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GESTÃO MUNICIPAL

1 CADERNO TÉCNICOQUALIFICAÇÃO

Parceiros:

1 GESTÃO MUNICIPALCADERNO TÉCNICOQUALIFICAÇÃO

Rua 102, nº 186 • Setor Sul • Goiânia-GO • 74083-250 • 3999-7450www.fgm-go.org.br

AUTORIAGermano Araujo Coelho

Karla Kellem de LimaMilana Vieira Martins

Táric Calil

DIRETORIA EXECUTIVA

PresidênciaDivino Alexandre da Silva

Panamá de Goiás

Vice-PresidênciaJoão Gladston de P. Reis e Sá

Cezarina

Diretoria FinanceiraJosé Cândido Nascimento

Santo Antônio da Barra

CONSELHO DELIBERATIVO

PresidênciaWalkler Rodrigues Soares

Sanclerlândia

Coordenador TécnicoPaulo Souza

ComunicaçãoLuiz Fernando Rodrigues

Ramon Lacerda (Estagiário)

DIRETORIA ADMINISTRATIVA

Superintendência ExecutivaMeire Andrade

Superintendência FinanceiraMarlene Chaveiro

Assessoria JurídicaCélio Sanches

ASSESSORIA TÉCNICA

Des. Social e TurismoMilana Vieira Martins

Economia e FinançasLeandro Ilidio da Silva

Educação e CulturaKarla Kellem de Lima

Meio Ambiente e Des. RuralRanna Paula Martins

Saúde e Mobilidade UrbanaAlexsandro de Oliveira

Fernandes

Governo DigitalDiego Santana Campos

JurídicoTáric Calil

Planejamento MunicipalGermano Araújo

Assuntos ParlamentaresAmanda Thaisa

COLABORADORESCrispiniano Arantes

Jhéssika DiasMichelle Vieira

Maria LúciaNelma LúciaSilvio PereiraTatielli Vieira

PROJETO GRÁFICO E CAPARodrigo Borges

REVISÃOElaine Nicolodi

FALA DOS PRESIDENTES

Presidente da FGM e prefeito de Panamá

Prefeitos e prefeitas

Nos últimos anos, os Municípios sofreram com diver-sas questões que impactaram diretamente as adminis-trações locais: queda da arrecadação, difi culdades po-

líticas e fi nanceiras,atrasos nos repasses constitucionais, entre outros. Para superar essas difi culdades, a Federação Goiana de Municípios (FGM), em parceria com a Confederação Nacio-nal de Municípios (CNM), lança os Cadernos de Capacitação Técnica, destinados aos 246 Municípios goianos.

A coletânea possui 13 cartilhas destinadas às seguintes áreas: Assistência Social, Saúde, Turismo, Desenvolvimento Rural, Educação, Economia, Gestão, Governo Digital, Meio Ambiente, Mobilidade Urbana, Cultura, Jurídico e Planeja-mento Social.

Além de orientações e dicas para uma gestão efi ciente e sustentável, as publicações retratam a realidade de Goiás, apontando os principais problemas que impactam a adminis-tração local e exemplos e caminhos que devem ser seguidos pelos próximos quatro anos.

Esperamos que os novos gestores aproveitem ao máximo o conteúdo deste material e desejamos que as novas gestões sejam exemplos para o progresso do nosso estado.

Boa leitura.

Presidente da CNMPaulo Roberto Ziulkoski Divino Alexandre da Silva

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

1. PLANEJAMENTO MUNICIPAL 1.1. Por que Planejar?1.2. Origem do Planejamento1.3. Como Planejar 1.3.1. Planejamento Estratégico Neoliberal ou Empreendedor 1.3.2. Planejamento Estratégico Situacional

2. ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL2.1. Organização Governamental2.2. Competências Municipais2.3. Funções/Atribuições do Prefeito2.4. Relações Intergovernamentais2.5. Cooperação Intermunicipal

3. LEGISLAÇÃO PERTINENTE À GESTÃO MUNICIPAL3.1. Lei Orgânica Municipal 3.2. Lei da Estrutura Administrativa do Município3.3. Código Tributário Municipal3.4. Plano Diretor

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2930303031

3.5. Lei de Responsabilidade Fiscal3.6. Plano Plurianual3.7. Lei de Diretrizes Orçamentárias3.8. Lei Orçamentária Anual

4. GESTÃO MUNICIPAL4.1. Gestão Orçamentária 4.1.1. Instrumentos de planejamento orçamentário e fiscal4.2. Gestão de Pessoas4.3. Participação Social 4.3.1. Formas de participação social no âmbito do Executivo4.4. Os 100 primeiros dias: os mais importantes

REFERÊNCIAS

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8 1 - GESTÃO MUNICIPAL | CADERNO TÉCNICO DE QUALIFICAÇÃO | FGM


O Município é o âmbito da vida cotidiana e do trabalho. É o espaço da propriedade e da atividade democrática de fato. Está nele a identificação maior do brasileiro, pois é nele que se desenvolvem as relações afetivas e profissionais, é ali que se desenrolam as histórias de vida de cada cidadão.

Nesse contexto, surge a Constituição Federal (CF) de 1988, que concede aos Municípios o status de ente federativo e reconhece sua importância na organização político-administrativa do país. O Município é um ente que compõe a Federação por força de disposição contida no artigo 1º, caput, da Constituição Federal.

Em razão disso, dispõe de autonomia administrativa, política e financeira, conforme estabelece o artigo 18, caput, da Carta Magna. É importante ressaltar que não existe hierarquia entre os entes federativos, quais sejam: União, Distrito Federal, Estados e Municípios.

A Constituição Federal de 1988, em seu capítulo IV, elenca quais são as competências dos Municípios (artigo 30), além de outros temas, como composição das Câmaras e a lei orgânica municipal. A seguir, trataremos dos assuntos mais importantes para a gestão desse ente federativo.

1.

INTRODUÇÃO


1. PLANEJAMENTO MUNICIPAL

1.1. Por que Planejar?

Sobre a importância de se planejar na administração pública, a doutrina esclarece:

[...] apesar de um bom planejamento não ser garantia alguma de sucesso (já que muitas coisas são imprevisíveis e muitas outras podem dar errado), um bom planejamento aumenta a chance de as coisas darem certo. Abrir mão da tentativa de se antecipar aos problemas para evitá-los ou minimizar seus efeitos, ou tirar melhor proveito de certas coisas positivas que possam vir a ocorrer, equivale a se deixar aprisionar pelas circunstâncias (SOUZA; RODRIGUES,

2004, p. 35).

Planejar implica, portanto, possibilidade de escolha do caminho que se quer seguir, em oposição a se deixar levar pela situação. Em meio à escassez de recursos e aumento das responsabilidades dos Municípios, cada vez mais é preciso planejar ações para que se possa executar estrategicamente, com maior eficiência e efetividade, o que a população realmente demanda.

Os benefícios típicos do planejamento são conhecidos e não podem ser desconsiderados: maior domínio das variáveis, redução de custos e mais flexibilidade. Assim,

• com mais conhecimento, maior é a chance de se alcançar os objetivos propostos. Um diagnóstico bem realizado fornece maior compreensão do ambiente interno e externo da gestão;

• na maioria das ações, o planejamento reduz custos por meio da diminuição do desperdício, seja de trabalho, materiais, recursos e


energia, isso ocorre com a definição de cronogramas que ordenam atividades, equipes e insumos de acordo com a expectativa do tempo de execução da ação;

• ademais, o planejamento e o controle constantes dão maior flexibilidade na execução de políticas, implicando a capacidade de responder à adversidade com maior rapidez.

Porém, na gestão, o planejamento não se restringe à maximização dos recursos. Deve-se ir além desta compreensão economicista: o planejamento é também um processo político. Por isso, ele deve ser composto por ações que fortaleçam a democracia e que busquem o desenvolvimento que a sociedade aspira.

Como, então, fortalecer a democracia e chegar ao desenvolvimento? Primeiro, precisamos identificar em qual situação nos encontramos e assim formular caminhos.

O estado em que se encontram a democracia, o planejamento na gestão local e o conceito de desenvolvimento

Atualmente, vivemos uma crise de representatividade. As instituições políticas vêm perdendo a capacidade de resolver conflitos e de lidar com demandas e agendas tão heterogêneas e dinâmicas. Movimentos ao redor do globo, como a Primavera Árabe, o Occupy Wall Street e as manifestações de maio de 2013, no Brasil, são reflexo da impossibilidade de a sociedade participar das decisões dos governos e de interferir diretamente onde vive. Esse sentimento vem à tona em meio à transformação estrutural e multidimensional da sociedade, possibilitada pela mudança no paradigma tecnológico, que viabilizou os segmentos sociais a se organizarem e se mobilizarem eficazmente em forma de redes de atuação (CASTELLS, 2005). A sociedade mudou, mas as instituições não.


Outro problema envolve a maneira como se enxerga o planejamento dentro da gestão. Em razão do imediatismo político, privilegiam-se resultados que saltam aos olhos – os quais muitas vezes não são prioridade para a população – em detrimento de políticas de longo prazo que, realmente, desenvolvam o município. Além disso, o planejamento é visto como se fosse meramente uma responsabilidade imposta pela Constituição, ao contrário de um instrumento que potencializa a gestão.

Não menos importante é a confusão feita entre os conceitos de plano e planejamento (CARDOSO JUNIOR, 2015). O primeiro é um documento escrito que norteia e controla ações da gestão, como planos diretores e planos plurianuais. O segundo, por sua vez, é um processo constante e dinâmico de levantamento de informações e de proposta de ação (KEINERT; VITTE, 2009).

Por último, precisamos compreender o conceito atual de desenvolvimento. O conceito modificou-se ao longo da história. Passou pela ideia de desenvolvimento industrial, seguido do conceito de autonomia internacional e também de mero crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Mas, em meio a essa transformação do conceito, durante as ditaduras na América Latina e depois na implantação das ideias do Consenso de Washington, houve perdas em áreas como meio ambiente, direitos humanos, democracia e redução da desigualdade social.

Hoje em dia, não há como falar em desenvolvimento sem levar em consideração a sustentabilidade, o fortalecimento das instituições democráticas, direito à cidade, proteção social e garantia de oportunidades a todos (CARDOSO JUNIOR, 2015).


Como o planejamento aliado ao fortalecimento da democracia pode alcançar o desenvolvimento local

É preciso criar a cultura do planejamento. Ela deve estar presente no dia a dia do Município, tanto na gestão quanto na vida dos cidadãos. Uma não se desenvolve sem a outra.

A política deve ser legitimada no cotidiano da população. Devem ser oferecidos canais dinâmicos de participação que aproximem a gestão das comunidades. O planejamento, quando muito técnico, afasta-se da sociedade civil, podendo perder a capacidade de propor ações que realmente resolvam os problemas locais. Além disso, o espaço público deve ser pensado de maneira que possibilite o desenvolvimento da cidadania e o acesso de todos aos serviços públicos.

Acrescenta-se, também, que as intervenções no território devem trazer beleza ao Município, criando uma identidade entre o cidadão e o espaço. A identidade com o espaço e com as ações possibilita à população assumir as políticas públicas como próprias do Município e não só dos governos.

Na gestão estão os principais atores do planejamento. Eles são os agentes que podem fomentar a democracia e criar oportunidades para o Município se desenvolver. Para tanto, a gestão deve se transformar. Ela precisa suprir as lacunas da democracia atual e se adequar às mudanças na sociedade. Isso implica alterar as estruturas tradicionais de interlocução e buscar capacitação para atividades executivas.

O setor público deve buscar os meios tecnológicos já existentes para criar uma nova forma de organização, trazendo a sociedade para a gestão. Uma possibilidade é a governança digital, que acrescenta à ideia de governo eletrônico a participação da sociedade e a tomada de


decisão política (CASTELLS, 2005). Essa nova organização pode disseminar os valores políticos e desenvolvê-los com abrangência na sociedade por meio da estrutura em redes criada com a tecnologia. Cada vez mais, as cidades e a gestão devem ser inteligentes.

Sem atores capazes, que se adequam a essa nova gestão, não há como se realizar o planejamento. Assim, uma alternativa é recorrer ao desenvolvimento da criatividade interativa. Criar, por meio das redes, o diálogo entre os agentes locais com atores e experiências globais, de maneira que as ações possam ser constituídas com a constante interação de ideias, sem perder o caráter local e tradicional das comunidades.

Junto à reestruturação da gestão, é necessário criar um projeto de longo prazo para o Município. Não há desenvolvimento local imediato, portanto, somente a participação da população é capaz de legitimar um projeto ao longo dos mandatos sem que seja alterado substancialmente com as alternâncias de governo.

Enfim, a política é o meio decisivo para o desenvolvimento da sociedade em transformação (CASTELLS, 2005) e o planejamento é o processo que o viabiliza. No entanto, a ação é condição necessária para concretizá-lo. É no campo da gestão que um projeto de desenvolvimento do Município torna-se realidade.

1.2. Origem do Planejamento

O planejamento é fruto da vontade modernista de racionalizar o mundo. Com a revolução industrial, houve um processo de migração intenso do campo para as cidades. O crescimento rápido e desordenado


das cidades gerou sérios problemas sanitários e de habitação. As primeiras propostas de planejamento urbano surgiram em meio a esse contexto, visando reorganizar os espaços caóticos da cidade.

Mais tarde, na URSS, o planejamento surge como ferramenta econômica de Estado, na tentativa de planificar a economia para obter o controle dos fluxos produtivos da sociedade e redistribuí-los. Em meio à crise de 1929 e à influência social do Marxismo, o planejamento ganha força no ocidente com Keynes, que desenvolve a macroeconomia.

Ele passa a defender a intervenção do Estado na economia por meio de medidas que diminuiriam as crises típicas do capitalismo, mudando o foco da teoria econômica, da Lei de Say, em que “a oferta cria sua própria demanda”, para a ideia de que se deve incentivar a demanda, aumentando a renda da população em períodos de retração. Keynes defendia a participação mais ativa do Estado na economia.

Uma das ferramentas de planejamento de governo proposta por Keynes foi o orçamento de desempenho. A ideia era criar um orçamento contendo não só receitas e despesas básicas, como na visão clássica, mas também orientações sobre as metas e os objetivos a serem alcançados. A partir de então, os governos passam a planejar e a influir de maneira propositiva na economia.

O planejamento estratégico surge com as mudanças na sociedade, como forma de reorganizar a gestão que se deparava com a crise após longos anos de crescimento, possibilitados por políticas keynesianas de bem-estar social. As necessidades de romper com o enrijecimento burocrático, de dar resposta às crises fiscais e de buscar sociedades mais igualitárias e participativas fizeram que novos processos de planejamento fossem criados.

Nos países desenvolvidos, movimentos neoliberais ganharam força, particularmente nos EUA e no Reino Unido. Nos países em desenvolvimento,


surgiram alternativas com características desenvolvimentistas ou socialistas, em razão da influência dos regimes militares ou dos movimentos sociais.

As transformações rápidas do espaço e do tempo nas últimas décadas levaram os governos municipais, no Brasil, a também executar suas gestões valendo-se de um planejamento estratégico. É importante lembrar que a elaboração de um plano estratégico não constitui uma obrigação legal. Além disso, para ser elaborado, é importante a participação das lideranças locais dos diversos segmentos sociais, econômicos e políticos. O plano estratégico se diferencia dos demais justamente por inclinar-se a ser gerido fora da esfera exclusiva do setor público.

1.3. Como Planejar

Este tópico abordará duas vertentes teóricas do planejamento estratégico. Cada corrente tem uma maneira diferente de enxergar o que é o Município e o que o influencia, bem como o que se deseja para o seu futuro. É importante para o gestor definir com qual método possui maior afinidade. Isso implica se posicionar politicamente em relação ao seu plano de governo e ao projeto de futuro do Município, dando maior coerência ao processo de planejamento e gestão.

1.3.1. Planejamento Estratégico Neoliberal ou Empreendedor

Esta vertente tem uma compreensão mais economicista do planejamento. Acredita que o Município é um agente econômico e político que compete com os demais atores locais para maximizar ou


aumentar seus ganhos econômicos. Cada Município possui vantagens comparativas em relação aos outros, sejam elas econômicas, geográficas, tecnológicas etc. Seu papel, então, é dar suporte institucional e de infraestrutura para que os agentes privados possam otimizar a produção dos bens e serviços mais competitivos.

Assim, o Município deve ser um empreendimento – submetido às mesmas condições e aos mesmos desafios das empresas – e o papel do gestor é identificar as oportunidades e se antecipar às mudanças conjunturais e estruturais, sem deixar sempre de criar um ambiente propício para o desenvolvimento dos negócios.

Definida a compreensão do papel do Município e decidido qual o tipo de desenvolvimento a se obter, é possível implementar o processo do planejamento estratégico.

Associação do Governo Local

O primeiro passo é criar um grupo de representantes locais, junto ao governo, que possa coordenar os interesses no Município. Este grupo deve possuir recursos financeiros e humanos, comprometimento, visão de longo prazo, motivação e objetivos palpáveis. Deve ser formado por um corpo técnico e um corpo político. Constituído o grupo, o passo seguinte é a estruturação do planejamento.

Estruturas do Plano Estratégico

O planejamento faz parte de um conjunto de atividades que compõem o ciclo administrativo: Planejamento, Organização, Direção e Controle. O ciclo se inicia com as informações obtidas pelo controle, para melhorar os pontos negativos do último período. A estrutura do planejamento é


composta por algumas perguntas que servem como guia

1) Onde estamos agora (Análise SWOT)?

Uma das ferramentas mais utilizadas para realizar os planos estratégicos é a matriz SWOT. Ela possibilita um diagnóstico por meio de análises dos pontos positivos e negativos, internos e externos ao município, para então propor as diretrizes do plano.

O primeiro passo é realizar a análise do ambiente externo, avaliando as tendências gerais, para identificar as oportunidades e as ameaças externas que se refletem no município. O segundo passo representa exame do ambiente interno, em que se verificam as forças e fraquezas da administração municipal. Executados estes dois passos, realiza-se o cruzamento das informações. Assim, o gestor saberá onde alocar os pontos fortes para atacar as oportunidades, bem como o que se deve fortalecer para resistir às ameaças.

2) Aonde queremos chegar daqui a 4 anos (visão e missão)?

Após identificar como se encontra o Município, o gestor deve pensar como deseja que o Município esteja ao final do mandato.

Para isso, criar uma visão e missão da gestão é imprescindível para o sucesso do planejamento.

Visão: é a forma que o gestor idealiza o futuro do Município. Ela é criada com base na racionalização do ambiente local e regional, mas também da perspectiva emocional dos envolvidos, ou seja, dos sentimentos da equipe em relação ao município.

Missão: é a identidade da gestão e do governo. Implica como a equipe quer se posicionar perante a população. É a ferramenta necessária para alcançar os objetivos do planejamento.


3) Como chegar lá (objetivos e quilometragem)?

Para se chegar às metas estabelecidas pelo plano estratégico, devem ser criados objetivos de médio e curto prazo, por meio do planejamento tático-operacional. Cada uma dessas tarefas representa quilômetros a serem alcançados até o destino final da estratégia. Criam-se sequências de ações e definem-se seus respectivos prazos e os responsáveis por liderar as tarefas. Este formato ajuda a compreender “em que pé está” sendo executado o plano.

4) Como se organizar financeiramente (plano financeiro)?

O planejamento estratégico deve estar em harmonia com o planejamento financeiro, não fazendo sentido criar um sem o outro. Todo governo executa o último ano do Plano Plurianual (PPA) do governo antecessor, assim como a Lei de Orçamento Anual (LOA). Isso é importante para a manutenção de programas de longo prazo e para a ambientação da nova equipe. O PPA é o instrumento maior do planejamento financeiro e ele deve ser visto não como um empecilho burocrático, mas como uma ferramenta de planejamento. Nos próximos capítulos abordaremos com maior profundidade os instrumentos orçamentários e os mecanismos de previsão de receita.

5) Quais as ações devemos executar (plano de trabalho)?

Após desenhar o corpo do planejamento estratégico – criar um diagnóstico, formular estratégias globais, criar os objetivos de médio prazo e identificar a situação financeira –, o gestor tem que traduzir este planejamento em realidade. O caminho é criar planos de trabalho. Eles são programas específicos e operacionais que envolvem atividades


necessárias para a consecução de objetivos de curto prazo. Deve-se organizar e categorizar as atividades anuais realizadas pela equipe ou pelo departamento.

6) Como monitorar o processo (controle)?

O foco do controle é o resultado das ações. No processo de planejamento criam-se indicadores que possam medir e avaliar a execução dos planos. Assim, a cada fim de ciclo da administração, as avaliações do controle devem servir de base para os próximos processos de planejamento.

1.3.2. Planejamento Estratégico Situacional

De acordo com Matus (1996, p. 182):

O planejamento é uma das maiores conquistas libertárias que o homem pode almejar. Porque o plano é a tentativa do homem para criar seu futuro; é lutar contra as tendências e correntes que nos arrastam; é ganhar espaço para escolher; é mandar sobre os fatos e as coisas para impor a vontade humana; é recusar-se a aceitar o resultado social que a realidade atomizada de infinitas ações contrapostas oferece-nos anarquicamente; é rejeitar o imediatismo; é somar a inteligência individual para multiplicá-

la como inteligência coletiva e criadora.

O Planejamento Estratégico Situacional (PES) enxerga o Município como uma estrutura única e formada por diversos agentes políticos, sociais e econômicos, cujos interesses são os mais diversos e, muitas vezes, estão em conflito – teoria dos jogos sociais. Por se


tratar de interesses diversos, o ambiente é essencialmente conflituoso, porque é um ambiente de poder compartilhado. Logo, o planejamento deve envolver todos os diversos atores, cooperativamente, para melhor representar a sociedade e conseguir, de forma democrática, gerenciar as metas e os desejos do que se espera para o futuro do Município.

Para o PES (independentemente do nível de análise, seja ele local, regional ou nacional), a realidade é marcada pela complexidade, fragmentação e incerteza – características intrínsecas dos processos sociais. Por isso os problemas a serem resolvidos não se encontram organizados e envolvem diversas variáveis. Então, não há receitas prontas para resolver as adversidades. Cada situação demanda uma solução e o planejamento é a ferramenta para se realizar a ação.

Além do ambiente que envolve o planejamento, o ator do projeto político é muito importante. O gestor é aquele que governa e, independentemente da legitimidade de seus objetivos, se ele não possuir peso político e coletivo, o projeto não é viável. O ator como jogador precisa gerenciar os recursos escassos, para atingir o projeto político do Município. As três variáveis mais importantes para o sucesso do projeto com as quais o gestor deve jogar compõem o triângulo de governo (que veremos mais adiante).

Ainda segundo Matus (1996), toda ação concreta se faz no presente para impactar o futuro. Assim, o processo de planejamento é inseparável da gestão. Ao passo que o planejamento “é o cálculo que precede e preside a ação [ou a gestão]” (HUERTAS, 1996), o próprio processo de planejamento deve ser gerido para se tornar mais eficiente, eficaz e flexível.

Para se organizar a gestão do planejamento, o processo foi dividido em quatro momentos. A ideia cronológica de etapas do planejamento tradicional não se adéqua às situações complexas de incerteza. Por


isso, o novo conceito surge para se compreender como o processo se relaciona às circunstâncias que se apresentam, não tendo cada momento início nem fim definidos, de maneira que a gestão possa mudar o rumo do planejamento de acordo com a necessidade, para melhor se adequar à situação.

O resultado do processo de planejamento nem sempre é efetivo, mas deve ser o mais democrático e o que melhor represente os diversos interesses da população.

A seguir, será discutido cada um dos momentos e, logo depois, as variáveis que compõem o triângulo de governo.

1) Explicação da realidade

Neste momento, realiza-se o levantamento dos problemas e das oportunidades que envolvem o Município. Para tanto, é necessário descobrir as causas e as origens da situação específica. Porém, cada ator oferece uma explicação da realidade de acordo com a sua percepção. Por isso, o diagnóstico deve ser feito coletivamente, de forma a incorporar as diversas formas de interpretação da realidade do Município.

2) Concepção do Plano (momento normativo)

Implica o desenho do plano de ação. Os gestores devem estabelecer cenários das distintas possibilidades que a ação pode gerar dentro do ambiente de incerteza. Escolhe-se uma previsão e definem-se as ações necessárias para alcançar os objetivos. De acordo com os possíveis resultados obtidos, o gestor avalia se deve manter o plano de ação, adaptá-lo ou escolher outro cenário. Os planos de ação são sempre guiados por um sistema de ação e resposta.


3) Estratégia

Entre as diversas decisões possíveis a serem tomadas, para cada um dos cenários, o gestor deve escolher apenas uma e transformá-la em ação. Para realizar a escolha, é necessário fazer os cálculos de viabilidade de ação. A estratégia se apresenta na escolha da alternativa mais viável e eficaz possível.

Estes cálculos são necessários para que a ação supere os diversos obstáculos que a impedem de serem realizadas de forma eficiente e eficaz. Os obstáculos envolvem os recursos financeiros disponíveis, os interesses políticos ou as estruturas institucionais ou organizacionais.

4) Monitoramento da ação

O quarto momento controla e, se preciso, corrige a ação. Durante a execução do planejamento, o gestor deve, constantemente, avaliar as ações por meio de balanços. O monitoramento é composto por três tipos de prestação de contas: a gestão política, a gestão econômica e o balanço social da ação.

Os critérios para avaliar cada tipo de balanço são a eficácia técnica e a eficácia política. Um deve estar em harmonia com o outro, pois não adianta executar uma ação tecnicamente eficaz, se houver perda de capital político em excesso, o que pode, ao longo do projeto, levar à derrota do critério técnico.

Triângulo de Governo

Governar exige coordenar três variáveis: o projeto de governo, a governabilidade e a capacidade de governo. Para o PES, a prática de governar pode ocorrer dentro de um sindicato, de uma ONG, de um órgão público, de um partido político, de movimentos sociais, da atividade empresarial, seja


qual for a estrutura social analisada. Veja os conceitos de cada variável.

• Projeto de governo é a proposta de um plano estabelecido por metas e objetivos que visam a solução de um problema.

• Capacidade de governo é competência em administrar e controlar as ações. São os atributos dos atores que compõem o projeto, como experiência, liderança e conhecimento técnico do assunto.

• Governabilidade é a correspondência entre as variáveis que o ator social pode controlar e as que ele não controla. O grau de governabilidade é diretamente proporcional à capacidade de controle das variáveis.

Dentro de cada instituição, o ator social ou gestor precisa identificar os problemas que enfrentará ao implementar seu projeto de governo. Como os problemas dependem do grau de governabilidade que o ambiente político oferece, o projeto de governo deve ser calculado de maneira a minimizar os entraves de governança, proporcionando viabilidade para a ação. É a capacidade da equipe de governo que garantirá o sucesso da execução das ações definidas e calculadas no planejamento.

2. ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL

2.1. Organização Governamental

Regulado pelo texto constitucional, o Município também é parte ativa da organização governamental brasileira, com a União, os Estados e o Distrito Federal.

O Município responde pelas competências locais, sendo responsável por serviços e atividades específicos, como as vias de


acesso à sua cidade, limpeza urbana e transporte local. Mesmo com suas responsabilidades individuais, atua também em parceria com a União e os estados em prol do meio ambiente, do patrimônio histórico, da educação, da saúde, da cultura, das melhorias para saneamento básico e habitação.

Sendo assim, é de suma importância os municípios conhecerem a estrutura organizacional da União e dos Estados para, com isso, saber onde buscar apoio para exercer as competências a eles destinadas.

2.2. Competências Municipais

O artigo 23 da Constituição Federal estabelece quais são as competências repartidas igualmente entre os entes federativos, quais sejam: União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

Os Municípios também possuem suas competências exclusivas, estando estas dispostas no artigo 30 da Constituição Federal. Vejamos o que dispõe o referido dispositivo legal.

Art. 30. Compete aos Municípios:I - legislar sobre assuntos de interesse local;II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do


Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

2.3. Funções/Atribuições do Prefeito

Chefe Executivo do Município, o prefeito irá desempenhar as funções primordiais: política, executiva e administrativa. Cada função tem sua particularidade. A função política, uma vez que eleito por voto popular, defende os interesses e as reivindicações de seu município perante a Câmara Municipal, Governo Estadual e qualquer outra que garanta as melhorias de seu município. Seu maior papel condiz com a de representante do Município em qualquer circunstância, até mesmo em situações perante a Justiça ou em outros atos de caráter legal ou administrativo, nas relações com as demais esferas de Governo ou no plano puramente social.

Já na função executiva, como gestor municipal, compete-lhe o planejamento, a organização, o comando, a coordenação e o controle das ações da prefeitura. Com tamanha responsabilidade, compete ao gestor municipal formular as políticas públicas, definir objetivos, diretrizes, planos, determinar métodos e processos de trabalho para alcançar os resultados.

No que concerne à função administrativa, esta pode ser dividida entre prefeitos, secretários e servidores municipais, mesmo assim,


compete ao prefeito as maiores responsabilidades. Algumas delas são a articulação com os setores públicos e privados para efetuar ações que promovam o desenvolvimento local sustentável; elucidar esforços para a promoção de iniciativas diversas junto aos setores sociais, à comunidade, além das organizações públicas e privadas; desenvolver ações visando a obtenção de apoio e colaboração dos órgãos públicos e privados; fomentar o diálogo como os diversos setores da sociedade; mobilizar recursos para a concretização dos programas de seu governo.

A execução da arrecadação e aplicação da receita (administração das finanças públicas) em conformidade com o previsto na Lei é considerada uma das maiores atribuições do prefeito. É seu dever prestar contas da administração, anualmente, de acordo com a Constituição e pela legislação competente.

A fiscalização do Município fica a cargo do Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, nos moldes da lei. A transparência dos recursos recebidos pelos entes públicos é obrigatória e deve ocorrer via internet.

2.4. Relações Intergovernamentais

As relações intergovernamentais podem ser consideradas aquelas estabelecidas e coordenadas entre os diversos níveis de governo. Essas relações estão interligadas às políticas voltadas para a preservação do patrimônio público; saúde; assistência pública, proteção e garantia aos portadores de deficiência; cultura, educação e ciência; proteção ao meio ambiente; produção agropecuária e abastecimento alimentar, turismo, construção de moradias e saneamento básico e combate à pobreza.


Como a relação intergovernamental entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios é definida pela legislação complementar, isso implica que muitas áreas de atuação são comuns aos três níveis de governo, o que dificulta definir quem é responsável por resolver determinados problemas, acarretando maior responsabilidade aos Municípios por estes estarem mais próximos aos cidadãos.

2.5. Cooperação Intermunicipal

A cooperação intermunicipal não segue nenhum modelo específico, mas deve alinhar as suas finalidades e competências municipais. As relações de cooperação intermunicipal são formadas, especialmente, de órgãos públicos, que buscam um mesmo objetivo.

O consórcio intermunicipal possibilita, entre outras ações, a discussão de um planejamento regional; a ampliação da oferta de serviços por parte dos municípios; a racionalização de equipamentos; a ampliação de cooperação regional, a flexibilização dos mecanismos de aquisição de equipamentos e de contratação de pessoal (CRUZ, 2001, p. 2).

3. LEGISLAÇÃO PERTINENTE À GESTÃO MUNICIPAL

A legislação que norteia e impõe limites à atuação da Administração Pública municipal é extensa. Trazemos aquelas leis que são principais, entretanto, ressaltamos que há outras de suma importância para a prefeitura, a exemplo da Lei de Licitações (n.


8.666/1993) e da Lei para elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes federados (Lei n. 4.320/1964).

3.1. Lei Orgânica Municipal

Esta é a lei básica de organização da estrutura administrativa do Município. O artigo 29, caput, da Constituição Federal estabelece a necessidade de lei orgânica que regerá o Município. Para tanto, deve ser votada em dois turnos e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, respeitando-se os princípios contidos nas Constituições Federal e Estadual, incluindo-se os preceitos elencados no referido artigo.

3.2. Lei da Estrutura Administrativa do Município

O Poder Executivo Municipal é constituído segundo a Lei da Estrutura Administrativa. De acordo com a referida lei, todas as secretarias, diretorias e demais departamentos são instituídos com divisão clara de suas respectivas atribuições, organizando, assim, a ‘máquina administrativa’ da prefeitura. Esta lei deve conter, de preferência, a relação dos cargos e suas funções.

3.3. Código Tributário Municipal

O Código Tributário Municipal (CTM) trata do sistema tributário local e institui normas gerais sobre direito tributário aplicáveis aos Municípios, sendo, então, de grande relevância para a organização das atividades


tributárias municipais. Esta lei deve ser elaborada e atualizada considerando as atividades econômicas relevantes e a estrutura administrativa do Município.

A maioria dos CTMs foi resultado de aprovação de modelos preconcebidos que não contemplam as características dos municípios, especialmente os menores. A avaliação personalizada dos CTMs pode aumentar, significativamente, as receitas próprias e consolidar a autonomia dos Municípios.

3.4. Plano Diretor

O Plano Diretor está definido no Estatuto das Cidades, Lei n. 10.257/2001, como instrumento básico para direcionar a política de desenvolvimento e de ordenamento da expansão urbana do Município, orientando as ações do poder público, compatibilizando os interesses coletivos, garantindo os benefícios da urbanização e assegurando os princípios da reforma urbana, direito à cidade e à cidadania e gestão democrática da cidade.

É uma lei municipal elaborada pela prefeitura com a participação da Câmara Municipal e da sociedade civil que visa estabelecer e organizar o crescimento, o funcionamento, o planejamento territorial da cidade e orientar as prioridades de investimentos.

Obrigatoriedade para elaboração dos Planos Diretores

O Estatuto das Cidades define, no art. 41, que o plano diretor é obrigatório para os municípios nos seguintes casos:


1) cidades com mais de 20 mil habitantes;

2) integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

3) integrantes de áreas de especial interesse turístico;

4) inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional;

5) incluídos no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos;

6) onde o poder público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal.

É importante ressaltar que o processo de elaboração dos planos diretores envolve custos para as administrações. Assim, é necessário que os gestores avaliem estes custos de acordo com as diretrizes e os objetivos dos instrumentos orçamentários (PPA, LDO e LOA). Os benefícios de elaboração dos planos diretores são muitos, porém o Município não pode realizá-los em detrimento do equilíbrio financeiro da gestão.

Nos casos de não obrigatoriedade e da falta de recursos, recomenda-se que os Municípios executem pelo menos o diagnóstico da situação urbana e rural. Eles darão fundamentação para execução dos planos habitacionais e das políticas públicas de saneamento, mobilidade, meio ambiente, segurança, entre outras.

Conteúdo mínimo do plano diretor

O estatuto das Cidades, em seu art. 42, traz um conteúdo mínimo que deve estar presente nos planos diretores que também foi tema da


Resolução n. 32/2005, do Conselho Nacional das Cidades:

• as ações e as medidas para assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana, tanto privada como pública;

• os objetivos, os temas prioritários e as estratégias para o desenvolvimento da cidade e para a reorganização territorial do Município, considerando sua adequação aos espaços territoriais adjacentes;

• delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5º desta Lei, que trata de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (Peuc);

• sistema de acompanhamento e controle;

• suposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei, que tratam sobre o direito de preempção, da outorga onerosa do direito de construir e das operações urbanas consorciadas;

• os demais instrumentos urbanísticos previstos pelo Estatuto da Cidade que serão utilizados para concretizar os objetivos e as estratégias estabelecidas pelo Plano Diretor.

Revisão do Plano Diretor

A revisão dos planos diretores está regulamentada no Estatuto das Cidades, no art. 40, § 3º, da lei. Ele diz que a lei que instituir o Plano Diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

Além disso, os gestores municipais devem estar atentos ao fato de que tanto o processo de elaboração quanto o de revisão dos planos


diretores devem constar nos instrumentos orçamentários – PPA, LDO e LOA.

Outra questão importante é que o prefeito e os agentes públicos envolvidos nos processos de elaboração e revisão do Plano Diretor do Município estão sujeitos à condenação por improbidade administrativa, bem como outras sanções, caso não garantam as medidas necessárias para realizar estas ações, quando obrigatórias.

3.5. Lei de Responsabilidade Fiscal

Trata-se da Lei Complementar n. 101/2000, cujos objetivos são, basicamente, o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização, almejando a saúde financeira das contas municipais.

Ao passo que o planejamento é auxiliado pelo PPA, pela LDO e pela LOA, a transparência se realiza por meio de Relatórios de Gestão Fiscal (RGF) e de Execução Orçamentária (RREO). O controle fica a cargo dos Tribunais de Contas e dos órgãos internos de controle. Por fim, a responsabilização, baseada na Lei de Crimes Fiscais (n. 10.028/2000), punirá os gestores que forem de encontro ao que determina a lei.

3.6. Plano Plurianual

De acordo com o artigo 165, inciso I, da Constituição Federal, é de iniciativa do Poder Executivo a edição de lei que estabeleça o Plano Plurianual (PPA). Este nada mais é do que um plano cujo objetivo é ordenar as ações da prefeitura visando o alcance das metas propostas


para um período de quatro anos.

Por causa do veto imposto ao artigo 3º da Lei Complementar n. 101/2000, também denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, o PPA fica restrito ao disposto na Constituição Federal. O PPA deverá ser encaminhado à Câmara dos Vereadores no prazo máximo previsto pela Lei Orgânica do Município, contendo:

• as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes (artigo 165, § 1º, CF/1988);

• os programas de duração continuada (artigo 165, § 4º, CF/1988);

• a relação de todas as receitas e despesas do Município, apresentando também as metas e o detalhamento das fontes de recursos.

3.7. Lei de Diretrizes Orçamentárias

Também de acordo com o artigo 165, inciso II e § 2º, da Constituição Federal de 1988, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de competência do Poder Executivo, compreende “as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente”. Ela ainda “orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.

Segundo o artigo 4º da Lei Complementar n. 101/2000 (LRF), a LDO deverá abarcar, ainda, os seguintes temas:


• equilíbrio entre receitas e despesas;

• critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31, da LRF;

• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

• demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

Ressaltamos que possíveis emendas à LDO não podem ser aprovadas se não houver compatibilidade com o Plano Plurianual. O projeto de lei da LDO deverá ser enviado à Câmara dos Vereadores até o término do primeiro semestre de cada ano ou até a data estabelecida pela Lei Orgânica do Município.

3.8. Lei Orçamentária Anual

O Plano Plurianual é responsável pelo planejamento das ações do Poder Executivo, ao passo que a Lei de Diretrizes Orçamentárias prioriza as metas da Administração Pública. A Lei Orçamentária Anual (LOA), por sua vez, fica responsável por quantificar e alocar os recursos necessários à execução das metas estabelecidas.

A LOA está prevista no artigo 165, inciso III, da Constituição Federal. Deverá conter o “demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia”, segundo o artigo 165, § 6º, da CF/1988.


Esta lei deverá conter também o demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e as metas inseridos no Anexo de Metas Fiscais, previsto no artigo 4º, § 1º, da LRF. Deverá conter, ainda, uma reserva de contingência, cuja destinação e quantia têm que ser estabelecidas na LDO e destinadas à cobertura de passivos e de outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

4. GESTÃO MUNICIPAL

4.1. Gestão orçamentária

O patrimônio do Município é composto de bens móveis e imóveis. A Lei n. 4.320/1964 estabelece diretrizes gerais de Direito Financeiro para controle dos orçamentos dos entes da Federação. Uma dessas exigências é que seja feita a relação de todos os bens de propriedade municipal ao menos uma vez por ano, de forma a se ter um mínimo de controle, auxiliando também no correto registro na contabilidade local.

Cabe ressaltar que os domínios ecológicos também integram o patrimônio do Município. Dessa forma, é necessário que a prefeitura esteja atenta às questões inerentes ao meio ambiente, patrimônio histórico e cultural, a fim de que seja preservado todo este extenso acervo. Cumpre destacar, ainda, que essas áreas são de competência comum da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

A legislação tributária municipal precisa ser analisada com o intuito de se avaliar se esta possibilita a adequada arrecadação de tributos, conciliando justiça fiscal e eficiência, ponderando se, porventura, há empecilhos burocráticos que emperram o desenvolvimento de atividades


econômicas e, consequentemente, travam a arrecadação do Município.

É bastante recomendável que se compare as fontes de arrecadação do Município com o que outras prefeituras do mesmo porte têm arrecadado. As informações a respeito das fontes arrecadadoras de outros Municípios podem ser altamente favoráveis na identificação de outras fontes de arrecadação.

As principais fontes de receita do Município são apresentadas a seguir.

• tributos de competência municipal segundo a Constituição Federal:

1. Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS;

2. Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU;

3. Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis – ITBI;

4. taxas pelo exercício do poder de polícia e taxas pela prestação de serviços;

5. contribuição de melhoria, contribuição para custeio da iluminação pública e contribuição previdenciária, se for o caso.

• Atividades econômicas, como, por exemplo, agropecuária, indústria e serviços, realizadas pelo próprio Município ou por meio de concessões, permissões ou parcerias público-privadas.

• Fruição do patrimônio municipal (aluguéis, arrendamentos, participações societárias e aplicações financeiras).

• Operações de crédito (não olvidando que tais receitas geram débitos que, posteriormente, devem ser liquidados junto ao operador).

• Participação na arrecadação da União e do seu respectivo Estado – Fundo de Participação dos Municípios (FPM), Imposto Territorial Rural


(ITR), Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto de Renda Retido na Fonte de pessoas físicas e jurídicas.

• Compensação financeira (royalties) pela exploração de recursos naturais (petróleo, gás natural, recursos hídricos e outros recursos minerais) em seu território, plataforma continental, mar territorial ou zona exclusiva.

• Transferências voluntárias dos Governos Federal e Estadual por meio de convênios e contratos de repasse.

• Transferências fundo a fundo para as áreas de saúde e assistência social.

• Relações com terceiros (públicos ou privados) por meio de convênios, termos de parceria e outros instrumentos.

4.1.1. Instrumentos de planejamento orçamentário e fiscal

O começo da execução orçamentária envolve a realização das seguintes ações:

• enviar a assinatura do(a) prefeito(a) às instituições financeiras com as quais o Município mantém relacionamento;

• avaliar toda a programação financeira e o planejamento de despesas para o exercício que se inicia, ajustar aquilo que julgar importante, respeitados os limites da autorização legislativa;

• checar se houve despesas não empenhadas no último exercício e regularizá-las;


• checar a existência de precatórios e provisionar os respectivos pagamentos como determina a lei;

• fazer o levantamento da dívida ativa, tributária ou não, para promover a execução;

• checar se a receita do primeiro bimestre está de acordo com a capacidade de pagar e de assumir compromissos a longo prazo;

• checar se os gastos com funcionários e dívida pública condizem com os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Tais ações podem, em parte, ser realizadas já na época de transição de mandato, com a colaboração dos atuais agentes políticos e seu quadro técnico com a equipe do(a) prefeito(a) eleito(a).

Tratando-se das despesas, a comparação feita entre o Município e os demais com relação à folha de pagamento de fornecedores é fonte importante de conhecimento. Essas informações podem ser colhidas facilmente por intermédio de Diários Oficiais, de páginas na internet ou de consulta direta às prefeituras dos Municípios vizinhos ou de porte semelhante.

Do orçamento proveniente de impostos e transferências constitucionais, o Município é obrigado a aplicar, no mínimo, 25% em educação e 15% em saúde.

Realizada a posse do(a) prefeito(a), caberá a ele(a) prestar contas aos órgãos competentes sobre o último ano de mandato de seu antecessor. Além de toda a documentação pertinente, o Chefe do Executivo deverá encaminhar ao Tribunal de Contas os seguintes documentos:

• relatório resumido da execução orçamentária, que deve ser publicado em, no máximo, trinta dias após o encerramento de cada bimestre;


• relatório de gestão fiscal, que deve ser publicado em, no máximo, trinta dias após o encerramento de cada quadrimestre.

Vale ressaltar a importância de se checar a situação do Município e as possíveis pendências perante os Tribunais de Contas, ainda, durante a fase de transição do governo.

4.2. Gestão de Pessoas

O(A) prefeito(a) precisa estar atento à quantidade de funcionários, sua alocação entre os setores da Administração Pública, suas atribuições, bem como sua remuneração. É aconselhável, ainda, inteirar-se sobre a existência, na prefeitura, de programas destinados à capacitação e ao desenvolvimento de seu quadro de servidores, independentemente de qual seja o nível hierárquico.

Tais programas deverão ser constantemente avaliados e melhorados ou, caso não haja nenhum deles, deve-se planejar sua criação para o início do novo mandato, tendo como metas:

• criação e desenvolvimento de atitudes e valores condizentes ao desempenho da função pública;

• capacitação dos servidores para a consecução de suas devidas atribuições;

• estímulo ao desenvolvimento funcional e integração do servidor aos objetivos da Administração Pública Municipal em sua totalidade.

Um planejamento técnico adequado terá como consequência a profissionalização do servidor, sedimentada em valores, como ética, responsabilidade e apreço ao trabalho bem feito, além de


propiciar um ambiente muito mais favorável à criatividade e à inovação, impactando, positivamente, a sociedade local.

4.3. Participação Social

As eleições e todo o sistema de representação por agentes políticos, seja qual for a esfera e Poder, é a maneira indireta de participação da sociedade. Complementando essa representação, atualmente, também contamos com a participação direta. Tal participação se dá pela presença da comunidade nos diversos processos decisórios de planejamento, acompanhamento e avaliação das ações da gestão pública.

Trata-se, em resumo, de atuação em parceria entre governo e sociedade, em que a finalidade principal é o compartilhamento de responsabilidades visando o incremento na eficiência de políticas e programas públicos.

O(A) prefeito(a) eleito(a) irá se deparar com várias formas de participação popular em seu Município (conselhos comunitários, fóruns de discussão, orçamentos participativos, comissões etc.). Alguns desses canais de participação estão previstos em lei, já outros advêm da interação local entre comunidade e Administração Pública. Esses mecanismos não são excludentes entre si, muito pelo contrário, é desejável que coexistam e se complementem.

A expansão desses canais de participação possibilita que as decisões governamentais em relação às políticas públicas sejam influenciadas e controladas pela comunidade. Entre os vários objetivos da participação social, pode-se destacar:

• democratização da gestão pública e da tomada de decisão sobre as políticas sociais;


• aperfeiçoamento da eficiência e efetividade dos projetos, programas, atividades e serviços públicos;

• confirmação da representatividade e legitimidade dos agentes políticos;

• legitimação de determinações e atos governamentais;

• obtenção de cooperação e anuência da sociedade;

• enraizar a cultura de cidadania.

4.3.1. Formas de participação social no âmbito do Executivo

• Conselhos

Trata-se de um canal de participação popular fundamental, sendo localizado em todas as esferas de governo. Esses conselhos ligados às áreas de saúde, assistência social, meio ambiente, criança e adolescente e educação, inclusive, são legalmente indispensáveis nos Municípios. Eles têm que representar, diretamente, a comunidade, especialmente aqueles setores mais interessados. Apesar de heterogêneos, tais conselhos têm características comuns entre si, a exemplo da pluralidade e paridade representativa em sua composição.

O(A) prefeito(a) eleito(a) precisa estar atento às normas jurídicas pertinentes aos conselhos presentes em seu Município, além do regimento interno, caso seja necessário sugerir ações para aprimorá-los. O cuidado com a capacitação dos conselheiros tem sido um fator essencial ao adequado funcionamento desses órgãos.


• Consulta pública

Instrumento pelo qual a Administração Pública recebe as demandas da sociedade, de especialistas ou de qualquer um que queira manifestar sua opinião sobre temas de interesse do Município, podendo, ainda, sugerir propostas ou reformulação de planos, programas ou projetos de políticas públicas pertinentes. Um exemplo de consulta pública prevista em lei é aquela dirigida ao plano diretor, segundo disposição do Estatuto da Cidade.

• Cogestão

Diz respeito a um procedimento em que há o compartilhamento de compromissos entre o Estado e os possíveis beneficiários, no diz tange a deliberações de medidas de caráter público.

Órgãos ou agências governamentais e demais instituições semelhantes podem ser administradas assim, tendo a atuação conjunta do Estado e de representantes da comunidade.

• Conferências

As conferências compõem ambientes excepcionais de participação social na idealização, condução e avaliação de políticas públicas. São, antes de mais nada, espaços de deliberação onde se analisa uma medida de caráter social.

4.4. Os 100 primeiros dias: os mais importantes

A gestão do Município se inicia com uma série de solenidades, bem como de muito trabalho e planejamento para a montagem da nova equipe e


da própria gestão. A estruturação do governo é uma das medidas mais importantes que o novo prefeito deverá tomar nesses cem primeiros dias de seu mandato.

Por estruturação do governo, entende-se a definição, o planejamento, a programação, a divisão e a organização das ações da nova gestão. Esse arcabouço de medidas deve, inclusive, definir as funções gratificadas, nome dos cargos em comissão e a sua remuneração, além dos núcleos de governo e dos mecanismos de coordenação. Tais medidas devem ser, adequadamente, formalizadas e aprovadas pelo devido instrumento legal.

Nos Estados Unidos, esses 100 primeiros dias de governo acabam sendo utilizados pela imprensa norte-americana como a época mais propícia para avaliação das tendências da nova gestão. Desde os anos de 1990, este costume também tem sido utilizado pela mídia nacional como forma de se acompanhar as medidas da nova gestão, esperando que essas primeiras ações sinalizem como será o mandato e, consequentemente, o perfil de gestão do novo prefeito.

Este período no ciclo da gestão municipal tem suas próprias peculiaridades. Também conhecido como “Transição após a Posse”, este é o momento mais favorável para os novos gestores pelos seguintes motivos:

• forte legitimidade e popularidade – normalmente, o vencedor das eleições possui alta legitimidade e apoio popular. Mesmo aqueles que não votaram no(a) prefeito(a) eleito(a) esperam que ele(a) tenha uma boa administração. A sociedade tende a ser mais tolerante e dá um prazo para que o novo gestor mostre sua competência.

• O(A) prefeito(a) é a grande manchete – geralmente, é um período de conciliação com a opinião pública e com a imprensa. Nesse sentido,


torna-se uma época perfeita para a divulgação de suas primeiras ações, além de fatos mais benéficos para sua gestão. É, também, um período para se tomar as primeiras medidas de gestão, obtendo informações, promovendo mudanças, tomando ciência dos maiores desafios. Este panorama de apoio e trégua junto à população, provavelmente, não se repetirá, portanto, deve ser bem aproveitado pelo(a) novo(a) gestor(a).

As ações para esse período inicial de governo, a priori, contém as seguintes medidas:

• diagnóstico;

• avaliação administrativa e financeira;

• primeiras medidas do novo governo, considerando as promessas de campanha e a disponibilidade de recursos;

• edição e/ou revisão de leis;

• acompanhamento da imagem.

Acrescenta-se, ainda, aqueles compromissos estabelecidos em lei, contratos com a União, Estado ou país estrangeiro, agenda parlamentar e, também, medidas urgentes ou que impliquem prejuízo ao erário público, caso não sejam cumpridas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A gestão municipalista, atuando como artista principal nas políticas públicas regionais, possui um modelo ineficiente de gestão, o que requer mudanças de paradigmas para uma nova visão contemporânea orientada a governança administrativa com uma gestão participativa voltada aos resultados com competência.


As perspectivas em relação ao desenvolvimento da gestão municipal, em termos político-administrativos, referem-se ao aumento de escala produtiva, fruto da globalização que diminui o peso das políticas centralizadas. Estas apresentam maiores dificuldades em se adequar as constantes mudanças que ocorrem nos diversos setores da atividade econômica.

O Município deve ser visto em sua importância como um organismo interdependente e integrado com os demais de seu entorno, onde a descentralização se transforme em forças positivas.

Sendo assim, para uma gestão vigorosa, os Municípios devem recorrer ao auxílio das entidades representativas, associações, grupos sociais, comunidades diversas e entidades do terceiro setor preocupadas com a sustentabilidade municipal, a fim de garantir uma gestão pública eficaz.


REFERÊNCIASBRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado. htm>. Acesso em: 05 nov. 2015.

______. Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

______. Lei complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

______. Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000. Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967.

______. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios.

CARDOSO JR., José Celso (Org.). Pensamento estratégico, planejamento governamental & desenvolvimento no Brasil contemporâneo: inovação institucional e refundação administrativa. Brasília: IPEA, 2015.

CASTELLS, M. A Sociedade em Rede: do Conhecimento à Política. In: CASTELLS, M; CARDOSO, G. A sociedade em rede: do Conhecimento à Ação Política. Lisboa: Imprensa Nacional; Casa da Moeda, 2005.

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS MUNICÍPIOS. Jurídico: noções fundamentais para a gestão local. Brasília. 2012. V. 2.

CRUZ, M. C. M. T. Cooperação intermunicipal: arranjos institucionais como instrumento para o desenvolvimento local e a experiência paulista. São Paulo: CEPAM. 2001.

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CAPACITAÇÃO EM GESTÃO MUNICIPAL

HUERTAS, F. O Método PES: entrevista com Matus. São Paulo: Fundap, 1996.

KEINERT, T. M. M.; VITTE, C. C. S. Qualidade de vida, planejamento e gestão urbana. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2009.

MATUS, C. Adeus, Senhor Presidente. São Paulo: Fundap, 1996.

SOUZA, M. L.; RODRIGUES, G. B. Planejamento urbano e ativismos sociais. São Paulo: Ed Unesp, 2004.

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