se no somente esfera corporativa, mas questo urbana, componente energtica e ao meio ambiente, passando a considerar novos arranjos (poltico-gerenciais) que dem suporte concretizao/viabilizao de novas prticas que considerem os riscos e oportunidades relativos a uma envolvncia externa cada vez mais voltil, em transformao acelerada e que, no que se refere, de modo mais especfico, governana urbana, pode oscilar entre a chamada democracia participativa e as inter-relaes entre o planejamento tecnocrtico e a governana comunitria (FREY, 2007, p. 136). A governana surge, ento, como forma de superar o modelo neoliberal de desenvolvimento (muito embora estejam a situadas as suas razes terico-conceituais) e de atender s crescentes demandas da sociedade civil, de forma a estimular aes direcionadas ao Desenvolvimento Sustentvel, atravs das novas tendncias da administrao pblica e da gesto das polticas pblicas, bem como ao recurso a novas formas de articulao poltico-administrativa que representem a transio do princpio </p><p> 1 Economista, doutorando em economia pela Universidade de Santiago de Compostela, Espanha (e- </p><p> mail:fjpcosta@sapo.pt) 2 Engenheiro, doutor em engenharia mecnica com foco em energia e meio ambiente pela Unicamp, </p><p> Brasil (e-mail:manoel.grodrigues@gmail.com) </p></li><li><p>da autoridade estatal para a abordagem da gesto compartilhada/interinstitucional (setor pblico, setor produtivo e terceiro setor). Pode-se considerar o governo como um entre os muito influentes atores sociais que se encontram envolvidos na formulao/implementao das polticas pblicas (FREY, 2007, pp. 137 e 138). De acordo com Gaventa (2001, pp. 2 e 3), a governana participativa pode servir como alternativa ao ataque neoliberal contra o Estado (desregulao, privatizao, reduo dos gastos sociais, corte geral dos gastos estatais), no sentido de se opor ao desmantelamento do Estado e propor uma nova forma de interveno estatal (democrtico-participativa e no liberal-econmica). Estado, Sociedade e Gesto Pblica Um novo modelo de gesto de polticas pblicas, no qual o gestor pblico supere a sua faceta meramente tcnica e assuma o seu lado poltico (processo de negociao com os diversos atores), no contexto de um planejamento estratgico de mdio/longo prazo, de modo a dotar as aes governamentais de legitimidade e a viabilizar uma boa governana, introduzindo-se aqui a proposta da democracia participativa, deve ser configurado. Na sequncia disto, apresenta-se a crtica ao Estado centralizador (superao do paradigma tecnocrtico), a proposta participativa como forma de superar o modelo autocrtico de gesto (participao popular na gesto das polticas pblicas) e o abandono dos projetos sociais a partir da hegemonia do neoliberalismo nos anos 70/80 do sculo XX. Caberia aqui apresentar a crtica essa concepo (democrtico-participativa). Antes de mais nada, no se cr que seja possvel erigir um Estado minimamente eficaz (enquanto ator) a nvel da configurao, delineamento, gesto e implementao de polticas pblicas, bem como enquanto entidade poltico-planificadora, descartando-se a tcnico-burocracia. Na verdade, se fato que o paradigma weberiano teria sido superado, o que se deveria buscar, no contexto de uma abordagem neoweberiana, seria a formao de uma neoburocracia, muito mais profissional, meritocrtica e estratgica do que a burocracia weberiana tpica. Esta tcnico-burocracia de tipo novo estaria de acordo com a busca por um Estado mais flexvel, eficiente e estratgico (e at contingencial). Por outro lado, com relao questo da crtica configurao do Estado, h que considerar que o modelo de Estado vertical no pode ser tomado como o vilo de todas as estrias, pois h que recordar que partindo da experincia prussiana, passando pelo projeto varguista e chegando, aos dias de hoje, s pujantes economias do Sudeste Asitico, a concepo vertical-estatista at que no se saiu muito mal. Na verdade, se o estado keynesiano entrou em crise na dcada de 70 do sculo XX, cedendo espao ao projeto neoliberal, o Estado tcnico-burocrtico-estratgico neoconfuciano parece se encontrar de plena sade. </p></li><li><p>De outro modo, abandonar o modelo vertical e caminhar em direo ao modelo horizontal constitui-se em experincia que, na viso deste trabalho, muito dificilmente se realizar por completo, pois por maior (e desejvel) que seja o nvel de interao Estado-sociedade, a componente estatal desse binmio ter sempre uma estrutura hierrquico-verticalizada (ainda que esta possa ser minimizada via interao com a sociedade). A questo, ento, passa por se estruturar um Estado moderno e modernizador, com uma neoburocracia (tcnico-burocracia neoweberiana), maiores nveis de eficcia/eficincia, uma nova interao com a sociedade, uma estrutura hierrquico-vertical mitigada e uma postura sistmico-estratgica. Portanto, a descentralizao do Estado, quer a nvel poltico-administrativo, quer em termos da gesto das polticas, quer ainda quanto ao processo de tomada de deciso, desejvel (mormente no contexto de uma maior interao Estado-sociedade), mas no se pode esquecer que o Estado necessita de um mnimo de estrutura tcnico-burocrtico-administrativa para poder delinear/implementar polticas pblicas de forma integrada, sistmica e estratgica. Na concepo deste trabalho, no se pode conceber o Estado desprovido de uma base orgnico-tcnica e de uma estrutura tcnico-burocrtica para desempenhar minimamente suas funes, mormente a nvel do planejamento. Ao se reduzir o poder de interveno/regulao do Estado e da tcnico-burocracia estatal, como pretende a vertente participativa (vis participativista), anula-se a capacidade planejadora (planejamento estratgico) do Estado. As concepes participativistas reduzem o planejamento estratgico viso de curto/mdio prazo, no considerando que um pas ou uma economia, por exemplo, devem ser pensados (estrategicamente) a longo prazo. Ao no se considerar o planejamento (planejamento estratgico) a la longue, as concepes participativistas desprezam a viso estratgica e o papel do Estado como agente sistmico-planificador e promotor/viabilizador de saltos qualitativos importantes a nvel do processo de desenvolvimento das sociedades (em termos produtivos, industriais, tecnolgicos, educacionais, culturais, etc.). Cabe registrar que as vises participativistas parecem no discordar de muitas das crticas feitas ao Estado por parte das concepes neoliberais. A crtica maior, por parte das vises participativistas, s polticas neoliberais, parece residir no abandono s polticas sociais. Os participativistas no buscam corrigir esse aspecto atravs da reconstruo/modernizao do Estado, mas antes pela intensificao da participao e da afirmao do setor pblico no-estatal (o terceiro setor), composto pelas organizaes sociais pblicas no estatais, tomando como bsico o que deveria estar na ponta do sistema social (FERRAREZI, s/data, p. 1). As vises da vertente participativa (na verdade, liberal-participativista) face ao Estado, exceo. em parte, da questo das polticas sociais, em nada diferem do iderio neoliberal. De fato, a viso liberal-participativista, ao direcionar suas baterias contra a estrutura estatal vertical-hierrquica, a tcnico-burocracia e a base tcnico-planficadora </p></li><li><p>do Estado, a pretexto de buscar uma maior participao da populao, est, na verdade, a questionar o papel do Estado enquanto agente interventor/regulador, poltico-administrativo e burocrtico-planejador. E, com isso, inviabiliza-se a proposta do Estado enquanto delineador/promotor de um planejamento integrado, sistmico e estratgico. . O Estado, enquanto delineador, gestor e implementador de polticas pblicas, deve promover a formao de capital humano (educao, formao, capacitao e sade), bem como investir, de forma direta/indireta, em cincia e tecnologia, que se mostram como variveis estratgicas no mbito da insero ativa dos pases no quadro da economia mundial (FERRAREZI, s/data, p.3). Para Ferrarezi (s/data, p. 10), o Estado deve ter sua ao predominantemente voltada para problemas estratgicos (equidade na aplicao de recursos, articulao do econmico com o social, definio das prioridades sociais, estabelecimento das diretrizes gerais de uma poltica de desenvolvimento, garantia de financiamento das polticas sociais e sinalizao da direo dos investimentos), de forma a promover alianas estratgicas e obter sinergias. Entretanto, na concepo deste trabalho, a postura estratgica do Estado (o principal planejador estratgico) muito mais ampla e profunda do que esses aspectos pretendem traduzir. O Estado deve ser o agente responsvel pelo delineamento/implementao do planejamento estratgico, no qual se consubstanciem todas as esferas da poltica pblica (produtiva, industrial, tecnolgica, social, educacional, cultural, etc.), de modo a lhes promover as possveis interaes (tica sistmica) e de forma a obter as necessrias sinergias, promovendo, dessa forma, o desenvolvimento econmico e social e uma integrao efetivamente ativa na economia mundial. O Estado, portanto, para alm de delineador/gestor das polticas pblicas, deve t-las em considerao no seu processo de planejamento (planejamento estratgico), de modo a consider-las como elementos estratgicos na alavancagem do processo de desenvolvimento. Considerar o Estado como responsvel pelo planejamento estratgico no significa, contudo, que ele abdique de seu papel de interventor (o Estado-empresrio, por exemplo) caso isso se faa necessrio, ou seja, se tal for estrategicamente importante (Estado dirigista/estrategista). Portanto, parece ser confuso o argumento do approach participativo (que a coincide com a posio neoliberal) de confundir o Estado burocrtico (burocrtico-weberiano) com o Estado autoritrio-tecnocrtico, como parece ser comum, mormente no caso brasileiro, dos autores afetos a tal posicionamento. Contudo, a abordagem participativa (na verdade, participativista) tambm o adota ao enxergar, inclusive, como positiva, a dbcle do Estado (na verdade, apenas de um tipo de Estado: o keynesiano), considerando-a como benfica ao avano do movimento popular-participativo. De fato, quer para a abordagem neoliberal, quer para a concepo participativista, o Estado o alvo a abater. A vertente participativista (de fato, liberal-participativista) no busca a interao com o Estado (o que visto como cooptaco). Em razo disto, a vertente participativista no considera, a nvel do seu horizonte terico-conceitual, a hiptese de refundao do Estado em moldes modernos. Um </p></li><li><p>Estado dotado de eficincia/flexibilidade e constitudo por uma tcnico-burocracia de tipo novo (a burocracia neoweberiana), mormente no que diz respeito componente tcnico-planificatria, que interaja, de forma dinmica (e sobretudo estratgica) com o mercado, a ele no se subjugando e a ele no impondo uma prtica meramente estatista (mas antes estratgica, sistmica e interativa). De fato, o papel estratgico do Estado fundamental para que venha a reconhecer a incapacidade de investimento/financiamento em algumas reas, para corrigi-las ou para delinear, junto com segmentos empresariais e demais setores sociais, uma forma de promover os investimentos sem considerar os recursos estatais alocados na totalidade dos empreendimentos. Deste modo, o Estado estrategista pode combinar o estatal-dirigismo com polticas econmico-liberalizadoras, de modo a configurar/implementar a Estratgia Nacional de Desenvolvimento. Governana e Globalizao Ao se analisar as definies de governana, observa-se que estas adotam uma postura de reduo do papel do Estado ou mesmo anti-estatista. Contudo, no entender deste trabalho, o conceito de governana, necessariamente, no precisa se revestir de anti-estatismo, pois o Estado necessrio, mormente num contexto de crise/volatilidade que hoje caracteriza a economia mundial. Por outro lado, o Estado deve assumir a responsabilidade pelo planejamento estratgico do desenvolvimento nacional, de modo a situar o pas face s mudanas que hoje caracterizam o mundo e de forma a inserir a economia (economia nacional), de forma ativa/dinmica, no mbito da economia mundial. De forma mais direta, registra-se que as novas hegemonias (mundiais, regionais e subregionais) representariam a transio da atual ordem unipolar para uma ordem multipolar, o que acentuaria o nvel de complexidade do entorno no qual se insere a economia nacional, fazendo com que se busque definir novos instrumentos e metodologias de ao, o que conduziria ampliao/atualizao do conceito de interveno estatal. Esta, por seu lado, compreenderia a adoo de uma viso estratgica, sistmica e prospectiva. Em razo das profundas transformaes (econmicas, produtivas, tecnolgicas, geopolticas, geo-estratgicas e poltico-institucionais) que vm ocorrendo desde os ltimos 20/30 anos do sculo XX, o contexto internacional est se tornando cada vez mais complexo, voltil e incerto, o que faz do Estado (enquanto mentor/executor do planejamento estratgico) um importante referencial no enfrentamento da turbulncia. Com o acirrar da concorrncia, num contexto de fortes mudanas e grandes alteraes, marcadas pela questo energtico-ambiental, pelos avanos tecnolgicos, pela emergncia das novas economias e pela redefinio das hegemonias a nvel mundial, tem-se um ambiente cada vez mais mutante e instvel. Assim sendo, o Estado planejador estratgico o elemento fundamental para que o enfrentamento e a ultrapassagem das vrias vicissitudes (econmicas, financeiras, </p></li><li><p>poltico-institucionais, concorrenciais, geopolticas, etc.) afetas envolvncia altamente instvel e voltil at que se defina um novo modelo de regulao ou uma nova configurao em termos de paradigma. Na verdade, conforme assinalado por Porto (1998, pp. 22 27), o planejamento estratgico, tendo como ferramenta central o Plano Estratgico, encontra-se presente nas modernas metodologias direcionadas a dar suporte busca e alcance de uma vantagem competitiva favorvel. Esta, por seu lado, ir resultar de um profundo conhecimento dos fatores internos e externos que atuam sobre a economia do pas, indicando as ameaas e oportunidades que devem ser consideradas, bem como as deficincias ou fraquezas que devem ser corrigidas ou mesmo eliminadas. Desse modo, o Plano Estratgico no pode, de modo algum, ser tido como uma ferramenta passiva ou reativa, mas antes como um instrumento poltico-gerencial ativo (ou proativo), que promova a adaptao contnua e ativa da economia face a uma envolvente em constante mutao. Assim sendo, o planejamento estratgico, enquanto mtodo de gesto e interveno governamental, apresenta uma agenda de questes ampla e variada, com destaque para as seguintes: lidar com a complexidade, trabalhar com a incerteza e fazer as escolhas necessrias. De modo assertivo, consoante o que registrado por Porto (1998, pp. 27 32), com o maior nvel de complexidade e incerteza do ambiente externo/interno aos pases e suas respectivas economias, fruto das enormes e aceleradas mudanas ocorridas desde ento, principalmente a nvel da complexidade tecnolgica, da competitividade, dos sistemas de regulamentao e dos nveis e formas de regulao, passa a ganhar cada vez maior relevncia a anlise da ambincia externa. Com as profundas transformaes ocorridas desde os anos 70, o planejamento estratgico ser o instrumento a possibilitar um tratamento mais apurado com relao aos rumos desejados e envolvncia externa, de modo a responder aos desafios apresentados pelos mesmos. A nvel do seu ambiente externo, as empresas/organizaes de grande porte passam a adotar configuraes organizacionais e modelos gerenciais sofisticados, diversificados e descentralizados, o que as faz ir em busca de um tratamento mais apurado com relao sua envolvncia externa, de modo a responder aos desafios apresentados pela mesma. assim que o planejamento estratgico, ao contrrio do que afirma uma certa literatura afeta gesto e estratgia, ganha relevo como instrumento adequado ao centramento dos pases/economias no mbito de um ambiente mais conturbado e com nveis muitssimo mais elevados de instabilidade. O planejamento estratgico, na verdade, constitui-se em referncia bsica para uma economia, de modo que esta possa assegurar sua continuidade vital e, simultaneamente, adaptar-se acirrada mutabilidade do ambiente, de forma a alcanar o desempenho sustentvel a longo prazo. O planejamento, a ser implementado pelo Estado de tipo novo (flexvel, dinmico e interativo), fruto da concepo, elaborao e implementao por parte de uma tcnico-burocracia renovada (a burocracia neoweberiana) o planejamento estratgico. </p></li><li><p>Este, por sua vez, simultaneamente estratgico, integrado e prospectivo. A concepo prospectiva desse planejamento renovado justifica-se no somente pelo elevado nvel de instabilidade e volatilidade que caracteriza os diversos aspectos que envolvem a vida das naes, mas tambm como elemento sinalizador do futuro desejado. Dessa forma, o alerta prospectivo e o planejamento estratgico configuram a cultura estratgica das naes/economias com o objetivo de alcanar maiores nveis de excelncia e competitividade. </p><p>Um dos aspectos mais importantes das ltimas trs dcadas do sculo XX e do incio do sculo XXI tem a ver com a emergncia dos pases asiticos (mormente os do Sudeste Asitico) no contexto da economia mundial. Este fato, dadas as consequncias a diversos nveis (econmico, financeiro, industrial, tecnolgico, geopoltico, geo-estratgico, etc.) e principalmente no que diz respeito redefinio da configurao hegemnica mundial, insere um significativo grau de instabilidade/incerteza quanto trajetria a seguir em termos geo-econmicos. </p><p>Isto faz com que seja premente que as naes/economias se situem, delineiem o seu futuro e definam o seu rumo/trajetria, o que s se faz dispondo de um sistema de planejamento estratgico verdadeiramente integrado e de fato prospectivo. </p><p>Por outro lado, a ascenso asitica fortalece a via estratgico-planificadora, pois foi lanando mo de um efetivo e eficiente sistema de planejamento estratgico que os pases asiticos ultrapassaram seus gravssimos problemas estruturais, queimaram etapas no seu processo de desenvolvimento e constituram economias modernas, eficientes, com elevado nvel de qualificao de mo-de-obra, dinamismo empresarial e incorporao de alta tecnologia. </p><p>Em primeiro lugar h que mencionar os denominados Tigres Asiticos ou os Quatro Drages Asiticos, como os denomina Bustelo (1994, pp. 18 21), que se vale tambm da denominao de Novos Pases Industrializados da sia (NPIA), para se referir aos casos de Coria do Sul, Taiwan, Hong Kong3 e Cingapura, cujas economias transformaram-se em lderes do crescimento econmico, com taxas de expanso que chegaram a superar as do prprio Japo. De fato, como b