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Área de atuação: Gestão Pública

1. Conceitos de Estado, sociedade e mercado. 2. Origem do Estado e da Administração Pública modernos. 3. Evolução da Administração Pública no Brasil (após 1930): Reformas Administrativas. 4. Modelos de gestão pública: patrimonialista, burocrático e gerencial. 5. Gestão estratégica no serviço público. 6. Caracterização das organizações: tipos de estruturas organizacionais, aspectos comportamentais (motivação, clima e cultura). 7. Gestão da mudança organizacional: ferramentas de mudança organizacional (benchmarking, programa de qualidade, aprendizado organizacional e planejamento estratégico). 8. Instrumentos de financiamento do setor público e Parcerias Público-Privado (PPP). Lei 11.079 9. Instrumentos gerenciais contemporâneos: avaliação de desempenho e resultados; sistemas de incentivo e responsabilização; flexibilidade organizacional; trabalho em equipe; mecanismos de rede. 10. Novas formas de gestão de serviços públicos: formas de supervisão e contratualização de resultados. 11. Avaliações de Políticas Públicas e Programas Governamentais. 12. Avaliação de políticas públicas e seu relacionamento com processos, resultados e impactos. 13. Direitos, deveres e responsabilidades dos servidores públicos, (Lei 8112/90) X 14. Lei no 8.112/90, Lei no 8.666/93, Lei no 8.429/92, Lei no 8.730/93, Lei no 9.784/98, entre outras relativas ao serviço público. X

1. Conceitos de Estado, sociedade e mercado.

Formas Históricas de Estado

Conceitos como estado-nação, sociedade civil, esfera pública, organização do estado, instituições, governo e gestão pública pertencem à esfera política da sociedade, enquanto mercados, empresas comerciais e consumidores estão na esfera econômica. As duas esferas estão inter-relacionadas, mas é importante distingui-las quando se tenta definir as características centrais do novo estado e da nova gestão pública que está surgindo. Essas características serão essencialmente políticas, porque são o produto dos conflitos, discussões e compromissos nos quais as pessoas estão diariamente engajadas. Elas corporificam decisões tomadas por cidadãos no âmbito da sociedade civil e, eventualmente, por políticos e funcionários públicos graduados no âmbito do próprio estado, a fim de criar e reformar as instituições, organizar o aparelho do estado e moldar sua administração pública. Tais decisões estão construindo um novo estado que, além de ser democrático, liberal e social, é republicano porque afirma os direitos republicanos e envolve a participação política de cidadãos republicanos.

A política é a arte de alcançar a legitimidade e dirigir o estado tanto através da negociação e da discussão como através do compromisso e da persuasão, mais do que pela simples força. Enquanto nos mercados os produtores e consumidores tentam promover seus interesses ao máximo possível, na política, além dos interesses, é necessário também levar em conta os valores. Nos mercados há um mecanismo competitivo quase-automático e relativamente eficiente alocando recursos e distribuindo benefícios, enquanto na esfera política nada é automático ou dado. Tudo acontece por meio de decisões que enfrentam limitações – econômicas e institucionais – mas que não são ‘necessárias’ pois elas envolvem escolha, respondem a interesses e se referem a princípios morais.

Em um regime democrático, a formação das vontades dos cidadãos e das decisões de seus representantes são precedidas e esclarecidas através do debate público. Os cidadãos não podem se preocupar apenas com seu interesse próprio. Considerando que as sociedades só podem existir quando o conflito e cooperação se combinam dialeticamente, supõe-se também que uma porcentagem razoável dos cidadãos nutra

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sentimentos de solidariedade em relação aos outros ou possua algumas virtudes republicanas. Por outro lado, o crescimento do aparelho do estado envolveu a ascensão de um poderoso grupo de burocratas e políticos, cujo papel, em uma democracia, é de proteger os direitos dos cidadãos, e desenvolver instituições duradouras e políticas públicas temporárias que tenham por objetivo a ordem social, a liberdade, justiça social e o bem- estar.

Um longo processo histórico

O novo estado que está surgindo no início do século XXI é o produto de um longo processo histórico no qual as instituições de estado se desenvolveram em cada estado-nação. É o resultado do processo de fertilização cruzada através do qual, desde que os gregos e romanos estabeleceram suas repúblicas, outros países importaram e adaptaram instituições. É o produto de guerras e revoluções que promoveram ou prejudicaram o desenvolvimento político e econômico, do progresso tecnológico e das transformações econômicas que, aliados ao desenvolvimento político, tornaram possível a ascensão do capitalismo e, posteriormente, da democracia – e, portanto, do desenvolvimento político e econômico sustentado e independente.

Em tempos pré-capitalistas, as decisões governamentais pareciam menos relevantes. As tribos se transformaram em impérios ou cidades-estado, que foram posteriormente substituídas pelos modernos estados-nação. As civilizações floresceram e decaíram de acordo com um grande processo cíclico. Dentro de cada sociedade, os regimes políticos se alteraram, muitas vezes numa espécie de ciclo, de formas mais autoritárias para formas menos autoritárias de governo, porém sempre permanecendo autoritários. Com o surgimento do capitalismo e dos modernos estados-nação, a mudança política deixou de ser essencialmente cíclica, a história deixou de se repetir, e assumiu uma direção – a direção do progresso, de acordo com os filósofos do Iluminismo, ou da racionalização, de acordo com Weber, ou da abundância econômica, de acordo com os economistas do século XX. Em todo caso, o capitalismo e, em um segundo momento, a democracia, provaram ser capazes de gerar seu próprio aperfeiçoamento contínuo, ou seja, de promover o desenvolvimento político e econômico auto-sustentado.

A fim de situar historicamente a discussão desenvolvida neste livro acerca do estado, acerca de como sua governança progrediu em direção à democracia, e sobre como a estratégia para sua organização e administração avançou, eu me limitarei ao ‘estado moderno’. Quando o moderno estado-nação emergiu a partir dos antigos impérios e do sistema feudal, ele foi o fruto tanto de uma crescente divisão do trabalho como da ascensão do capitalismo. O surgimento do estado moderno implicou uma crescente separação, para cima, do estado a partir do monarca e, para baixo, da organização do estado a partir da sociedade civil.

O estado posteriormente sofreu uma longa transição histórica política, dos regimes autoritários para a democracia. Nesse processo:

1. Em primeiro lugar, os direitos dos cidadãos foram assegurados em quatro fases principais. No século XVIII, a revolução liberal definiu os direitos civis; no início do século XX, uma revolução democrática afirmou os direitos políticos; na primeira parte do século XX, uma revolução social incluiu os direitos sociais entre os direitos da cidadania; e, nos últimos vinte e cinco anos do século, uma revolução republicana começou a definir e fazer valer os direitos republicanos,1 enquanto a participação política dos cidadãos, seja individualmente seja organizados em sociedade civil, deu conteúdo a um novo republicanismo.2 Nesse processo, o estado começou como autoritário, depois se tornou liberal, e finalmente se tornou democrático. Por sua vez, a sociedade civil, enquanto sofria um processo interno de democratização, ganhou cada vez mais poder político sobre os governos, os políticos e os funcionários públicos graduados.

2. Em segundo lugar, do ponto de vista econômico e tecnológico, nesse longo período histórico ocorreu primeiro a revolução comercial, com o avanço das técnicas

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de navegação e as grandes descobertas; em segundo lugar, a revolução industrial, com a energia a vapor; em terceiro lugar, a segunda revolução industrial, com o motor de combustão interna e a eletricidade; e em quarto lugar, a revolução das comunicações, com a informática e a Internet. Nesse processo histórico, o relacionamento do estado com o mercado se transformou a cada revolução, dando origem, respectivamente, ao estado absoluto, liberal, social-democrático e social-liberal.

3. Em terceiro lugar, as mudanças correspondentes foram acontecendo em nível societal. Juntas, a primeira revolução industrial e a revolução liberal produziram a revolução capitalista, dando origem a uma nova e ampla classe dirigente – a burguesia ou a classe capitalista. A segunda revolução industrial e a revolução das comunicações geraram uma enorme classe média profissional ou tecnoburocrática. Enquanto a burguesia estava associada ao capital e à inovação possibilitando a realização de lucros, a classe profissional estava relacionada ao comando do conhecimento técnico e organizacional, possibilitando a realização de altos ordenados. Novamente, a partir dessa perspectiva societal, o estado recebeu vários nomes: o estado capitalista, o estado burocrático e o estado pós-capitalista.3

Na esfera política – a esfera do estado – as elites políticas, a sociedade civil e os cidadãos ocupam o centro do palco; na esfera econômica e tecnológica – a esfera dos mercados – o papel correspondente é desempenhado pelos indivíduos e pelas classes sociais (capitalistas, trabalhadores, e profissionais). O processo histórico é o produto da contínua interação entre os dois principais mecanismos institucionais que coordenam os modernos estados-nação – o estado e o mercado – de tal forma que todas as economias avançadas são essencialmente economias mistas: elas não são economias de mercado puras, muito menos sistemas de governo de estado. O estado:

• enquanto conjunto de instituições, estabelece as condições legais sob as quais operam os mercados;

• enquanto aparelho dotado de poderes especiais, reforma as instituições, aplica a lei e, por meio de transferências econômicas, compensa ou modera os desequilíbrios sociais e econômicos inerentes aos mercados.

Michael Mann distingue duas formas de poder do estado:

1. ‘poder despótico’ – ‘a faixa de ações do estado que o estado (a elite) tem o poder de realizar sem uma negociação rotineira e institucionalizada com grupos da sociedade civil...’ e

2. ‘poder infra-estrutural’ – ’a capacidade do estado de efetivamente penetrar na sociedade civil e implementar logisticamente decisões políticas em toda essa esfera’ (Mann 1985: 113).

O poder do estado seria tão efetivo quanto esses dois poderes. Essa visão tem o mérito de sugerir que o poder pode vir de cima ou de baixo da sociedade, da ‘elite do estado’, ou de movimentos religiosos, classes econômicas e elites militares que formam a sociedade civil. No entanto, incluir as elites militares na sociedade civil envolve uma ampliação indevida do conceito de sociedade civil. A elite do estado em cada modelo histórico do estado é formada por uma burocracia endógena (administrativa, militar e religiosa) e pelos membros da classe social que detém o poder econômico na sociedade civil.

No estado pré-capitalista e no estado absoluto moderno, essa classe é a aristocracia rural, que divide o poder com a burocracia patrimonial.

No estado liberal, soma-se à aristocracia a burguesia ou classe capitalista.

No estado liberal-democrático, a aristocracia perde influência decisiva, e a

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burguesia é a única classe social significativa proveniente da sociedade civil a participar da elite do estado; dentro do estado, além da burocracia estatal, temos agora políticos eleitos que participam da elite do estado.

Finalmente, no estado social-democrático, a burocracia privada, agora transformada em uma classe média profissional, começa a participar da elite do estado, dividindo poder com funcionários governamentais (políticos profissionais e burocratas do estado ou servidores públicos).

Nesse processo, a elite do estado não apenas altera e amplia seu escopo; com a democracia, ela se torna também mais representativa e mais responsável. O poder despótico gradualmente perde força e o poder infra-estrutural se torna democrático. A intervenção do estado segue um padrão cíclico, como discutirei abaixo. Ao responder a falhas do mercado, como nos anos 20 e 30, ele aumentou seu escopo. No entanto, o crescimento do estado envolveu necessariamente distorções que, nos anos 70, levaram à crise fiscal e, mais amplamente, a uma crise do estado. Esta crise e a aceleração da globalização abriram o caminho para a privatização e a desregulamentação do mercado que, no entanto, logo atingiram seus próprios limites. Assim, quando a reforma do estado se tornou um item importante na agenda de todos os países nos anos 90, não me surpreendi. Este livro resume minhas visões acerca de tais reformas, com ênfase especial na reforma da gestão pública. Dois pressupostos – a crise cíclica do estado e a necessidade de proteger os direitos republicanos – apontaram a orientação geral: redefinir o papel do estado, reconstruir a capacidade do estado, administrar o aparelho do estado de maneira mais eficiente e mais democrática.

Bresser-Pereira, L. C., http://www.eaesp.fgvsp.br/AppData/GVPesquisa/P00339_1.pdf, em 05/10/2010.

2. Origem do Estado e da Administração Pública modernos.

As fases do estado

As fases pelas quais o estado moderno passou historicamente, tomando como referência os estados-nação mais desenvolvidos:

1. Começou como autoritário e patrimonial nos séculos XVI e XVII: era o estado absolutista organizando monarquias patrimoniais.

2. No século XIX, ele se tornou liberal e burocrático: o estado liberal impôs o estado de direito e garantiu os direitos civis, ou seja, os direitos à vida, à liberdade e à propriedade privada, mas permaneceu autoritário, pois os pobres e as mulheres não votavam.4

3. Na primeira parte do século XX, a transição para a democracia estava completada: foi a época do estado liberal, da democracia elitista ou liberal e, ainda, da administração burocrática.

4. Na segunda parte desse século, o estado se torna social-democrático, protegendo os direitos sociais e promovendo o desenvolvimento econômico; a administração continua sendo burocrática, mas assume um caráter desenvolvimentista; a democracia agora é social ou plural, mais do que simplesmente liberal.

5. No início do século XXI, o estado almeja se tornar social-liberal e republicano; a democracia almeja se tornar participativa ou republicana; e a administração almeja se tornar gerencial, ou inspirada nos princípios da nova gestão pública.

Quando falo dos estados absolutista, liberal, liberal-democrático, social-democrático, social-liberal e republicano, o adjetivo se refere à natureza básica das organizações e instituições do estado; quando digo estados patrimoniais, burocráticos e gerenciais, estou me referindo ao modo pelo qual a organização do estado é administrada. A terceira coluna da Tabela 1 mostra os tipos ou formas de democracia correspondentes. Dada a definição de democracia usada neste livro, de acordo com a qual, além do estado de direito e do sistema

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constitucional, a garantia das liberdades básicas e das eleições competitivas para definir o governo exige o sufrágio universal, não podemos falar de democracia no estado liberal.

Com a ascensão do estado absolutista, a separação entre esfera pública e esfera privada se tornou inevitável.

O estado liberal ‘resolveu’ a questão através das revoluções constitucional e liberal (a Revolução Gloriosa, a Revolução Norte-americana e a Revolução Francesa), e, em um segundo momento, através da reforma do serviço público. Com as primeiras, o estabeleceu-se o estado de direito; com a última, a administração pública burocrática substituiu a administração patrimonial. No entanto, o regime político permaneceu autoritário.

O estado liberal-democrático, por sua vez, derrotou o autoritarismo, mas levantou a questão da justiça social.

O estado social-democrático tentou dar uma resposta à questão dos direitos sociais e ao problema da igualdade de oportunidades, mas demonstrou ser ineficiente em um mundo no qual a eficiência econômica se torna cada vez mais imperiosa.

O estado social-liberal continua comprometido com a justiça social, enquanto o estado republicano é uma resposta ao uso indevido de dinheiro público e ao suprimento ineficiente de serviços sociais e científicos. O estado republicano não é o regime político ideal de cidadãos virtuosos, mas é um estado que conta com boas instituições e um razoável número de cidadãos comprometidos, capaz de assegurar os direitos clássicos da cidadania, mas também de proteger a res publica de ser capturada por interesses privados.

Essas formas históricas do estado, assim como as formas correspondentes de democracia, envolvem adições cumulativas de direitos humanos.

O estado liberal adiciona o estado de direito e o respeito aos direitos civis;

O estado liberal-democrático estabelece a democracia liberal na medida em que garante os direitos políticos – os direitos de votar e de ser eleito –– para todos os cidadãos; no entanto, a democracia continua sendo elitista, na medida em que os políticos são responsáveis somente no momento de sua eleição.

O estado social-democrático adiciona a proteção dos direitos sociais, expressos no estado de bem-estar social. A democracia correspondente deixa de ser puramente elitista e se torna social-democrática ou pluralista, na medida em que o novo peso político das organizações corporativas precisa ser considerado, e uma imprensa livre dá origem à opinião pública.

Finalmente, o estado republicano adiciona a proteção dos direitos republicanos – direitos que cada cidadão tem, garantindo que o patrimônio público seja usado para meios públicos – enquanto a democracia republicana ou participativa implica que os políticos e os funcionários públicos graduados se tornem ainda mais responsáveis, por meio das organizações de responsabilidade societal. Na medida em que, em primeiro lugar, uma democracia pluralista emerge fora das organizações corporativas e, em segundo lugar, a democracia republicana surge a partir de organizações de responsabilidade social, a sociedade civil vai se tornando cada vez mais coesiva e ativa.

Essas formas históricas de estado, ou de regime político, não envolvem estágios inevitáveis e bem definidos de desenvolvimento político em todos os países democráticos. E não devemos supor que cada forma de estado resolve os problemas colocados por seu predecessor. Elas são apenas uma maneira simples de compreender como a governança evoluiu através do tempo, tomando como casos paradigmáticos países europeus ocidentais como a França e a Inglaterra, e os Estados Unidos – tão diferentes um do outro, mas com tantas características comuns, começando pelo fato de que foram os primeiros países a completar as revoluções industrial e capitalista. Se a transição para um novo estágio, ou para

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uma nova forma de estado, não exige que os problemas colocados pela forma histórica anterior tenham sido resolvidos, eles foram de algum modo enfrentados e resolvidos. Os capítulos seguintes focalizarão o processo político através do qual o estado ou o sistema político se alteraram quando homens e mulheres, tendo se tornado cidadãos, começaram a buscar a ordem social ou a estabilidade política, a liberdade, a justiça social, o bem-estar e a proteção do patrimônio público. Seguindo o esquema básico de T. H. Marshall da afirmação histórica sucessiva dos direitos humanos, e a abordagem de Barrington Moore sobre a democracia como o produto da luta e da progressiva ampliação dos direitos dos cidadãos, 5 investigarei o desenvolvimento das formas históricas do estado e as correspondentes formas de democracia do ponto de vista da ampliação dos direitos dos cidadãos – a partir da afirmação e da aplicação dos direitos civis; em segundo lugar, dos direitos políticos; em terceiro lugar, dos direitos sociais; e, finalmente, dos direitos republicanos. Tais direitos foram razoavelmente bem definidos e incorporados nas constituições e leis dos países civilizados, de tal forma que sua afirmação guiará minha breve análise histórica, embora eu esteja bem consciente de que eles não foram amplamente garantidos mesmo nos países mais avançados.

Bresser-Pereira, L. C., http://www.eaesp.fgvsp.br/AppData/GVPesquisa/P00339_1.pdf, em 05/10/2010.

3. Evolução da Administração Pública no Brasil (após 1930): Reformas Administrativas.

Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado – Min. Adimin. Federal e Reforma do Estado (MARE) - 1995

3 Breve Histórico

3.1 A Reforma do DASP

No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936. Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra- se que, neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

3.2 Rumo à Administração Gerencial

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Tendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática implantada a partir de 30 sofreu sucessivas tentativas de reforma. Não obstante, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços.

A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.

O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.

Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública teve início, com a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós- graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal.

No início dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização -PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei 200/67.

3.3 O Retrocesso de 1988

As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.

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A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados- membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.

Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional.

O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo público para a admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas do mesmo. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, essa última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.

Afinal, geraram-se dois resultados:

- de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática clássica;

- de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Como exemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.

Todos estes fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública brasileira, não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são majoritariamente competentes, honestos e dotados de espírito público. Estas qualidades, que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o espírito público da burocracia brasileira.

As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de uma administração gerencial.

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http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf, em 05/10/2010

A reforma Bresser

No Brasil dos anos 1990, o debate sobre a reforma do Estado foi liderado pelo professor Luis Carlos Bresser-Pereira, seja na qualidade de scholar, seja na qualidade de ministro. Manifestando-se num ou noutro papel, seus argumentos e propostas foram sempre basicamente os mesmos e estão resumidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado — Pdrae (1995). O documento está dividido em nove partes e apresenta, entre outros, os seguintes pontos:

• uma breve interpretação da crise do Estado;

• uma classificação evolutiva da administração pública;

• um histórico das reformas administrativas no Brasil a partir dos anos 1930;

• um diagnóstico da administração pública brasileira;

• um quadro referencial das formas de propriedade, setores do Estado e tipos de gestão;

• uma estratégia de mudança;

• os principais projetos de reforma do chamado aparelho de Estado.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como proposta explícita inaugurar a chamada “administração gerencial”, o que parece designar, como veremos, o fim da história da administração pública, espécie de panacéia redentora do estatismo patrimonialista e do ogro burocrático.

O Pdrae partia de uma premissa — a de que a crise latino-americana era uma crise do Estado. Com base nesse diagnóstico, o plano indicou como pilares do projeto de reforma do Estado:

• ajustamento fiscal duradouro;

• reformas econômicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem condições para o enfrentamento da competição internacional;

• a reforma da previdência social;

• a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;

• a reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.

Segundo o Pdrae, o governo brasileiro, no âmbito dos três poderes, “não carecia de ‘governabilidade’, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que contava na sociedade civil. Enfrentava, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as política públicas estava limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa” (Mare, p. 3-4).

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social, para se tornar seu promotor e regulador. O Estado assume um papel menos

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executor ou prestador direto de serviços mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor destes. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das suas funções de regulação e de coordenação, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança — a capacidade de governo do Estado — por meio da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania. Para isso, será necessária uma mudança em três planos:

1. no plano institucional-legal, através da reforma da Constituição e das leis do país;

2. no plano cultural, através da internalização de uma nova visão do que seja a administração pública; e

3. no plano da gestão, onde afinal se concretiza a reforma (Mare, p. 4).

Para realizar tarefa de tal envergadura, o Pdrae assinalava ser necessário:

• a redefinição dos objetivos da administração pública, voltando-a para o cidadão-cliente;

• aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, formulação e implementação e avaliação de política públicas;

• a flexibilização de normas e a simplificação de procedimentos;

• redesenho de estruturas mais descentralizadas;

• aprofundamento das idéias de profissionalização e de permanente capacitação dos servidores públicos, idéias que vêm da administração pública burocrática, mas que jamais foram nela plenamente desenvolvidas.

O modelo conceitual

O modelo conceitual da Reforma do Aparelho de Estado está apoiado em três dimensões: formas de propriedade, tipos de administração pública e níveis de atuação do Estado. As relações entre essas dimensões estabelecem o quadro referencial e a estratégia da reforma.

Dimensão de Formas de Propriedade

Tradicionalmente, o senso comum e a ciência do direito distinguem dois tipos de propriedade — a pública e a privada, sendo pública toda aquela que está no domínio do Estado, e privada, por exclusão, todas as demais, que ordinariamente se diz estarem na esfera do mercado.

O modelo propõe que a propriedade pública possa ser classificada em dois tipos:

1. propriedade pública estatal – seria aquela tradicionalmente designada como propriedade pública, ou seja, o conjunto de bens sob controle estatal.

2. propriedade pública não-estatal – compreenderia todos aqueles bens que, embora não sejam propriedade do Estado, servem ao interesse público. Está nessa categoria o patrimônio de todas as instituições sem fins lucrativos dedicadas a prestar serviços à comunidade, como as fundações, as associações sem fins lucrativos, as sociedades civis de interesse público, as beneficências. Na hipótese de extinção, o patrimônio delas reverte ao Estado.

Bresser-Pereira chama a atenção para o fato de que a existência desse tipo de propriedade

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gera direitos de cidadania, os chamados direitos republicanos, que não têm titular certo, mas afetam o bem-estar e a sobrevivência de todos os indivíduos em novas formas de apropriação do mundo e de inserção na vida social. Eles dão ao cidadão direitos ao futuro comum, à informação fidedigna, à proteção ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e à coisa pública. Bresser-Pereira (1997:121) não inclui a proteção do consumidor entre os direitos republicanos. Apoiado na obra de Luís Felipe Colaço Antunes (1989), ele argumenta que este é um direito que pode ser coletivo, à medida que seu titular freqüentemente é um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si. (...) É um direito civil, é um direito subordinado ao direito de propriedade. O direito do consumidor, embora possa ser visto como coletivo, é no fundo um direito privado: expressa o direito do comprador de bens de consumo de não ser enganado.

O mesmo raciocínio sobre o caráter individual de um direito coletivo pode ser aplicado ao direito à privacidade e à proteção contra a onisciência dos computadores.

Dimensão dos Tipos de Administração Pública

O modelo também distingue três tipos de administração pública: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial.

Na administração pública patrimonialista, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. (Mare, p. 15).

A administração pública burocrática se caracteriza pela profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional legal. Os controles administrativos, visando evitar a corrupção e o nepotismo, são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas (Mare, p. 15). O controle rígido dos processos volta-se para a administração de pessoal, as compras e o processamento de demandas.

A administração pública gerencial é “orientada predominantemente pelos valores da eficiência e da qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações”. Não nega todos os princípios da administração pública burocrática, pois tem uma clara noção do interesse público e conserva, embora flexibilizando-os, “a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático”. A principal diferença está na forma de controle “que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados” (Mare, p. 16). A administração pública gerencial volta-se para:

• a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;

• a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe foram colocados à disposição;

• controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

Adicionalmente, praticar-se-ia a competição administrada no interior do próprio Estado, quando houvesse a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornar-se-iam centrais.

Em suma, afirmava-se que a administração pública deve ser permeável à maior

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participação dos agentes privados e das organizações da sociedade civil, deslocando-se a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins):

• O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios de confiança e de descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivo à criatividade.

• Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional.

• À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.

Essas categorias deixam entrever o caráter evolutivo e voluntarista da proposta. Sugere-se que tivemos uma administração patrimonialista, que evoluiu para o modelo burocrático e estamos caminhando para a administração gerencial, uma espécie de fim da história da administração pública. A própria designação administração é infeliz pleonasmo nascido de uma tradução inadequada da new public management. Falar em dotar a administração pública de uma cultura gerencial não quer dizer nada. Todas as organizações possuem cultura gerencial — algumas mais burocráticas; outras mais orgânicas e flexíveis.

Dimensão dos Níveis de Atuação do Estado

De acordo com o plano, também há que se distinguir ainda três níveis de atuação do Estado:

• central ou estratégico, incumbido de formular, supervisionar e avaliar a implementação das políticas públicas compostas pelo governo, a cúpula dos três poderes da República e o Ministério Público;

• descentralizado, responsável pela execução das políticas e atividades exclusivas, como regulação, fiscalização, segurança, previdência básica;

• de funções não-exclusivas do Estado, no qual bens e serviços públicos em hospitais, escolas, centros culturais e centros de pesquisa podem ser fornecidos por organizações estatais ou da sociedade civil — associações sem fins lucrativos e mesmo empresas privadas — sujeitas ao controle social.

A produção de bens e serviços para o mercado ficaria a cargo das empresas privadas. A cada um desses níveis funcionais corresponderia um tipo específico de agência pública.

Esse esquema engenhoso resume toda a base conceitual da reforma gerencial brasileira, estabelecendo numa matriz diferentes formas de propriedade, tipos de administração pública e níveis de atividade, para definir os projetos de intervenção. Ele mostra que a administração gerencial é o tipo mais adequado à gestão de agências autônomas, organizações públicas não-estatais (não-governamentais) e empresas privadas, mas que há ainda um espaço residual para a administração burocrática. Chama a atenção a existência de uma relação entre o tipo de propriedade (ou espaço institucional — Estado, mercado e sociedade) e o tipo de atividade. Tal correspondência pode ser encontrada em dois quadros apresentados por Osborne e Gaebler (1997) para indicar tipos de atividade onde são mais efetivas instituições públicas, organizações governamentais e empresas privadas.

Os instrumentos de intervenção

A reforma, tal como preconizada no Plano Diretor, pode ser interpretada com cinco diretrizes principais, a saber:

1. institucionalização, considera que a reforma só pode ser concretizada com a

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alteração da base legal, a partir da reforma da própria Constituição;

2. racionalização, que busca aumentar a eficiência, por meio de cortes de gastos, sem perda de “produção”, fazendo a mesma quantidade de bens ou serviços (ou até mesmo mais) com o mesmo volume de recursos;

3. flexibilização, que pretende oferecer maior autonomia aos gestores públicos na administração dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, estabelecendo o controle e cobrança a posteriori dos resultados;

4. publicização, que constitui uma variedade de flexibilização baseada na transferência para organizações públicas não-estatais de atividades não exclusivas do Estado (devolution), sobretudo nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia e meio ambiente;

5. desestatização, que compreende a privatização, a terceirização e a desregulamentação.

Do ponto de vista do Plano Diretor, essas grandes diretrizes se traduziam na mudança institucional introduzida pela Emenda Constitucional no 19 e em três projetos básicos: avaliação estrutural (racionalização), agências executivas (flexibilização) e organizações sociais (publicização).

A emenda foi promulgada em junho de 1998, a avaliação estrutural nunca foi realizada pelo governo Fernando Henrique, o projeto de agências executivas resultou na qualificação de um único organismo (Inmetro) e a proposta de publicização resultou no estímulo à criação de apenas cinco organizações sociais. Embora não fizesse parte dos objetivos do Plano Diretor, nem constituísse atribuição do Mare (Ministério da Administração e Reforma do Estado), o maior número de realizações esteve relacionado com a privatização de empresas estatais, principalmente nos setores de telefonia (Sistema Telebrás), mineração (Vale do Rio Doce) e financeiro (Banespa).

FREDERICO LUSTOSA DA COSTA. BRASIL: 200 ANOS DE ESTADO; 200 ANOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RAP — RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008

4. Modelos de gestão pública: patrimonialista, burocrático e gerencial.

As Três Formas de Administração Pública (Pdrae)

A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise generalizada do Estado, mas também está sendo caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos e para todos.

A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em dois níveis distintos: o nível político e o administrativo.

1. No nível político temos as instituições fundamentais da democracia, através das quais se defendem não apenas os direitos individuais e sociais dos cidadãos, mas também os “direitos públicos” à participação igualitária na coisa pública. As eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas de defender o cidadão e a coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que é de todos é um passo que está hoje sendo dado em todo o mundo. A denúncia da “privatização” do Estado pela esquerda corresponde à denúncia da direita de que o Estado e a sociedade estão sendo vítimas da prática generalizada do “rent seeking”, da busca de rendas ou vantagens extra-mercados para grupos determinados através do controle do Estado. Ainda no plano democrático, a prática cada vez mais freqüente da participação e controle direto da administração pública pelos cidadãos, principalmente no nível local, é uma nova forma de defender a coisa pública.

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2. No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial.

A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo. Desta forma, partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública – cujos princípios e características não devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas – evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

Administração Pública Patrimonialista

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.

Administração Pública Burocrática

Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.

Administração Pública Gerencial

Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública – a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário – torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.

A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os

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seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se:

1. para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;

2. para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; e

3. para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.

Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade, etc.), a administração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado.

A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.

O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-

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cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.

No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, e fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública.

O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais * oferecidos pelo setor público . A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas.

http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf, em 05/10/2010

Benchmarking

Benchmarking é um processo positivo e pró-ativo de mudar as operação de forma estruturada para atingir a maximização de performance da empresa. Os benefícios do uso do benchmarking são que as funções são forçadas a investigar as melhores práticas da indústria externa e incorporá-las às suas operações. Isso gera empresas lucrativas e de alta utilização de ativos, que satisfazem as necessidades dos clientes e contam com uma vantagem competitiva. Constitui-se na busca das melhores práticas na indústria que conduzam ao desempenho superior.

Os passos filosóficos básicos do benchmarking são:

• Conheça sua operação. Você precisa avaliar as forças e fraquezas da operação interna. Essa avaliação deve ser baseada na compreensão de que os concorrentes também irão analisar sua operação para tirar proveito das fraquezas que descobrirem. Se você não conhecer as forças e fraquezas da operação, não poder’à se defender. Você não saberá quais operações enfatizar no mercado e quais precisarão ser fortalecidas;

• Conheça os líderes da indústria ou concorrentes. Da mesma forma, você somente estará preparado para diferencias suas capacidades no mercado se conhecer as forças e fraquezas dos concorrentes. Mais importante: ficará claro que somente a comparação e a compreensão das melhores práticas da indústria ou dos líderes funcionais irá assegurar a superioridade;

• Incorpore o melhor. Aprenda com os líderes da indústria e com seus concorrentes. Se eles são fortes em determinadas areas, descubra por que e como eles conseguiram isso. Encontre as melhores práticas onde quer que elas existam e não hesite em copiá-las ou modificá-las em suas operações. Imite os pontos fortes deles;

• Conquiste superioridade. Se investigações cuidadosas das melhores práticas tiverem sido efeutadas e as melhores entre elas tiverem sido instadas, então você terá aproveitado as forças existentes, corrigindo as fraquezas para que se equiparem ao mercado e indo além, incorporando o melhor do melhor. Esta posição é claramente de superioridade.

O benchmarking pode beneficiar uma empresa de diversas maneiras:

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• Possibilita que as melhores práticas de qualquer indústria sejam incorporadas de forma criativa aos processos da função analisada;

• Ele pode proporcionar estímulo e motivação aos profissionais cuja criatividade é exigida para a execução e implementação das descobertas da investigação;

• O benchmarking vence a forte relutância do pessoal de operações às mudanças. Constatou-se que as pessoas são mais receptivas a novas idéias e à sua adoção criativa quando estas não se originam necessariamente na sua própria indústria;

• O benchmarking também pode identificar, em outras indústrias, avanços tecnológicos que não seriam reconhecidos e, portanto, não aplicados na própria indústria;

• Os envolvidos no processo de benchmarking muitas vezes constatam que os contatos e interações decorrentes do benchmarking tem valor inestimável para o futuro crescimento profissional. Eles permitem que os indivíduos ampliem sua experiência, tornando-os úteis para a organização em futuras atribuições.

Tipos de benchmarking

• Benchmarking interno: uma comparação de operações internas;

• Benchmarking competitivo: comparações específicas de concorrente a concorrente para o produto ou função de interesse;

• Benchmarking funcional: comparações com funções semelhantes dentro da mesma indústria ou com líderes de outras indústrias;

• Benchmarking genérico: comparações de funções ou processos que são os mesmos, independente da indústria.

Processo de benchmarking

O processo de consiste em cinco fases e se inicia com uma fase de planejamento e prossegue através de análisem integração, ação e finalmente maturação.

a) Planejamento – o objetivo desta fase é planejar as investigação de benchmarking. Os passos essências são aqueles de qualquer desenvolvimento de um plano – o que, quem e como.

• O que deve ser usado como marco de referência? Toda função de uma empresa tem ou entrega um produto. O produto é o resultado do processo empresarial da função, seja ele um bem físico, um pedido, uma remessa, uma fatura, um serviço ou um relatório. O benchmarking é apropriado para estes e todos os outros resultados. Portanto, primeiro é preciso determinar os produtos.

• Com quem ou o que iremos comparar? Existem concorrentes diretos em produtos. Estes são certamente os melhores candidatos a marcos de referência, mas não são suficientes. O benchmarking precisa ser conduzido em relação a empresas e funções líderes, onde quer que existam. Somente assim poderá ser assegurada a superioridade.

• Como serao coletados os dados? Não existe uma maneira de se conduzir investigações de benchmarking. Existe um processo (metodologia). Há infinitas variedades de maneiras para se obter os dados necessários e a maior parte deles está pronta e publicamente disponível. É preciso um certo grau de curiosidade e engenho, mas

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uma combinação de métodos que melhor atenda às necessidades do estudo com muita freqüência é produtiva. As fontes de informação são limitadas somente pela imaginação da pessoa.

b) Análise – Depois de determinar o que, como e quem deve ser marco de referência, é preciso efetuar a coleta e análise dos dados. A fase de análise deve envolver uma cuidadosa compreensão das práticas correntes nos seus processos, bem como daquelas dos seus parceiros. Afinal, o processo de benchmarking é uma análise comparativa. Aquilo que se deseja é uma compreensão do desempenho interno, a partir da qual se possa avaliar as forças e fraquezas.

c) Integração – É o processo que usa as descobertas do benchmarking para fixar as metas operacionais das mudanças. Ele envolve um planejamento cuidadoso para incorporar novas práticas à operação e assegurar que as descobertas sejam incorporadas a todos os processos formais de planejamento. O primeiro passo é obter a aceitação operacional e gerencial para as descobertas do benchmarking. É preciso demonstrar, de forma clara e convincente, que elas são corretas e se baseiam em dados concretos. Com base nas descobertas, os planos de ação podem ser desenvolvidos. Comunicadas as descobertas a todos os níveis da organização, será fundamental convertê-las emu ma declaração de princípios operacionais aos quais a organização pode se obrigar e pelos quais serao julgadas as ações para mudança.

d) Ação – As descobertas do benchmarking e os princípios operacionais nelas baseados devem ser convertidos em ações específicas de implementação; além disso, é preciso que haja medições e avalizações periódicas. As pessoas que de fato executam as tarefas são as mais capacitadas para determinar como as descobertas podem ser incorporadas ao processo. Seus talentos criativos devem ser usados para este passo essencial. Além disso, qualquer plano de mudança também deve conter marcos para a atualização dos próprios pontos de referência, uma vez que as práticas externas estão mudando constantemente. Da mesma maneira, também é necessário um mecanismo permanente de comunicaçào. Os processos em direção aos pontos de referência devem ser reportados a todos os funcionários. Este feedback é especialmente necessário para aqueles que auxiliam na implementação.

e) Maturidade – A maturidade será alcançada quando as melhores práticas da indústria estiverem incorporadas a todos os processo da empresa, assegurando assim a superioridade. Esta pode ser testada de várias maneiras. Em alguns casos, os serviços são vendidos a clientes externos além de servirem ao cliente interno. Se os processo agora mudados forem colocados à disposição de outros, sera que um homem de negócios bem informado dará preferência a ele? Essa será uma forte confirmação de um ponto de referência. A maturidade também é alcançada quando o benchmarking se torna uma faceta permanente, essencial e autodesencadeada do processo gerencial. Ele se torna instituzionalizado.

Resumidamente os passos do processo de benchmarking podem ser assim colocados:

1. Identificar o que marcar para referência

2. Identificar empresas comparativas Planejamento

3. Determinar métodos de coleta de dados e efetuar a coleta

4. Determinar a “lacuna” corrente de desempenho Análise

5. Projetar futuros níveis de desempenho

Integração 6. Comunicar descobertas de marcas de referência e obter aceitação

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7. Estabelecer metas funcionais

8. Desenvolver plano de ação

9. Implementar ações específicas e monitorar progressos Ação

10. Recalibrar marcos de referência

Maturidade • Posição de liderança atingida

• Práticas plenamente integradas aos processos

Benchmarking e gerência de mudanças

As atividades de benchmarking tem mostrado que são um importante motivador para pessoas não propensas a ceitar novas práticas. As pessoas envolvidas em operações, especialmente aquelas de natureza repetitive, muitas vezes ficam isoladas das práticas externas e não sabem como e em que direção mudar. Ou podem apresentar uma resistência inerente a mudanças.

Nesse sentido, a concentração do benchmarking nas melhores práticas da indústria mostra quais são as novas práticas e como elas irão beneficiar a operação. Elas constituem métodos visíveis e comprovados que orientam as mudanças. A capacidade do pessoal operacional para participar de investigações de benchmarking – e posteriormente conduzi-las – faz com que ele se exponha àquilo que deve ser feito em relação às suas responsabilidades e seus cargos. Em sua maioria as pessoas acham essas possibilidades estimulantes e motivadoras. Acoplando-se um sistema de premiação e reconhecimento bem projetado, o resultado final será as pessoas buscando experiências de benchmarking por iniciativa própria.

Existem alguns fatores-chave para o sucesso das mudanças:

• Crer que existe a necessidade de mudanças;

• Determinação naquilo que você quer mudar;

• Descrição de como você quer ser após as mudanças.

Diante disso, alguns pontos são importantes aclarar como o benchmarking torna as mudanças bem-sucedidas:

• A lacuna entre as práticas internas e externas cria a necessidade de mudanças;

• A compreensão das melhores práticas da indústria identifica o que você precisa mudar;

• As práticas desenvolvidas a partir do benchmarking externo dão um quadro do resultado das mudanças.

CAMP, Robert C. Benchmarking – o caminho da qualidade total. São Paulo, 1989. Ed. Pioneira

Aprendizado Organizacional

Atualmente, o conhecimento constitui a base estruturante do desempenho de sociedades, regiões e organizações. Fala-se hoje em sociedade do conhecimento, economia baseada em conhecimento, redes de conhecimento, trabalhadores do conhecimento (ou analistas simbólicos) para designar a constatação de que a gestão adequada do conhecimento é fator

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condicionante da capacidade das sociedades, organizações e pessoas para lidar com o ambiente em acelerada mudança e crescente complexidade. Aprimorar tal competencia está se tornando vital para que as nações e organizações possam acelerar o ritmo de seu desenvolvimento.

A palavra conhecimento pode ter vários significados. Pode significar informação, conscientização, saber, cognição, sapiência, percepção, ciência, habilidade prática, capacidade, aprendizado, sabedoria, certeza, etc. O conhecimento possui quarto caracaterísticas:

1. O conhecimento é tácito: o conheciento é algo pessoal, isto é, formado dentro de um contexto social e individual. Não é de propriedade de uma organização ou coletividade. Contudo, o conhecimento não é privado ou subjetivo. Embora pessoal, ele é construído de forma social. O conhecimento transmitido socialmente se confunde com a experiência que o indivíduo tem da realidade. As experiências novas são sempre assimiladas por meio dos conceitos que o indivíduo possui;

2. O conhecimento é orientado para a ação: o ser humano está sempre gerando novos conhecimentos por meio da análise das impressões sensoriais que recebe (e quanto mais sentidos ele utiliza no processo, melhor) e perdendo os antigos. Essa qualidade dinâmica do conhecimento é refletida em verbos como aprender, esquecer, lembrar e compreender;

3. O conhecimento é sustentado por regras: com o passar do tempo, criamos em nosso cérebro inúmeros padrões que agem como regras inconscientes de procedimento para lidar com todo tipo de situação concebível. Essas regras nos poupam muita energia e nos permitem agir com rapidez e eficácia sem termos de parar para pensar no que estamos fazendo. Além disso, essas regras de procedimentos desempenham um papel vital na aquisição e aperfeiçoamento de habilidades. Quando praticamos uma atividade, testamos essas regras e procuramos aprimorá-las. As regras também estão atreladas ao resiltado das ações. O conhecimento das regras funciona também como um conhecimento tácito, isto é, como um tipo de ferramenta de ferramentas. Uma regra é um padrão para a correção. Além disso, as regras agem como filtros para novos conhecimentos. Quando estamos tacitamente envolvidos em um processo de saber, agimos de forma inconsciente, não refletimos. E tomamos as coisas por certo. Sempre restam vestígios daquilo que um dia soubemos, pois o ser humano nunca esquece tudo;

4. O conhecimento está em constante mutação: o conhecimento não é estático, mas é continuamente construído e reconstruído na mente das pessoas.

Existem dois tipos de conhecimento:

1. Conhecimento tácito: ou conhecimento inconsciente é o conhecimento que está na cabeça das pessoas e é derivado de suas experiências e vivencias pessoais. Pode ser transmitido de uma forma vaga e não-estruturada através da conversa, e-mail ou “mão-na-massa”. Representa o conhecimento do que sabemos, mas que não pode ser verbalizado ou escrito em palavras. É o conhecimento mais corrente dentro da organização e está relacionado com a cultura organizacional. O custo de compartilhar o conhecimento tácito é elevado porque ele repousa na comunicação deireta face a face. Alé disso, na transferência é pouco eficiente.

2. Conhecimento explícito: é o conhecimento exposto em documentos, manuais, livros ou programas de treinamento que são estruturados e documentados. O conhecimento explícito representa geralmente a cumulação de políticas, procedimentos e processos de negócio que formam a bse das operação da organização. O custo de compartilhar o conhecimento explícito por meio de meios eletrônicos e meios gráficos é baixo, mas o custo de capturar o conhecimento tácito e transformá-lo em conhecimento explícito é muito elevado. Em muitas

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organizações, o conhecimento explícito tem uma vida curta, A informação torna-se rapidamente obsoleta à medida que o ambiente de negócios muda.

O conhecimento tácito e explícito não são entidades totalmente separadas, mas mutuamente compementares. Interagem entre si e realizam trocas nas atividades criativas das pessoas – a chamada conversão do conhecimento (Nonaka e Takeuchi) –, sendo um processo social entre pessoas, em continua expensão.

A proporção entre o conhecimento tácito e explícito dentro de uma organização define a balança entre inovação nos negócios e produtividade. Se uma organização possui todo o seu conhecimento dentro de uma forma explícita, cada pessoa faz seu trabalho de acordo com as regras escritas, o organização não é inovadora e sua força de trabalho pode encontrar dificuldade em adaptar-se às mudanças no ambiente de negócios. Se uma organização tem todo o seu conhecimento de uma forma tácita, ele não é muito produtiva porque é difícil à sua força de trabalho acessar o conhecimento corporativo durante as operações cotidianas.

Assim o conhecimento pode ser convertido de quarto modos:

• Socialização: do conhecimento tácito para o conhecimento tácito. Trata-se de um processo de compartilhamento de experiências e, a partir daí, da criação do conhecimento tácito, como modelos mentais ou habilidades técnicas compartilhadas.

• Externalização: do conhecimento tácito para o conhecimento explícito. É a articulação do conhecimento tácito em conceitos explícitos, na forma de metáforas, analogias, conceitos, hipóteses ou modelos. A escrita é uma dorma de converter o conhecimento tácito em conhecimento articulável. A externalização é um processo de criação de conceitos novos e explícitos e é provocada pelo diálogo ou pela reflexão coletiva.

• Combinação: do conhecimento explícito para o conhecimento explícito. Trata-se de um processo de sistematização de conceitos em um sistema de conhecimento, envolvendo uma combinação de conjuntos diferentes de conhecimento explícito. As pessoas trocam e combinam conhecimentos através de meios como documentos, reuniões, conversas ao telefone ou redes de comunicação computadorizadas. A reconfiguração das informações existents atreavés da classificaçõ, do acrescimo, da combinação e da categorização do conhecimento explícito.

• Internalização: do conhecimento explícito para o conhecimento tácito. É o processo de invorporação do conhecimento explícito no conhecimento tácito. Quando sÃo internalizadas nas bases co conhecimento tácito das pessoas sob a forma de modelos mentais ou know-how técnico compartilhado, as experiências por meio da socialização, externalização e combinação tornam-se ativos valiosos.

Conteúdo do conhecimento criado pelos quarto modos

Conhecimento Tácito Conhecimento Explícito

Conhecimento tácito

Socialização Conhecimento compartilhado

Externalização Conhecimento conceitual

Conhecimento explícito

Internalização Conhecimento operacional

Combinação Conhecimento sistêmico

Uso do conhecimento

A utilização do conhecimento pode ser classificado em dois tipos:

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a) Conhecimento “just-in-case”: é o conhecimento de que as pessoas necessitam antes de fazer seu trabalho.

b) Conhecimento “just-in-time”: é o conhecimento de que as pessoas necessitam quando estão executando seu trabalho.

Para Habermas existem três níveis de conhecimento:

1. Conhecimento emancipatório: é o conhecimento de si mesmo, pessoal, subjetivo que é adquirido por meio da auto-reflexão crítica ao longo do desenvolvimento de cada pessoa.

2. Conhecimento comunicativo: é o conhecimento interpessoal e interpretativo da sociedade, da cultura e das relações humanas geradas por meio da linguagem e do consenso. É eminentemente limitado pelo grupo social e pela cultura que envolve o indivíduo.

3. Conhecimento instrumental: é o conhecimento concreto e objetivo, do tipo causa-e-efeito derivado das metodologias empíricas e científicas. Consiste em princípios invariantes e leis.

Conhecimento organizacional

A criação do conhecimento organizacional é uma interação continua e dinâmica entre o conhecimento tácito e o conhecimento explícito, formando um espiral do conhecimento, que depende de quarto aspectos. Primeiro, o modo de socialização começa desenvolvendo um campor de interação que facilita o compartilhamento de experiências e modelos mentais dos membros. Segundo, o modo de externalização é provocado pelo diálogo ou pela reflexão coletiva, nos quais o uso de uma metáfora ou analogia significativa ajuda as pessoas a articularem o conhecimento tácito que, de outra forma, é difícil de ser comunicado. Terceiro, o modo de combinação é provocado pela colocação do conhecimento recém-criado e do conhecimento já existente em uma rede que permite transformar-se em um novo produto, serviço ou sistema. Quarto, o “aprender fazendo” provoca a internalização.

Espiral do Conhecimento

Diálogo

Socialização Externalização

Construção do Campo

Internalização Combinação

Associação do Conhecimento Explícito

Aprender Fazendo

A aquisição do conhecimento está intimamente relacionado com a aprendizagem.

Aprendizagem

Aprendizagem é produto, o resultado da interação continua do organismo com o mundo físico e social. Nessa interação realiza-se a passagem do inato para o aprendido. Denomina-se aprendizagem à aquisição de novas formas de comportament que se entrelaçam e

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combinam com comportamentos inatos que vão sugindo à medida que o organismo amadurece. A aprendizagem conduz a mudanças relativamente permanentes na conduta.

Graças à aprendizagem, o ser humano pode adaptar-se às contínuas e intensas modificações do ambiente em que vive. O aprendizado engloba mudanças de comportamento tão diferentes como a resposta diferenciada a um estímulo, a aquisição de novas habilidades, a alteração da maneira de perceber alguma coisa, o conhecimento de fatos, o desenvolvimento de atitudes diante de determinadas situações, etc.

A aprendizagem nunca é observada diretamente. Ela é uma inferência derivada da observação de uma mudança ou de uma série delas na conduta das pessoas, ou ainda uma resposta específica que surge mais freqüentemente ou mais rapidamente quando se apresenta em determinado estímulo. Por essa razão, a aprendizagem provoca um aumento da probabilidade de que uma resposta específica apareça sempre que se apresente um determinado estímulo. As mudanças de conduta permitem medir a aprendizagem e recebem o nome de execução. A execução é a manifestação visível do processo de mudança que se produz no interior do organismo.

Processo de aprendizagem

a) Condicionamento clássico (estímulo-resposta): constitui a formação (ou reforço) de uma associação entre um estímulo neutro ou condicionado e um reflexo. O reforço representa o fortalecimento de uma associação entre o estímulo neutro ou condicionado e uma resposta condicionada, como resultado da união entre o estímulo incondicionado ao condicionado.

b) Condicionamento operante (tentativa-e-erro): também denominado de aprendizado por tentative-e-erro. Enquanto o condicionamento clássico é uma formação de uma relação de previsão etre dois estímulos – o condicionado e o incondicionado – o condicionamento operante é a formação de uma relação de previsão entre uma resposta e um estímulo. Enquanto o condicionamento clássico modifica as propriedades de respostas reflexas a determinados estímulos, o condicionamento opertante modifoca a freqüência de condutas – denominadas operantes – que ocorrem, seja de forma espontânea ou sem que haja estímulos identificáveis.

c) Aprendizagem por observação (ou por imitação, modelagem ou aprendizagem social): é adquirida por meio da análise da conduta de outro sujeito. Para a aquisição de determinada conduta, primeiro se expõe um modelo ao observador com o comportamento que se pretende instaurar. Na primeira fase, o observador presta atenção nessa conduta e reconhece as suas propriedades diferenciadoras. Na segunda fase de retenção, a conduta desejada é armazenada ativamente na memoria. Em terceiro lugar, guiado pela memoria, o observador executa a conduta que aceitou como própria. Por fim, uma vez reproduzida essa conduta, habitua-se mediante princípios de condicionamento operante, isto é, a conduta ;e cnfra=ontada com conseqüências que aumentam ou diminuem a sua freqüência.

d) Aprendizagem emocional: a aprendizagem emocional não consiste apenas em deixar os sentimentos fluirem, mas aprender a compreende-los e melhora-los. A inteligência emocional está ligada ao conhecimento das emoções próprias e alheias, em sua magnitude e suas causas. A habilidade emocional significa saber dirigir as emoções a partir do seu conhecimento.

e) Aprendizagem organizacional: a aprendizagem organizacional é capacidade de gerar novas idéias alavancada pela capacidade de generalizá-las por toda a organização. É a maneira pela qual as organizações constroem, mantêm, melhoram e organizam o conhecimento e a rotina em torno de suas atividades e cultura, a fim de utilizar as aptidões e habilidades de sua força de trabalho de modo cada vez mais eficiente.

Organizações de Aprendizagem

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A organização de aprendizagem é aquela que está continuamente desenvolvendo e mudando a forma de manter a empresa competitive no futuro. Isso requer uma visao comum e uma estratégia que esteja na cabeça de todas as pessoas em termos tangíveis e compreensíveis para todas elas. São as pessoas que transformam as visões e estratégias em ações específicas. E esse processo sempre requer uma mudança comportamental e o desenvolvimento gradativo de competencias individuais ao longo do tempo.

Em essência o ato de aprender é a capacidade de gerir a mudança mediante a mudança em si mesma. Isso vale tanto para as pessoas como para as organizações. A essência do aprendizado é mudar a própria estrutura interna para permanecer em harmonia com o ambiente que se modifica a cada instante. Isso nos leva a um imperativo para o sucesso organizacional: a empresa bem-sucedida é aquela que pode efetivamente aprender.

A organização de aprendizagem é um conceito recente na teoria da administração e pode ser definida como “uma organização habilitada para criar, adquirir e transferir o conhecimento e modificar o seu comportamento, a fim de refletir o conhecimento e os insights novos. Em outras palavras, uma organização de aprendizagem melhora a capacidade de um empresa de reagir às mudança em sua situação interna e externa, de se adaptar a elas e de capitalizá-las.

Argyris e Schön, lembram que a maioria das organizações se empenha no que foi chamado de aprendizado de círculo simples: quado são destectados erros, o processo de correção baseia-se em rotinas passadas e em políticas atuais. Em comparação, as organizações que aprendem utilizam o aprendizado de círculo duplo (doble looping feeback): quando um erro é detectado, ele é corrigido de maneira que envolva a modificação dos objetivos, nas políticas e nas rotinas padronizadas da organização. O aprendizado de círculo duplo desafia pressuposições e normas profundamente enraizadas dentro da organização. Desse modo, ele fornece oportunidades para soluções radicalmente diferentes de problemas e proporciona saltos drásticos em melhorias.

Senge faz uma distinção ente aprendizagem adaptiva e aprendizagem generativa. A aprendizagem adaptiva é o primeiro estágio de adaptação às mudanças ambientais da organização de aprendizagem. A aprendizagem generative envolve criatividade e inovação, além da adaptação à mudança e da antecipação à mudança. O processo generativo conduz a uma total reformulação das experiências de uma organização e aprendizagem decorrentes do processo. Assim, as três características principais de uma organização de aprendizagem são:

1. A presença de tensão criativa. A organização de aprendizagem cria uma tensão criativa que serve como um catalizador ou necessidade motivacional para aprender. A tensão criativa é um estado de angústia que decorre da discrepância entre a visao da organização (realidade desejada) e a realidade percebida. É uma espécie de inconformismo com a situação atual aliado a um sentimento de urgencia em mudar e melhorar as coisa. Há dois meios para resolver a tensão criativa:

• O primeiro é diminuir o gap percebido (ou as expectativas) quando há incapacidade das pessoas em resolver sua tensão emocional que normalmente está associada à tensão criativa;

• O segundo é resolver a tensão criativa pela persistência, paciência, forte compromisso e esforço em caminhar até o resultado esperado. Neste caso, levaria ao aprendizado individual e ao domínio pessoal.

2. O sistema de pensamento da organização. Deve haver uma visão compartilhada por todos os funcionários em toda a organização, bem como a abertura para novas idéias e para o ambiente externo. A abertura e a comunicação são vitais para permitir que haja consonância entre as pessoas.

3. A cultura organizacional facilitadora. A cultura da organização assume uma importância vital no processo de aprendizado. Vai muito mais além de mecanismos

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isolados como gestão, equipes, empowerment, empatia, etc. A empatia é refletida na preocupação genuine em facilitar e incentivar a mudança, tendo como reforço o sistema de recompensas da organização. Deve haver uma mentalidade que apóie e facilite o aprendizado na organização.

A organização de aprendizagem requer as seguintes práticas e mecanismos:

• Captar o que está acontencendo no ambiente de negócios, seja por meio de contatos dos empregados com os clientes, da tecnologia nova, dos fornecedores, dos acionistas edos futuros candidatos a emprego (stakeholders). Utilizar a rede de relacionamentos da organização como um meio de buscar informação e conhecimento.

• Proporcionar meios e recursos para que as pessoas que recebem essas informações possam relacioná-las com o que as demais pessoas estão observando e analisá-las de acordo com o conhecimento prévio da organização. Criar condições para que toda informação e conhecimento sejam úteis para o trabalho das pessias e que possam ser transformados em ações eficazes e produzam resultados.

• Documentar as informações e as analyses para torná-las disponíveis a todas as pessoas da organização e para sua utilização subseqüente. Disponibilizar toda informação e conjecimento através de meios adequados para localização e utilização intensive em todos os níveis da organização.

• Aumentar o nível de aprendizagem da organização e medir continuamente o índice de aprendizagem a fim de assegurar que foram obtidos ganhos de fato. Fazer com que o conhecimento seja continuamente incorporado, por meio da aprendizagem, ao comportamento das pessoas e avaliar o grau em que isso está sendo alcançado no sentido de aumentar o volume e intensidade do fenômeno.

Muitas organizações transformam-se contineamente em novos ambientes através de mudanças em sua infra-estrutura. Começando com o aprendizado no nível individual, a infra-estrutura cria contínuas oportunidades de aprendizado graças aos resultados do trabalho de cada pessoa. No nível individual, o diálogo e discussão devem ser promovidos. Deve haver uma cultura de questionamento e experimentação dentro da organização. O nível de equipe encoraja a colaboração. Nesse nível, o foco não é necessariamente o espírito de equipe, mas o aprendizado como equipe. O nível central é o nível organizacional que se enriquece à medida que o aprendizado é capturado em políticas, procedimentos, linhas mestras e estratégias. O nível final é o ambiente externo. Nesse nível, a organização deve aprender com seus clientes, fornecedores e concorrentes que estão além de suas fronteiras. O foco principal de uma organização de aprendizagem é a transformação. A infra-estrutura deve ser criada para ssegurar conhecimento que é capturado e compartilhado. Todas as pessoas devem aprender a pensar sistematicamente sobre o impacto de suas decisões. O aprendizado passa a ser parte do trabalho cotidiano.

As organizações de aprendizagem se destacam pelo que elas sabem e pela forma como conseguem utilizar esse conhecimento.

A ênfase das organizações que aprendem

As organizações que aprende estão incutindo as seguintes motivações nas pessoas:

• Competitividade: a aprendizagem é um meio para manter a longevidade da organização;

• Ambiente de mudança permanente: o ambiente mutável e imprevisível põe as pessias constantemente em situações novas que exigem novas habilidades. A aprendizagem passa a construir a habilidade fundamental para alcançar o sucesso;

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• Preparação para o futuro: a aprendizagem ajuda a construir um contexto que facilita e estimula a mudança, a disseminação do conhecimento gerado ou não pela organização;

• Desempenho em equipes: a necessidade de trabalhar em equipes trouxe a exigência de definir novas formas de organizar o trabalho, novos mecanismos de acompanhamento dos resultados e de avaliação do sucesso;

• Visão sistêmica e compreensiva do negócio: a aprendizagem permite que se entenda como as ações presentes influenciam o futuro, bem como a idéia global do negócio e a identificação de conhecimentos relevantes para a organização;

• Pensamento estratégico: a visão sistêmica proporciona condições para que as pessoas possam contribuir para o sucesso organizacional;

• Comunicação e relacionamento humano: o lado humano e comportamental da organização é intensamente privilegiado no sentido de incrementar a responsabilidade social, ética, espírito empreendedor, criatividade e inovação.

CHIAVENATO, Idalberto. Comportamento Organizacional – a dinamica do sucesso das organizacoes. Sao Paulo, 2005, Ed. Elsevier.

Mudança e aprendizagem nas organizações

A mudança organizacional significa um nova forma de estruturar a percepção e as ações da organização quanto ao ambiente. “Novas formas de percepção e de ação” é uma das possíveis definições para o processo de aprendizagem, indicando a íntima relação que existe entre os fenômenos de mudança e a aprendizagem.

Drucker diz que as organizações, mesmo contando com poderosas ferramentas gerenciais – “fazer de forma diferente aquilo que já é feito na organização” –, passam por processos de crise inadministráveis. A causa básica da crise concentra-se no fato de que as hipóteses que sustentam as operações da organização não mais se encaixam à realidade atual. Conforme o autor, essas hipóteses constituem a teoria do negócio da organização, que moldam o seu comportamento e possuem três dimensões. A primeira corresponde às hipóteses a respeito do ambiente onde a organização está inserida (sociedade, mercado, cliente, tecnologia); a segunda refere-se à missão específica da organização nesse ambiente; a Terceira define as competencias essenciais, necessárias para realização dessa missão. Com o passar do tempo, toda teoria do negócio torna-se obsolete e sem valor. Quando existe um sucesso ou fracasso inesperado da própria organização, ou de um concorrente, isto se constitui em um evidente sinal de necessidade de mudança da teoria do negócio vigente.

O conceito e o processo de aprendizagem nas organizações

Exitem duas abordagens principais no campo da aprendizagem nas organizações, sendo uma considerada de caráter descritivo e outra de caráter prescritivo.

a) Abordagem de Argyris e Schön: aprendizagem organizacional

Para Argyris e Schön, o termo aprendizagem tanto pode ser utilizado como umproduto (algo aprendido), quando o foco centra-se em “o que aprendemos”, quanto como o processo que resulta no produto, quando o foco está em “como aprendemos”. O modelo de aprendizagem organizacional inclui o produto (conteúdo informacional), o processo (aquisição, processamento e armazenamento da informação), e o aprendiz (a quem o processo de aprendizagem é atribuído).

O processo de aprendizagem inicia-se a partir do questionamento do conhecimento vigente, ou seja, da identificação de uma lacuna ou discrepância entre o desempenho esperado, baseado nesse conhecimento, e o desempenho alcançado. Da resolução dessa

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discrepância, pode derivar uma mudança na forma de pensar e agir, acarretando alterações nas práticas organizacionais.

Argyris e Schön utilizam-se da teoria da ação por eles desenvolvida, como modelo para explicar a aprendizagem organizacional. Segundo essa teoria, toda ação é realizada através de estratégias sustentadas por valores e premissas admitidas pelo atuante, que muitas vezes são pore le desconhecidas. A estratégia de ação surge em função dos resultados que se deseja obter a partir de uma situação qualquer. A discrepância entre os resultados obtidos e os resultados esperados (erro) leva ao questionamento da estratégia adotada e à aprendizagem.

A aprendizagem de ciclo simples ou único tem um caráter instrumental, acarretando mudanças nos pressupostos das estratégias de ação, sem, no entanto, atingir os valores e normas vigentes. A estrutura de conhecimento existente na organização (objetivos e metas, políticas, regras e procedimento, etc.) é mantida, de modo que os indivíduos observam os resultados da ação, detectam os problemas e buscam alternativas de solução dentro dessa empresa.

A aprendizagem de ciclo duplo é importante em situações de crise e desequilíbrio, pois envolve mudanças nas regras e procedimentos que sustentam as ações e os comportamentos da organização. Geralmente, tem efeitos de longo prazo e conseqüências em toda a organização. Este tipo é voltado para o desenvolvimento de quadros de referência e interpretação, que servirão de base para a tomada de decisões. Nessa aprendizagem, existe o questionamento e mudança nos valores e normas que sustentam as estratégias de ação: percepções do ambiente, as próprias competências e a estrutura de conhecimento da organização.

O questionamento das premissas, valores e normas vigentes na organização, diante da discrepância encontrada entre os resultados esperados e obtidos de uma ação, identifica dois tipos de teorias vigentes no mundo organizacional, as quais chamam de teoria esposada (ou proclamada) e teoria em uso.

Denomina-se teoria esposada aqula que é formalmente explicitada e declarada pela organização. Contém todas as regras, explicações e justificativas para os padrões de comportamento organizacional, caracterizando-se como a teoria adotada, de forma consciente, pela organização. Por outro lado, denomina-se teoria emu so aquela que é observada na prática. Está implicíta nos valores, estratégias de ação e pressupostos que sustentam as rotinas e padrões de comportamento da organização. As divergências entre os resultados esperados e os resultados obtidos podem acontecer quando as teorias esposada e emu so não são compatíveis. Nesse caso, o resultado do questionamento levará a uma reformulação da teoria emu so, configurando uma aprendizagem de ciclo simples ou duplo, conforme o que seja alterado – se apenas os pressupostos da estratégia de ação, ou se também os valores e normas vigentes na organização.

Os produtos do questionamento organizacional são qualificados como aprendizado organizacional quando há evidências de mudanças na teoria em uso da organização, ou seja, quando são acompanhados por mudanças de comportamento e estão representados nas imagens individuais que armazenam o conhecimento organizacional. Os conhecimentos adquiridos por algumas pessoas, mas não compartilhados ou não transformados em ação dentro da organização; aqueles que provocaram mudanças na teoria do uso em função de mundanças no ambiente externo mas deterioram as relações internas; aqueles que não geram mundanças na teoria em uso da organização, ou que produzem apenas uma mudança temporária e pontual, não são considerados aprendizado organizacional.

Uma aprendizagem é produtiva quando o questionamento organizacional resulta em:

• aperfeiçoamento do desempenho dos indivíduos nas práticas organizacionais (nível individual);

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• exploração e reestruturação dos valores e critérios que definem essas práticas, levando ao aperfeiçoamento do desempenho da organização (nível organizacional);

• aperfeiçoamento da capacidade de aprendizagem dos itens anteriores: o “aprender a aprender” (nível individual e organizacional).

b) A abordagem de Peter Senge (5a disciplina): as organizações de aprendizagem

Senge formula o conceito de organizações que aprendem, como locais em que as pessias continuamente expandem a capacidade de criar os resultados verdadeiramente desejados, em que novos padrões de pensamento são amadurecidos, a aspiração coletiva é permitida e as pessoas estão, continuamente, aprendendo como aprender juntos – o desejo de aprender é criativo e produtivo.

A sua abordagem é baseado em cinco disciplinas. As duas primeiras são de caráter individual e tem os nomes de “maestria pessoal” e “modelos mentais”. As duas seguintes, de caráter grupal, são chamadas de “visão compartilhada” e “aprendizagem em equipe” e a última é a disciplina “pensamento sistêmico”, uma abordagem que integra todas as demais num conjunto coerente de teoria e prática inter-relacionadas.

Maestria pessoal

A disciplina maestria pessoal refere-se à orientação deliberada e aoo continuo esforço da pessoa no sentido do autoconhecimento. É a disciplina de, continuamente, clarificar e aprofundar nossa visão pessoal, de focar nossas energies, de desenvolver a paciência, e de ver a realidade objetivamente.

Para Senge, se a pessoa tem uma clara percepção dos seus propósitos de vida e uma clara percepção da realidade em que vive, a discrepância entre essas duas visões irá gerar uma tensão, que será criativa se levar a pessoa a trabalhar no sentido de transformar a realidade na direção da realização de seus propósitos.

A tensão criativa surge ao vermos, claramente, onde queremos estar, nossa “visão”, e de perceber a verdade onde estamos, nossa “realidade atual”. A tensão criativa pode ser resolvida de duas formas básicas: construindo a realidade na direção da visão, ou “baixando” a visão na direção da realidade atual. Indivíduos, grupos e organizações que aprendem como lidar com a tensão criativa, aprendem como usar a energia gerada pore la para mover a realidade em direção às suas visões.

Modelos Mentais

A disciplina de modelos mentais se refere a pressupostos “profundamente arraigados, generalizações, e até mesmo quadros e imagens que influenciam o nosso modo de encarar o mundo e nossas atitudes”, e que, portanto, direcionam nossas ações.

O que importa não é saber se os modelos mentais são verdadeiros ou falsos, mas perceber que “eles são ativos: eles modelam nosso modo de agir”.

Visão Compartilhada

A visão compartilhada refere-se à habilidade de descobrir pontos comuns na visão que cada um tem sobre a realidade, onde se inclui a organização, e traduzir esses pontos comuns numa visão única que possa representar satisfatoriamente a aspiração de todos.

Aprendizagem em Equipe

Aprendizagem em equipe considera que as equipes podem aprender, como se vê, principalmente, nos esportes coletivos. Todavia, para que isso ocorra, são necessários alguns requisitos. O principal deles é a prática do diálogo, de se suspender pressupostos e preconceitos e participar abertamente da busca do entendimento de uma situação qualquer.

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Pensamento Sistêmico

A disciplina do pensamento sistêmico está baseada na teoria dos sistemas e seu desenvolvimento. Ela é altamente conceitual, fornecendo meios para compreensão dos assuntos da organização de um ponto de vista macro, utilizando-se de ciclos sistêmicos chamados de arquétipos de sistema. Sua prática requer a compreensão de dois conceitos bastante difundidos na natureza, mas comumente esquecidos pelos humanos: o conceito de feedback sistêmico e o ciclo emu ma rede de eventos.

O primeiro conceito mostra como ações formam cadeias de atividades, que não podem ser isoladas uma das outras, e são baseadas em “estruturas” de pensamento que ocorrem repetidamente. Essas estruturas, que se tornam profundamente arraigadas na mente de cada um e na organização como entidade, são os arquétipos de sistema. O segundo conceito está baseado na idéia de que a realiade é uma rede de eventos conectados em ciclos.

LIMA, Suzana Maria Valle e outros. Mudança Organizacional - teoria e gestão. Rio de Janeiro, 2003, Ed. FGV.

9. Instrumentos gerenciais contemporâneos: avaliação de desempenho e resultados; sistemas de incentivo e responsabilização; flexibilidade organizacional; trabalho em equipe; mecanismos de rede.

Avaliação de desempenho e resultados

Desempenho

Diferentemente do potencial, cuja avaliação não garante o desempenho futuro – é apenas uma estimativa a ser confirmada pelo processo de avaliação de desempenho – o, próprio, desempenho é uma ação que pode ser verificada e mensurada. Ou seja, enquanto o potencial é uma expectativa, o desempenho é a resultante verificada e mensurada.

Dentro do ambiente de trabalho, o desempenho humano é a ação explícita resultante da influência e da dinâmica de variáveis de naturezas distintas, como cultura, clima organizacional, competencias, atitudes, modo de gerenciamento do processo produtivo, motivação, entre outras.

Gestão do desempenho

As três fontes de vantagens competitivas mais poderosas são a tecnologia, a arquitetura organizacional e as pessoas. No entanto, a arquitetura organizacional, apesar de assegurar efetividade organizacional, é concebida pelo homem. Por sua vez, a tecnologia, embora constitua uma poderosa alavanca de negócios bem-sucedidos, depende das pessoas para garantir a sua plena utilização. Pessoas, portanto, são fontes decisivas para a obtenção da excelência.

Entretanto, a sustenção de patamares crescentes de excelência apenas será possível se o olhar gerencial estiver centrado nos fatores pessoais e organizacionais que afetam o desempenho obtido, e, além disso, se estiver de fato empenhado na redução da discrepância de desempenho, ou seja, na diferença entre o desempenho real e o esperado.

Gerir desempenho significa avaliar a extensão da discrepância – desempenho real e esperado –, identificar os fatos geradores desta situação e, em seguida, intervir, tomando decisões para eliminar as variáveis constituídas em fontes de problemas, como a delegação incompatível ao perfil de competencia, a desmotivação, a ausência de integração, desestruturação do processo de trabalho, a ausência de nitidez quanto aos propósitos.

Alinhamento do desempenho humano ao organizacional

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(Rummler e Brache) Se a preocupação é a qualidade, o foco no cliente, a produtividade, o tempo do ciclo ou o custo, o assunto por detrás de tudo isso é sempre o desempenho.

Em outras palavras, a busca do alinhamento às imposições do contexto de negócio estimula a escolha do enfoque sistêmico para apoiar a modelagem de sistemas de desempenho. Contudo, esta é uma exigência que impõe o abandono da lógica mecanicista que visualiza a organização como um “fenômeno silo”. A burocratização e a hierarquia excessiva imobilizam as pessoas, as equipes, os diferentes departamentos e a própria organização, determinando a dificuldade em atender em conjunto aos objetivos da empresa.

Modelo Sistêmico

Para sustentar o processo de gestão de desempenho, torna-se importante adotar os princípios de um modelo sistêmico.

O modelo sistêmico é uma representação formalizada, simplificada, cuja finalidade é a identificação de uma solução adequada para um problema específico, a partir do estabelecimento de relações entre inputs e outputs.

Especificamente, a organização é um sistema aberto e, como tal, as mudanças em um subsistema determinam modificações nos demais, ante a influência dos seguintes fenômenos:

• entropia – capacidade que possibilita o desgaste e, até mesmo, a desintegração;

• negentropia ou entropia negativa – capacidade de buscar novas energias e de obter novas reservas que permitem a sobrevivência do sistema;

• homeostasia – capacidade de levar o sistema a mudar, para adaptar-se sempre que há mudanças no ambiente externo, visando o equilíbrio.

(Becker, Huselid e Ulrich) Um processo de gestão de desempenho efetivo deve apoiar-se em um mapa estratégico, representante da cadeia de valor da empresa. (Kaplan e Norton) A conversão do mapa em um modelo conceitual facilita a convergência de esforços no contexto organizacional.

(Rummler e Brache) Este modelo é importante quando se visa a obtenção do desempenho eficaz nos níveis estratégicos, processual e humano, como a seguir descrito:

• definição do modelo sistêmico por uma equipe multifuntional a fim de identificar as questões críticas para a consecução de objetivos estratégicos, como discrepâncias de perfis, problemas no ciclo e nos custos de produção, no portfolio de produtos e serviços;

• aperfeiçoamento dos processos, visando a implementação de mudanças para a melhoria na performance organizacional, consideradas estrategicamente críticas no diagnóstico;

• ação com as pessoas, objetivando identificar perfis de competencia essenciais à implementação bem-sucedida dos aperfeiçoamentos criados no processo.

O modelo sistêmico não aceita a tradicional hierarquia que desconhece as interfaces funcionais como “aqueles pontos em que o bastão é passado de um departamento para outro”. Demanda a visualização da organização como um sistema adaptável às necessidades de mudanças.

O modelo sistêmico estimula a interdependência entre o desempenho organizacional, das equipes e o das pessoas, visando a sustentação de um fluxo permanente de informações relativas aos impactos das contribuições das pessoas e das equipes nos níveis do desempenho organizacional.

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Modelos sistêmicos de gestão estratégica de desempenho, que fundamentam sistemas integrados, exigem o descongelamento de padrões anteriormente utilizados, para facilitar a aceitação das mudanças requeridas pelas modalidades orgânicas de gerenciamento. Entre as mais relevantes, algumas merecem destaque:

• a visualização por todos de que a organização é um sistema;

• a divulgação ampla das analyses diagnósticas;

• o apoio constante da liderança para a realização de ações necessárias;

• o fortalecimento da parceria entre a liderança e as respectivas equipes;

• a redefinição dos processos de trabalho;

• o fomento à multifuncionalidade dos colaboradores;

• a valorização das iniciativas que agregam valor;

• a previsão e a provisão dos recursos necessários.

Modelos de Gestão de Desempenho

Entre as influências impulsionadoras das mudanças nas formas de gerir as contribuições humanas, a filosofia de total quality management (TQM) destaca-se como a mais relevante, ante a estrita relação entre a lógica para a implementação de melhorias na qualidade de produtos e serviços e a que fundamenta a gerência do desempenho. (década de 1950)

Nos anos 1970, surgiram novas modalidades de avaliação, a maioria pautada na administração por objetivos (APO). A avaliação de desempenho, antes um conjunto de procedimentos, transformou-se em um processo construído, interessado em agregar valor e em compartilhar feedbacks sistemáticos. Mas, ainda os obstáculos culturais mantiveram-se, tornando necessário o fortalecimento do cunho educacional da avaliação. Nesse sentido, as organizações disseminaram a idéia de que a avaliação era um meio de desenvolvimento de avaliadores e de avaliados. O discurso gerencial, por sua vez, assumiu o papel de aliado, para fortalecer a crença no compartilhamento de feedbacks, como uma fonte confiável de autoconhecimento e, portanto, de melhoria do desempenho.

Após décadas aperfeiçoando as formas tradicionais de avaliação, na década de 1990, as demandas da nova economia impuseram a busca do alto desempenho, exigindo ajustes nas moldagens de sistemas de desempenho.

A lógica do capital humano passou a permear as aferições contábeis de contribuições ao negócio. O conceito de avaliação passou a ser um acordo social que classifica as pessoas para justificar a distribuição diferenciada de bens sociais, cujos critérios são gradativamente substituídos em função das demandas do mercado. A verificação da contribuição individual e das equipes ao negócio tornou-se fundamental. A mensuração dos resultados do trabalho passou a ser um instrumento de justiça.

Métodos de avaliação

Métodos tradicionais

• Escalas gráficas de classificação – é o método mais adotado. Avalia o desempenho das pessoas com base em fatores de avaliação previamente definidos e graduados, os quais são utilizados como uma referência, um padrão de desempenho ideal, objetivando a comparação entre desempenhos.

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• Escolha e distribuição forçada – avalia o desempenho por meio de frases descritivas, ou seja, afirmações e padrões previamente estabelecidos, entre os quais o avaliador é forçado a escolher o que mais se adequa para descrever os comportamentos do avaliado no ambiente de trabalho.

• Pesquisa de campo – é o método que se apóia em entrevistas, efetuadas pela chefia ou por especialistas, estruturadas para captar informações sobre o desempenho do avaliado.

• Incidentes críticos – é o método em observações e registros sistemáticos de fatos positivos e negativos que afetam o desempenho.

• Comparação de pares – é uma comparação de avaliados, dois a dois, com base em fatores distintos em relação aos fatores previamente definidos.

• Auto-avaliação – é a análise do próprio avaliado, quanto aos pontos fortes e fracos que afetam o desempenho.

• Relatório de performance – é um relatório do desempenho que descreve potenciais, pontos fortes e fracos, contribuições para o alcance dos objetivos organizacionais, entre outros aspectos referentes à conduta do indivíduo no trabalho.

• Avaliação por objetivos – derivada da administração por objetivos (APO), baseia-se na capacidade do cumprimento dos objetivos específicos, mensuráveis e alinhados aos objetivos empresariais, previamente negociados.

• Avaliação por resultados – é uma comparação entre o previsto e o realizado, com o intuito de comprovar, sistematicamente, que os resultados previstos foram alcançados (obtidos).

Tendências da avaliação de desempenho

(Vroom) A principal mudança nos métodos tradicionais é a inclusão na avaliação do avaliado, que deixa de ser objeto passivo e passa a ser um agente, um elemento ativo.

A necessidade de se avaliar o desempenho, com base em outros parâmetros, estimula a busca de informações atualizadas sobre a competencia dos indivíduos e das equipes, principalmente ante a valorização dos talentos em função da competitividade. Gerenciar talentos implica delegação de desafios com complexidade crescente e, por decorrência, demanda indivíduos cujas competencias os diferenciem dos demais.

As tendências atuais sinalizam a necessidade da mudança de parâmetros das avaliações, como as seguintes:

• Avaliação 360 graus

Também denominada feedback com múltiplas fontes, caracteriza-se pelo compartilhamento de feedbacks com quem executou o trabalho por parte das pessoas diretamente afetadas pelos resultados produzidos. Apoiada nas proposições da psicologia social-cognitiva e da teoria da aprendizagem social, esta prática estimula o autoconhecimento, o envolvimento no processo produtivo e amplia a consciência quanto aos impactos das posturas e comportamentos no próprio desempenho e nos demais. Este olhar plural é uma postura organizacional avançada que fomenta o comprometimento com resultados.

• Avaliação de competencias

Este tipo de avaliação caracteriza-se pela mensuração das competencias conceituais (conhecimento e domínio de conceitos e teorias), técnicas (domínio de métodos e

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ferramentas) interpessoais (atitudes e valores) necessárias ao desempenho esperado, a partir de instrumentos específicos e entrevistas.

• Avaliação de competencias e resultados

Trata-se da conjugação de duas avaliações simultâneas, de competencias e resultados, objetivando valorizar o desenvolvimento das competencias e suas aplicações.

Os métodos aqui ilustrados privilegiam abordagens quantitativas e qualitativas. Pode-se pensar que a ênfase das abordagens qualitativas no campo da subjetividade e do simbolismo revele a busca da compreensão das relações entre o desempenho apresentado e os significados das motivações subjacentes.

A identificação e a definição de significados e as decorrentes tentativas de atribuição de diferenciação de graus de sistematicidade por meio de métodos e técnicas tem sido desafios que, há muito, afetam especialistas, avaliadores e avaliados.

Subjetividade e avaliação

Nas novas perspectivas de um modelo sistêmico de gestão de desempenho, onde se verifica a necessidade de avaliações qualitativas quanto ao desempenho das pessoas e das equipes, torna-se imprescindível ampliar o foco – de quantitative para qualitative – para desenvolver verificações capazes de envolver as performances de todos os profissionais participantes do sistema produtivo. No entanto, a perspectiva da qualidade envolve problemas sutis, reflexo da subjetividade, que restringe análises “exatas” sobre os diversos desempenhos.

Cabe ressaltar que a subjetividade pode afetar a avaliação em seus dois pólos: o dos avaliadores e o dos avaliados.

A avaliação do desempenho, de todos que fazem parte do negócio, inclui a verificação do seu potencial, sendo este “uma inferência que se faz sobre as possibilidade de realizações de uma pessoa, a partir do que se conhece dos seus recursos pessoais. Quem avalia conhecimento vai além da potencialidade, pois deve saber como cada pessoa utiliza suas forças ou recursos pessoais para conseguir secesso em quaisquer situações de sua vida, seja, socialmente, em relação aos diferentes grupos sociais dos quais participa.

Um número crescente de organizações, na ânsia de ampliar o conhecimento quanto às variáveis que interferem no desempenho, acrescentam o olhar qualitative à avaliação quantitativa.

A avaliação qualitative parece ser a mais completa em termos de informações, mas também a mais difícil de ser aceita e realizada pelas organizações, onde há um medo de dar significado à subjetividade, como se ela não estivesse presente no dia-a-dia das pessoas que estabelecem pesos e valores diferentes para diversas dimensões de sua personalidade e do mundo no qual se insere.

Fatores subjetivos, inerentes às características individuais, como as percepções, as emoções, os interesses e as motivações são pontos críticos no gerenciamento do trabalho do homem, especialmente quando se trata da avaliação. Tais variáveis socioemocinais influenciam o modo de perceber o mundo, conseqüentemente afetando a vivência e a experiência da avaliação.

Percepção

Uma teoria que tomou como ponto de partida, os processos psicológicos relacionados à ilusão de ótica, foi psicologia da Gestalt,. Onde voltou-se para o fenômeno da percepção, detectando um princípio relevante para aqueles que desejam compreender o comportamento humano: há uma relação de causa e efeito entre o estímulo que o meio fornece e a resposta

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– porque, para os gestalistas, entre o estímulo que o meio fornece e a resposta do indivíduo encontram-se o processo de percepção.

Carl Rogers, reflete sobre a estreita ligação entre o processo de percepção e a avaliação, assinalando fases na sua evolução:

• avaliação infantil – relacionada apenas aos estímulos perceptuais que chegam ao indivíduo através dos sistemas sensoriais (visão, audição, tato, pressão profunda, calor, dor, paladar, olfato, sentido vestibular e sentido sinestésico) e, por isso, rejeita-se ou aceita-se com a mesma facilidade. A avaliação de boa a ruim está ligada à percepção da situação a qual o estímulo está sendo apresentado. É possível afirmar, com base nesta etapa de avaliação, que, ao avaliar desempenho, os avaliadores sejam capazes de detectar os estímulos sensoriais originados das mesmas performances das pessoas, de forma alterada e diversificada, segundo as diferentes perspectivas de tais desempenhos. Tais variação, por decorrerem apenas de suas percepções sensoriais diretas, apresentam uma subjetividade menos intensa;

• avaliação influenciada – marcada pelo aparecimento de um processo de comparação e medida entre suas aprendizagens e valores dos outros. Surge uma fase de desconfiança, dificultando um julgamento seguro para seus próprios comportamentos. Aqui já há a percepção de fatores sociais funcionando como fontes de influência ditadas pela relação experiências vividas versus situação atual. Para esta etapa de avaliação, já começa a emergir uma maior distorção na percepção do que ocorre quanto ao desempenho das pessoas. Haverá reflexos dos valores e preferências daqueles que avaliam e a percepção nem sempre corresponderá à realidade;

• avaliação introjetada – caracterizada pelo surgimento de uma cadeia de valores introjetados por meio de membros pertinentes às relações diretas, como pais e irmãos. Esses valores são adicionados aos conteúdos apreendidos em suas relações sociais. Na etapa da avaliação introjetada, os comportamentos relacionados a desempenhos, que não corresponderem às expectativas criadas pelas crenças e preferências selecionadas através das relações socioprimárias daquele que avalia, serão mal-interpretados. Ampliam-se, desta forma, as possibilidades de uma avaliação permeada de subjetividade;

• avaliação contaminada – típica do adulto, é caracterizada pela dificuldade de discriminar entre o objetivo de sua apreciação e seus conteúdos psicológicos individuais, provocando uma avaliação contaminada, provocando um resultado pouco preciso e bastante subjetivo. Nesta etapa, a subjetividade do processo de avaliação do desempenho é privilegiada, podendo levar a erros crassos por parte de quem avalia.

Na realidade, embora possa parecer que as fases avaliativas sejam específicas de determinandas faixas etárias, as pessoas sofrem sua influência de forma concomitante, intermitente e aleatória. Portanto, valores individuais, construídos e fortalecidos pelo ambiente em que se vive, influenciam no modo de se perceber e avaliar o mundo organizacional.

A percepção tem um papel fundamental para a avaliação, mas não se pode esquecer que suas distorções influenciam de forma incontestável seus resultados.

Distorções perceptuais

Efeito halo Valorização ou menosprezo do outro em função da contaminação de conteúdos cognitivos ou psicológicos, que sempre provoca uma crítica desprezando ou um elogio exacerbado

Falsidade Ocultação ou distorção proposital de informações com o intuito de prejudicar ou beneficiar a quem se avalia

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Obstáculos políticos Distorção por interesse politico que favorece a construção de imagem que se quer fortalecer previamente definida

Obstáculos interpessoais Relacionamenteo com o outro marcado por distorções em função de simpatias ou antipatias

“Colocar panos quentes” Postura que evita o compartilhamento de feedbaks autênticos

Diferentes graus de rigor Aumento ou redução do rigor capaz de prejudicar alguns e favorecer a outros

Emoções

Para Murray, emoções são reações fisiológicas que influem na percepção, aprendizagem e no desempenho, que afetam positiva e negativamente a percepção das situação vivenciadas. Emoções são contagiantes, podendo desencadear ações positivas ou negativas dependendo de suas nuanças. Sentimentos positivos propiciam um desempenho produtivo. Já os negativos prejudicam a produção do indivíduo ou da equipe.

Quanto à avaliação do desempenho, no polo dos avaliadores é essencial a presença de uma alta dose de inteligência emocional. Esta é uma exigência para minimizar relativamente a subjetividade de suas avaliações de desempenho, altamente comprometidas pelo poder de suas emoções positivas ou negativas.

Quando há preocupação, por parte da organização, com a qualidade de vida dos funcionários, além de condições propícias para um clima organizacional aberto ao comprometimento afetivo, existem mais condições para uma performance excelente, individual ou em equipe.

Interesses

Os interesses, entendidos como um forte sentimento de desejo, de curiosidade, afetam as relações sociais de forma a direcioná-las para uma determinada finalidade. Os interesses de cada um divergem em conseqüência das características de personalidade e dos comportamentos sociais que podem ser determinados por objetivos organizacionais diferentes. Os interesses determinam escolhas, incluindo as profissionais, e tem forte apelo quando se trata de desempenho e comprometimento.

Nas organizações a satisfação das pessoas está diretamente vinculada ao feedback do desempenho obtido. Quanto maior a satisfação, maior a probabilidade de um melhor desempenho. Porém, alguns autores defendem que esta relação apenas se estabelece se este desempenho estiver acompanhado de recompensas, econômicas, sociais ou psicológicas, consideradas Justas e eqüitativas pelo empregado. Por outro lado, caso a recompensa seja percebida como inadequada se instalará e afetará o desempenho individual, que por sua vez afetará sua identificação com a organização.

Portanto, o desempenho será maior quando as recompensas econômicas, sociais e psicológicas forem consideradas Justas e percebidas como eqüitativas, pelo empregado, o que levará à satisfação; esta estabelecerá um maior envolvimento, provocando um esforço superior, culminando com um desempenho superior. Por sua vez, caso as recompensas não possuam as caracaterísticas necessárias e sejam consideradas injustas ou parciais, ocorrerá a insatisfação, que levará a um envolvimento menor e a um desempenho insatisfatório.

Processo motivacional

Desempenho Recompensas Econômicas Sociais Psicológicas

Percepção e eqüidade Justas Injustas

Satisfação ou Insatisfação

Envolvimento maior ou menor

Esforço

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Motivação

De acordo com Murray, a motivação é caracterizada como “um processo interno, que impulsiona um indivíduo a se comportar em uma determinada direção, intimamente ligada à satisfação. Esses impulsos tem como alicerce as necessidades humanas que são classificadas em duas categorias (Davis e Newstrom):

• necessidades físicas básicas, denominadas primárias, como fome, sede, sexo e repouso;

• necessidades sociais e psicológicas, denominadas secundárias, mais vinculadas à mente e ao espírito, e de maior interesse para as organizações.

As primeiras tem pouca variação de pessoa para pessoa, mas o mesmo não acontece com as necessidades secundárias.

A motivação, assim como os demais fatores individuais, influencia o desempenho das pessoas, determinando sucesso ou fracasso. Caso esses fatores não sejam tratados de maneira adequada pelas organizações ou por seus líderes, o fracasso terá maior probabilidade.

Subjetividade na avaliação de equipes

A gestão de desempenho efetiva se caracteriza pela intense participação das pessoas, das equipes e das unidades do negócio visando o alcance de resultados que permitam, simultaneamente, a maximização do desempenho humano e a concretização das estratégias.

Em uma equipe, as diferenças individuais trazem divergência de opiniões quanto à percepção da tarefa, interesses e motivações. Porém, a comunicação é o fator responsável pelo desenvolvimento e a manutenção da equipe, e somente por meio dela as diferenças individuais passarão de obstáculos a fatores de crescimento e de comprometimento.

O comprometimento dos membros de uma equipe, seja com a organização ou com seus companheiros, é a base do desempenho excelente ou efetivo. Mas o comprometimento só ocorrerá quando os conflitos, independentes de sua origem (pessoal, social ou organizacional), forem minimizados e o diálogo predominar.

O comprometimento, por um lado, estará refletido no esforço para a consecução de objetivos, uma intensa motivação em busca do desempenho do papel na equipe visando a eficácia do resultado. Por outro, é o reflexo de uma cultura organizacional que prima pela qualidade de vida no trabalho, por políticas favoráveis à valorização das pessoas, como o seu mais importante ativo e, sobretudo, por um foco constante em participação, transparência, aprendizagem, inovação, recompensas e reconhecimento.

Moscovini afirma que determinados aspectos na avaliação de resultados, no desenvolvimento de uma equipe, podem ser detectados de forma relativamente objetiva, tais como a produtividade, o tempo consumido pelo grupo para tomar decisão e implementá-las (agilidade e flexibilidade), mas outros, como conflitos, manobras psicológicas em relação às tarefas, jogos psicológicos e satisfação são mais difíceis de quantificar.

Toda empresa moderna e fetiva necessita avaliar, de alguma forma, o esforço ou sucesso de suas equipes, objetivando dar maior visibilidade ao resultado de seu negócio e, por esta razão, a avaliação quantitativa torna-se importante, poise la vai ao encontro do desejo de

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todos. Entretanto, mais uma vez, a dificuldade recai na avaliação qualitative e na respective subjetividade que a cerca.

Diferente da crença de inúmeras empresas, Moscovici aponta, em suas ponderações, que uma equipe não precisa de um juiz externo para identificar seus problemas. Ninguém melhor do que a própria equipe para avaliar o desempenho, a partir da análise dos pontos fortes e fracos.

A proposta sugerida por Moscovici tem a auto-avaliação como o processo mais indicado para uma equipe, ou seja, a única forma de avaliação correta onde até os instrumentos utilizados no processo devem ser criados pelo próprio grupo.

Para uma equipe, a administração das diferenças individuais, por meio de uma comunicação eficaz, é capaz de promover o efeito desenvolvimento de seus membros, fundamental ao necessário comprometimento com a organização. O desempenho sera tão melhor quanto maior for a coesão de seus membros.

Tomando por base os fatores motivacionais, várias são as formas de incentivar o desempenho das pessoas. Rummler e Brache consideram que uma remuneração acima do mercado, com um sistema abrangente de gerenciamento de desempenho, permite que a empresa cultive um pool de empregados e candidatos talentosos, reconhecendo e recompensando os melhores talentos pelo desempenho superior.

É importante ressaltar que, para muitas pessoas, a remuneração não é o fator motivador mais importante. Muitas vezes, deseja-se o reconhecimento e a valorização pessoal, por meio de elogios e recompensas indiretas. Aqueles que primam pelo sentimento de pertencer esperam ser inseridos em planos de carreira, enquanto outros desejam ser valorizados, devido a programas de treinamento e aperfeiçoamento.

SOUZA, Vera L. de e outros. Gestão de desempenho – série gestão de pessoas. Rio de Janeiro, 2009. Ed. FGV.

A nova adminitração pública e a gestão de competências: mudança e flexibilidade organizacional

Abordagens à mudança no setor público

A história da reforma administrativa no setor público brasileiro tem início no anos 1930. As diversas experiências de reforma administrativa do país foram como um embate entre dois sistemas de força. De um lado, a burocracia em seu sentido corporativo, centralizadora e, portanto, infensa às mudanças na organização e nas formas de operar do aparelho do Estado. De outro, as forças inovadoras que, não raramente, encontram muitas dificuldades oara implementar projetos de reforma de maneira efetiva.

Nesse contexto, parece haver um consenso entre estudiosos da teoria organizacional e da gestão de que o sucesso de uma organização é, cada vez mais, influenciado pela sua capacidade de implementar formas flexiveis de gestão que possam fazer face às mudanças do mundo contemporâneo.

Enquanto o setor privado parece priviligiar a flexibilidade tecnológica, o setor público parece procurar, em primeiro lugar, a flexibilização de estruturas e culturas. A abordagem escolhida para o processo de racionalização organizacional no setor público tem sido a tentative de adotar padrões de gestão desenvolvidos para o ambiente das empresas privadas, com as adequações necessárias à natureza do setor público. As tentativas de reforma na administração pública visam uma maior eficiência e qualidade na prestação de serviceos públicos, requerendo a substituição das formas tradicionais de estruturar as atividades e administrar os recursos públicos, bem como a introdução de uma nova cultura de gestão.

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Utilizando a técnica analítica do “tipo ideal” weberiano, Ferlie descreve os modelos da nova administração pública, denominando-os impulso par a eficiência, downsizing e descentralização, em busca da excelência e orientação para o serviço público. Uma comparação entre as principais características destas abordagens com as do tipo “burocrático” clássico, destacando-se as mudanças ou reformas requeridas pelas novas abordagens, como segue:

A mudança principal proposta pela nova administração pública é a introdução no setor público da perspectiva do sistema aberto, o que introduz o elemento destabilizador da necessidade das organizações do setor público se relacionarem com o ambiente.

Flexibilidade e flexibilidade nas organizações

Três níveis de flexibilidade podem ser destacados. O primeiro refere-se ao nível macro, de modelo de produção no nível da indústria, onde a lóigica do fordismo seria substituída pela produção flexivel, customizada. O segundo, no nível meso, é aplicável às empresas e diz respeito aos modelos de organização e de divisão do trabalho, no qual a divisão rígida do trabalho seria substituída pelo trabalho em cellular, em equipes, e onde as estruturas tendem a horizontalizar-se. O terceiro, no nível micro, trata da flexibilidade das relações de trabalho e das decisões dos carfos, no qual percebe-se uma multiplicidade de formas de contrato de trabalho e de remuneração e os cardo passa a conter descrições genericas no lugar das descrições rígidas e detalhadas.

Weick afirma que para o conceito de flexibilidade ter algum significado, tem que existir em combinação com a estabilidade e não em oposição a ela. A flexibilidade sem estabilidade resultaria em caos, por tornar impossível à organização a manutenção de um senso de identidade e continuidade.

Volberda, na mesma linha de Weick, sugere que a flexibilidade organizacional é o meio-termo entre a rigidez e reatividade. O desafio, do ponto de vista administrativo. é achar o equilíbrio entre os dois extremos – mudança constante e rigidez. De acordo com essa visao, a flexibilidade organizacional não é somente um problema de design organizacional. É, igualmente, um problema gerencial. A flexibilidade resulta da interação entre:

• a “controlabilidade” da organização, isto é, a capacidade que a organização tem de responder, com eficiência, às demandas, mantendo o controle da situação; e

• a capacidade dinâmica de controle da gerência. Buscando inspiração na teoria de controle do campo de cibernética, Volberda postula que uma empresa está “sob controle” quando para cada mudança competitive existe uma correspondente capacidade gerencial e resposta organizacional. A forma flexivel de organizar requer que se mantenha a organização sob controle, mesmo durante a mudança.

Como tarefa gerencial, a flexibilidade envolve desenvolver as capacidades para enfrentar situações inesperadas. Os componentes críticos desta tarefa seriam a variedade e a velocidade. A organização precisa de uma variedade de capacidades, pelo menos igual à variedade de distúrbios no macroambiente.

Sendo a flexibilidade um processo dinâmico e não uma condição estática, a capacidade gerencial de ativar rapidamente as respostas organizacionais necessárias é fundamental. Volberda, distingue entre flexibilidade “interna” e flexibilidade “externa”. A “interna” refere-se à capacidade de adaptação ao macroambiente, enquanto a “externa” refere-se a sua capacidade de tornar a organização menos vulnerável às mudanças macroambientais. Baseado nessas duas dimensões de variedade e velocidade, Volberda sugere uma tipologia deflexibilidade.

Tipologia de flexibilidade

Alta

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Flexibilidade estrutural Flexibilidade estratégica

Variedade Estado estável (inflexibilidade)

Flexibilidade operacional

Baixa Velocidade Alta

• Estado estável (inflexibilidade) – caracteriza-se por variedade e velocidade baixas, não contempla nenhum tipo de flexibilidade. No estado estável, a ênfase está em procedimentos que visam otimizar o desempenho em circunstâncias de estabilidade, onde o ambiente não impõe nenhuma necessidade de mudança.

• Flexibilidade operacional – caracterizada por baixa variedade e alta velocidade – requer capacidade rotineira, tanto interna quanto externamente, com possibilidade de uso de mão-de-obra temporária e também acesso a vários fornecedores, para enfrentar variaçòes no nível de produção necessária. Com esse tipo de flexibilidade, a organização consegue responder rapidamente a mudanças incrementais.

• Flexibilidade estrutural – caracteriza-se por alta variedade e baixa velocidade, envolve a capacidade dos gerentes em adaptar a estrutura organizacional, assim como seus processos de comunicação e de tomada de decisão, a fim de acomodar mudanças de tipo evolucionária no ambiente. Alguns exemplos de flexibilidade estrutural interna seriam job enlargement, a criação de pequenas equipes ou células, equipes de projeto, alterações no fluxo de trabalho e sistemas de controle. A flexibilidade estrutural externa envolveria ações como a utilização de alianças de vários tipos com agentes externos à organização e a determinação da conveniência maior de aquisição interna e externa de conhecimento ou desenvolvimento de novos produtos e serviços.

• Flexibilidade estratégica – caracterizada por alta variedade e alta velocidade, envolve mudanças revolucionárias e a capacidade de mudar a natureza das atividades da organização. Torna-se necessário este tipo de flexibilidade quando a organização enfrenta mudanças não-incrementais, com implicaçòes abrangentes e a necessidade de responder rapidamente. A flexibilidade estratégica implica abandono de estratégias, aplicação de novas tecnologias, substituiçào de produtos. Nesses circunstâncias, experiência do passado não aponta caminhos e será necessária a adoção não somente de novas estratégias mas de novos valores e novas normas de comportamento.

Nas organizações voltadas ao cliente, a tendência atual de estruturar as organizações é focalizar nos processos, e não nas estruturas ou funções. A reengenharia, embora já fora de moda – principalmente pela maneira como foi implementada – popularizou a necessidade de repensar a organização, baseada nos avanços da tecnologia da informação que possibilitam novas maneiras de organizar o trabalho, ou seja, novas maneiras de dividir o trabalho e coordenar sua execução, utilizando a tecnologia para agilizar o fluxo de trabalho.

O objetivo principal de se organizar o trabalho por processos é tornar mais rápido o atendimento às necessidades do cliente. As estruturas organizacionais que nascem da agilização dos processos são bem diferentes daquelas do passado. São mais planas, mais desagregadas, mais focalizadas em atender as necessidades do cliente (interno e externo).

Volberda identifica três dimensões da flexibilidade organizacional: tecnológica, estrutural e cultural.

A flexibilidade, na dimensão tecnológica, é de natureza operacional, enquanto que na dimensão estrutural a flexibilidade parece adequar-se mais à necessidade de adaptação da organização para acomodar mudanças evolucionárias. A flexibilidade da dimensão cultural,

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por sua parte, parece mais voltada à flexibilidade estratégica e à necessidade de mudanças radicais.

Comparando os tipos de flexibilidade apontados por Volderba, com os modelos de administração pública apresentados acima, observa-se que o modelo clássico da burocracia se encontra no quadrante “Estado Estável”, ou de inflexibilidade, dessa tipologia.

A ênfase na nova administração pública está nas dimensões estrutural e cultural da flexibilidade organizacional. A flexibilização estrutural vislumbrada é do tipo externa, procurando a flexibilização da legislação trabalhista para permitir formas de contratação menos rígidas.

O modelo “downsizing e descentralização” procura, principalmente, a flexibilidade estrutural interna e externa, com uma pequena ênfase na flexibilidade cultural interna e externa, com uma pequena ênfase na flexibilização cultural interna, em termos de mudança no estilo de gestão de comando para o de influência. O modelo em “busca de excelência” coloca sua ênfase, exclusivamente, na dimensão da flexibilidade da cultura interna, enquanto o modelo de “orientação para o serviço público” prioriza a flexibilidade cultural externa.

As características mais identificadas com a flexibilidade estrutural e cultural das organizações foram: o trabalho em equipe, multifuncionalidade, criatividade, empowerment/envolvimento e redes organizacionais.

LIMA, Suzana M. V. e outros. Mudança Organizacional – teoria e gestão. Rio de Janeiro, 2003. Ed. FGV.

Flexibilidade organizacional

Organização Flexível

É uma forma organizacional que propõe a identificação e segregação dos processos produtivos dos processos de apoio, e, para os primeiros, a identificação dos que são realmente estratégicos. Esta definição leva em conta o ramo de negócios da organização, de forma a subsidiar a delimitação dos processo produtivos e estratégicos. Aliada a este fator, leva-se em conta a permanente interação com o mercado, para correlacionar os clientes, produtos/serviços e processos produtivos.

A partir desta análise, torna-se possível estabelecer uma estratégia para subcontratar externamente as atividades inerentes aos processo não estratégicos, bem como àqueles processos considerados de apoio aos produtivos. Combinadas a isto, tem-se a utilização dos recursos humanos agrupados em equipes de trabalho, as células dos processos, bem como a aplicação dos recursos das tecnologias da informação e dos conceitos de gestão e avaliação econômica e referenciais de excelência.

Meio ambiente (ambiente externo) e seus elementos estratégicos

É no contexto externo à empresa que ocorrem as mutações ambientais que ditam a interrupção ou continuidade, desde que seja adaptável e flexivel, da vida das organizações.

A organização flexivel procura estabelecer uma estrutura interna enxuta, de forma a torná-la ágil para enfrentar e adaptar-se aos eventos externos, não controláveis pela empresa. As variáveis ambientais que definem a missão, a visão, os contornos da organização, bem como os elementos estratégicos genéricos da organização, são os fatores de identificação dos processos-chave, de forma destacada dos demais processos sistêmicos.

Por meio da análise ambiental, torna-se possível identificar as entidades externas que interagem com a organização. Tais entidades ou instituições, que se apresentam, principalmente, na forma de clientes, fornecedores, concorrentes, governo, instituições

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financeiras e entidades de classe constituem o público externo a ser considerado, ao lado do público interno, que são os empregados.

Interação permanente com o mercado e clientes

Na organização flexivel ganha destaque a função de atendimento a clientes, sendo elemento comum a qualquer empresa. Ou seja, independentemente do ramo de negócios no qual a organização esteja inserida, algumas características genéricas precisam ser internalizadas em seus processos sistêmicos.

A atividade básica é desenvolver atividades de identificação das necessidades dos clientes, transformando-as em requisitos de qualidade para os produtos fornecidos pela empresa, bem como identificar e desenvolver novos produtos.

A proposta é a de que o relacionamento da organização com seus clientes e fornecedores seja orientado pelo pressuposto da satisfação das necessidades do cliente. Ou seja, de um lado significa antecipar as necessidades do cliente e assegurar a qualidade dos serviços prestados. De outro lado, junto aos fornecedores, significa garantir que as ações se direcionem no sentido do desenvolvimento dos fornecedores, de modo que os mesmos atuem como parte integrante da cadeia de agregação de valores voltada à satisfação do cliente.

As informações sobre a concorrência e o mercado, referenciais de excelência, podem ser obtidas através de benchmarking. Essa prática possibilita a referenciação com o melhor, bem como serve como instrumento de aprendizado da organização na medida que evidencia onde ela deveria estar, mediante uma avaliação do patamar como é até o patamar deve ser.

Estruturação das atividades por processos

A organização flexivel pressupõe uma estrutura interna ágil que assegure a continuidade das conquistas obtidas junto ao mercado. Enquanto no plano externo a organização tem que ser eficaz, obtendo resultados econômicos favoráveis, internamente há necessidade de uma infra-estrutura administrativa que promova a convergência de suas ações de forma coerente com as mutações ambientais.

Essa infra-estrutura administrativa é constituída pelos recursos internos da organização, representados na forma de: estrutura organizacional, pessoas, sistemas e tecnologias da informação e processos sistêmicos.

A maneira de identificação do que é essencial na organização e do que é acessório é a hierarquização dos processos sistêmicos, particularmente aqueles considerados produtivos. Pode-se desenvolver individualmente para cada processo-chave ou, concomitantemente, para todos os processos-chave.

No ciclo de processos, devem estratificados e hierarquizados os processos, que metodologicamente se classificam em estratégicos e operacionais.

Subcontratação, parcerias e terceirização

Como subcontratação, parcerias e tercerização, subentende-se, basicamente, aproveitar as possibilidades e a capacidade da organização de estabelecer parcerias, tanto para frente, junto aos clientes, como para trás, junto aos fornecedores. Tais parcerias são uma forma alternativa à possibilidade de integração vertical da organização, onde a mesma detém completo domínio das fontes de suprimento de insumos produtivos ou de canais de comercialização junto aos consumidores finais/clientes.

TACHIZAWA, Takeshy e SCAICO, Oswaldo. Organização Flexível – qualidade na gestão por processos. São Paulo, 2006, 2a. ed. Ed. Atlas.

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Objetivo de Flexibilidade (Ansoff)

A flexibilidade pode ser medida por dois objetivos auxiliares: a flexibilidade externa alcançada através de um padrão diversificado de investimentos em termos de produtos e mercados, e a flexibilidade interna, com a manutenção de recursos de alta liquidez.

Flexibilidade externa

A melhor maneira de descrever a flexibilidade externa é dizendo que não devemos apostar todas as nossas fichas num único resultado. Isto é conseguido através de ums postura quanto a produtos e mercados que seja suficientemente diversificada para minimizar o efeito de uma catástrofe e/ou colocar a empresa em áreas nas quais possa se beneficiar de possíveis avanços revolucionários. A flexibilidade externa pode ser defensiva, agressiva, ou ambas ao mesmo tempo.

A flexibilidade defensiva pode ser medida de diversas maneiras:

• Pelo número de clientes independentes que são responsáveis por um parcela substancial das vendas da empresa;

• Pelo número de segmentos de mercado, na posição da empresa, que pertencem a economias diferentes;

• Pelo número de texnologias independentes subjacentes à posição da empresa em termos de produtos e mercados.

A flexibilidade agressiva é de implantação e mensuração mais fugidias e difíceis. Em lugar de minimizar o choque de catástrofe, ela maximiza a probabilidade de envolvimento em avanços favoráveis.

1. Uma das medidas é a participação da empresa em áreas de fermentação tecnológica. Embora não estejam sujeitas a mensuração quantitative, essas áreas podem ser identificadas por uma administração atenta com a ajuda de assessoramento técnico competente;

2. Uma outra medida essencial é a força relativa da atividade de pesquisa e desenvolvimento da empresa nessas áreas. Mesmo que a empresa não realize ela mesma o avanço específico, se ela tiver uma organização de pesquisa e desenvolvimento forte e pronta para dar respostas rápidas, ela sera capaz de aproveitar rápida e inteligentemente os avanços realizados por outras empresas.

Flexibilidade interna

A preocupação com a flexibilidade interna é tão antiga quanto a própria empresa. Em lugar de procurar minimizar o tamanho da catástrofe, ela visa proporcionar uma proteção à resposta ao desastre. Embora valha tanto para grandes quanto pequenas empresas, são essas últimas que normalmente tem maior necessidade e preocupação com a flexibilidade interna, e devem ter capacidade interna de proporcionalmente maior resposta a catástrofes.

O padrão tradicional de medida de flexibilidade interna é a liquidez dos recursos da empresa, e dentre as medidas usadas encontram-se o índice de liquidez corrente, o índice de liquidez seco, o índice de endividamento, e a relação entre ativo fixo e ativo circulante. Para haver flexibilidade elevada, o índice de endividamento deve ser baixo, para que se possa dizer que a empresa possui capacidade de endividamento de reserva. Por outra lado, um elevado índice de endividamento revela que a administração está utilizando a alavancagem financeira para aumentar a eficiência da empresa e, desse modo, maximizar o retorno sobre o investimento dos acionistas.

ANSOFF, Igor. A Nova Estratégia Empresarial. São Paulo, 1991. Ed. Atlas

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Trabalho em equipe (Estrutura em equipe - Chiavenato)

As equipes estão se tornando uma forma bastante comum de organizar as atividades do trabalho. Em geral, as organizações estãi utilizando equipes como seu principal meio de coordenação. Essa é a característica da estrutura de equipe: ao coordenar e integrar, ele desmonta as antigas barreiras departamentais e descentraliza o processo decisório nas equipes. Isso faz com que as pessoas tenham que ser tanto generalistas como especialistas.

Os pontos fortes da estrutura de equipe são:

• Redução das barreiras entre departamentos e aumento do compromisso das pessoas pela maior proximidade entre elas;

• Mais flexibilidade da estrutura e menor tempo de reação aos requisitos do cliente e às mudanças ambientais, pois as decisões da equipe são mais rápidas por dispensar aprovação hierárquica;

• Participação das pessoas devido ao total envolvimento em projetos globais em vez de tarefas estreitas e monótonas do departamento. As tarefas são enriquecidas e ampliadas;

• Menores custos administrativos, pois a criação de equipes derruba a hierarquia, requerendo poucos gerentes para sua supervisão.

Os pontos frágeis da estrutura em equipe são:

• Maior tempo despendido para a coordenação por meio de reuniões;

• Pode provocar descentralização exagerada e não planejada. Nem sempre os membroas da equipe tomam decisões de acordo com os objetivos organizacionais ou departamentais por falta de noção corporative e tendem a tomar decisões que são boas para a equipe, mas que podem ser más para a organização como um todo.

Tipos de equipes

Existem vários tipos de equipes. Os principais tipos são:

1. Equipes funcionais cruzadas: ao optar por desenhos organizacionais horizontalizados e reconhecer as disfunções da autonomia functional burocrática, as organizações estão se voltando para equipes funcionais cruzadas. Elas são constituídas por membros de vários departamentos ou de diferentes especialidades funcionais. Em geral, atendem a dois critérios: um interno à equipe e outro externo em relação à organização. Cinco passos são indispensáveis par melhorar sua dinâmica:

a) Escolher e selecionar cuidadosamente seus membros;

b) Definir claramente o propósito da equipe;

c) Assegurar que cada membro compreenda como a equipe deverá funcionar;

d) Conduzir uma construção intensiva da equipe para que cada membro aprenda como interagir eficazmente;

e) Alcançar resultados esplêndidos para que o moral permaneça elevado e os membros sintam o impacto de seus esforços.

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2. Equipes virtuais: com o advento da tecnologia da informação, a interação face a face dos membros torna-se dispensável. Os membros podem se comunicar a distância pelos meios eletrônicos como e-mails, chat rooms, conferência telefônica, fax, transmissões via satellite e web sites. As tarefas baseadas no conhecimento podem ser desempenhadas por membros em locais remotos. As equipes virtuais são hoje evidentes nas operações globais e parceirizadas.

3. Equipes autogerenciadas: são equipes essencialmente independents que executam suas tarefas operacionais e assumem responsabilidades gerenciais tradicionais, como admitir, planejar, programar e avaliar o desempenho. Como parte do movimento de empowerment e valores culturais igualitários, há um crescente número de organizações que estão utilizando equipes autogerenciadas. Elas são definidas como um grupo de pessoas que é responsável pelo gerenciamento e desempenho de tarefas técnicas que resultam em um produto ou serviço a ser oferecido para um cliente interno ou externo.

4. Forças-tarefas: são equipes temporárias criadas para cumprir ou executar uma específica tarefa. Quando a tarefa é completada, a equipe se dissolve.

Empowerment

O empowerment ou delegação de autoriade parte da idéia de dar às pessoas o poder, a liberdade e a informação para tomarem decisões e participarem ativamente da organização. Abrir mão do controle centralizado parece ser uma solução viável para promover velocidade, flexibilidade e capacidade de decisão na organização.

O empowerment se assenta em quarto bases principais:

1. Poder: das poder às pessoas, delegando autoridade e responsabilidade em todos os níveis da organização. Isso significa das importância e confiar nas pessoas, dar-lhes liberdade e autonomia de ação;

2. Motivação: proporcionar motivação às pessoas para incentivá-las continuamente. Isso significa reconhecer o bom desempenho, recompensar os resultados, permitir que as pessoas participem dos resultados de seu trabalho e festejar o alcance de metas;

3. Desenvolvimento: das recursos às pessoas em termos de capacitação e desenvolvimento pessoal e profissional. Isso significa treinar continuamente, proporcionar informação e conhecimento, ensinar continuamente novas técnicas, criar e desenvolver talentos na organização;

4. Liderança: proporcionar lideranças na organização. Isso significa orientar as pessoas, definir objetivos e metas, abrir novos horizontes, avaliar o desempenho e proporcionar retroação.

Para que o empowerment possa funcionar melhor, as organizações utilizam quarto elementos que capacitam as pessoas a agir mais livremente a fim de realizar suas tarefas: informações, conhecimento, poder e recompensas.

1. As pessoas recebem informações sobre o desempenho da organização;

2. As pessoas tem conhecimento e habilidade para contribuir para as metas da organização;

3. As pessoas tem poder para tomar decisões importantes;

4. As pessoas são recompensadas com base no desempenho da organização.

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Mecanismos em rede (Estrutura em rede – Chiavenato)

A estrutura em rede – também denominada organização modular ou organização virtual – é uma organização relativamente pequena e que terceiriza a maior parte de suas funções de negócios. Sua estrutura é totalmente descentralizada com pouca ou nenhuma departamentalização, pois ela se concentra em seu core business, enquanto transfere a terceiros tudo o que não é essencial ao seu negócio.

O raciocínio é: alugar em vez de comprar instalações e equipamentos. Isso permite obter a maxima flexiblidade com o mínimo de capital próprio. São organizações virtuais baseadas emu ma rede de relacionamentos para contratar prestação de serviceos de manufatura, distribuição, marketing, propaganda de quem o faça melhor e mais barato.

As vantagens da estrutura em rede são:

• Flexibilidade da força de trabalho: cada projeto deve contra com as pessoas que tenham as competências necessárias e específicas necessárias para completar o projeto. O formato em rede permite que cada projeto possa contra com os talentos especificamente adequados;

• Custos administrativos baixos: isso reduz fortemente o overhead burocrático, já que não existe uma organização fixa a ser mantida;

• Adequação a cada projeto: a estrutura em rede elimina riscos de longo prazo, pois cada equipe é montada para um projeto definido e depois é extinta;

• Permite competitividade em escala global, pois aproveita as melhores vantagens localizaas no mundo todo e alcança qualidade e preço em seus produtos e serviços.

Os pontos frágeis da estrutura em rede são:

• Falta de controle global, pois os gerentes não tem todas as operações dentro de sua empresa e dependem de contratos, coordenação, negociação e mensagens eletrônicas com outras empresas para tocar as coisas em conjunto;

• Maior incerteza e potencial de falhas, pois se uma empresa subcontratada deixa de cumprir o contrato, o negócio pode ser prejudicado. A incerteza é maior porque não existe controle direto sobre todas as operações;

• A lealdade dos parceiros é enfraquecida, pois as pessias sentem que podem ser substituídas por outros contratos de serviços. A cultural organizacional torna-se frágil. Com produtos e mercados mutáveis, a organização pode mudar os funcionários para poder adquirir o composto adequado de habilidades humanas.

CHIAVENATO, Idalberto. Comportamento Organizacional – a dinamica do sucesso das organizacoes. Sao Paulo, 2005, Ed. Elsevier.

11. Avaliações de Políticas Públicas e Programas Governamentais.

Avaliação de políticas públicas

A avaliação tem um papel de destaque nas reformas do setor público, assim como tem estado cada vez mais presente nos processos de análise das políticas públicas. Cabe destacar, contudo, que tal como no caso do movimento da nova administração pública, as avaliações de políticas passam atualmente por uma fase de críticas ao “gerencialismo” de suas concepções.

Se, como reverbera na literatura em políticas públicas, a avaliação tem o condão de aumentar a eficiência e eficácia do setor público, é relevante mencionar que a avaliação

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“ainda não logrou um papel significativo ou estratégico dentro do trabalho de desenhar e implementar estratégias, programas ou projetos” (Mokate, 2002:90). Em outras palavras, apesar do reconhecimento da avaliação como importante ferramenta, ela não se converteu em um processo indispensável que tome parte do processo de gestão (Cotta, 2001; Garcia, 2001; Mokate, 2002; Faria, 2005).

Uma vez superados os fatores impeditivos da utilização da avaliação, Faria (2005) distingue quatro tipos de uso da avaliação:

• instrumental — depende não apenas da qualidade da avaliação, mas tam- bém da adequada divulgação de seus resultados, sua inteligibilidade e da factibilidade das recomendações propostas;

• conceitual — as descobertas da avaliação podem alterar a maneira como esses técnicos entendem a natureza, o modo de operação e o impacto do programa que implementam. Nenhuma decisão ou ação é esperada, pelo menos não imediatamente;

• instrumento de persuasão — quando a avaliação é utilizada para mobilizar o apoio para a posição que os tomadores de decisão já têm sobre as mudan- ças necessárias na política ou programa;

• “esclarecimento” — “acarreta, pela via do acúmulo de conhecimento oriun- do de diversas avaliações, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os formadores de opinião e sobre as advocacy coalitions, bem como alterações nas crenças e na forma de ação das instituições” (Faria, 2005:103), orien- tando a agenda governamental.

Na formação da agenda é preciso separar o que é uma situação de "estado das coisas" (Mª das Graças Ruas) do que é um problema político. Por "estado das coisa" entende-se uma situação que ocorra, mas que por diversos motivos não chega a se configurar como problema. Não se configura como problema porque os atores envolvidos nessa situação não conseguem coordenar e articular sua inclusão numa pauta dos decisores políticos. Quando o assunto chega a virar um problema político, seja por pressão política, da mídia, ou do fato tonar-se evidente ante uma calamidade, ou ainda de visualizar nessa política uma oportunidade.

ANDREI PITTOL TREVISAN • HANS MICHAEL VAN BELLEN. Avaliação de políticas públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. RAP – RIO DE JANEIRO 42(3):529-50, MAIO/JUN. 2008

12. Avaliação de políticas públicas e seu relacionamento com processos, resultados e impactos.

Avaliação de políticas públicas

Conceitos Básicos

A atividade de avaliação não é uma atividade isolada e auto-suficiente. Ela é uma das etapas do processo de planejamento das políticas e programas governamentais: gera informações que possibilitam novas escolhas; analisa resultados que podem sugerir a necessidade de reorientação das ações para o alcance dos objetivos traçados. A seguir são apresentados alguns dos conceitos básicos relacionados à avaliação.

• Política – Silva (2002, p. 18) define a fase de formulação de políticas como sendo o estágio onde as propostas ganham forma e estatuto, recebendo tratamentos formais mínimos, ao serem definidos metas, objetivos e recursos. As políticas transformam-se em programas quando é explicitada a estratégia de implementação e, por uma ação de autoridade, são criadas as condições iniciais para

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sua implementação.

• Plano - é o conjunto de programas que buscam objetivos comuns. O plano ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que serão os objetivos gerais dos programas. O plano organiza as ações programáticas em uma seqüência temporal, de acordo com a racionalidade técnica e as prioridades de atendimento. (Cohen e Franco, 2004, p.86).

• Programa – é um conjunto de atividades organizadas para serem realizadas dentro de cronograma e orçamento específicos disponíveis para a implementação de políticas, ou para a criação de condições que permitam o alcance de metas políticas desejáveis. (Ala-Harja e Helgason, 2000, p.8).

• Projeto – é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto final que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo. Quando essas operações se realizam de modo contínuo ou permanente, são denominadas de Atividades. (Garcia, 1997, p. 6).

• Objetivo – é a situação que se deseja obter ao final da implementação do programa, mediante a aplicação dos recursos e da realização das ações previstas (Cohen e Franco, 2004, p.88).

• Meta – é a dimensão quantitativa, temporal e espacial do objetivo.

• Produto – é o resultado concreto das atividades desenvolvidas pelo programa, podendo ser tanto bens quanto serviços.

• Efeito – é o que decorre da influência do programa. O objetivo está localizado temporalmente antes do início do programa. Os efeitos são resultados das ações do programa, e podem ser intermediários, ocorrendo durante o programa, ou finais, que são os que perduram após o programa. Os efeitos podem ser ainda procurados, ou seja, foram estabelecidos como objetivos, ou não procurados.

• Impacto – é o resultado do programa que pode ser atribuído exclusivamente às suas ações, após a eliminação dos efeitos externos. É o resultado líquido do programa.

• Eficácia – é a relação entre alcance de metas e tempo ou, em outras palavras, é grau em que se alcançam os objetivos e metas do programa, em um determinado período de tempo, sem considerar os custos implicados.

• Eficiência – é a relação entre custo e benefícios, onde se busca a minimização do custo total para uma quantidade de produto, ou a maximização do produto para um gasto total previamente fixado.

• Efetividade – É a relação entre os resultados e o objetivo. “É a medida do impacto ou do grau de alcance dos objetivos.” (Cohen e Franco, 2004, p.107).

• Indicador – é a quantificação que permite a mensuração dos resultados do programa. “É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma.”(Januzzi, 2003, p.15).

Classificações de indicadores importantes para a análise e formulação de políticas:

1. Quanto à natureza do fenômeno indicado: o indicador-insumo é a medida dos recursos – humanos, financeiros, equipamentos, etc. – alocados para o programa; o indicador-produto serve para mensurar os resultados

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efetivos das políticas; e os indicadores-processo são indicadores intermediários de esforço operacional para a obtenção dos resultados.

2. Quanto à temporalidade: o indicador de estoque é a medida em um momento específico; já o indicador de performance ou fluxo procura medir mudanças ocorridas entre dois momentos distintos.

3. Quanto à avaliação de programas: indicadores de eficiência dos meios e recursos empregados; indicadores da eficácia no cumprimento das metas; e indicadores da efetividade social do programa, isto é, de seus efeitos (Januzzi, 2003, p.24).

Tipos de Avaliação

Considerando o agente que as realiza, as avaliações podem ser classificadas como (Cohen e Franco, 2004; Cotta, 1998):

Avaliação externa – realizada por pessoas de fora da instituição responsável pelo programa, em geral com experiência neste tipo de atividade. Entre as vantagens desta avaliação podem ser citadas a isenção e objetividade dos avaliadores externos, que não estão diretamente implicados com o processo, além da possibilidade de comparação dos resultados obtidos com os de outros programas similares já analisados. Por outro lado, o acesso aos dados necessários torna-se mais difícil e os que vão ter seu trabalho avaliado podem se colocar em posição defensiva, fornecendo informações parciais e minimizando o efeito de melhoria dos programas. Alega-se, também, que o conhecimento da metodologia de avaliação pode não substituir o conhecimento sobre as especificidades do programa, e que não existe uma única metodologia aplicável a todos os casos.

Avaliação interna – realizada dentro da instituição responsável, com maior colaboração das pessoas que participam do programa. Citam-se como vantagens a eliminação da resistência natural a um avaliador externo, a possibilidade de reflexão e aprendizagem e compreensão sobre a atividade realizada dentro da instituição. Mas pode-se perder muito em objetividade, já que os que julgam estão, também, envolvidos, tendo formulado e executado o programa. Se a avaliação for realizada internamente à instituição, mas por pessoas que não participam do programa, na tentativa de diminuir a subjetividade, a situação torna-se análoga à do avaliador externo.

Avaliação mista – procura combinar os tipos de avaliação anteriores, fazendo com que os avaliadores externos tenham contato estreito com os participantes do programa a ser avaliado, na tentativa de manter as vantagens e superar as desvantagens das avaliações apresentadas acima.

Avaliação participativa – usada principalmente para pequenos projetos, prevê a participação dos beneficiários das ações no planejamento, na programação, execução e avaliação dos mesmos.

Quanto à natureza, as avaliações podem ser:

Avaliações formativas – estão relacionadas à formação do programa. Adotadas durante a implementação, são voltadas para a análise e produção de informação sobre as etapas de implementação. Geram informações para os que estão diretamente envolvidos com o programa, com o objetivo de fornecer elementos para a realização de correções de procedimentos para melhorar o programa.

Avaliações somativas – estão relacionadas à análise e produção de informações sobre etapas posteriores. São realizadas quando o programa está sendo implementado há algum tempo ou após a sua implementação, para verificar a sua efetividade e fazer o julgamento do seu valor geral.

Quando se leva em conta o momento de sua realização, podem ser identificadas como

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(Cohen e Franco, 2004):

Avaliação ex-ante – realizada ao começo de um programa, com o fito de dar suporte à decisão de implementar ou não o programa, e ordenar os vários projetos segundo sua eficiência para alcançar os objetivos determinados. O elemento central da avaliação ex-ante é o diagnóstico, que auxilia na alocação dos recursos disponíveis de acordo com os objetivos propostos. Para esta avaliação podem ser utilizadas as técnicas de Análise Custo-Benefício e Análise Custo-Efetividade, mais afeita aos programas sociais.

Avaliação ex-post – realizada durante a execução de um programa ou ao seu final, quando as decisões são baseadas nos resultados alcançados. Neste tipo de avaliação julga-se, quando um programa está em execução, se ele deve continuar ou não, com base nos resultados obtidos até o momento e, se a resposta for positiva, se deve manter a formulação original ou sofrer modificações. Quando o programa já foi concluído, julga-se a pertinência do uso futuro da experiência, ou seja, se o mesmo tipo de programa deve ser implementado novamente ou não. A avaliação ex-post é a mais desenvolvida metodologicamente e a que tem tido maior aplicação.

Ainda é possível distinguir dois enfoques, segundo os tipos de problemas ou perguntas que as avaliações respondem (Cohen e Franco, 2004; Cotta, 1998):

Avaliação de processos – realizada durante a implementação do programa, diz respeito à dimensão de gestão. É uma avaliação periódica que procura detectar as dificuldades que ocorrem durante o processo para efetuar correções ou adequações. Serve de suporte para melhorar a eficiência operativa;

Avaliação de impactos ou resultados – tem objetivos mais ambiciosos, respondendo se o programa funcionou ou não. Procura verificar em que medida o programa alcança seus objetivos e quais são os seus efeitos, indagando se houve modificações na situação-problema que originou a formulação do programa, após sua implementação. Serve de suporte para decisão sobre política, como continuação do programa e formulação de outros. É a avaliação mais complexa, pois envolve o julgamento sobre hipóteses, tais como:

(1) Uma solução se aplica a outras realidades, ou apenas a determinado contexto?

(2) As mudanças observadas na situação-problema se devem à intervenção ou a outros fatores?

(3) As mudanças são permanentes ou temporárias, cessando com a interrupção do programa?

Cotta estabelece uma diferenciação entre avaliação de resultados e avaliação de impacto: “... depende eminentemente do escopo da análise: se o objetivo é inquirir sobre os efeitos de uma intervenção sobre a clientela atendida, então, trata-se de uma avaliação de resultados; se a intenção é captar os reflexos desta mesma intervenção em contexto mais amplo, então, trata-se de uma avaliação de impacto.” (Cotta,1998, p. 113).

Lei 8.666/1993 5. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS CONCEITO (Di Pietro) São os ajustes que a Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para consecução de fins públicos, segundo regime jurídico de direito público. (Meirelles) É o ajuste que a Administração, agindo nessa qualidade, firma com particular ou outra

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entidade administrative para consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração. CARACTERÍSTICAS (Di Pietro)

1. Presença da Administração Pública como Poder Público: a Administração aparece com uma série de prerrogativas que garantem a sua posição de supremacia sobre o particular.

2. Finalidade pública: está presente em todos os atos e contratos da Administração Pública, ainda que regidos pelo direito privado.

3. Obediência à forma prescrita em lei: para os contratos celebrados pela Administração, encontram-se na lei inúmeras normas referentes à forma; é essencial, não só em benefício do interessado, como da própria Administração, para fins de controleda legalidade.

4. Procedimento legal: a lei estabelece certos procedimentos obrigatórios para a celebração de contratos e que podem variar de uma modalidade para outra, compreendendo medidas como autorização legislative, avaliação, motivação, autorização pela autoridade competentem indicação de recursos orçamentários e licitação.

5. Natureza de contrato de adesão: todas as cláusulas do contrato administrativo são fixadas pela Administração Pública. Costuma-se dizer que, pelo instrumento convocatório da licitação, o poder público faz uma oferta a todos os interessados, fixando as condições em que pretende contratar; a apresentação de propostas pelos licitantes equivale à aceitação da oferta feita pela Administração.

6. Natureza intuitu personae: todos os contratos para os quais a lei exige licitação são firmados intuitu personae, ou seja, em razão de condições pessoais do contratado.

7. Presença de cláusulas exorbitantes: são aquelas que não seriam comuns ou que seriam ilícitas em contrato celebrado entre particulares, por conferirem prerrogativas a uma das partes (a Administração) em relação a outra; elas colocam a Administração em posição de supremacia sobre o contratado. São cláusulas exorbitantes: 7.1 Exigência de garantia: art. 56 § 1o. da Lei 8.666/1993 (Licitações), faculta a

exigência de garantia nos contratos de obras, serviços e compras, podendo abranger as seguintes modalidades: caução em dinheiro ou títulos da dívida pública, seguro-garantia e fiança bancária.

7.2 Alteração unilateral: art. 58, inciso I – para possibilitar a melhor adequação às finalidades de interesse público – e 65, inciso I – quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus obejtivos; ou ainda, quando necessária a modificação do valor contractual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitative de seu objeto, nos limites permitidos – da lei de Licitações. São requisitos para alteração unilateral: a) que haja adequada motivação sobre qual o interesse público que justifica a medida; b) que seja respeitada a natureza do contrato, no que diz respeito ao seu obejto; não se pode alterar um contrato de venda para um de permuta, ou um contrato de vigilância para um de limpeza; c) que seja respeitado o direito do contratado à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicialmente pactuado; d) com relação à alteração quantitativo, ainda deve ser repeitado o limite imposto (art. 65 §1o.) para os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, sendo de 25% do valor inicial atualizado do contrato, e no caso de reforma de edifício ou equipamento, até 50% para os seus acréscimos. O §2o., inciso II do art. 65 da lei de Licitações, dita que nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo §1o. (do mesmo artigo), salvo as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.

7.3 Rescisão unilateral: em casos de: a) inadimplemento com culpa, abrangendo hipóteses como não-cumprimento ou cumprimento irregular das cláusulas contratuais (incisos I a VIII e XVIII do art. 78 da lei de Licitações), lentidão, atraso injustificado, paralisação, subcontratação total ou parcial, cessão, transferência (salvo se admitidas no edital ou no contrato), desatendimento de determinações regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a execução do contrato, cometimento reiterado de faltas, descumprimento do artigo 7o., XXXIII

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da CF, sobre trabalho de menor; b) inadimplemento sem culpa, que abrange situações que caracterizem desaparecimento do sujeito, sua insolvência ou comprometimento da execução do contrato (incisos IX a XI do art. 78): falência, concordata, instauração de insolvência civil, dissolução da sociedade, falecimento do contrato, alteração social ou modificação da finalidade ou da estrutura da empresa; c) razões de interesse público (inciso XII do art. 78); d) caso fortuito ou de força maior (inciso XVII do art. 78).

7.4 Fiscalização: trata-se de prerrogativa do poder público que exige seja a execução do contrato acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração, especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assistí-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

7.5 Aplicação de penalidades: a inexecução total ou parcial do contrato dá à Administração a prerrogativa de aplicar sanções de natureza administrativa (art. 58, IV), dentre as indicadas no artigo 87: a) advertência; b) multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato; c) suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratas com a Administração, por prazo não superior a 2 anos; d) declaração de inidoniedade para licitar ou contratar com a Administração Pública, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punicção ou até que seja promovida a reabilitação, perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que sera concedida sempre que o contrato ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior. Da aplicação das penas de advertência, multa e suspenseo temporária cabe recurso, no prazo de cinco dias úteis a contra da intimação do ato. No caso de declaração de inidoniedade cabe pedido de reconsideração à autoridade que aplicou a pena, no prazo de 10 dias úteis da intimação do ato.

7.6 Anulação: a Administração, estando sujeita ao princípio da legalidade, tem que exercer constante controle sobre os seus próprios atos, cabendo-lhe o poder-dever de anular aqueles que contrariam a lei. A ilegalidade no procedimento de licitação vicia também o próprio contrato, já que aquele procedimento é condição de validade deste.

7.7 Retomada do objeto: tem por objetivo assegurar a continuidade da execução do contrato, sempre que a sua paralisação possa ocasionar prejuízo ao interesse público e, principalmente, ao andamento de serviceo público essencial (princípio da continuidade do serviço público).

7.8 Restrições ao uso da “exceptio non adimpleti contractus”: no direito privado, quando uma das partes descumpre o contrato, a outra pode descumpri-lo também , socorrendo-se da expectio non adimpleti contractus (excessão do contrato não cumprido), com fundamento no artigo 477 do Código Civil. No direito administrativo, entretanto, o particular não pode interromper a execução do contrato, em decorrência dos princípios da continuidade do serviço público e da supremacia do interesse público sobre o particular.

8. Mutabilidade: decorre de determinadas cláusulas exorbitantes, ou seja, das que confere a Administração o poder de, unilateralmente, alterar as cláusulas regulamentares ou rescindir o contrato antes do prazo estabelecido, por motivos de interesse público.

7. LICITAÇÃO (Meirelles) A licitação é o antecedente necessário do constrato administrativo; o contrato é o conqüente lógico da licitação. A licitação é apenas um procedimento administrativo preparatório do futuro contrato, de modo que não confere ao vencedor nenhum direito ao contrato, apenas uma expectativa de direito. Concluída a licitação, a Administração não fica obrigada a celebrar o contrato, mas, se o fizer, há de ser com o proponente vencedor. PRINCÍPIOS: procedimento formal, publicidade de seus atos, igualdade entre os licitantes, sigilo na apresentação das propostas, vinculação ao edital ou convite, julgamento objetivo, probidade administrativa e adjudicação compulsória ao vencedor. Procedimento formal: significa que a licitação está vinculada às prescrições legais

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que a regem em todos os seus atos e fases. Não só a lei, mas o regulamento, as instruções complementares e o edital pautam o procedimento da licitação, vinculando a Administração e os licitantes a todas as suas exigências, desde a convocação dos interessados até a homologação do julgamento. Lei 8.666/1993 - Art. 4o. Todos quantos participem de licitação promovida pelos órgãos ou entidades a que se refere o art. 1o têm direito público subjetivo à fiel observância do pertinente procedimento estabelecido nesta lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o seu desenvolvimento, desde que não interfira de modo a perturbar ou impedir a realização dos trabalhos. Parágrafo único. O procedimento licitatório previsto nesta lei caracteriza ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração Pública. Publicidade de seus atos: não há nem pode haver licitação sigilosa. Nunca haverá licitação secreta, porque é da sua natureza a divulgação de todos os seus atos e a possibilidade de conhecimento de todas as propostas abertas e de seu julgamento. A publicidade da licitação abrange desde a divulgação do aviso de sua abertura até o conhecimento do edital e de todos os seus anexos, o exame da documentação e das propostas pelos interessados e o fornecimento de certidões de quaisquer peças, pareceres ou decisões relacionados com o processo licitatório, desde que solicitados em forma legal e por quem tenha legitimidade para pedí-los. Completa-se a publicidade do procedimento licitatório com a abertura dos envelopes de documentação e propostas em público e com a subsequente publicação oficial das decisões dos órgãos julgadores e do respective contrato, ainda que resumidamente. Lei 8.666/1993 - §3o. art. 3. – “A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura.” Art. 43 § 1o. - A abertura dos envelopes contendo a documentação para habilitação e as propostas será realizada sempre em ato público previamente designado, do qual se lavrará ata circunstanciada, assinada pelos licitantes presentes e pela Comissão. Igualdade entre os Licitantes: é o princípio primordial da licitação pois não pode haver procedimento seletivo com discriminação entre participantes, ou com cláusulas do instrumento convocatório que afaste eventuais proponentes qualificados ou os desnivelem no julgamento. Não impede que a Administração estabeleça requisitos mínimos de participação, desde que que ncessários à garantia da execução do contrato, à segurança e perfeição da obra ou so serviço público, à regularidade do fornecimento ou ao atendimento de qualquer outro interesse público, em conformidade com o previsto nos arts. 27 a 23 da Lei 8.666/1993. Lei 8.666/1993 - §1o. art. 3. – “É vedado aos agentes públicos: I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato; II - estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista, previdenciária ou qualquer outra, entre empresas brasileiras e estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade e local de pagamentos, mesmo quando envolvidos financiamentos de agências internacionais, ressalvado o disposto no parágrafo seguinte e no art. 3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991. Sigilo na Apresentação das Propostas: é consectário da igualdade entre os licitantes e de suma importância para a preservação do caráter competitivo do procedimento licitatório, bem como da objetividade do julgamento. Daí porque a Lei 8.666/1993, mesmo sem mencioná-lo, acarou o princípio do sigilo na apresentação das propostas ao prescrever que o conteúdo delas não é público nem acessível ao público até o momento previsto para sua abertura (art. 3o. §3o.). A abertura antecipada da documentação e das propostas ou a revelação de seu conteúdo for a das oportunidades regulamentares ou fixadas pelo órgão julgador constitui violação do sigilo necessário, punível como crime pelo art. 94 da Lei 8.666/1993, e, no âmbito administrativo ou na esdefra judicial civil, dará ensejo à anulação do procedimento licitatório ou de seu julgamento. Vinculação ao Edital: significa que a Administração e os licitantes ficam sempre

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adstritos aos termos do pedido ou do permitido no instrumento convocatório da licitação, quer quanto ao procedimento, quer quanto à documentação, às propostas, ao julgamento e ao contrato. Em outras palavras, estabelecidas as regras do certame, tornam-se obrigatórias para aquela licitação durante todo o procedimento e para todos os seus participantes, inclusive para o órgão ou entidade licitadora. É impositiva para todas as partes e para todos os interessados. Lei 8.666/1993 - Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada. Julgamento Objetivo: se baseia no critério indicado no edital e nos termos específicos das propostas. É princípio de toda licitação que seu julgamento se apóie em fatores concretos pedidos pela Administração em confronto com o ofertado pelos proponentes dentro do permitido pelo edital. Lei 8.666/1993 – art. 44. No julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta Lei. Probidade Administrativa: é dever de todo administrador público, mas a lei incluiu dentre os princípios específicos da licitação (art. 3o.), naturalmente como uma advertência às aitoridadefs que a promovem ou a julgam. A probidade na Administração é mandamento constitucional (art. 37 §4o.), que pode conduzir “a suspenseo dos direitor politicos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. Adjuducação Compulsória ao Vencedor: vencida a licitação, nasce para o vencedor o direito subjetivo à adjudicação, isto é, a atribuição de seu objeto a quem foi classificado em primeiro lugar. Essa adjudicação é obrigatória, não podendo a Admnistração atribuir o objeto da licitação a outrem que não seja o vencedor, salvo se este desistir expressamente da licitação ou não firmar o contrato no prazo estabelecido no edital ou fixado pela Administração na convocação para sua assinatura, a menos que ocorra justo motivo para a recusa ou adiamento (arts. 50 e 64). MODALIDADES: concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão e pregão1. Concorrência é a modalidade de licitação própria para contratos de grande valor, em que se admite a participação de quaisquer interessados, cadastrados ou não, que satisfaçam as condições do edital, convocados com antecedência minima de 45 ou 30 dias (arts. 22, § 1o. e 21, §2o.). Tendo em vista o valor estimado do contrato, a concorrência é obrigatória em função de determinados limites, sujeitos a revisões periódicas pelo Poder Executivo Federal (art. 120). A concorrência também é obrigatória para compra ou alienação de imóveis, concessão de uso, de serviço ou de obra pública e licitações internacionais, independentemente do valor do objeto do contrato (art. 23, §3o.), e pode ser utilizada no lugar de qualquer outra modalidade licitatória, a critério da Administração (art. 23, §4o.). Lei 8.666/1993 – art. 22 § 1o Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto. São requisitos peculiares da concorrência: 1. Universalidade: possibilidade que se oferece à participação de quaisquer interessados no certame, independentemente de registro cadastral na Administração que a realiza ou em qualquer outro órgão público ou particular (art. 22, §1o.). 2. Ampla publicidade: é requisito essencial da concorrência e há de ser feita, necessariamente, pela divulgação – da abertura da concorrência, bastando aviso convocatório resumido – do edital pelo menos uma vez no Diário Oficial da União, do Estado

                                                                                                               1 A MP 2.182-18/2001, havia instituído no âmbito da União, nova modalidade de licitação, denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Como não se tratava de norma geral, por que restrita ao âmbito Federal surgiram dúvidas quanto à sua constitucionalidade, uma vez que o art. 22 §8o. da Lei 8.666/1993 veda a criação de outras modalidades de licitação, salvo, é claro, se introduzidas por outra norma geral. A Lei 10.520/2002, converteu a referida MP em norma geral, determinando sua aplicação também aos Estados, Distrito Federal e Municípios, dispensando estas entidades federadas de editarem leis próprias sobre a matéria. Devem, entretanto, aprovar regulamentos específicos se quiserem utilizar-se dos serviços técnicos de apoio operacional das Bolsas de Mercadorias, com a utilização de recursos de tecnologia da informação (art. 2o. §2o.).

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e Município, conforme a entidade estatal promotora da licitação (art. 21 §1o.). O que a lei exige é a divulgação da abertura da concorrência com a maior amplitude possível e desejável, tendo em vista o vulto e a compexidade do seu objeto. 3. Habilitação preliminar: é formalidade essencial da concorrência, destinando-se a comprovar a plena qualificação dos interessados para a execução de objeto, de acordo com as condições especificadas no edital. É verificação da idoneidade dos concorrentes, sob o quádruplo aspecto jurídico, fiscal, técnico e financeiro (art. 27). 4. Comissão de julgamento: o julgamento da concorrência é feito obrigatoriamente por Comissão de, no mínimo, 3 (três) membros (art. 51); que geralmente também é incumbida de apreciar a qualificação dos concorrentes na fase de habilitação preliminar – esta também pode ser apreciada pela Comissão do Registro Cadastral . A Comissão é o órgão julgador da concorrência e a decisão final sera sempre dela, por isso mesmo, nenhuma autoridade pode substituí-la na sua função decisória, estabelecida por lei federal. Se ocorrer irregularidade ou erro no julgamento, a autoridade competente poderá anular a decisão através de recurso ou ex officio, determinando que a Comissão corrija o erro ou proceda a novo julgamento em forma regular. Concorrência internacional (art. 42): é aquela em que se permite participação de empresas nacionais e estrangeiras, isoladamente ou em consórcio com firmas brasileiras. Essas modalidades de concorrência tem os mesmo procedimentos das concorrências nacionais, mas fica sujeita às diretrizes estabelecidas pelos órgãos responsáveis pela política monetária (Banco Central do Brasil) e de comercio exterior (Ministério da Fazenda). As empresas estrangeiras que não funcionem no Brasil só podem participar de concorrência internacional se tiverem representante legal no país, com poderes expressos para receber citação e responder administrative e judicialmente, ou, então, estiverem consorciadas com empresa brasileira, caso em que representará o consórcio. Os documentos necessários à habilitação deverão ser autenticados pelo respectivas Embaixadas e Consulados e traduzidos por tradutor juramentado (art. 32, §4o.). A lei no resguardo do princípio da isonomia destermina qua todas as propostas sejam cotadas na mesma moeda e as garantias de pagamento oferecidas aos licitantes sejam equivalentes (art. 42 §§ 1o. a 3o.). Da mesma maneira, os tributos que oneram os licitantes brasileiros, serão acrescidos às propostas apresentadas pelos estrangeiros (art. 42 § 4o.)2. Nos casos em que o objeto da licitação seja pago com recursos provenientes de financiamento ou doação de agência oficial de cooperação estrangeira ou organismo financeiro multilateral, poderão ser admitidas as condições decorrentes de tratados internacionais, bem como as normas e procedimentos daquelas entidades, inclusive quanto ao critério de selação da proposta mais vantajosa, o qual poderá contemplar, além do preço, outros fatores de avaliação, desde que por elas exigidos para a obtenção do financiamento ou da doação e não conflitem com o princípio do julgamento objetivo (art. 42 §5o.)3. Consórcio de empresas ou firmas: é a associação de duas ou mais organizações técnicas, industriais, comerciais, ou mesmo de profissionais, para participação em determinada concorrência. O consórcio não é pessoa jurídica; é simplesmente uma reunião de firmas ou profissionais, mantendo cada qual sua personalidade própria, mas todos eles comprometidos contratualmente a colaborar no empreendimento para o qual se consorciaram. A formação de consórcio está simplificada, permitindo a lei que as consorciadas, na habilitação, apresentem um compromisso, por instrumento público ou particular, de realização do consórcio, e somente o vencedor o constitua e registe (art. 33, I e §2o.), atendendo às exigências dos arts. 278 e 279 da Lei das Sociedades Anônimas (Lei 6.404/1976). Além disso a lei determina que o compromisso e o contrato do consórcio indique a firma-líder, que deverá observar as condições de liderança obrigatoriamente fixadas no edital (art. 33, II), que cada consorciada apresente os documentos exigidos para a habilitação (art. 33 III) e que a empresa consorciada não pode participar na mesma licitação, através de mais de uma consórcio ou isoladamente (art. 33, IV). Firma-líder é a que representa o consórcio no trato com o Poder Público, responsabilizando-se pelas demais sob o tríplice aspecto técnico, econômico e administrativo, inclusive quanto às multas e eventuais indenizações, sendo que as consorciadas tem responsabilidade solidária (art. 33,

                                                                                                               2 O art. 3o., § 1o., inciso II da Lei 8.666/1993, proíbe qualquer tratamento diferenciado, de natureza comercial, legal, trabalhista, previdenciária, ou qualquer outra, entre empresas nacionais e estrangeiras. A regra é a igualdade. 3 Isto quer dizer que os preceitos da Lei 8.666/1993 podem ser momentaneamente afastados, para aplicação das normas da entidade emprestadora ou doadora. Tal circunstância deve ser cumpridamente justificada pelo órgão executor do contrato, com aprovação da autoridade superior (art. 42 §5o.).  

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V). Não representará juridicamente as outras integrantes do consórcio, porque este não possui personalidade jurídica. A Lei 8.987/1995, prevê no art. 21 que o consórcio vencedor se transforme empresa antes da celebração do contrato, desde que tal exigência esteja prevista em edital. Só empresa nacional poderá ser firma-líder nas concorrências nacionais; nas concorrências internacionais é admissível a participação isolada de firma estrangeira que tenha representante legal no Brasil. Pré-qualificação (art. 114): é a verificação prévia das condições das firmas, consórcios ou profissionais que desejam participar de determinadas e futuras concorrências de um mesmo empreendimento. Diferentemente da habilitação preliminar – que se faz em cada concorrência – a pré-qualificação se realiza para todas as concorrências de um empreendimento certo, que pode exigir uma única ou sucessivas concorrências. Da mesma maneira, também não confunde com pré-classificação das propostas, mesmo porque na pré-qualificação os interessados não apresentam propostas, mas tão-somente documentação comprobatória das condições técnicas, econômicas e jurídicas pedidas no edital como necessárias à execução do objeto do futuro contrato. Justifica-se quando se trata de obras, serviços ou aquisições de equipamentos de grande custo e complexidade, que requeiram elevados recursos econômicos e alta especialização técnicas, nem sempre encontrados nas empresas comuns do ramo. O procedimento inicia-se com a definição de seu objeto, edital com ampla publicidade e especificação dos requisitos desejados pela Administração, abertura pública dos envelopes com a documentação e julgamento dos participantes por comissão de, no mínimo 3 (três) integrantes, com a subseqüente homologação pela autoridade competente. As firmas ou consórcios pré-qualificados serão, no momento apropriado, convidados a participar da concorrência que se abrir para o objeto da pré-qualificação. Nessa oportunidade, poderá haver, ainda, a habilitação preliminar, mas limitada à verificação de que permanecem nos concorrentes as mesmas condições comprovadas na pré-qualificação e de que eles tem, no momento e para aquela licitação, real capacidade financeira e operativa. Assim sendo, os concorrentes, embora pré-qualificados, poderão ser inabilitados para aquela específica concorrência, o que não os impede de participar de outra do mesmo empreendimento para o qual se fez a pré-qualificação. Tomada de preços é a licitação para contratos de valor estimado imediatamente inferior ao estabelecido para a concorrência, realizada entre interessados previamente cadastrados, observada a necessária qualificação (art. 22 §2o.). Exigi-se a publicação de aviso (art. 21) e todos que estejam em condições de obter o cadastramento podem participar, desde que apresentem a documentação até o terceiro dia anterior à data do recebimento da proposta (art. 22 §2o.). Essa documentação deverá ser apresentadas à Comissão de Julgamento da tomada de preço e por ela examinada. Concluída a fase de habilitação, vem a etapa de julgamento, tal e qual à concorrência. Registros cadastrais: são assentamentos que se fazem nas repartições administrativas que realizam licitações, para fins de qualificação dos interessados em contratar com a Administração, no ramo de suas atividades (arts. 34 a 37 e 51). O certificado de registro cadastral substitui todos os documentos enumerados nos arts. 28 a 31, desde que tais informações estejam disponibilizadas em sistema informatizado de consulta direta indicado no edital, obrigando-se a parte a declarar, sob as penas da lei, a superveniência de fato impeditivo da habilitação; deve refletir fielmente a situação do inscrito, trazendo, além dos dados identificadores do profissional ou empresa e do prazo de calidade do registro, a categoria ou grupo a que pertence; a quantidade e qualidade do aparelhamento técnico; o níveo da equipe técnica e administrative; o montante do capital realizado; o faturamento do exercício anterior e o lucro líquido; a indicação do desempenho em contrato anteriores; e demais elementos esclarecedores que propiciem o pleno conhecimento do pretendente à contratação licitada. Lei 8.666/1993 art. 22 § 2o Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. Convite é a modalidade de licitação mais simples, destina-se às contratações de pequeno valor, consistente na solicitação escrita e pelo menos três interessados do ramo, registrados ou não, para que apresentem suas propostasm no prazo mínimo de cinco dias úteis (arts. 22, §3o. e 21, §2o., IV). Não exige publicação, porque é feito diretamente aos escolhidos pela Administração através de carta-convite. Contudo cópia do documento

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convocatório deve ser afixada em local apropriado, pelo que os demais cadastrados na mesma categoria, podem manisfestar seu interesse até 24 horas antes da data da apresentação das propostas (art. 22 §3o.). A princípio dispensa a apresentação de documentos (art. 32 §1o.), mas sendo exigidos, devem ser colocados no envelope documentação, separados das propostas. Só é valido o convite quando se apresentarem, no mínimo, 3 (três) licitantes qualificados. Novos convites serão feitos até que se atinja o número legal de propostas em condições de apreciação e escolha da Administração. A cada convite novo é obrigatório o chamamento de mais interessado que não tenha participado do anterior (art. 22 §6o.), só se admitindo o julgamento com menos de três licitantes por limitações de mecado ou manifesto desinteresse dos convidados, fatos que deverão ser devidamente justificados no processo (art. 22 §7o.). A abertura dos envelopes deve ser feita em ato público, no dia, hora e local designados na carta-convite, possibilitando aos licitantes o recíproco conhecimento da documentação e das propostas apresentadas (art. 43 §§). O julgamento é feito por comissão ou por servidor designado pela autoridade competente (art. 51 §1o.), denominado de responsável pelo convite. Todos os princípios básicos da licitação devem ser observados no procedimento de convite (art. 3o.). Julgadas as proposta, com adjudicação do objeto do convite ao vencedor, e homologado o julgamento (art. 43, VI), formaliza-se o juste por simples ordem de execução de serviço, nota de empenho de despesa, autorização de compara ou carta-contrato (art. 62), fazendo-se a devida publicação resumida no órgão oficial para torná-lo exiqüível (art. 61, parágrafo único). É vedada a utilização de convite ou tomada de preços, conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local, que possam ser realizados conjunta e concomitantemente, sempre qua o somatório de seus valores caracaterizar o caso de tomada de preços ou concorrência, respectivamente (art. 23 §5o.). Lei 8.666/1993 art. 22 § 3o Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas. Concurso é a modalidade de licitação destinada à escolha de trabalho técnico ou artístico, predominantemente a criação intelectual. É usado comumente na seleção de projetos, onde se busca a melhor técnica, e não o menor preço. Aos classificados pode-se atribuir prêmio ou remuneração (arts. 22 §4o. e 13 §1o.). De natureza especial, rege-se pelos princípios da publicidade e igualdade entre os particpanetes, objetivando a escolha do melhor trabalho, dispensadas as formalidades específicas da concorrência. Deve ser anunciado através de edital, com ampla divulgação pela imprensa oficial e particular, com antecedencia minima de 45 dias. É admissível o concurso entre nacionais e estrangeiros, a que se denomina concurso internacional. O regulamento do concurso indicará a qualificação exigida dos participantes; estabelecerá as diretrizes e a forma de apresentação do trabalho; fixará as condições de sua realização e os prêmios a serem concedidos; designará a Comissão Julgadora e disporá sobre os critérios de julgamento (arts. 51 §5o. e 52). O pagamento do prêmio ou remuneração fica condicionado à cessão dos direitos para a Administração, para essa possa utilizar o trabalho de acordo com o previsto no regulamento ou no ajuste para a sua elaboração. Quando obra immaterial de caráter técnico, insuscetível de privilégio, a cessão de direitos incluirá apenas o fornecimento dos dados indispensávesi à tecnologia de concepção, desenvolvimento e aplicação da obra (art. 111). O concurso termina com a classificação dos trabalhos e o pagamento do prêmio ou da remuneração, não conferindo qualquer direito a contrato com a Administração. A execução do projeto escolhido sera objeto de nova licitação, a partir de agora sob a modalidade de concorrência, tomada de preços ou convite, da qual não poderá participar o autor , salvo como consultor ou técnico, nos termor do art. 9o. §1o. Lei 8.666/1993 art. 22 § 4o Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias. Leilão é a modalidade de licitação utilizável para a venda de bens móveis inservíveis para a Administração, produtos legalmente apreendidos ou empenhados (semoventes) e

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também para os imóveis cuja aquisição haja derivado de procedimento judicial ou dação em pagamento (arts. 22 §5o. e 19, III). São dois os tipos de leilão: o comum, privativo de leiloeiro oficial, onde houver, e o administrativo propriamente dito. O leilão comum é regido pela legislação federal pertinente, mas condições específicas poderão ser estabalecidas pela Administração interessada, observados os princípios básicos da licitação; o leilão administrativo, feito por servidor público, antes só admitido para a venda de mercadorias apreendidas como contrabandos ou abandonadas nas alfândegas, nos armazens ferroviários, nas repartições públicas em geral, agora pode ser utilizado em qualquer caso. O essencial é que o procedimento atenda às normas da legislação pertinente a leilões em geral (art. 53 in fine). Sendo o leilão um ato negocial instantâneo, não se presta a alienação que dependam de contrato formal. No leilão o bem é apregoado, os lances são verbais, a venda é feita à vista ou a curto prazo e a entrega se processa de imediato. Os bens a serem vendidos em leilão, comum ou administrativo, devem ser avaliados, para conste do edital o preço mínimo a partir do qual serao considerados as ofertas. É necessário que o edital descreva os bens, possibilitando sua perfeita identificação; indique onde se encontram, para exame dos interessados; reparta-os em lotes ou quantidades que facilitem a arrematação; marquee dia, local e horário para o pregão. No leilão não se torna necessário qualquer habilitação prévia dos licitantes pois a venda é feita à vista ou a curto prazo. O que pode se exigir, quando não se pedir todo o pagamento à vista, é um depósito percentual do preço, que servirá de garantis do restante, e o arrematante o perderá se não completar o pagamento no prazo fixado no edital. O leilão deve ser precedido de ampla publicidade, sem formalidades inúteis e com clara indicação do horário do pregão e das coisas a serem leiloadas, para atrair o maior númeto de licitantes e evitar favoritismo na arrematação. Lei 8.666/1993 art. 22 § 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação. NOTA: O Programa Nacional de Desestatização - PND, aprovado pela Lei 8.031/1990, e reformulada (revogada) pela Lei 9.491/1997, cujo objetivo (art. 1o., I) é reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à inciativa privada atividades antes exploradas pelo setor público, passou a admitir leiões como forma de licitaçãoem várias modalidades operacionais de privatização, entre elas a alienação de ações, inclusive de controle acionário, a dissolução de sociedades com a alienação de seus ativos; a alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações; e a concessão, permissão ou autorização de serviços públicos (art. 4o. §3o.). Para esse fim, contudo, é necessário que essa transferência de bens, ativos, ou encargos para o setor privado seja aprovado pelo Conselho Nacional de Desestatização, que deverá indicar inclusive a modalidade operacional a ser aplicada (art. 6o., II). Nestes casos, portanto, deverá ser exigida qualificação de todos os interessados e os demais elementos considerados indispensáveis para o êxito da operação, inclusive a prestação de garantia. Os leilões ocorridos dentro do PND tem sido realizados nas Bolsas de Valores, com habilitação prévia dos interessados e garantis da proposta, variando os requisitos técnicos, financeiros e operacionais exigidos, conforme o objeto licitado. Pregão destina-se a aquisição de bens e serviços comuns. Bens e serviços comuns são aqueles cujos padrões de desempenhoe qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no Mercado (Lei 10.520/2002 art. 1o. §1o.). O que caracteriza bens e serviços comuns é a sua padronização, ou seja, a possibilidade de substituição de uns por outros com o mesmo padrão de qualidade e eficiência. Isto afeta desde logo os serviços de engenharia, bem como aqueles que devam ser objeto de licitação nas modalidades de melhor técnica ou de técnica e preço. No pregão o fator técnico não é levado em consideração, mas apenas o fator preço. O pregão é mais opção de licitação que a lei concede, com isso a Administração não está obrigada a adotá-lo toda vez que desejar obter um bem ou serviço comum, poderá optar pelas outras modalidades. Fase interna do pregão é a fase preparatória que se passa no âmbito internoa do órgão ou entidade responsável pela aquisição dos bens ou serviços. Esta fase interna inicia-se com o ato da autoridade competente pelo qual justifica a necessidade da contratação, define seu objeto, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, com fixação dos prazos para o fornecimento (art. 3o., I). A definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, afastadas as

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especificações irrelevantes e desnecessárias. Os elementos indispensáveis a essa definição deverão constar de um termo de referência, bem como a respective orçamento, considerando os preços praticados no mercado, a descrição dos métodos, a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato4. A mesma autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade, o pregoeiro – que será o responsável pela condução do pregão – e respective equipe de apoio, que o auxiliará no recebimento das propostas, na análise de sua aceitabilidade, bem como no exame dos documentos da habilitação. Fase externa do pregão inicia-se com a convocação dos interessados por meio de aviso no Diário Oficial da União e, facultativamente, por meios eletrônicos (Internet) e em jornais de grande circulação. Do aviso deverão constas a definição do objeto e s indicação do local, datas e horários em poderá ser lida ou obtida a íntegra do edital e poderão ser recebidas as propostas. Prazo não inferior a oito dias. O julgamento é realizado emu ma única sessão. Ao pregoeiro caberá receber o envelope com as propostaas de preços, sua abertura e classificação, os lances, a análise de sua aceitabilidade e classificação final, bem como a adjudicação do objeto do certame ao vencedor. O pregão é modalidade de licitação de menor preço. Assim, entregues as propostas, proceder-se-á à sua imediata abertura e à verificação da conformidade das propostas com os requisitsoa estabelecidos nos instrumento convocatório. Aquelas que não preencherem essa condição serão automaticamente desclassificadas. Em seguida o pregoeiro classificará as demais propostas em ordem crescente do preço ofertado. No curso da sessão o autor da oferta de valor mais baixo e os das ofertas com preços até 10% superiors àquela poderão fazer novos lances verbais. Não havendo pelo menos três ofertas nesse sentido, poderão os autores das três melhores ofertas oferecer novos lances verbais e sucessivos, até o anúncio daquele que apresentou o preço mais baixo. Encerrada essa etapa passa-se à fase de habilitação, com a abertura dp envelope contendo a documentação do autor da proposta classificada em primeiro lugar. Se o vencedor não for habilitado, de acordo com as exigências constants do edital, será verificada a documentação do classificado em segundo lugar, e assim sucessivamente. Proclamado o vencedor, contra essa decisão só poderá interpor recurso se o licitante interessado manifestar sua intenção de imediato, sendo-lhe concedido o prazo de três dias para apresentação de suas razões, ficando os demais licitantes intimados para apresentar suas contra-razões em igual prazo. As normas da Lei 8.666/1993 aplicam-se subsidiariamente ao pregão. Pregão eletrônico é aquele efeutado por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação, ou seja, por meio de comunicação pela Internet. Está previsto no § 1o. do art. 2o. da Lei 10.520/2002. Seu regulamento doi aprovado pelo Decreto 3.697/2000, expedido ao tempo da medida provisoria 2.182-18/2001, mas que continua em vigor, por não ter havido qualquer modificação a respeito. Seu procedimento segue as regras básicas do pregão comum, mas, como é evidente, deixa de ocorrer a presença física do pregoeiro e dos participantes, já que todas as comunicações são feitas por via eletrônica. DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DA LICITAÇÃO A Lei 8.666/1993 estabeleceu nítida distinção entra licitação dispensada (art. 17, I e II), licitação dispensável (art. 24 I a XX) e licitação inexigível (art. 25 I a III). Observado que na maioria dos casos (arts. 17 §§ 2o. e 4o., 24 incisos III a XX e art. 25), além de justificada devem ser comunicadas dentro de três dias à autoridade superior, de cuja ratificação, em igual prazo, depende sua eficácia (art. 26). Enquanto o ato que autorizou a dispensa não for ratificado (ou homologado) pela autoridade competente, o contrato não poderá ser celebrado, sob pena de responsabilização do servidor que o fizer. O processo de dispensa ou inexigibilidade deverá ser instruído com os seguintes elementos: caracterização da situação emergencial ou calamitosa, razão da escolha do fornecedor ou do executante e justificativa do preço (art. 26 parágrafo único). Sem esses elementos, o ato administrativo poderá ser anulado por illegal, já que não foram obedecidos os requisitos exigidos pela lei. Licitação dispensada: estão dispensadas as licitações de bens imóveis nos casos de dação em pagamento, investidura e doação ou venda a outra entidade pública; ou ainda, quando se tartar de alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de habitações de interesse social (art. 17, I). Com relação aos bens móveis, a licitação também é dispensada nos casos de doação, permuta, venda de ações

                                                                                                               4 Conforme determinação do Decreto 3.555/2000.

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e títulos, venda de bens produzidos ou comercializados por órgão ou entidades da Administração e venda de materiais e equipamentos inservíveis, atendidos os requisitos e condições previstos nas alíneas do inciso II do art. 17. A doação com encargo, salvo no caso de interesse público, é passível de licitação (art. 17 §4o.). Licitação dispensável: é aquela que a Adminstração pode deixar de realizar, se assim lhe convier. A lei enunciou 21 casos (art. 24): Obras e serviços de engenharia de pequeno valor quando o valor do contrato for inferior a 10% do limite previsto para o convite. Serviços e compras de pequeno valor até 10% do limite previsto para o convite podem ser contratos diretamente. Importante salientar que a lei não admite a dispensa de licitação para alienação de pequeno valor, enfatizando sua legitimidade apenas nos casos previstos (art. 24, II, segunda parte). Em contrapartida, os bens inservíveis da Administração podem ser doados a instituições filantrópicas (art. 17, II, “a”), mas, se houver interesse em vendê-los, deverão ser preservados até que , por seu volume ou valor, justifiquem a instauração de leilão ou de outra modalidade licitatória. Guerra e grave perturbação da ordem, sendo guerra o estado de beligerância entre o Brasil e outras nações, declarado pelo Presidente da República na forma constitucional (art. 84, XIX – CF); e grave perturbação da ordem a comoção interna generalizada ou circunstrica a uma região, provocada por atos humanos que paralise ou retarde atividades ou serviços essenciais à comunidade. Casos de emergência ou de calamidade pública, sendo a emergência que dispensa licitação, caracterizada pelo urgencia de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviço, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares. Situação de emergência é toda aquela que põe em perigo ou causa dano à seguranca, à saúde ou à incolumidade de pessias ou bens de uma coletividade, exigindo rápidas providencias do Poder Público para debelar ou minorar suas conseqüências lesivas (art. 24, IV). A emergencia há que ser reconhecida em cada caso, a fim de justificar a dispensa da licitação para obras, serviços, compras e alienações relacvionadas com anormalidade que a Administração visa a corrigir, ou com o prejuízo a ser evitado; e calamidade pública é a situação de perigo e de anormalidade social, decorrente de fatos da natureza, tais como inundações devastadoras, vendavais destruidores, epidemias letais, secas assoladoras e outros eventos físicos flagelantes que afetem profundamente a segurança ou a saúde pública, os bens particulares, o transporte coletivo, a habitação ou o trabalho em geral. O estado de calamidade pública deve ser declarado por decreto do Executivo, a quem incumbe as providências debeladoras da anormalidade, apra que se possam tomar as medidas excepcionais que a situação exige, dentre elas a dispensa de licitação para as contratações urgentes relacionadas com o evento calamitoso. O decreto declaratório da calamidade deverá delimitar a area flagelada e indicar as medidade a serem adotadas, bem como as autoridades incumbidas das diversas providências qua a situação impuser, para que fiquem habilitadas a realizar as obras, serviços e compras com dispensa de licitação. A calamidade pública foi introduzida com um caso especial de emergência e restringiu a dispensa de licitação somente para os bens e serviços necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa. Além disso, limitou essa possibilidade para as parcelas de obras e serviços que possam ser executados no prazo máximo de 180 dias, vedada a prorrogação do contrato (art. 24, IV). Desinteresse pela licitação é motivo para sua dispensa na contratação subseqüente, mantidas as condições preestabelecidas no edital ou convite, desde que não possa ser repetida sem prejuízo para a Administração (art. 24, V). Caracteriza-se desinterese quando não acode à licitação nenhum licitante, ou todos são inabilitados, ou nenhuma proposta é classificada, muito embora, nesse ultimo caso, a Administração possa convidar os proponentes para reformular suas ofertas (art. 48, parágrafo único). A dispensa da licitação deve ser justificada e submetida à autoridade superior, sem cuja ratificação o contrato não poderá ser celebrado (art. 26). Intervenção no domínio econômico é admissível quando a União – e somente a União (arts. 173 §4o. e 174 da CF) – tiver que atuar no domínio econômico, quando necessário aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, para reprimir o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. Em tais casos não se fará licitação, sim aquisição direta ou amigável, ou mediante desapropriação, com imissão de posse dos bens

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desejados pelo Governo, obtida judicialmente na respective ação (Lei Delegada 4/1962). Proposta com preços excessivos se confirmam quando as proposta apresentadas consignarem preços manifestamente superiors aos prativaso no mercado, ou forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos estatais incumbidos do controle oficial de preços (art. 24 VII). É necessário que os licitantes que os licitantes sejam convidados a reformular suas propostas (art. 48 parágrafo único) e que a aquisição dos bens ou serviços pretendidos não se faça por preço superior ao constante do registro de preços, para, aí sim, legitimar a compra direta. Não havendo registro de preços a Administração interessada deverá louvar-se nos preços correntes no Mercado, pois é neste que os registros deverão se basear (art. 15 §1o.). Preço excessivos acarretam a desclassificação das propostas (art. 48, II). São tipos de licitação: Por menor preço (art. 45 §1o.): é a regra, os demais tipos constituem exceções. A Administração procura simplesmente a vantagem econômica na obtenção da obra, do serviço ou da compra, uma vez que seu objeto é de rotina , a técnica é uniforma e a qualidade é conhecida ou padronizada. A Administração não dá prevalência a qualquer outro fator para o julgamento das propostas, pelo que só leva em consideração as vantagens econômicas das ofertas, desde que satisfaçam ao pedido do edital. Por melhor técnica (art. 45, §1o., I): é aquela em que a Administração procura a obra, o serviço ou material mais perfeito e adequado, independentemente da consideração do preço. Justifica-se para obras, serviços ou fornecimentos de alta complexidade e especialização, em que há diversificação de sistemas, de operação e de material. Essas exigências autorizam a prevalência da técnica sobre o preço, mas para isso é necessário que o edital esclareça convenientemente os propósitos da Administração, informe os interessados sobre os fatores que serão considerados no julgamento e estabeleça um limite máximo de preço, abaixo do qual poderão oscilar as propostas econômicas. Técnica e preço (art. 45, §1o., II): é aquela em que se combinam técnica e preço, para, a final, a Administração escolher a proposta que mais lhe convenha economicamente, desde que satisfaça o mínimo de técnica pedido no edital. Nesse tipo de concorrência a técnica é relevante, mas o preço também é fator ponderável no julgamento. Na concorrência por técnica só se leva em consideração, como fator preponderante, a técnica, negociando-se porteriormente o preço com o primeiro classificado; em contrapartida, na concorrência por técnica e preço, conjugam-se os dois fatores, sem limite de preço, fazendo-se a classificação pela media ponderada das propostas técnicas e de preço, conforme os pesos estabelecidos no instrumento convocatório (art. 46, §§ 1o. e 2o.). Esta modalidade de concorrência permite a conjugação dos fatores qualidade, rendimento, preço, prazo e outros pertinentes ao objeto da licitação. Esta diposto na lei que este tipo de concorrência seja utilizada exclusivamente para serviços de caráter predominantemente intellectual, contudo poderão ser adotados para fornecimento de bens, execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto (art. 46 § 3o.). Maior lance ou oferta (art. 45, §1o., IV): utilizada nos casos de alienação de bens ou concessão do direito real de uso.