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UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO
PROGRAMA DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
Lidiane Auxiliadora Rodrigues Gonçalves
GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL: uma análise do Programa Mais Educação no município de
Benevides, Pará
Belém - Pará Março 2013
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UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO
PROGRAMA DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
Lidiane Auxiliadora Rodrigues Gonçalves
GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL: uma análise do Programa Mais Educação no município de
Benevides, Pará
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Administração da Universidade da Amazônia, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Administração, sob a orientação do Prof. Dr. Mário Vasconcelos Sobrinho.
Belém - Pará Março 2013
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UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO
PROGRAMA DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
Lidiane Auxiliadora Rodrigues Gonçalves
GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL: uma análise do Programa Mais Educação no município de
Benevides, Pará
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Administração da Universidade da Amazônia, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Administração, sob a orientação do Prof. Dr. Mário Vasconcelos Sobrinho.
Julgado em: ____/____/2013
Conceito: ________________
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________
Prof. Dr. Mário Vasconcelos Sobrinho (Orientador) PPAD – Universidade da Amazônia ______________________________________________
Prof. Dr. Marco Antônio Silva Lima (Examinador Interno)
PPAD – Universidade da Amazônia
______________________________________________
Profa. Dra. Voyner Ravena Cañete (Examinador Externo)
PPGCS – Universidade Federal do Pará
Belém-Pará Março 2013
3
Dedico esta dissertação a todos aqueles que buscam o conhecimento com comprometimento e coragem para vencer este nobre desafio.
4
Agradeço primeiramente a Deus que está sempre ao meu lado me amparando. Aos meus pais que sempre se esforçaram em auferir aos filhos a conquista por meio da educação, ao meu esposo que acreditou nessa etapa de melhoria profissional e pessoal e ao meu orientador que transferiu de maneira constante, sábia e especialmente com humildade seu grande arcabouço intelectual para me proporcionar esta vitória. A todos os docentes do Curso de Mestrado em Administração, aos meus colegas desta trajetória e com atenção à Professora Doutora Ana Maria Vasconcelos por sua sempre gentil dedicação na coordenação do programa.
5
RESUMO
A pesquisa tem como objetivo analisar em que medida a implantação de programas de aquisição de alimentos em nível local contribui para a segurança alimentar e nutricional (SAN) dos alunos que o recebem por meio da merenda escolar. De forma mais específica, a pesquisa examina a implantação do Programa Mais Educação no município de Benevides (PA) e sua influência na segurança alimentar e nutricional de alunos na faixa etária entre 10 e 14 anos que consomem merenda escolar. O embasamento teórico do estudo é composto por literaturas sobre desenvolvimento, segurança alimentar e nutricional em seu contexto mundial, nacional e estadual e, sobretudo, de gestão de políticas públicas para segurança alimentar e nutricional. Metodologicamente a pesquisa analisou: 1 - qualidade nutricional dos cardápios oferecidos, 2 - estado nutricional dos adolescentes que recebem as refeições do Programa Mais Educação no município, 3 - fornecedores locais e, também, o processo de gestão do programa enquanto componente da política pública brasileira de segurança alimentar e nutricional. Nesta última abordagem, o estudo se direciona para entender a estrutura municipal de gestão de merenda escolar em Benevides. Busca-se compreender em que medida o programa “Mais Educação” tem sido efetivo no município. O estudo mostra que o programa Mais Educação consegue alcançar seu objetivo que atribui SAN ao público alvo através do fornecimento regular de refeições adequadas no espaço educativo. A segurança alimentar sob a perspectiva biológica foi alcançada por via da merenda escolar que é servida três vezes ao dia aos estudantes participantes do Mais Educação. O fator cultural é respeitado influenciando na SAN do público alvo. A disponibilidade de alimentos proveniente da agricultura local é suficiente para atender a merenda escolar, porém não pode ser considerada apropriada para indicar a SAN em Benevides. A pobreza local interfere no acesso aos alimentos. A SAN em Benevides sofre influência de políticas públicas que buscam minimizar os problemas de acesso e disponibilidade de alimentos como é o caso da efetividade do Programa Mais Educação.
Palavras chave: Segurança alimentar e nutricional, desenvolvimento, pobreza,
políticas públicas, gestão pública, merenda escolar.
6
ABSTRACT
The research aims to analyze to what extent the implementation of programs to purchase food locally contributes to food security and nutrition of the students who have received it from school meals. Specifically, the research examines the deployment of More Education Program implementation in the municipality of Benevides (PA) and its influence on food security and nutrition of students aged between 10 to 14 years old who have consumed school lunches. The theoretical framework is based on the literature of development, food security and nutrition in its global, national and state context, particularly on public management policies for food security and nutrition. Methodologically, the research examined the menus nutritional quality, the teenagers nutritional status who have received meals from the More Education Program in the municipality, local suppliers, and also the process of program management as a component of Brazilian public policy for safety food security nutrition. In the latter approach, the study tries to understand the municipal structure management of school meals in Benevides. The study tries to understand to what extent the "Mais Educação" has been effective in the municipality. The study shows that More Education can reach your goal SAN assigning to the target audience by providing regular meals in appropriate educational space. Food security under the biological perspective was achieved through the school lunch that is provided three times a day to students who participate in the More Education. The cultural factor is respected in SAN influencing the target audience. The availability of food from the local agriculture is sufficient to meet the school lunch, but can not be considered appropriate to indicate the SAN in Benevides. The local poverty influences on access to food. The SAN in Benevides is influenced by public policies that seeks to minimize the problems of access and availability of food such as the effectiveness of More Education Program.
Keywords: Food and nutrition security, development, poverty, public policy, public management, school lunches.
7
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Prefeituras premiadas em 2011 (referente à gestão de 2010) e
suas respectivas categorias ............................................................................
67
Quadro 2 – Prefeituras finalistas em 2011(referente à gestão de 2010)
entre todos os municípios inscritos ..................................................................
68
Quadro 3 – Padrão para determinação do Percentil ....................................... 75
Quadro 4 – Cardápio utilizado na merenda escolar do Projeto Mais
Educação em Benevides ...........................................................................
94
8
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Padrão para determinação do Percentil ........................................... 46
Tabela 2 – Distribuição da população por insegurança alimentar ...................... 47
Tabela 3 – Taxa de crescimento urbano no Brasil ............................................. 49
Tabela 4 – Evolução do orçamento da Segurança Alimentar e Nutricional,
segundo metodologia de monitoramento do orçamento adotada pelo
CONSEA em milhões.........................................................................................
52
Tabela 5 – Índice de desenvolvimento da Educação Básica do município de
Benevides e da Escola Municipal Santa Luzia em Benevides em comparação
com outro município e escola ............................................................................
61
Tabela 6 – Valores atualizados da merenda escolar por aluno / por dia............ 64
Tabela 7 – População segundo situação da Unidade Domiciliar
1980/1991/1996/2000/2007/2010........................................................................
72
Tabela 8 - Índice de Desenvolvimento Humano – IDH 1980/1991/1996/2000... 73
Tabela 9 – Percentil de IMC por idade - Adolescente do sexo feminino ............ 75
Tabela 10 – Percentil de IMC por idade - Adolescente do sexo masculino........ 76
Tabela 11 - Status dos alunos pesquisados 5ª série A ..................................... 77
Tabela 12 - Status dos alunos pesquisados 5ª série B ..................................... 77
Tabela 13 - Status dos alunos pesquisados 5ª série C ...................................... 77
Tabela 14 - Status dos alunos pesquisados 5ª série D ..................................... 78
Tabela 15 – Rendimentos de pessoas por classe da população de Benevides
em 2012 ..............................................................................................................
81
Tabela 16 – Incidência de pobreza e índice de GINI em Benevides em 2003... 81
Tabela 17 - Proporção da população em extrema pobreza frequentando a
escola ou creche por faixa etária ........................................................................
82
Tabela 18 – Estoque de emprego segundo setor de atividade econômica
2000-2010 ..........................................................................................................
83
Tabela 19 – Número de escolas co mais de 50% dos alunos do programa do
Bolsa Família ......................................................................................................
83
Tabela 20 - Recursos financeiros e alunos atendidos no programa de
merenda escolar no período de 1995 a 2010......................................................
84
Tabela 21 – Estado Nutricional dos estudantes segundo a idade....................... 86
Tabela 22 – Composição nutricional do cardápio ofertado no mês de
9
novembro de 2012 .............................................................................................. 87
Tabela 23 – Estado Nutricional dos estudantes segundo a distribuição das
turmas .................................................................................................................
88
Tabela 24 - Área colhida, quantidade produzida e valor de produção dos
principais produtos das lavouras temporárias 2001/2007-2009 .........................
90
Tabela 25 - Área colhida, quantidade produzida e valor de produção dos
principais produtos das lavouras permanentes 2001/2007-2009........................
91
Tabela 26 - Quantidade de produtos comercializados em 2010 pela
COOPABEN em 2010 ........................................................................................
92
Tabela 27 - Provisões mínimas estipuladas pelo Decreto Lei nº 399................. 93
10
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Etapas da assistência nutricional...................................................... 65
Figura 2 - Estado nutricional de estudantes do Programa Mais Educação..... 71
Figura 3 – Distribuição gráfica do Estado Nutricional por turma....................... 80
Figura 4 – Estado Nutricional dos estudantes segundo a idade....................... 86
Figura 5 – Instâncias da prestação de contas da merenda escolar.................. 88
Figura 6 – Distribuição gráfica do Estado Nutricional por turma....................... 89
11
LISTA DE SIGLAS
CEP Comitê de Ética e Pesquisa
CME Campanha de Merenda Escolar
CONSEA Conselho Nacional de Segurança Alimentar
DHAA Direito Humano a Alimentação Adequada e Saudável
FAO Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura
FISI Fundo Internacional de Socorro à Infância
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
LOSAN Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional
MEC Ministério da Educação
ONU Organização das Nações Unidas
PIDESC Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar
POF Pesquisa de Orçamento Familiar
PRONAN Programa Nacional de Alimentação e Nutrição
SAN Segurança Alimentar e Nutricional
SECAD Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade
SISANS Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCLES Termo de Consentimento Livre Esclarecido
UNAMA Universidade da Amazônia
12
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 14
CAPÍTULO I. ENTENDENDO O DEBATE SOBRE SEGURANÇA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL
19
1.1 POBREZA, SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL 23
1.2 A DIMENSÃO DA SUSTENTABILIDADE PARA SEGURANÇA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL
27
1.3 A PERSPECTIVA BIOLÓGICA DA SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL
31
1.4 SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL SOB A ÓTICA DA
DISPONIBILIDADE
34
1.5 A DIMENSÃO CULTURAL DA SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL
37
1.6 A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL EM UM CONTEXTO
MUNDIAL
41
1.7 A SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 43
1.8 ASPECTOS DA SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO
ESTADO DO PARÁ
47
CAPÍTULO II. GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A SEGURANÇA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL E OS PROGRAMAS MERENDA ESCOLAR E
MAIS EDUCAÇÃO
50
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS E SAN 50
2.2 GESTÃO PÚBLICA E SAN 52
2.3 MERENDA ESCOLAR 55
2.4 PROGRAMA MAIS EDUCAÇÃO 59
2.5 A GESTÃO PÚBLICA DA MERENDA ESCOLAR E DO PROGRAMA MAIS
EDUCAÇÃO
62
CAPÍTULO III. OS CAMINHOS PERCORRIDOS PARA ENTENDER A
INFLUÊNCIA DO PROGRAMA MAIS EDUCAÇÃO NA SEGURANÇA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL
69
3.1 TIPO DE PESQUISA 69
3.2 ANTROPOMETRIA E ESTADO NUTRICIONAL 70
3.3 LOCUS DA PESQUISA 72
13
3.4 AMOSTRA 73
3.4.1 Considerações éticas 74
3.5 COLETA DE DADOS 74
3.5.1 Descrição da Coleta de Dados 76
3.6 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS 78
3.7 RISCOS E BENEFÍCIOS 79
CAPÍTULO IV. A EFETIVIDADE DO PROGRAMA MAIS EDUCAÇÃO EM
BENEVIDES
82
CONSIDERAÇÕES FINAIS 98
REFERÊNCIAS 103
14
INTRODUÇÃO
A segurança alimentar e nutricional (SAN) é um elemento importante na
determinação do desenvolvimento em um determinado território (SEN, 2000), seja
país ou mesmo município. Trata-se de um direito humano básico que se relaciona a
sobrevivência dos indivíduos. Seu conceito está imbricado de aspectos que buscam
garantir o acesso físico e econômico a alimentação de modo regular e permanente
proporcionando uma vida digna e saudável. Para que aconteça o desenvolvimento
faz-se necessário a prática de ações que levem a uma inclusão equânime que
garanta aos cidadãos condições de acesso aos diversos programas de assistência,
serviços públicos, proteção à saúde, educação dentre outros.
O sistema econômico pode ser tratado dentro da perspectiva do
“Desenvolvimento enquanto liberdade” (SEN, 2000) o que leva a interferir no
potencial que as pessoas têm de adquirir alimentos, obter saúde e nutrição e
consequentemente no direito dos indivíduos de participar diretamente ou
indiretamente de ações que busquem contribuir para a melhoria das condições de
vida em que se inclui a segurança alimentar e nutricional.
Como o desenvolvimento está aliado a um frequente quadro de
desigualdades no qual as necessidades básicas individuais relacionadas à
sobrevivência das pessoas, em muitos casos, este conjunto de situações acaba
resultando em fome e desnutrição, o que pode comprometer a segurança alimentar
e nutricional de um determinado país, estado, ou município. Ocorre a urgência de
ações que busquem minimizar a situação de insegurança alimentar que porventura
se apresente.
A segurança alimentar e nutricional envolve diversos fatores que podem
ser tratados como dimensões e dentre elas está a dimensão da pobreza, que pode
ser encarada como privação de capacidades que envolve a justiça social (SEN,
2000), as discussões sobre as igualdades e desigualdades (SEN, 2000), e inclui
também os fatores socioeconômicos, ressaltando as conotações legais, as
implicações políticas e sua pertinência social.
Com relação à dimensão da sustentabilidade seu significado em um país
direciona-se a manutenção da capacidade de produção agroalimentar nacional,
15
soberania alimentar, para que sejam garantidas a renda e a segurança alimentar, e
suas possíveis relações comerciais e de trocas que possam garantir alguma
rentabilidade, mantendo a base de recursos globais (AZEVEDO, 2002).
Quanto à dimensão biológica SAN está dividida em duas vertentes: a do
estado nutricional diretamente ligado ao consumo de alimentos e a da inocuidade
sanitária do alimento consumido (REGO, 2001) e, ambas têm suas peculiaridades
que influenciam de maneira intensa na segurança alimentar dos indivíduos em todas
as etapas de suas vidas. Justifica-se também neste aspecto a importância de
políticas públicas como a merenda escolar e o Programa Mais Educação para
promover segurança alimentar e nutricional no ambiente de ensino.
A dimensão da disponibilidade está relacionada com a existência de
alimentos em quantidade e qualidade suficientes que possa suprir as necessidades
de consumo de todos os territórios (PINTO, 2008). A dimensão cultural vai de
encontro ao respeito aos hábitos alimentares locais, as tradições e crenças dos
indivíduos.
Uma crescente equidade social e melhoria sustentável da qualidade de
vida da população e como consequência a garantia de acesso à alimentação pode
contribuir para auxiliar o desenvolvimento (SEN, 2000). Na busca deste
desenvolvimento determinadas politicas públicas como a Merenda Escolar e o
programa Mais Educação objetivam garantir através das escolas a oferta de
alimentos com qualidade que, além de influenciar na frequência escolar (MEC,
2012), pode promover segurança alimentar e nutricional a um público de menor
capacidade de acesso a alimentação diária adequada.
O aumento da produção de alimentos não é capaz de garantir de modo
isolado a segurança alimentar (SEN, 2000). Há outros fatores que podem interferir
de modo intenso como os quadros de pobreza, desigualdades sociais, desemprego,
crises econômicas e mesmo fatores climáticos instalados no contexto mundial (SEN,
2000). Faz-se necessária à atenção à promoção do progresso social e de melhorias
no padrão de vida das populações para combater e minimizar a insegurança
alimentar (SEN, 2000).
Neste contexto as políticas públicas que visam combater ou minimizar a
insegurança alimentar tornam-se elementos fundamentais no envolvimento de
diversos setores que interligados podem aumentar o potencial de interferência e
16
abrangência de ações que resultem em maior segurança alimentar e nutricional a
todos os indivíduos.
A merenda escolar e o Programa Mais Educação são geridos pelo
governo federal e executados pelos estados e municípios e apresentam como
diretrizes comuns melhorar a oferta escolar e aumentar a oferta educativa nas
escolas públicas (BRASIL, 2012). Isto acontece através de atividades extras que
ampliam a jornada escolar, o que implica no fornecimento de três refeições ao dia,
melhorando, assim, o consumo alimentar de alunos que não tem acesso regular a
alimentação (BRASIL, 2012).
O programa de merenda escolar tem como meta principal atender as
necessidades nutricionais dos alunos durante a permanência deles em sala de aula,
e busca contribuir para o crescimento, desenvolvimento, aprendizagem e rendimento
escolar dos estudantes, bem como promover a formação de hábitos alimentares
adequados e saudáveis (BRASIL, 2012). Tais procedimentos podem auxiliar na
segurança alimentar de muitos destes indivíduos participantes do programa.
O município de Benevides, lócus de pesquisa, vem passando por um
significativo processo de reconfiguração territorial caracterizado por um alto nível de
urbanização (tabelas 1 e 2, apresentadas no capítulo 3), um elevado nível de
pobreza (Tabelas 6 e 7, apresentadas no capítulo 4), o que significa que programas
de natureza alimentar e nutricional são de significativa importância. O município
também foi escolhido por participar de forma efetiva do Projeto Mais Educação do
Governo Federal.
Acredita-se ser relevante verificar o funcionamento do Projeto Mais
Educação, que aumentou a oferta de alimentos na escola no município de
Benevides e sua relação com a merenda escolar. É essencial o exame deste
programa devido à significância do impacto relacionado à quantidade de
adolescentes que são alcançados pela alimentação oferecida no ambiente da
escola. Deste modo o estudo tem como objetivo analisar em que medida, o aumento
da oferta de refeições aos estudantes de escolas municipais contribui para a
segurança alimentar e nutricional em adolescentes entre 10 e 14 anos à luz da
execução do Programa de Mais Educação no município de Benevides.
Os estudos sobre a SAN tem precipuamente se direcionado para análise
do acesso e disponibilidade de alimentos na relação entre merenda escolar,
produção de alimentos e desenvolvimento local (TURPIN, 2008), na avaliação do
17
cumprimento das metas estabelecidas pelo PNAE para a disponibilidade de
produtos alimentícios (VIANNA ; TERESO, 2000) e sobre a capacidade da
agricultura familiar de suprir a necessidade de gêneros alimentícios e promover o
desenvolvimento local (PAULILLO; ALMEIDA, 2005).Porém, há necessidade de
verificar se as políticas que promovem acesso e disponibilidade tais como os
programas de Merenda Escolar e Mais Educação, também proporcionam SAN ao
seu público alvo.
A pesquisa visa ainda examinar de maneira específica três objetivos a
saber: (a) identificar o estado nutricional de estudantes que recebem merenda
escolar, na faixa etária de 10 a 14 anos de idade; (b) relacionar o estado nutricional
com a composição de nutrientes das refeições servidas aos participantes do
programa e por fim (c) identificar a relação entre práticas que considerem o contexto
dos hábitos alimentares locais e sua influência sobre a SAN do público avaliado.
O Programa Mais Educação está direcionado em uma de suas
modalidades para atender o fornecimento de refeições aos escolares dos municípios
e, assim, contribuir para o desenvolvimento local, por meio da compra da produção
na própria região produtora. O estado nutricional do público alvo do programa pode
ser indicativo de SAN ou de insegurança alimentar, surgindo a partir desta análise a
necessidade de avaliação dos parâmetros físicos dos adolescentes que recebem a
alimentação advinda do Mais Educação.
Foi utilizada para esta pesquisa uma amostra de 48 adolescentes (10 a
14 anos) período da vida em que cerca de 50% do peso e 20-25% da estatura de
um indivíduo são adquiridos. A nutrição nesta faixa etária atua como determinante
altamente significativo da variabilidade desse processo de crescimento e aumento
de massa corpórea (JOHNSTON, 1981). Portanto, o acompanhamento do
desenvolvimento do adolescente é um instrumento importante para na orientação de
ações destinadas a esse grupo, inclusive medidas relacionadas a melhorias no
fornecimento de merenda escolar.
A dissertação encontra-se dividida em quatro capítulos. O primeiro norteia
o leitor quanto ao referencial teórico da pesquisa e está embasado nos princípios de
Sen (2000) em que o desenvolvimento é discutido sob a ótica da liberdade. O
segundo trata de políticas públicas enquanto mecanismos do Estado para garantir a
realização dos direitos humanos nos quais se incluem a educação e alimentação
(CONSEA, 2010). Busca-se mostrar as principais características e mudanças na
18
gestão pública a partir de uma perspectiva histórica. Neste capítulo ainda se destaca
o Programa de Merenda Escolar que iniciou com grande abrangência e que é
considerado um dos maiores programas na área de alimentação escolar no mundo
com atendimento único e universalizado (BRASIL, 2012). O Programa Mais
Educação é apresentado como um plano que integra as ações do Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), a partir de 2008, e tem como estratégia
induzir a ampliação da jornada escolar e a organização curricular, na expectativa da
educação integral (BRASIL, 2012).
No terceiro capítulo demonstra-se o percurso metodológico da pesquisa
desde a determinação do tipo de pesquisa, o método de avaliação de estado
nutricional a ser utilizada, escolha do local e tamanho da amostra e outras
considerações. O quarto capítulo empenha-se em responder aos intuitos propostos
pela pesquisa relacionando a SAN aos dados obtidos de acordo com a metodologia
utilizada. A última seção vai tratar das considerações finais da pesquisa.
19
CAPÍTULO I – ENTENDENDO O DEBATE SOBRE SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL
O conceito de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) teve sua origem
na Europa no século XX e refletia a capacidade de cada país em produzir sua
própria alimentação na busca de se evitar vulnerabilidades como os embargos e
boicotes que ocorreram durante a primeira guerra mundial (CUSTÓDIO et al, 2011).
O cenário mundial de escassez de alimentos entre 1972-1974 fez com que a
segurança alimentar passasse a ser entendida como “uma política de
armazenamento estratégico e de oferta segura e adequada de alimentos, e não
como um direito de todo ser humano em ter acesso a uma alimentação saudável”
denotando enfoque na produção e não no ser humano (VALENTE, 2002).
Em 1972, a queda geral da produção cerealista mundial e as compras
maciças pela antiga União Soviética esgotam os estoques disponíveis e produzem
um aumento considerável dos preços, colaborando assim para a formação de
estoques alimentícios (CHONCOL, 2005).
O entendimento sobre o conceito mantém seu foco na capacidade de
produção agrícola como meio de garantir a disponibilidade e estabilidade de preços
dos alimentos básicos em nível internacional e nacional (CLAY, 2002). Então em
1974 ficou definido conforme os Anais da Cimeira Alimentar da ONU que a
segurança alimentar é disponibilidade em todos os momentos das reservas mundiais
de alimentos básicos sejam adequadas para sustentar uma expansão constante do
consumo de alimentos e para compensar flutuações na produção e nos preços
(ONU, 1975).
A FAO em 1983 expandiu o conceito de SAN para incluir o seguinte item:
“Garantir que todas as pessoas em todos os momentos tenham acesso físico e
econômico aos alimentos básicos de que necessitam” (FAO, 1983). Já em 1986 sob
a influência de um relatório do Banco Mundial sobre pobreza e fome o conceito de
SAN foi elaborado em termos de: “O acesso de todas as pessoas em todos os
momentos a uma alimentação suficiente para uma vida ativa e saudável” (CLAY,
2002). Em 1996 a Cúpula Mundial define em seu plano de ação um conceito mais
complexo sobre SAN direcionando a segurança alimentar para um nível individual,
familiar, nacional, regional e global que é atingida quando “todas as pessoas tem
20
permanentemente acesso físico e econômico a alimentos suficientes seguros e
nutritivos para satisfazerem suas necessidades dietéticas e preferências alimentares
para uma vida ativa e saudável” é percebida então uma preocupação com a higiene,
a visão biológica e os fatores culturais atentando-se para a importância biomédica
que não surte efeito nas causas primárias da fome e subnutrição (CLAY, 2002).
Em 1996 a cúpula mundial definiu SAN a partir de uma visão mais ampla
contemplando acesso, qualidade e quantidade suficiente, de maneira ininterrupta
mantendo a capacidade de alcançar outras necessidades essenciais, alicerçadas
em práticas alimentares saudáveis que possam concorrer para uma existência digna
(CONSEA, 2006).
O conceito de segurança alimentar e nutricional no contexto brasileiro
sofreu uma nova consideração em 1985 quando o Ministério da Agricultura elaborou
o Plano Nacional de Segurança Alimentar e na década de 90 elaborou o Plano
Nacional de Combate a Fome e a Miséria pela sociedade civil e a criação do
Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA, 2006).
Assim, como o país vive uma época de promissor desenvolvimento, pode
tratar a SAN como um requisito fundamental para promovê-lo, de modo a se aliar à
práticas adequadas nas esferas social, econômica e política. A partir deste
entendimento o conceito de desenvolvimento pode ser tratado em conjunto com
outras variáveis como pobreza, sustentabilidade, acesso e outros elementos que
resultarão no alcance da SAN.
A segurança alimentar é vista como um diferencial entre países
avançados e países em desenvolvimento sendo que nos primeiros o enfretamento
dessa questão foi um fator decisivo na conformação do padrão de desenvolvimento,
confirmando o contraste bastante acentuado entre estes países também na questão
alimentar (MALUF, 1995). O desenvolvimento implica em igualdade, equidade e
solidariedade para que suas consequências possam proporcionar distanciamento do
desemprego, da pobreza e da exacerbação da desigualdade que são fatores que
contribuem para um quadro de comprometimento da segurança alimentar de
qualquer nação (SACHS, 2004).
A SAN contempla elementos conceituais que envolvem dois aspectos
importantes: o alimentar e o nutricional. Está inserido no aspecto alimentar a
produção e a disponibilidade de alimentos. Já no que diz respeito ao aspecto
nutricional estão incorporadas as relações entre o homem e o alimento implicando
21
escolha de alimentos, preparo e técnicas de cocção, consumo alimentar adequado,
boas condições de saúde, higiene, promoção de saúde através do acesso aos
serviços, fatores psicossociais, econômicos, culturais e ambientais (BURITY et al,
2010).
O desenvolvimento deve praticar uma inclusão justa que garanta além do
exercício dos direitos civis e políticos também proporcione condições de acesso a
todos os cidadãos aos diversos programas de assistência, serviços públicos,
proteção à saúde e moradia, educação etc. (SACHS, 2004). Os serviços de saúde
devem fazer parte de um objetivo mais amplo que resulte em melhoria da saúde das
pessoas que são dependentes de uma alimentação adequada, segurança alimentar
(SACHS, 2004). No entanto os países em desenvolvimento apresentam grande
dificuldade de garantir acesso aos alimentos para população em vulnerabilidade
social devido à insuficiência de renda e a necessidade de se promover uma
produção suficiente, autônoma, estável, sustentável e equitativa, bem como a
formulação de programas institucionais destinados aos segmentos sociais mais
débeis (MALUF, 1995).
É considerado um processo de expansão das liberdades que as pessoas
desfrutam, tais liberdades dependem dentre outros determinantes das disposições
sociais e econômicas (SEN, 2000). Para que o desenvolvimento aconteça é
necessário que “as principais fontes de privação de liberdades sejam removidas
como a pobreza e tirania, carência de oportunidades econômicas e destituição social
sistemática”, (SEN, 2000) bem como negligência de serviços públicos. Todos estes
aspectos podem interferir diretamente no nível de segurança alimentar dos
indivíduos, pois os mesmos têm oportunidades econômicas e sociais restritas e são
impossibilitados de levar o tipo de vida que valorizam ou mesmo de adquirir aquilo
de que necessitam (SEN, 2000).
As liberdades são tratadas como fins primordiais e também como meios
principais para se alcançar o desenvolvimento, já que são elas que irão promover
segurança econômica por meio de oportunidades sociais através de serviços de
educação e saúde e a facilitação de oportunidades de participação no comércio e na
produção que podem gerar recursos individuais e públicos para manter os serviços
sociais, havendo uma relação de fortalecimento entre tais liberdades. O
fortalecimento destes elos e as oportunidades adequadas podem permitir aos
22
indivíduos que levem o modo de vida que almejam e alcance inclusive a segurança
alimentar e nutricional que necessitam (SEN, 2000).
As liberdades individuais são essenciais para que as capacidades
proporcionem condições adequadas a fim de evitar privações como a fome, a
subnutrição, a morbidez evitável e a morte prematura que estão também
relacionadas com a segurança alimentar (SEN, 2000). O processo de
desenvolvimento deve incluir a eliminação das múltiplas privações do indivíduo seja
através das liberdades substanciais ou instrumentais. Dentre as liberdades
instrumentais SEN (2000) considera cinco tipos que influenciam de maneira intensa
na qualidade de vida dos indivíduos: 1- liberdades políticas que se refere às
oportunidades que as pessoas têm para eleger seus governantes; 2- facilidades
econômicas que são as oportunidades que os indivíduos têm para utilizar recursos
econômicos com finalidade de consumo, inclusive alimentos, produção ou troca; 3-
oportunidades sociais que são disposições estabelecidas nas áreas de educação,
saúde etc. interferindo na liberdade substantiva de o ser humano viver melhor; 4-
garantias de transparência que se relacionam às necessidades de sinceridade com
as pessoas; 5- por fim, devido à vulnerabilidade social que algumas pessoas vivem a
segurança protetora é necessária com vistas a proporcionar uma rede de segurança
social que não permita que a população afetada seja reduzida à miséria infame e,
em certos casos, até mesmo a fome por quadros de total destituição de segurança
alimentar (SEN, 2000).
A segurança protetora pode levar a noção de que o Estado e / ou governo
busquem interferir em situações em que a população se encontra desprovida de
condições próprias de melhorias em setores que necessitam de atenção adequada e
eficiente do Estado (SEN, 2000). Neste caso as politicas públicas tornam-se grandes
aliadas para que se promova um desenvolvimento mais justo que possa
proporcionar oportunidades para a mudança de quadros que mantenham os
indivíduos incapazes encontrarem formas de viver em melhores condições (SEN,
2000).
Sen (2000), a partir de sua visão do desenvolvimento como liberdade
buscou formar uma concepção de justiça distributiva (RIBEIRO, MENEZES, 2008).
Suas proposições podem ser consideradas um avanço para se pensar a relação
entre a pobreza, a cidadania e independência social e política dos indivíduos, na
23
medida em que procura avaliar e desenvolver uma concepção de bem-estar
centrada na realização do potencial humano (RIBEIRO, MENEZES, 2008).
O funcionamento da economia dentro da perspectiva do desenvolvimento
como liberdade influencia no potencial que as pessoas têm de adquirir alimentos,
garantir saúde e nutrição e quando em desequilíbrio ou desprovidos de apoio de
disposições políticas e sociais afetam diretamente em situações de fome crônica
e/ou subnutrição consequentemente levando a insegurança alimentar (SEN, 2000),
O desenvolvimento com um constante cenário de desigualdades onde as
necessidades básicas individuais relacionadas à sobrevivência das pessoas acabam
gerando fome e desnutrição podem comprometer a segurança alimentar e
nutricional de um determinado país que por vezes em uma condição de pobreza
absoluta há necessidade de outros fatores chaves para se desfazer a situação de
insegurança alimentar como: educação, saneamento básico, segurança pública,
geração de emprego e renda, proteção social e outros que proporcionem acesso a
uma qualidade de vida mais adequada (ROCHA, 2003).
Ao passo que segundo Burlandy, Magalhães e Maluf (2006) o
desenvolvimento deve ser fundamentado em uma crescente equidade social e
melhoria sustentável da qualidade de vida da população em que a segurança
alimentar e nutricional quando interligada a outras políticas públicas como as que
envolvem produção e comercialização de alimentos podem proporcionar melhorias
no desenvolvimento (BURLANDY, MAGALHÃES, MALUF 2006).
1.1 Pobreza, segurança alimentar e nutricional
O conceito de pobreza é analisado sob diversas perspectivas que vão
desde a noção da subsistência, das necessidades básicas, da privação relativa e da
privação de capacidades (CODES, 2008). Já para CRESPO, GUROVITZ 2002 as
principais concepções sobre pobreza são as da sobrevivência, a das necessidades
básicas e a da privação relativa. Conforme CODES, 2008 a noção de subsistência
definia a pobreza fundamentada no critério da renda necessária para a
sobrevivência exclusivamente física do indivíduo. Esta visão foi ampliada e
adicionou-se a noção de necessidades básicas em que foi instaurada a perspectiva
de que a pobreza tem diversas faces, manifestando-se por intermédio de muitos
24
tipos de carências, e então surgiram outras formulações como a da privação relativa,
centrada na visão de que a pobreza deve ser definida socialmente, e a da privação
das capacidades, que tem por característica desenvolver uma reflexão de cunho
mais abstrato sobre a natureza do objeto, levando a dialética aos campos da justiça
social, da política, das desigualdades e da subjetividade.
O termo subsistência surgiu na Inglaterra primeiramente no período de
1890 a partir de pesquisas realizadas por nutricionistas em que as necessidades
eram medidas por quantidade de pão, farinha de pão ou dinheiro equivalente e
baseada nesta abordagem era considerada pobre a família que não possuísse renda
para obter o mínimo necessário para manter sua condição meramente física
(TOWSEND apud CODES, 2008). Após a Segunda Guerra Mundial o padrão da
subsistência voltou a ser elaborado e foi adotado por agências internacionais, como
o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. O enfoque na mensuração a
partir da renda para aquisição de alimentos ainda é utilizado na atualidade para
delimitar as linhas de pobreza a partir do atendimento das necessidades nutricionais
mínimas baseadas na cesta básica (ROCHA, 2003).
A determinação da pobreza utiliza como parâmetro para sua mensuração
o consumo de itens considerados mínimos para o atendimento da necessidade
humana elementar de alimentação a partir da composição da cesta básica, havendo
assim o reconhecimento da renda como principal determinante do nível de bem
estar da população (ROCHA, 2000). Sendo assim, a incidência da pobreza passa a
ser determinada com base na capacidade de consumo alimentar dos indivíduos e
famílias e a delimitação das linhas de pobreza também pode ter sua origem na
ingestão mínima de nutrientes (calorias, proteínas e outros), sendo a determinação
das necessidades nutricionais fundamental no estabelecimento de tais linhas, já que
os requerimentos nutricionais são considerados o fundamento conceitual mais sólido
quando o assunto é a definição do nível de consumo mínimo das pessoas (ROCHA,
2003). Por sua vez, SEN 2000, tem a visão da pobreza como uma forma de privação
das capacidades básicas do indivíduo, ao contrário da indicação de baixo nível de
renda que o autor considera tradicional de identificação de pobreza (SEN, 2000).
Sob a ótica acima são identificados dois subgrupos, indigentes e não
indigentes, em que os indigentes são apontados como aqueles que não alcançam
um rendimento mínimo suficiente para consumir os itens da cesta básica e não
indigentes os que obtêm este mínimo (ROCHA, 2000). A perspectiva da subsistência
25
sofre críticas devido à abordagem das necessidades humanas serem de predomínio
no aspecto físico não atendando-se para o papel social e coletivo desempenhado
pelos indivíduos (TOWSEND apud CODES, 2008). A dimensão da pobreza
alicerçada unicamente em renda para atender necessidades básicas de alimentação
também deixa à margem diversos aspectos como: saneamento básico, educação,
saúde, segurança pública e outros que vão se coadunar ao conceito que se segue
na busca de uma visão mais ampla que possa abranger outras expectativas.
Por outro lado, a noção das necessidades básicas comporta uma
abordagem multifacetada da pobreza, incluindo dois grupos de elementos.
Primeiramente, certo mínimo de requerimentos de uma família para consumo
próprio: comida, moradia, vestimentas, assim como mobílias e equipamentos.
Segundo, o conjunto de necessidades referentes aos serviços essenciais
disponíveis para uma comunidade local, como água potável, saneamento básico,
transporte público, saúde, educação e acesso à cultura (ROCHA, 2003). A visão das
necessidades básicas enfatizando recursos mínimos requeridos para sobrevivência
é uma extensão do conceito a partir da subsistência e ambos os conceitos levam em
consideração a alimentação como necessidade elementar dos indivíduos levando a
crer que a segurança alimentar está interligada à situação de pobreza das famílias.
O conceito de pobreza baseado nas necessidades básicas demonstra
dificuldades na operacionalização de políticas públicas que buscam minimizar os
quadros de pobreza por ser caracterizado pela aceitação de algumas precondições,
ainda que limitadas, para a sobrevivência e prosperidade da população, uma vez
que as necessidades não podem ser definidas de maneira adequada apenas por
referência aos aspectos individuais físicos e às provisões de serviços requeridos
pela comunidade (CODES, 2008).
Na concepção da privação relativa, são considerados pobres aqueles que
não podem obter, total ou parcialmente, recursos e condições de vida como
alimentação adequada, conforto e serviços que lhes proporcione desempenhar
papéis, relacionar-se com os outros e seguir o comportamento que lhes é esperado
enquanto membros da sociedade (CODES, 2008).
A pobreza passa a ser tratada aqui como privação de capacidades e está
inserida no campo da justiça social, nas discussões sobre as igualdades e
desigualdades, abrangendo a relevância dos fatores socioeconômicos, enfatizando
as conotações legais, as implicações políticas e sua pertinência social (SEN, 2000).
26
A pobreza não deve ser somente critério padrão da escassez de renda e sim ser
interpretada como privação das denominadas “capacidades básicas” que são
fundamentadas nas liberdades substantivas dos indivíduos em levar o tipo de vida
que valorizam.
O desenvolvimento é identificado principalmente por cinco elementos
como o crescimento do PIB (produto interno bruto), aumento da renda per capita,
industrialização, avanço tecnológico ou modernização (RIBEIRO, MENEZES, 2008).
Mas, as liberdades são essencialmente determinadas por saúde, educação e
direitos civis (RIBEIRO, MENEZES, 2008). Torna-se possível perceber que o
desenvolvimento como expansão de liberdades substantivas direciona as atenções
para os fins que o tornam importante e não para os meios (SEN, 2000).
A incapacidade de obter alimentos e bens por parte de alguns grupos da
população por meio de mecanismos como produção própria, disponibilidade de
empregos, sistema de preços e constituição de reservas públicas gera fome e
miséria afastando a ideia de que a escassez de renda é a única responsável por tal
situação (SEN, 2000). No entanto, a baixa renda ainda é considerada uma das
maiores causas da pobreza, já que sua falta pode ser a principal justificativa para
privação de capacidades das pessoas. A capacidade para o trabalho e a obtenção
de renda a partir dele é a principal posse da maioria da humanidade, e por
consequência, a capacidade para adquirir alimentos e outros bens, caso estas
capacidades estejam comprometidas será gerado um quadro em que a principal
manifestação é a fome e a miséria que caracterizam a insegurança nutricional (SEN,
2000).
A pobreza em um sentido geral é um fenômeno multidimensional e
complexo (CODES, 2008), que se refere a situações em que as necessidades
humanas não são completamente satisfeitas e em que diferentes fatores encontram-
se interligados. No entanto também é possível definir pobreza como resultada do
nível e da forma de distribuição dos recursos totais de uma sociedade entre sua
população (MEDEIROS, 2001). Por sua vez a pobreza é definida como a falta do
que é necessário para o bem-estar material, em especial alimentos, moradia, terra e
outros, denotando a ausência de recursos múltiplos que levam à fome e à privação
física (CRESPO, GUROVITZ 2002). A segurança alimentar está relacionada à
pobreza já que é um dos componentes das necessidades básicas que não são
plenamente supridas.
27
Pobres são aquelas pessoas que não suprem permanentemente suas
necessidades humanas elementares como comida, moradia, vestimenta, educação,
cuidados com a saúde etc. (MONTEIRO, 1995). Pobre também significa não ter os
meios mínimos necessários para agir de modo satisfatório no conjunto social em que
se vive (ROCHA, 2000). Ser pobre também pode ser entendido como falta de
acesso aos representantes públicos que têm como obrigação primordial elaborar
políticas públicas que tenham impactos concretos sobre as diversas manifestações
de pobreza que vão desde a fome até a ausência de capacidades que não permitem
oportunidades aos indivíduos de alcançarem um nível de bem estar que almejem.
Ao passo que, a pobreza é compreendida como uma situação de falência das
capacidades dos indivíduos e famílias em alcançarem tais necessidades que pode
ser reconhecida como insegurança alimentar (BURLANDY, 2007). A insegurança
alimentar está intensamente relacionada às necessidades básicas por ser um
sinônimo de pobreza e por tornar clara uma situação que por ser considerada
elementar esteja tão distante de soluções que podem não ser tão complexas e
aguardam um olhar menos limitado e mais voltado para uma realidade que reflete
constantemente um cenário de desigualdades e privações (ROCHA, 2003).
O grau de pobreza de uma nação pode determinar o cenário de SAN e
por isto a segurança alimentar e nutricional deve estar alicerçada nas capacidades e
nas liberdades dos indivíduos evitando-se a “ênfase excessiva dada à pobreza e à
desigualdade medidas pela renda, em detrimento das privações relacionadas a
outras variáveis” (SEN, 2000) como falta de emprego, morbidez, baixo nível de
instrução e exclusão social. A relação de desigualdade de renda e desigualdade em
outros fatores importantes pode estar muito distante e limitado devido às diversas
influências econômicas – além da renda – que interferem nas desigualdades de
vantagens individuais e liberdades substantivas (SEN, 2000). As liberdades de
transações mercadológicas como comprar e vender ou mesmo trocar bens
buscando um tipo de vida que possam prosperar também é um relevante aspecto a
ser considerado na segurança alimentar e nutricional (SEN, 2000).
28
1.2 A dimensão da sustentabilidade para segurança alimentar e nutricional
Para que a visão de pobreza como argumento de interferência nos níveis
de SAN em um país, território, comunidade e outros seja buscado como fator de
minimização de insegurança alimentar, seu conceito pode também aliar-se a
sustentabilidade tanto no aspecto ambiental como social.
A sustentabilidade implica que a satisfação das necessidades de
alimentos de um povo em curto prazo não deve gerar exploração dos recursos
naturais que envolvam disponibilidade de alimentos em períodos extensos (SILVA,
CARVALHO, SACHS, 2010), embora para que a sustentabilidade possa ser
compreendida por um crescimento econômico acelerado que pode levar a
ocorrência de desmatamento florestal, exaustão de reservas minerais e extinção de
algumas espécies de animais (SOUZA, 1995). Tais afirmações trazem à tona a
exacerbação de um cenário onde a questão ambiental revela a destrutividade
peculiar ao modo capitalista de produção havendo necessidade de ressaltar a
necessidade de unidade entre sustentabilidade ambiental e sustentabilidade social
como um eixo importante nesta conceituação (MOTA, SILVA, 2009). A dimensão
social é secundarizada, tratada de maneira genérica e apenas como meio de
promoção de uma sociedade ambientalmente sustentável, o que acaba
comprometendo a desigualdade social que fica desvinculada da dimensão ecológica
(MOTA, SILVA, 2009).
A dialética sobre o desenvolvimento sustentável é muito complexa e ainda
em evolução, em que a necessidade de união entre os diversos pilares que
sustentam este contexto apresenta-se frágil e com inúmeras “frestas” a serem
preenchidas. Para Sachs (2004) o desenvolvimento vai muito além da mera
multiplicação de riqueza material baseada no crescimento econômico reducionista e
concentrador de renda. Para este autor o desenvolvimento sustentável tem cinco
pilares, a saber: I) – social, essencial para evitar a ameaça de uma ruptura de
valores sociais; II) – ambiental, que sustenta a vida com seus recursos e como
recipiente para receber nossos resíduos; III) – territorial que diz respeito a divisão
espacial para os habitantes e suas atividades; IV) – econômico como condição
indispensável para o acontecimento das coisas e V) – político como instrumento
necessário para fazer as coisas acontecerem (SACHS, 2004).O desenvolvimento
sustentável compreende uma condição de crescimento ininterrupto de uma
29
economia, “de modo a permitir uma razoável distribuição concreta da riqueza social
através da ampliação do acesso das populações à satisfação de necessidades
básicas como saúde, educação, energia, água e saneamento” (BORGES, 2007).
A sustentabilidade é um dinâmico balanceado e evolutivo processo no
qual a gestão de recursos naturais é a base para o desenvolvimento econômico e
social das coletividades (VASCONCELOS, ROCHA, LADISLAU, 2009). No entanto a
sustentabilidade está comprometida pelo estilo de vida e consumo exagerado da
sociedade que gera lucros e riqueza para uma minoria e desfavorece uma grande
maioria que é considerada culpada pela denominada poluição da pobreza
(PORTILHO, 2005). Se por um lado, o ambiente natural está sofrendo uma
exploração intensa que ameaça a manutenção dos seus sistemas de sustentação
(exaustão de recursos renováveis e não renováveis, empobrecimento do solo,
redução de florestas, poluição da água e do ar, etc.). Por outro lado, os “louros”
colhidos por essa exploração excessiva não são divididos equitativamente e
somente uma pequena parcela da população mundial se beneficia dessa riqueza
(PORTILHO, 2005).
De acordo com o relatório da ONU (2011) a sustentabilidade deve atender
o principio da equidade onde todas as pessoas têm o direito de suprir suas
necessidades, através do acesso aos recursos naturais e aos serviços públicos. E
deve ser primordial a atenção dada aos pobres, mulheres, crianças, povos indígenas
ou sob opressão, sendo necessários grandes esforços para erradicação da pobreza
e redução das disparidades sociais. Entretanto, Portilho (2005) chama a atenção
para o fator consumo onde a economia humana está excedendo a capacidade de
reprodução natural e processamento de resíduos gerados na ecosfera, enquanto
fazemos uso das riquezas produzidas de maneira desigual e injusta. Os dois eixos
considerados pela autora, uso indevido e excessivo dos recursos naturais e
iniquidade entre a distribuição dos benefícios oriundos dessa exploração, conduzem
a uma reflexão sobre a insustentabilidade ambiental e social dos atuais níveis de
consumo e seus processos éticos normativos (PORTILHO, 2005).
O aspecto ambiental refere-se à capacidade do sistema em manter em
longo prazo, sem provocar a destruição da base de recursos e sem que as
externalidades representem restrições ao seu funcionamento (SOUZA, 1995). Por
sua vez, os problemas ambientais não estão restritos à produção citando que este
não será resolvido nesta esfera, já que a demanda dos consumidores, por meio de
30
suas escolhas é que poderão mudar o sistema produtivo, bem como seus
comportamentos individuais, como, por exemplo, com relação ao destino dos
dejetos, desperdício de bens pós-consumo e uso de transporte individual que
incrementa a emissão de gases poluentes (PORTILHO, 2005).
O significado da sustentabilidade em um país refere-se a manutenção da
capacidade de produção nacional para que sejam garantidas a renda e a segurança
alimentar, e mesmo a possibilidade de troca inter-regional de produtos e conservada
a base de recursos a nível mundial está relacionada aos circuitos alimentares que
devem garantir a segurança alimentar de seus habitantes, levando em consideração
as diferenças regionais e culturais, bem como garantir a rentabilidade das trocas
comerciais, tendo a base de recursos globais mantidas (AZEVEDO, 2002). Neste
contexto o conceito está ligado ao acesso e disponibilidade. No entanto, “vivemos
em um mundo assolado por fome e subnutrição disseminadas e por repetidas fomes
coletivas” (SEN, 2000) e para se eliminar a fome no mundo é crucial analisá-la
quanto ao aspecto das liberdades substantivas onde os indivíduos e famílias
possam estabelecer a propriedade de uma quantidade adequada de alimento,
através do cultivo da própria comida ou adquirindo-a no mercado, deixando claro
que uma pessoa pode passar fome onde haja abundância de alimentos por não ter
renda potencial para comprá-lo (SEN, 2000). Para isto o enfoque deve ser dado ao
poder econômico e a liberdade substantiva dos indivíduos e famílias para adquirir
alimento suficiente, e não apenas sobre a quantidade de alimento disponível em seu
país em questão (SEN, 2000).
As pessoas são expostas a fome quando não conseguem estabelecer seu
entitulamento sobre uma quantidade correta de alimentos e o que determina este
entitulamento em primeiro lugar é a dotação que se refere à propriedade de recursos
produtivos e de riqueza, onde para maior parte da humanidade a única dotação é a
força de trabalho; o segundo elemento consiste nas possibilidades de produção e
seu uso que estão relacionados a tecnologia que determina as possibilidades de
produção que sofrem interferências do nível de conhecimento das pessoas para
usá-las de forma efetiva; o terceiro e importante ponto diz respeito às condições de
troca que se refere ao potencial para vender e comprar bens, bem como os preços
relativos dos diferentes produtos, já que “as fomes coletivas podem acontecer
mesmo sem nenhum declínio na produção ou disponibilidade de alimentos” (SEN,
2000) onde um trabalhador é exposto a fome devido ao desemprego, aliado a
31
ausência de um sistema de seguridade social que lhe disponha recursos como o
seguro desemprego.
O desequilíbrio entre os pilares da sustentabilidade como o político,
econômico, social e ambiental pode engendrar em diversos países um cenário de
insegurança alimentar que pode tomar proporções catastróficas prejudicando
inúmeros cidadãos ao expô-los à incapacidade de suprir a necessidade básica de
alimentação. A ênfase nas liberdades e entitulamento indicada por Amartya Sen é
necessária para o estabelecimento de fortes ligações entre os pilares da
sustentabilidade supracitados buscando-se a equidade, a erradicação da pobreza e
a justa distribuição de renda tão intensamente citada e discutida nos conceitos de
desenvolvimento sustentável / sustentabilidade, levando-nos a refletir que a teoria
deve ser transformada em prática cotidiana em todos os polos do planeta. Deve-se
repensar também as atitudes e comportamentos de consumo e pós-consumo para
uma contribuição generalizada e consciente dos habitantes que são dotados de
poder de consumo e responsáveis pela denominada “poluição da riqueza” para uma
melhoria do ambiente como um todo.
1.3 A perspectiva biológica da segurança alimentar e nutricional
Neste tópico a SAN será discutida no âmbito da saúde tanto no que diz
respeito ao organismo e suas necessidades nutricionais e energéticas para a
manutenção do seu funcionamento, quanto para a questão sanitária que objetiva
promover a saúde e evitar doenças.
A dimensão biológica da SAN apresenta duas vertentes principais: a do
estado nutricional diretamente ligado ao consumo de alimentos e a da inocuidade
sanitária do alimento consumido e, ambas tem suas peculiaridades que influenciam
de maneira intensa na segurança alimentar dos indivíduos em todas as etapas de
suas vidas.
O estado nutricional é comumente conceituado com “condição de saúde”
dos indivíduos, sendo determinado pelo nível de consumo e aproveitamento dos
nutrientes, identificada pela correlação de informações obtidas de estudos físicos,
bioquímicos, clínicos e dietéticos (VASCONCELOS, 2008). Ou como um quadro
resultante do equilíbrio entre o suprimento de nutrientes de um lado e o gasto do
32
organismo de outro. Ao passo que, para Silva Júnior (2008) o organismo é
considerado saudável quando a necessidade alimentar é suprida obedecendo às
quatro leis básicas da nutrição: lei da qualidade, da quantidade, da harmonia e da
adequação (MEZOMO, 2002).
Com relação à lei da quantidade o indivíduo deve consumir diariamente
alimentos o suficiente para o funcionamento do organismo, manutenção da saúde e
preservação da espécie; os alimentos devem estar completos em sua composição
que inclui todos os nutrientes (carboidratos, proteínas, lipídios, vitaminas e sais
minerais) o que estabelece a qualidade da alimentação (MEZOMO, 2002).
No que diz respeito à harmonia a distribuição dos nutrientes devem ser
respeitadas conforme a necessidade de cada pessoa e no que se refere à lei da
adequação a alimentação deve ser individualizada, ou seja, adequada a cada
pessoa e levando em consideração fatores como peso, estatura, clima, idade, sexo,
disponibilidade de alimentos, poder aquisitivo e estado de saúde (MEZOMO, 2002).
A segurança alimentar está relacionada ao controle das doenças
nutricionais, condição que tem sofrido melhora nos últimos anos como resultado dos
investimentos na área de nutrição e programas de combate à fome proporcionando
controle de doenças carenciais e ao controle higiênico sanitário dos alimentos
direcionado ao tema “food safe” (alimento seguro), em que se pesquisa o controle
dos perigos biológicos, químicos e físicos a que os alimentos estão expostos
(REGO, 2001). A segurança alimentar é o acesso assegurado do indivíduo a
alimentos livres de contaminação por microrganismos que causem doenças, em
quantidade necessária que atendam suas necessidades nutricionais levando em
consideração seus hábitos alimentares, de modo a garantir uma vida saudável
(REGO, 2001). Seguindo esta ótica da higiene sanitária dos alimentos a segurança
alimentar tem como objetivo primordial disponibilizar alimentos com o mínimo
aceitável de agentes patogênicos, minimizando assim os riscos de doenças
transmitidas por alimentos.
A lei n.º 11.346 de 15 de setembro de 2006 “estabelece as definições,
princípios, diretrizes, objetivos e composição do Sistema de Segurança Alimentar e
Nutricional – SISAN” (BRASIL, 2004) e em seu artigo 4º preconiza: “a garantia da
qualidade biológica, sanitária, nutricional e tecnológica dos alimentos e estilo de vida
saudáveis que respeitem a diversidade étnica e racial e cultural da população”,
enfatizando assim a importância da atenção a segurança alimentar no que diz
33
respeito aos cuidados com a saúde tanto do ponto de vista da inocuidade do
alimento quanto do aproveitamento de nutrientes pelo organismo gerando um
equilíbrio do estado de saúde do indivíduo. Embora Benício (1997) chame atenção
para a influência decisiva que a nutrição impõe sobre a saúde infantil, no qual um
bom estado nutricional depende dentre outros aspectos como a realização plena do
potencial de crescimento e desenvolvimento do organismo da criança, sua
capacidade de reagir a doenças, e suas próprias chances de sobrevivência.
Ao passo que, a alimentação e a saúde estão interligadas a duas
situações importantes, a composição nutricional do alimento e sua segurança em
relação ao controle higiênico sanitário, sendo a alimentação fundamental no
desenvolvimento e crescimento físico de um povo, produtividade no trabalho e
capacidade de aprendizado (SILVA JR., 2008). O autor ainda salienta que a saúde
está diretamente relacionada com uma alimentação adequada e seu desequilíbrio
pode acarretar diversos problemas desde a carência nutricional, diabetes,
hipertensão arterial, distúrbios cardiovasculares, raquitismo, queda na imunidade e
outros (SILVA JR. 2008).
Segurança alimentar significa ter acesso a uma quantidade adequada de
alimentos saudáveis e seguros, sendo a segurança alimentar uma das dezoito
metas mencionadas em um programa do Governo Federal dos Estados Unidos da
América para 2010, em que o autor cita que apesar dos dados sobre obesidade e
sobrepeso no país, uma parcela da população também está em risco de fome e
nutrição precária (MAHAN, ESCOTT-STUMP, 2005). Todavia, CARDOSO (2005)
destaca que diversos problemas de saúde pública no mundo atual decorrem de
múltiplos fatores e dentre eles as de origem alimentar e seus efeitos, o incremento
dos grupos populacionais vulneráveis (idosos, subnutridos e imunodeprimidos), a
constante e crescente industrialização e o aumento da produção em massa, levando
ao aumento de contaminação dos alimentos e a melhora da consciência do
consumidor sobre segurança alimentar.
O estado nutricional e sua consequente segurança nutricional é uma
condição de saúde que decorre do acesso adequado do indivíduo aos alimentos e
ao processo de nutrição, que por sua vez é determinado pela ingestão, absorção,
utilização e excreção de nutrientes (ANTÔNIO, MENDES, 2010). Embora de acordo
com o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (2007) a
insegurança alimentar e nutricional são situações que podem ser verificadas por
34
meio de vários problemas, tais como fome, obesidade, doenças associadas à má
alimentação e ao consumo de alimentos de qualidade incerta ou prejudicial à saúde.
Ao passo que para SILVA (2010) uma das condições primordiais para a promoção e
manutenção da saúde é o consumo de alimentos dentro dos padrões higiênico
sanitários, evitando-se assim ocorrência de Doenças Transmitidas por Alimentos
(DTA). Todavia “segurança alimentar é a garantia de acesso ao consumo de
alimentos, abrangendo todo o conjunto de necessidades para a obtenção de uma
nutrição adequada à saúde” (ARTUR, 2004). Os alimentos são considerados
íntegros e seguros quando estão próprios para o consumo humano atendendo aos
critérios de não causar infecção ou intoxicação alimentar quando manipulados e
preparados de maneira adequada (ARTUR, 2004). Esta definição é respaldada pela
definição contida no “Códex Alimentarius” que se refere à segurança alimentar a
partir de práticas de higiene que gerem produtos isentos de microorganismos
patogênicos ou de quaisquer outras toxinas substâncias tóxicas ou prejudiciais em
quantidades que representem um perigo para a saúde.
Entende-se por segurança alimentar o acesso através dos meios
socialmente aceitáveis a uma dieta qualitativa e quantitativa adequada às
necessidades humanas de cada indivíduo e que todos os membros da família se
mantenham saudáveis e a insegurança alimentar é compreendida como uma
percepção de preocupação e angústia diante da incerteza de acesso constante a
comida, até a vivência de fome, percorrendo a perda da qualidade nutritiva,
diminuindo a diversidade de alimentos bem como sua quantidade (BICKEL et al,
2000).
A ênfase dada às necessidades do organismo em ser alimentado em
adequação aos princípios nutricionais e a referência à higiene dos alimentos com
vistas a prevenir doenças são focos importantes na segurança alimentar, porém
deixam à margem aspectos cruciais à uma vida digna e saudável como a
insuficiência de renda, a inacessibilidade aos alimentos, a pobreza absoluta, o
alcance parcial das políticas públicas a todos os habitantes de um país, a falta de
incentivo as pequeno agricultor, a alta produtividade das monoculturas que visam
em sua maioria o mercado internacional não gerando emprego e renda em níveis
adequados nos locais em que se situam e tantos outros aspectos que colaboram
para um cenário de insegurança alimentar que assola milhares de pessoas no
mundo.
35
1.4 Segurança alimentar e nutricional sob a ótica da disponibilidade
A disponibilidade de alimentos traz consigo um elemento inseparável que
é o acesso aos mesmos, já que uma quantidade adequada de alimentos não implica
na capacidade de todos os indivíduos em adquiri-los e por vezes pode ocorrer da
população ter condições econômicas para suprir a necessidade alimentar e não
encontrar no mercado o alimento de que precisa ou deseja comprar.
O tema segurança alimentar e nutricional (SAN) é muito amplo,
envolvendo aspectos tanto de oferta (produção, abastecimento, comercialização),
como de demanda (aproveitamento e aquisição) de alimentos. O conceito de SAN
visa também garantir o acesso a alimentos básicos em quantidade suficiente, porém
sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais (CUSTÓDIO et al,
2011).
De acordo com Pinto (2008) a dimensão da disponibilidade está
direcionada para existência de alimentos em quantidade e qualidade suficientes que
possa suprir as necessidades de consumo da população, sendo fornecida por meio
da produção doméstica, das importações ou da ajuda alimentar (BARRET, 2006). Já
a dimensão do acesso vem de encontro à capacidade dos indivíduos de apropriar-se
dos alimentos adequados às suas necessidades orgânicas através de recursos que
sejam suficientes (PINTO, 2008). A escassez desses recursos pode ser determinada
por razões econômicas, que ocorre quando as pessoas não têm oportunidades para
produzir o suficiente para o próprio consumo e nem ao menos comprá-los no
mercado por escassez de rendimentos (SEN, 2000).
Uma parcela considerável da população mundial têm ainda níveis de
consumo e condições de acesso aos alimentos totalmente insuficientes,
esclarecendo assim a persistência de uma importante subalimentação que pode
estar ligado ao menor crescimento agrícola (CHONCOL, 2005). Por outro lado,
mesmo quando o estoque de alimentos diminui de forma intensa em um país ou
região, todos podem ser salvos da fome através de uma divisão adequada dos
alimentos disponíveis com a criação de emprego e renda adicionais para as
prováveis vítimas da fome (SEN, 2000). De acordo com o autor a importância maior
deve ser direcionada para o poder econômico e a liberdade substantiva das pessoas
36
e famílias para comprar alimento suficiente, e não somente sobre a quantidade de
alimento disponível (SEN, 2000).
A dimensão da disponibilidade apresenta três atributos: 1 ) suficiência,
estabilidade e autonomia. Para que exista segurança alimentar, faz-se necessária
que a disponibilidade de alimentos seja suficiente em que a oferta seja capaz de
atender as necessidades de consumo. 2) Entretanto o sistema alimentar deve ser
estável, sem flutuações na oferta e na demanda de alimentos que possam ameaçar
o atendimento adequado das necessidades alimentares.3) O último atributo é o da
autonomia para que não se dependa incondicionalmente de importações para suprir
a demanda de alimentos (MALUF, MENEZES, VALENTE, 1996). Por sua vez, a
segurança alimentar é condicionada a estrutura produtiva do Brasil. A produção
agrícola apresenta grandes oscilações comprometendo a estabilidade na
disponibilidade de alimentos, perdas consideráveis no trajeto do campo até o
consumidor final caracterizando o enorme desperdício. Estas perdas somadas aos
fatores de importação de cereais, diminuição na produção de alimentos domésticos
(arroz, feijão, mandioca, milho) denota a falta de autonomia que resulta na elevação
dos preços e dificulta o acesso da maior parte da população que não detém de
renda salarial suficiente que possibilite adquirir os alimentos necessários para
subsistência, expondo esta parcela considerável da população a situações de fome
ou insegurança alimentar (GALEAZZI, 1996).
Todavia a segurança alimentar deve ser afirmada dentro da centralidade
da questão do acesso aos alimentos, tanto nos casos em que tal acesso é irregular
ou insuficiente, onde surge a fome, como nos casos em que o acesso é custoso e
compromete grande parte da renda total, prejudicando a obtenção dos demais
componentes necessários a uma vida digna (MALUF, 1995). Por conseguinte, o
destaque mais frequente na disponibilidade física deve adicionar-se a questão do
preço relativo dos alimentos vis-à-vis o poder aquisitivo dos salários ou outras
formas de renda da população (MALUF, 1995).
A Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN) preconiza
o seguinte em seu artigo:
I – Ampliação das condições de acesso aos alimentos por meio da produção, em especial da agricultura tradicional e familiar, do processamento, da industrialização, da comercialização, incluindo-se os acordos internacionais, do abastecimento e da distribuição dos alimentos, incluindo a água, bem como da geração de emprego e redistribuição de renda;
37
É grande a atenção dada ao acesso a uma alimentação adequada
baseado nos meios de produção e distribuição de alimentos e se inclui a
necessidade de se sustentar o binômio acesso / disponibilidade através da geração
de recursos financeiros para atender a necessidade de alimentação. Por sua vez
SEN (2000) salienta que as finalidades econômicas são oportunidades para os
indivíduos utilizarem recursos econômicos com a finalidade de consumo, produção
ou troca em que as disposições sociais podem assegurar de maneira decisiva a
expansão das liberdades individuais para realizar trocas e transações que propiciem
maior segurança alimentar (SEN, 2000).
No Brasil as questões relacionadas ao tema acesso e disponibilidade
estão sendo tratados no cerne de algumas políticas como o Programa Fome Zero
instituído pelo governo federal em 2000 (MDA, 2011).
O programa apresenta em seu primeiro eixo a ênfase no acesso aos
alimentos através de programas e ações de transferência de renda, alimentação e
nutrição, bem como acesso à informação e educação buscando minimizar a
insegurança alimentar à população em vulnerabilidade social e na tentativa de
manter a disponibilidade de alimentos visa em seu segundo eixo o fortalecimento da
agricultura familiar realizando ações específicas que promovam a geração de renda
no campo e o incremento da produção de alimentos para o consumo (MDA, 2011).
O enfoque na produção agroalimentar como componente primordial para
a segurança alimentar e nutricional é direcionado especialmente para políticas e
ações públicas que buscam principalmente a promoção do desenvolvimento
municipal ou regional e em países com intensa desigualdade social, como o Brasil, o
destaque ao aspecto do acesso aos alimentos implica colocar em primeiro plano as
iniciativas direcionadas à criação de oportunidades e trabalho e à geração de renda,
que são determinantes fundamentais para que a grande maioria da população possa
ter acesso aos alimentos. É claro que não se pode concluir que a outra face do
problema de insegurança nutricional está equacionada, ou seja, a disponibilidade de
alimentos, que mesmo em países com elevado potencial produtivo como o Brasil
pode apresentar gargalos importantes que comprometem o acesso igualitário a
produção agroalimentar a todos os seus habitantes (MALUF, 1996).
No entanto a abordagem da fome como sendo ocasionada unicamente
pela falta de oferta de alimentos foi abandonada, considerando-se então todos os
38
processos que interferem na produção de alimentos e no percurso desses desde os
campos até as mesas dos consumidores (AZEVEDO, 2002). Ao passo que, para
SEN (2000): “Negar às pessoas as oportunidades econômicas e as consequências
que os mercados oferecem e sustentam pode resultar em privações” desta forma
fica demonstrado que a disponibilidade, acesso e processos envolvidos na produção
agroalimentar não podem por si só garantir segurança alimentar e nutricional a uma
população, há outros fatores envolvidos que podem concorrer para estes estados
como as liberdades substantivas e instrumentais, as capacidades e os
entitulamentos dos indivíduos (SEN, 2000).
1.5 A dimensão cultural da segurança alimentar e nutricional
A alimentação é dotada de inúmeros significados que vão desde a
necessidade básica de sobrevivência, a promoção e manutenção da saúde através
do suprimento dos requerimentos nutricionais de carboidratos, proteínas, lipídios,
vitaminas e sais minerais, hábitos, tabus alimentares, crenças e tradições que tem
influência direta ou indireta na segurança alimentar dos indivíduos.
Alimentar-se não é somente um ato individual há relações sociais que
permeiam este evento em especial a relação familiar que une as pessoas e
transmite de geração à geração os modos de se preparar a comida, os pratos que
se consomem e que representam uma região específica (MARCHINI, 2008). “O ato
de alimentar-se deve estar inserido no cotidiano das pessoas como um evento
agradável e de socialização” (MARCHINI, 2008) em que as práticas alimentares
sejam saudáveis priorizando o resgate de hábitos alimentares regionais em especial
o consumo de alimentos in natura que estejam sendo produzidos na localidade e
culturalmente referenciados (MARCHINI, 2008). Ao passo que, para Santos (2005)
alimentar-se é um ato nutricional, comer é um ato social constituído de atitudes
ligadas aos usos, costumes, protocolos, condutas e situações (SANTOS 2005).
Entende-se por cultura um sistema simbólico importante por seus próprios
elementos que se relacionam internamente, caracterizando um sistema geral com
símbolos básicos em torno dos quais ela se organiza (GEERTZ, 1989). No entanto,
de acordo com LARAIA (2001): “a cultura é como uma lente através da qual o
39
homem vê o mundo” e este fato tem como consequência principal a propensão em
considerar o seu modo de vida como o mais correto e natural, surgindo então a
necessidade de levar em consideração os hábitos culturais para promoção da
segurança alimentar e nutricional com especial atenção na elaboração e
implementação de políticas públicas que apresentem este objetivo.
“A cultura em um sentido mais amplo, molda a seleção de alimentos,
impondo as normas que prescrevem, proíbem ou permitem o que comer”
(CANESQUI, 2005) sobrepondo as interferências das indicações de alimentos
específicos para uma vida saudável, a acessibilidade e a produção massificada que
intensifica a oferta alimentar (CANESQUI, 2005).
De acordo com Canesqui (2005) os indivíduos não se alimentam somente
de quantidades em que estão incluídas as calorias e nutrientes dos alimentos, existe
uma relação de escolhas, rituais que denotam sociabilidade, com ideias e
significados que resultam em interpretações e experiências próprias e individuais.
A comida e o comer são fartos de significados e isso não nos permite
esquecer que comer também é uma necessidade vital e de acordo com o meio e a
sociedade em que vivemos, a forma como ela se organiza e se estrutura, produz e
dispõem os alimentos (CANESQUI, 2005). Comemos também em consonância com
a distribuição da riqueza na sociedade, os grupos e classes de pertencimento,
marcados por diferenças, muitas vezes extremas, hierarquias, estilos e modos de
comer, transpassados por representações coletivas, imaginários e crenças
(CANESQUI, 2005). A necessidade vital de alimentar-se é comumente
negligenciada pela distribuição desigual de renda e esquecida pelas políticas
públicas que não alcançam de maneira adequada todos os indivíduos constantes no
cenário de insegurança alimentar e nutricional presente Brasil e no mundo.
No Brasil conforme prevê a lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006 que
criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) as políticas
públicas devem ser implementadas “com estratégias sustentáveis e participativas de
produção, comercialização e consumo de alimentos, respeitando-se as múltiplas
características culturais do País” (MEC, 2012).
O consumo alimentar está interligado ao mercado e aos mecanismos
econômicos globais que dependem de preços, custos e rendas, porém a sociedade
como um todo está condicionada por fenômenos de ordem cultural como a
40
preferência alimentar, tolerâncias, aquele alimento que se exclui e os que não se
gosta (SANTOS 2005).
Comer também diferencia um grupo social de outro já que “é mais do que
um simples ato biológico: é também um ato que marca fronteiras de identidade”
(KRONE, 2012). Existe uma estreita relação entre alimentação e cultura que se
torna visível em certas características como: que tipo de comida se come, quando se
come, como se come e com quem se come e as formas de valoração por cada
grupo social a este momento (KRONE, 2012).
Atualmente o cenário de insegurança alimentar constante em nosso país
e no mundo não permite a inúmeros indivíduos a liberdade de escolher entre valorar
ou não o ato de comer reduzindo-o simplesmente a uma necessidade básica de
sobrevivência que nem sempre é atendida.
Cada sociedade, no decorrer de sua história, constrói em diversas
práticas alimentares que formam seu patrimônio cultural (MENEZES, 2001). Tais
tradições, relativas a cada grupo social, faz com que as pessoas se reconheçam
como integrantes do mesmo tecido social em que as escolhas e práticas culinárias
identificam regiões e locais de existência e os costumes de uma sociedade
(MENEZES, 2001).
Nos dias atuais os hábitos alimentares, as técnicas culinárias e os
costumes sofrem grande influência de um mercado cada vez mais modernizado e
dinâmico que exige dedicação intensa das pessoas ao trabalho, provocando
alterações das práticas culinárias saudáveis, a simplificação da dieta que se reduziu
em relação à mesa farta, diminuição da agricultura familiar indicando um
empobrecimento da qualidade nutricional (BALEM, SILVEIRA, 2005).
Desde o final do século passado, ocorre uma ruptura radical dos sistemas
alimentares. A urbanização acelerada transforma progressivamente os hábitos
alimentares e estes efeitos culturais, econômicos e sociais são sentidos nos padrões
alimentares em que a comida rápida e supostamente mais segura como no caso dos
enlatados (refrigerantes, sucos e bebidas isotônicas) é consumida em larga escala
(MENEZES, 2001).
Os grupos sociais mais pobres são comumente mais atingidos por esta
massificação alimentar devido aos altos preços dos alimentos como um todo e os
pequenos produtores também são afetados por encontrarem dificuldade na
comercialização de seus produtos por diversos fatores como a ausência de
41
publicidade, logística, alta valorização das commodities e até mesmo perda dos
clientes para o mercado de alimentos industrializados (MENEZES, 2001).
O agronegócio provocou várias mudanças na cultura de produção
destinada ao consumo familiar diário de alimentos e o agricultor familiar não cultiva
mais alimentos para subsistência, impactando na dieta dos familiares dos
agricultores levando a grande dependência da aquisição de alimentos no mercado
local (BALEM, OLIVEIRA, 2005). Isto pode ocasionar maior dificuldade para compor
as refeições no lar e como consequência pode acontecer insegurança alimentar.
Houve uma simplificação na dieta alimentar cotidiana, levando os custos
com alimentação préprocessada ou processada, simplificando drasticamente a dieta
dos moradores de áreas rurais assemelhando-a a escassa variedade da mesa dos
habitantes de centros urbanos, precarizadas no acesso a uma alimentação rica pelo
fator econômico (BALEM, OLIVEIRA, 2005).
A tradição alimentar é resultado de vários movimentos que comportam
diferentes atores sociais nas relações com a comida, conformando sua identidade,
demonstrando que os fazeres alimentares divulgam o feitio das preparações
culinárias decifrando os significados do sistema alimentar peculiar a um local
(OLIVEIRA, 2009).
Para Oliveira (2009), a comida está alicerçada tanto em razões fisio-
biológicas buscando atender as necessidades nutricionais do ser humano, quanto no
seu universo simbólico, ao passo que atende o imaginário e as relações culturais
dos sujeitos.
No mundo atual que por diversos fatores como ausência de renda,
disponibilidade de alimentos, alterações climáticas extremas, ausência de políticas
públicas e outros, a fome está presente e as necessidades nutricionais mínimas para
sobrevivência e não são atendidas e consequentemente direito a liberdade de
relacionar-se simbolicamente com o ato de alimentar-se é limitado e os indivíduos
são privados de suas relações culturais com o alimento.
42
1.6 A segurança alimentar e nutricional em um contexto mundial
A segurança alimentar e nutricional é discutida no contexto mundial no
âmbito do comércio internacional que tem como diretriz a ênfase no problema de
acesso aos alimentos como principal condicionante da segurança alimentar dos
países e das famílias. O mercado de alimentos é regulado e os países ou são
autossuficientes em sua produção alimentícia ou em certos casos dependem da
ajuda alimentar (MALUF, 2000). Este tratamento é direcionado estritamente à
autossuficiência alimentar em que a garantia de produção de alimentos tem como
objetivo a população não havendo consideração aos outros fatores que interferem e
colaboram para a segurança alimentar como a capacidade dos indivíduos em auferir
renda e a situação socioeconômica das famílias (PINTO, 2008).
Conforme as declarações da ONU a segurança alimentar em nível
mundial está sendo prejudicada pelas regras de comercialização de alimentos
impostas pela OMC (Organização Mundial do Comércio) que não consegue conciliar
as preocupações comerciais com a segurança alimentar, pois o aumento
significativo dos preços dos alimentos impede o combate à fome (ONU, 2011). Por
conseguinte, de acordo com a 4ª Conferência Nacional sobre Segurança Alimentar
realizada em Salvador na Bahia o número de famintos e desprotegidos no mundo
aumentou especialmente pelo encarecimento dos preços dos alimentos,
desemprego e redução de verbas destinadas aos programas sociais (CONSEA,
2011). Há também as alterações climáticas drásticas que aliada a já citada alta dos
preços interfere no abastecimento alimentar em quase todos os países do mundo
afetando o estado nutricional das populações (CONSEA, 2011).
É notório que somente manter alimentos em quantidade e diversidade
suficiente que possa suprir as necessidades alimentares da população mundial não
é capaz de solucionar a insegurança alimentar que percorre o globo terrestre em
suas mais variadas intensidades. A grande proposição da fome não é
exclusivamente de falhas na produção agroalimentar. Faz-se necessário, também,
que a massa desta população disponha de poder de compra para adquirir estes
alimentos (CASTRO, 2003).
A insegurança alimentar aguda ou crônica é tratada mundialmente
através da ajuda alimentar por meio de programas humanitários e na maioria das
vezes o país doador realiza o escoamento dos excedentes de sua produção agrícola
43
e por vezes pode praticar o censurável subsídio corporativo aos grandes produtores,
demonstrando sua fragilidade enquanto instrumento adequado na busca da
segurança alimentar (BARRET, 2006). No entanto, no panorama mundial os
alimentos são compreendidos como meras commodities, o que fornece o avanço do
capital especulativo sobre os sistemas agropecuários acentuando a instabilidade dos
preços e desequilibrando os sistemas de produção e abastecimento sendo que tal
situação interfere intensamente na insegurança alimentar (CONSEA, 2011). As
commodities são constantemente associadas à modernidade e ao capitalismo
financeiro, levando a redução da biodiversidade, já que são cultivadas em extensas
áreas de monocultura, que posiciona os produtores como empresários com visão
voltada somente para o exterior, e não como agentes de segurança alimentar de
seus próprios países (KORNIJEZUKI, 2008).
A dialética mundial sobre a segurança alimentar está voltada para o
desenvolvimento de políticas públicas para redução e eliminação da pobreza,
discurso este que está em consonância com os objetivos do milênio de reduzir pela
metade a proporção da população de pobres e famintos no mundo (CLAY, 2011).
A autossuficiência a partir do aumento da produção de alimentos não é
capaz de garantir de modo isolado a segurança alimentar. Diante de um quadro de
pobreza, desigualdades sociais, desemprego, crises econômicas e até mesmo
fatores climáticos torna-se necessário à atenção a promoção do progresso social e
de melhorias no padrão de vida das populações para combater e minimizar a
insegurança alimentar (VALENTE, 2002).
44
1.7 A segurança alimentar e nutricional no Brasil
No Brasil o tema segurança alimentar e nutricional tem sido considerado
dentro de três conceitos interdependentes e fundamentais com objetivo principal de
elaborar políticas públicas que alcancem resultados satisfatórios e interfiram na
melhora dos índices de insegurança alimentar tão presentes na sociedade brasileira
(CONSEA, 2011). A concepção do direito humano a alimentação adequada e
saudável conduzindo os cidadãos a viver livres da fome, a soberania alimentar é
uma prerrogativa básica de uma população em definirem estratégias e políticas
próprias para combater a fome e caucionar a alimentação e a segurança alimentar e
nutricional e o acesso e disponibilidade de alimentos de maneira estável e
permanente a preços passíveis de alcance a maioria de seus habitantes (CONSEA,
2011).
Para Arruda e Arruda (2007), a segurança alimentar no Brasil é
examinada no âmbito das políticas públicas que buscam interferir de maneira a
minimizar um amplo quadro de insegurança nutricional. O marco referencial se inicia
com a obra de Castro (2003) que realizou uma pesquisa sobre as condições de vida
das classes operárias em Pernambuco, Recife em 1933. A partir de então vários
programas públicos surgiram com o objetivo de combater a fome, subnutrição e
desnutrição como: Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), Programa
Nacional de Alimentação e Nutrição (PRONAN) com vários outros subprogramas, o
Bolsa Alimentação e o Fome Zero (ARRUDA, ARRUDA, 2007).
Castro (2003) organizou a representação de um mapa das áreas
alimentares no Brasil em que o país seria dividido em cinco diferentes espaços:
Primeiro – Área Amazônica que naquele tempo correspondia aos estados do
Amazonas e Pará, parte dos estados do Mato Grosso, Goiás e Maranhão e os
territórios do Amapá e Rio Branco; Segundo – Nordeste açucareiro ou Zona da Mata
Nordestina naquela época abrangendo todo litoral nordestino, do estado da Bahia ao
Ceará, compreendendo uma faixa territorial extensa; Terceiro – Sertão Nordestino
que no período correspondia às terras centrais do estado de Piauí, Ceará, Rio
Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia; Quarto – Centro-
oeste que compreendia os estados de Minas Gerais, Goiás e Mato Grosso e por fim
o Extremo sul que na época era representado pelos estados da Guanabara, Rio de
45
janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul (VASCONCELOS,
2008).
O perfil epidemiológico nutricional delineado por Castro (2003)
demonstrou carências nutricionais marcadas pela desnutrição, hipovitaminoses,
bócio endêmico, anemia ferropriva e outras manifestações que explicitam um
cenário de insegurança alimentar que permeia todas as regiões brasileiras até os
dias atuais em diversos graus (VASCONCELOS, 2008).
A ausência de segurança alimentar e nutricional no Brasil manifesta-se
em todas as regiões de seu extenso território das mais diversas maneiras, todavia
não há problemas de oferta de alimentos, mas um número expressivo de indivíduos
vive em situação de risco por não auferir renda insuficiente para que possam se
alimentar nas quantidades recomendadas e com a qualidade e regularidade
necessárias (MONTEIRO, BENÍCIO, FREITAS, 1997). Porém Maluf (1995) reforça a
concepção da renda como entrave para segurança alimentar e nutricional, mas
confronta a ideia da oferta de alimentos ao expor que o sistema agroalimentar
baseado na produção de grandes indústrias alimentares para exportação não
contribui para baixa nos preços de alimentos básicos dificultando o acesso das
famílias aos mesmos, excluindo grande parcela da sociedade de adquirir alimentos
para manter-se em segurança alimentar e nutricional (MALUF, 1995).
De acordo com as discussões atuais sobre a segurança alimentar e
nutricional há uma afirmação do tema defendido por Maluf (1995) a convergência
das crises alimentar, climática, financeira e econômica no mundo provocam aumento
nos preços dos alimentos e são ameaças a segurança alimentar.
Para Pimentel (2007) “o país produz mais do que o necessário para
atender as demandas alimentares de sua população, mas não consegue promover
distribuição equitativa desses alimentos”, sendo então que a fome no país é
primordialmente uma questão de acesso aos alimentos e não de disponibilidades
(PIMENTEL, 2007). Entretanto Branco (2005) enfatiza que uma produção agrícola
baixa com diversidade insuficiente no provimento alimentar, desigualdade na
distribuição da terra e a concentração de renda, desemprego e baixa escolaridade
são outros aspectos que influenciam na situação nutricional no Brasil.
As condições de vida apropriadas de grandes dificuldades de
sobrevivência, comuns aos países em desenvolvimento como o Brasil, inserem as
pessoas em um contexto social em que a dimensão e a profundidade dos problemas
46
não permitem as populações de baixa renda vivenciar segurança alimentar ora
parcialmente ora totalmente (GALEAZZI, 1996). A segurança alimentar está
condicionada a estrutura produtiva do Brasil em que a produção agrícola evidencia
grandes oscilações comprometendo a estabilidade na disponibilidade de alimentos,
aliado a isto ainda há as imensas perdas durante o trajeto logístico para escoamento
da produção, aliadas aos prejuízos nos fatores de importação de cereais, redução
na produção de alimentos básicos e domésticos de maior consumo da população
brasileira que provoca um incremento dos preços dos alimentos complicando o
acesso da maior parte dos habitantes do país que não detém um ganho salarial
suficiente que permita adquirir alimentação necessária (GALEAZZI, 1996).
Contudo, a segurança alimentar e nutricional entendida como parte do
desenvolvimento econômico sustentável e equitativo, não se resume somente ao
combate a miséria como ação isolada das outras dimensões que levam uma
sociedade a condições sociais, econômicas, ambientais, culturais, de saúde e outras
tantas faces envolvidas que possam realmente elevar o nível de qualidade de vida
de uma população. Sendo assim, não se pode afirmar que a segurança alimentar e
nutricional está restrita a apenas um de seus fatores, o acesso aos alimentos
(BURLANDY, MAGALHÃES, 2007).
De acordo com Burity et al (2010), a desigualdade de acesso aos
alimentos é responsável pela desnutrição que aliada a condições precárias de
moradia e saneamento básico aumentam o risco de doenças entre pessoas mais
vulneráveis como crianças e idosos o que piora os quadros de desnutrição.
No Brasil há um complexo emaranhado de aspectos que devem ser
discutidos de forma responsável e intensa interligando cada dimensão: econômica,
social, ambiental, cultural e biológica para que se possa encontrar um denominador
comum a todas as ações de políticas públicas que resultem em mudanças
importantes e positivas no cenário de insegurança alimentar em que o país se
encontra conforme demonstrado na Tabela 1 que segue:
47
Tabela 1 – Situação de insegurança alimentar nas unidades da federação do Brasil
Domicílios particulares com insegurança alimentar e com pelo menos um morador de
menos de 18 anos de idade Situação do
Domicílio/Unidades da Federação
Total Tipo de insegurança alimentar Leve Moderada Grave
Brasil 12 978 448 6 291 337 4 471 101 2 216 010 Urbana 10 293 027 5 182 270 3 434 524 1 676 233 Rondônia 96 735 51 737 32 962 12 036 Acre 76 553 32 511 24 983 19 059 Amazonas 216 846 80 257 75 276 61 313 Roraima 51 442 16 665 23 656 11 121 Pará 736 614 281 375 285 983 169 256 Amapá 46 826 18 995 14 008 13 823 Tocantins 119 428 63 314 36 689 19 425 Maranhão 789 052 278 163 312 428 198 451 Piauí 365 727 167 711 135 886 61 130 Ceará 887 703 345 583 340 454 201 666 Rio Grande do Norte 350 138 121 236 154 476 74 426 Paraíba 376 556 127 024 151 436 98 096 Pernambuco 835 144 347 965 327 767 159 412 Alagoas 253 524 87 684 111 320 54 520 Sergipe 106 075 44 167 47 182 14 726 Bahia 1 357 296 503 802 545 337 308 157 Minas Gerais 1 204 498 701 714 360 429 142 355 Espírito Santo 194 063 113 240 58 267 22 556 Rio de Janeiro 862 173 504 011 267 816 90 346 São Paulo 1 966 995 1 190 186 546 224 230 585 Paraná 539 997 305 617 172 568 61 812 Santa Catarina 201 555 136 682 47 494 17 379 Rio Grande do Sul 539 129 309 102 158 330 71 697 Mato Grosso do Sul 119 061 64 468 35 473 19 120 Mato Grosso 186 755 116 803 49 493 20 459 Goiás 378 339 215 556 115 532 47 251 Distrito Federal 120 224 65 769 38 632 15 823
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios 2004.
O consumo alimentar em inúmeros países sofre alterações em sua
diversidade e qualidade e especialmente no que diz respeito ao encarecimento do
custo de vida que atinge as parcelas mais vulneráveis da sociedade e em contraste
a esta situação a margem de lucro nas cadeias agroindustriais e comerciais
aumentam (CONSEA, 2011). No Brasil certas ações públicas procuram minimizar o
efeito da crise econômica mundial, como a atenção dada à agricultura familiar que
se responsabiliza por cerca de 70% dos alimentos consumidos no país,
transferência de renda, alimentação escolar e outras que não resolvem o quadro de
insegurança alimentar por serem afetadas por outros elementos como a inflação que
impulsiona o aumento de outros preços (CONSEA, 2011).
48
Na insegurança alimentar leve ou moderada o alimento está presente,
porém em quantidades que não são suficientes para garantir a frequência alimentar
e as famílias ficam expostas a possibilidade de sentir ou até mesmo de passar fome
por determinados períodos (CONSEA, 2011).
A insegurança alimentar grave é produto da falta ou ineficiência de
acesso à alimentação sendo indicada como fonte de inúmeras patologias e morte de
milhões de pessoas. No Brasil tal situação apresenta melhora e demonstra uma
evolução positiva em termos quantitativos e qualitativos conforme a tabela 2 abaixo:
Tabela 2 – Distribuição da população por insegurança alimentar
Distribuição da população residente, por situação de insegurança alimentar existente no
domicílio, 2009 (%)
Região IA Leve IA Moderada IA Grave IA Total
Centro-Oeste 22,5 6,1 4,2 32,8
Nordeste 26,7 13,2 10,7 50,6
Norte 23,5 10,6 10,8 44,9
Sudeste 18,4 4,5 3,1 26,0
Sul 14,9 3,6 2,3 20,8
Brasil 39,8 20,3 11,3 8,2
Fonte: Censo Agropecuário 2006, IBGE
1.8 ASPECTOS DA SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO ESTADO DO
PARÁ
No Estado do Pará a Lei 7580 de 20 de dezembro de 2011 instituiu o
Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável (SISANS – PA) ficando
estabelecidas definições, princípios, diretrizes, objetivos e composição que visam
garantir principalmente o direito humano a alimentação adequada e saudável
(DHAA), proporcionando a participação da sociedade civil organizada na formulação
de políticas que visem a SAN no Estado.
O Pará cumpriu assim uma das determinações do Pacto Internacional dos
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) que prevê a DHAA que no Brasil
foi consolidada através da Lei de Segurança Alimenta e Nutricional 11.346 de 15 de
setembro de 2006 (LOSAN).
49
Conforme Burity et al (2010, p. 50) “No âmbito da legislação sobre direitos
humanos, as obrigações são sempre em última instância do Estado, por ser ele o
responsável pelo exercício dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, incluindo
a aplicação e utilização dos recursos públicos (...)”.
Esta lei tem como pilares importantes em sua sustentação a atenção ao
acesso aos alimentos por meio da produção em que enfatiza a agricultura tradicional
e familiar bem como outros aspectos como a comercialização e distribuição de
alimentos aliadas a geração de emprego e renda; conservação e preservação da
biodiversidade buscando o uso sustentável dos recursos naturais do Estado
paraense; promoção de saúde através de alimentação adequada com atenção
especial aos grupos mais vulneráveis socialmente; garantia de qualidade em seus
diversos âmbitos biológico, sanitário, nutricional e tecnológico; produção do
conhecimento e acesso à informação; respeito às múltiplas características culturais
do Estado na implementação de políticas públicas que intentem a produção,
comercialização e consumo de alimentos (CONSEA, 2011).
De acordo com o IBGE o Pará apresentou em 2006 um número de
736.614 domicílios com algum grau de insegurança alimentar conforme demonstra a
tabela 1 acima. “No Estado do Pará a fome está associada, principalmente, à má
localização da produção e à renda insuficiente de grande parcela da população”
(BENTES, 2000). Sendo que há maior disponibilidade de produtos considerados
básicos para alimentação na área rural (BENTES, 2000) fator este que pode não
afastar a insegurança alimentar das famílias que estão situadas no interior.
A região amazônica na qual está inserida o Estado do Pará sofreu um
processo acelerado de urbanização na década de 90 tendo aumentado de 43,14%
para 131,77% no primeiro censo demográfico realizado pelo IBGE, conforme quadro
4, referente à primeira década do ano 2000 a taxa de crescimento foi a maior do
Brasil na região norte: 2,09% (IBGE) e no Estado do Pará esta taxa foi de 2,05% em
2010 (Tabela 3). Com a ampliação da urbanização surgiram problemas como:
desnutrição falta de emprego e insuficiência de renda de uma fatia considerável da
população trazendo como consequência uma maior preocupação com a segurança
alimentar (BENTES, 2000).
50
Tabela 3 – Taxa de crescimento urbano no Brasil
Código da Região Região Taxa de crescimento (1)
1 Norte 2,09
2 Nordeste 1,07
3 Sudeste 1,05
4 Sul 0,87
5 Centro-Oeste 1,90
6 Pará 2,05
Fonte: IBGE, Censo demográfico 2000-2010. (1) Refere-se à taxa média geométrica de crescimento anual, apresentado em percentual (%). A taxa é calculada para o período de 2000/2010 e considera a população de 2010, incluindo a estimada para os domicílios fechados. A população considerada para 2000 foi a recenseada.
A migração em massa de inúmeros habitantes da área rural para os
centros urbanos aliados a falta de oportunidades nos postos de trabalhos, trabalhos
no setor informal, salários baixos e irregulares não permitem a aquisição e consumo
adequado e regular de alimentos falta de acessibilidade econômica aos alimentos
que pode levar a insegurança alimentar em muitas áreas urbanas no Brasil e
consequentemente no Pará também (BURITY et al, 2010).
Na região norte de acordo com a Pesquisa de Orçamento Familiar (POF)
de 2008 a 2009, o consumo alimentar é maior para alimentos considerados básicos
como arroz que apresenta um per capita médio de (g/dia) de 156,6 seguido pelo
feijão que é de 142,2 g/dia e na distribuição das despesas com alimentos para
trabalhadores que recebem até R$ 830/mês a alimentação no domicílio perfaz um
gasto de 81,1% conforme anexo (IBGE). Tais dados são condizentes com a média
com a média nacional por rendimento conforme tabela que mostra, que as famílias
com rendimentos mais baixos podem não ter acesso a uma variedade de alimentos
importantes para uma alimentação saudável.
51
CAPÍTULO II. GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A SEGURANÇA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL E OS PROGRAMAS MERENDA ESCOLAR E MAIS
EDUCAÇÃO
2.1 POLÍTICAS PÚBLICAS E SAN
As políticas públicas são consideradas mecanismos do Estado para
garantir a realização dos direitos humanos como: saúde, segurança, educação e
inclusive alimentação (CONSEA, 2010). As políticas públicas podem surgir das
demandas sociais determinadas pela sociedade civil ou podem ser geradas no
interior da administração pública de acordo com as necessidades observadas
(CONSEA, 2010).
Ao passo que as políticas públicas também podem ser consideradas
como o Estado implantando um projeto de governo, por meio de programas, de
ações voltadas para setores específicos da sociedade (HOFLING, 2001). Neste viés,
do Estado, as políticas públicas são compreendidas como responsabilidade do
mesmo – quanto a implementação e manutenção a partir de um processo de tomada
de decisões que envolvem órgãos públicos e diferentes organismos e agentes da
sociedade relacionados à políticas implementadas, não podendo ser reduzidas a
políticas estatais (HOFLING, 2001).
As políticas públicas denotam os caracteres e os valores de um
determinado governo, simbolizando a forma como este usa as instituições públicas
para se relacionar com a sociedade e garantir seus direitos (CONSEA, 2010).
Não há uma definição única sobre política pública, porém percebe-se seu
papel na solução de problemas (SOUZA, 2006). Problemas estes que podem estar
no campo da segurança alimentar e nutricional que se relaciona com os mais
diversos setores que o Estado pode intervir para minimizar a ocorrência de
insegurança nutricional nas várias regiões do país.
As políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ações do
poder público; regras e procedimentos para as relações entre o poder público e a
sociedade, intermediações entre atores da sociedade e poder público (TEIXEIRA,
2002).
As políticas públicas apresentam como objetivos: a resposta às
demandas, especialmente dos setores marginalizados da sociedade, consideradas
52
vulneráveis; ampliar e efetivar direitos de cidadania; promover desenvolvimento,
criando alternativas de geração de emprego e renda (TEIXEIRA, 2002).
A política pública é vista como um campo do conhecimento, que enseja
ao mesmo tempo, dispor o governo em ação e/ou analisar essa ação (variável
independente), e quando necessário, sugerir mudanças na direção ou curso dessas
ações (variável dependente) (SOUZA, 2006). É a partir desta noção que as políticas
públicas voltadas para SAN podem ser planejadas e executadas já que se deposita
grande expectativa em seu papel, como meio de assegurar as demandas primordiais
da sociedade para uma vida digna e saudável na qual se insere a alimentação
(CONSEA, 2010).
Para Lowi (1972) a política pública assume quatro formatos: a) Políticas
distributivas nas quais as decisões são tomadas pelo governo, não considerando a
limitação de recursos, privilegiando alguns grupos em detrimento de outros; b)
Políticas regulatórias de maior visibilidade ao público, com processos burocráticos
dirigidos a grupos de interesses específicos; c) Políticas redistributivas com grande
abrangência populacional, impondo perdas concretas em curto prazo a certos
grupos sociais e ganhos incertos; d) Políticas constitutivas, que tratam de
procedimentos (LOWI, 1972).
As políticas direcionadas a SAN estão alocadas na “inclusão social e a
grupos socialmente vulneráveis, como: assistência social, transferência de renda,
restaurantes populares, programas de carências nutricionais, alimentação do
trabalhador, alimentação escolar” e outras (CONSEA, 2010 p.216).
A análise das politicas publicas voltadas para SAN baseiam-se na
cobertura e aplicação de recursos como princípios básicos, porém esta avaliação
também deve considerar pontos fundamentais como a promoção da equidade e
inclusão social, empoderamento dos titulares de direitos através da participação
ativa e informada, decisões e processos não discriminatórios, eficiência,
transparência nos processos decisórios, prestação de contas, disponibilidade de
mecanismos de monitoramento e instrumentos de cobranças (CONSEA, 2010).
O orçamento disponibilizado para ações dirigidas a SAN ultrapassou R$
13,44 bilhões, em 2004, para R$ 26,99 bilhões, em 2010 (CONSEA, 2010),
demonstrando a grande atenção dispensada ao assunto por parte do Estado,
conforme indicações da Tabela 4 a seguir:
53
Tabela 4 - Evolução do orçamento da Segurança Alimentar e Nutricional, segundo metodologia
de monitoramento do orçamento adotada pelo CONSEA (em R$ milhões)
Ano Orçamento – Lei + Créditos
Despesa Liquidada
(execução)
% Despesa liquidada/orçamento
2004 13.448 11.407 84,83
2005 16.368 13.046 79,71
2006 18.895 15.930 84,31
2007 20.523 16.924 82,46
2008 23.735 19.086 80.41
2009 25.816 23.948 92,76
2010 26.997 - -
Fonte: CONSEA, 2010
Com vista a investimentos crescentes na área de SAN torna-se relevante
avaliar os resultados dos programas públicos relacionados a este crescimento e
dentre eles a merenda escolar e o Programa Mais Educação podem ser importantes
para a identificação do nível de promoção de SAN advindos dos recursos públicos.
A insegurança alimentar que pode resultar em desnutrição ou baixo peso
necessita de políticas públicas que garantam acesso à alimentação e que se tornem
suficientes para reverter tal quadro (GOMES, PESSANHA, MITCHELL, 2010). Já
situações de inadequação nutricional que surgem de causas orgânicas inerentes do
indivíduo ou de doenças ocasionadas pelo ambiente requerem políticas públicas
direcionadas à saúde e ao saneamento básico, por exemplo, (GOMES, PESSANHA,
MITCHELL, 2010). Em relação à garantia de acesso ao alimento como forma de
promoção de segurança alimentar o fornecimento de refeições via merenda escolar
é uma política pública que ocupa um espaço importante nas ações as quais buscam
este objetivo.
2.2 GESTÃO PÚBLICA E SAN
A gestão pública brasileira durante o regime autoritário exercido no
período militar foi marcada por problemas históricos da administração pública em
que se pode destacar o descontrole financeiro, a falta responsabilização dos
governantes e burocratas perante a sociedade, a politização indevida da burocracia
54
nos estados e municípios, além da fragmentação intensa das empresas públicas
seguida da perda de foco da atuação governamental (ABRÚCIO, 2007).
Em contraponto aos problemas gerados no regime militar, surgiram
reformas que buscaram corrigir os erros cometidos nesta época, porém estas
apresentaram pouca atenção à necessidade de se construir um modelo de Estado
capaz de enfrentar os novos desafios históricos (CATELLI, 2000).
Dentre estas reformas é importante destacar as que ocorreram nas
finanças públicas, realizadas pelo governo de José Sarney, como o fim da “conta
movimento”, do orçamento monetário e o surgimento da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), promovendo um reordenamento das contas públicas (ABRÚCIO,
2007).
A administração pública tradicional apresenta algumas características
como a neutralidade técnica do serviço público, divisão hierárquica rígida com um
cumprimento de regras engessado, estabilidade e permanência de organizações e
servidores dentre outras (PETERS, PIERRE, 1998 apud CAPELLA, 2008). Este
estilo tradicional levou, e ainda leva, a um distanciamento entre a população que
busca e necessita dos serviços prestados por tais instituições e seus executores, o
que causou grande insatisfação e levou a busca de reformas para melhorar o
desempenho governamental.
Durante a criação da Constituição de 1988 várias questões relacionadas à
administração púbica sofreram alterações com o intuito de extinguir a herança
deixada pelo regime militar (CATELLI, 2000). Dentre elas três conjuntos de
alterações merecem ser destacadas: o regime de democracia do Estado aliada ao
fortalecimento do controle externo da administração pública e um novo papel
proporcionado ao Ministério Público (MP); a descentralização política, financeira e
administrativa que dispôs de maior participação cidadã e inovações no âmbito da
gestão pública; e por fim a profissionalização da burocracia, por meio da
meritocracia, consolidado pelos concursos públicos (ABRÚCIO, 2007).
Apesar dos esforços desprendidos na criação de regimentos que
trouxeram mudanças, houve problemas como a baixa autonomia de órgão
considerados importantes nos controles do Estado, como os tribunais de conta, as
dificuldades na descentralização com a criação de inúmeros municípios e o aumento
do corporativismo estatal gerado a partir da chamada profissionalização da
55
burocracia que resultou em um maior distanciamento do serviço público em relação
a população (ABRÚCIO, 2007).
A administração pública ainda atravessou a turbulência da era Collor, na
qual o funcionalismo público foi apontado como grande vilão dos problemas
nacionais, produzindo um ambiente de grande desconfiança sobre a máquina
federal (ABRÚCIO, 2007).
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso ocorreram mudanças
importantes na administração pública através da chamada reforma Bresser
(ABRÚCIO, 2007). Ressalta-se principalmente a intensa reorganização
administrativa do governo federal, em que ocorreu uma melhoria fundamental das
informações da administração pública e o fortalecimento das carreiras de Estado
(BEHN, 1998). A partir de tais reformas disseminou-se a busca por uma gestão
pública direcionada para melhoria do desempenho do serviço público (ABRÚCIO,
2007).
Com relação às reformas na gestão pública brasileira, talvez tenha sido a
do governo eletrônico, a mais significativa. Esta mudança foi disseminada a partir de
uma experiência do governo do Estado de São Paulo e através da tecnologia da
informação proporcionou a redução de custos, aumento de transparência nas
compras públicas, minimizando as possibilidades de corrupção (ABRÚCIO, 2007).
A administração pública sofreu uma politização durante o governo Lula
produzindo um efeito positivo em alguns importantes mecanismos de controle de
corrupção em especial nas ações da Polícia Federal e, com ênfase, ao trabalho da
Controladoria Geral da União que são grandes avanços da gestão petista
(ABRÚCIO, 2007). Houve também uma preocupação da administração pública com
o planejamento, recursos humanos e sua interconexão com as políticas públicas
(BEHN, 1998).
Historicamente a cobrança de impostos gerou conflitos entre o poder
público e a sociedade civil, representada pelo cidadão contribuinte, e a sociedade
com o decorrer dos anos está aumentando suas exigências com relação a aplicação
dos recursos arrecadados conforme as necessidades da mesma (CATELLI, 2000).
Desta forma a gestão pública procura apresentar um perfil mais
empreendedor, tratando o cidadão como cliente na busca de padrões de eficiência e
eficácia, em que a ética e a transparência seguidas da responsabilidade fiscal com
56
os recursos públicos demonstrem a aplicação esperada pela população (CATELLI,
2000).
A gestão pública no Brasil atravessou muitos períodos, cada um com
suas peculiaridades e vem se legitimando ao longo do tempo. A melhora na
transparência de ações, a interligação entre diversos órgãos e setores e uma maior
participação da sociedade por meio de conselhos específicos pode proporcionar
maior aceitabilidade, porém ainda é necessário ajustes e mudanças para tornar-se
realmente adequada aos anseios da população, em especial no que se refere a
qualidade e efetividade das políticas públicas, seu alcance e equidade de ações
(CATELLI, 2000).
A merenda escolar é uma das diversas políticas públicas que propiciam
disponibilidade e acesso de alimentos a um público alvo específico e merece ser
apresentada no âmbito de sua descrição conceitual, histórica e bem como de sua
efetividade para o que se propõem.
2.3 Merenda escolar
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), conhecido
popularmente como merenda escolar, é gerenciado pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE) e objetiva à transferência, em caráter
suplementar, de recursos financeiros aos estados, ao Distrito Federal e aos
municípios destinados a suprir, parcialmente, as necessidades nutricionais dos
alunos (BRASIL, 2012).
É considerado de grande abrangência e um dos maiores programas na
área de alimentação escolar no mundo com atendimento único e universalizado. O
programa tem sua origem no início da década de 40, quando o então Instituto de
Nutrição defendia a proposta de o governo federal oferecer alimentação ao escolar.
Entretanto, não foi possível concretizá-la, por indisponibilidade de recursos
financeiros (BRASIL, 2012). Sua preocupação inicial e atual está voltada para a
desnutrição infantil e consequentemente para o desenvolvimento na adolescência
dentro dos padrões adequados (TURPIN, 2008).
Na década de 50, foi elaborado um abrangente Plano Nacional de
Alimentação e Nutrição, denominado Conjuntura Alimentar e o Problema da Nutrição
57
no Brasil. É a partir dele que, pela primeira vez, se estrutura um programa de
merenda escolar em âmbito nacional sob a responsabilidade pública (BRASIL,
2012).
Até meados desta década, apenas o Programa de Alimentação Escolar
sobreviveu, sendo apoiado pelo financiamento do Fundo Internacional de Socorro à
Infância (FISI), atualmente Unicef, que permitiu a distribuição do excedente de leite
em pó destinado, inicialmente, à campanha de nutrição materno infantil (BRASIL,
2012).
Em 31 de março de 1955, foi assinado o Decreto n° 37.106, que instituiu a
Campanha de Merenda Escolar (CME), que era subordinada ao Ministério da
Educação. Foram então celebrados convênios diretamente com o Fisi e outros
organismos internacionais (BRASIL, 2012).
Em 1965, a CNME sofreu uma alteração e foi denominada Campanha
Nacional de Alimentação Escolar (CNAE) pelo Decreto n° 56.886/65 e surgiu de uma
variedade de programas de ajuda americana, entre os quais se destacavam o
Alimentos para a Paz; o Programa de Alimentos para o Desenvolvimento, voltado ao
atendimento das populações carentes e à alimentação de crianças em idade
escolar; e o Programa Mundial de Alimentos, financiados pela FAO e ONU (BRASIL,
2012).
A partir de 1976, apesar de financiado pelo Ministério da Educação e
gerenciado pela Campanha Nacional de Alimentação Escolar, o programa era parte
do II Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan). Para então em 1979
passar a denominar-se Programa Nacional de alimentação Escolar (BRASIL, 2012).
A partir da promulgação da Constituição Federal, em 1988, assegurou-se
o direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental por meio de
programa suplementar de alimentação escolar a ser ofertado pelos governos federal,
estaduais e municipais (BRASIL, 2012).
Os objetivos principais do programa em sua essência buscavam
basicamente o combate à desnutrição e a melhoria dos hábitos alimentares, com
sua evolução foi incorporada questões importantes como o desenvolvimento local
através do fornecimento de alimentação produzida na região em que se localizam as
escolas (TURPIN, 2008).
O PNAE é considerado um dos mais antigos programas públicos com
objetivo de suplementar a alimentação destacando-se pela abrangência,
58
continuidade, permanência, dimensão e pelos gastos expressivos destinados a ele
(MEC, 2012). Sendo que a merenda escolar é considerada a política pública de
suplementação alimentar mais bem sucedida no país (TURPIN, 2008).
Conforme pesquisa realizada por Bezerra (2009) “Para os professores, a
merenda escolar é uma atividade essencial na escola, um importante complemento
com função tríplice: ajudaria a recuperar a deficiência alimentar do aluno;
determinaria a frequência do aluno; e contribuiria para melhor aprendizagem”
(BEZERRA, 2009).
A merenda escolar sofreu um processo de descentralização em 1994 com
base na lei n.8913 (Anexo 7) em que a partir de então o repasse financeiro passou a
ser feito aos estados e município através da antiga Fundação de Assistência ao
Estudante (FAE) que em 1997 foi substituída pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento (FNDE) (BELIK,CAHIM, 2009). Com esta descentralização foi
possível racionalizar a logística e os custos de distribuição dos produtos viabilizando
assim, a oferta de uma alimentação escolar em harmonia com os hábitos regionais
(BELIK,CHAIM, 2009).
Desde 1998, o PNAE é gerenciado pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), que é um órgão do Ministério da Educação
(MEC) (CHAVES, BRITO, 2008). O programa tem como meta principal atender as
necessidades nutricionais dos alunos durante a permanência deles em sala de aula,
e busca contribuir para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem e o
rendimento escolar dos estudantes, bem como promover a formação de hábitos
alimentares adequados e saudáveis (BRASIL, 2012). Tais procedimentos podem
auxiliar na segurança alimentar de muitos destes indivíduos participantes do
programa.
Entre os agentes que participam do funcionamento do PNAE estão as
entidades executoras que no caso dos municípios são as prefeituras municipais que
são responsáveis pelo recebimento e pela execução da verba transferida pelo
FNDE. Os valores devem ser destinados ao atendimento das escolas públicas
municipais, escolas filantrópicas, quilombolas e indígenas e porventura também
podem ser responsáveis por escolas estaduais mediante autorização das
Secretarias Estaduais de Educação (CHAVES, BRITO, 2008).
Em 2011 foram gastos cerca de R$ 3,1 bilhões com a alimentação escolar
para atender 45,6 milhões de estudantes da educação básica e de jovens e adultos
59
(FNDE, 2012). O repasse financeiro e feito com base na medida provisória nº 1.784
(ANEXO 8). Conforme a Lei nº 11.947, de 16/06/2009, 30% desse valor deve ser
destinado à aquisição direta de produtos da agricultura familiar no intuito de
estimular o desenvolvimento econômico das comunidades dos municípios nos quais
estão inseridas as escolas (BRASIL, 2012).
A merenda escolar é elaborada para suprir 15% dos requerimentos
nutricionais diários dos alunos e 30% para escolares indígenas e de comunidades
quilombolas, respeitando-se os hábitos alimentares e o perfil da produção agrícola
local (BRASIL, 2012).
Para muitos alunos a refeição escolar é a única alimentação diária
garantida sendo este o principal motivo apontado para frequência dos mesmos e
podendo ser entendido como um fator importante para a segurança alimentar e
nutricional (BEZERRA, 2009). A merenda é uma pequena refeição, de fácil digestão
que incorpore um bom valor nutritivo para ser realizada no intervalo da atividade
escolar constituindo-se um traço de união entre a casa e a escola (COSTA, 1939).
Para Belik (2009, p.596) “Alimentação escolar desempenha um papel
fundamental no processo de aprendizagem e desenvolvimento do aluno, ao mesmo
tempo em que também garante um suprimento mínimo de alimento à populações
carentes”.
No entanto, Bezerra (2009) nos atenta para o fato da merenda ter como
prática repetitiva a sopa, que por vezes é servida todos os dias da semana, levando
a insatisfação dos alunos que aliado ao racionamento mínimo de refeições de maior
aceitabilidade para diminuição de custos pode afastar o programa da sua essência
que é de atender necessidades nutricionais dos alunos (BEZERRA, 2009). Este fato
pode comprometer a busca da segurança alimentar e nutricional no ambiente
escolar já que esta representa para vários alunos a única refeição do dia
(BEZERRA, 2009).
Sturion et al, por sua vez destacam que apesar do programa de
alimentação escolar ter grande destaque entre as políticas sociais o mesmo não tem
sido alvo de avaliações constantes, o que não permite sua orientação, reformulação
ou mesmo reforço que busquem promover a otimização dos recursos utilizados
(STURION et al, 2005).
A Portaria Interministerial n.º 1.010 de 8 de maio de 2006 do Ministério da
Educação instituiu o Programa Cantina Saudável que considera a promoção de
60
saúde no ambiente escolar de fundamental importância para a busca da segurança
alimentar e nutricional e propôs recomendações para alimentação saudável nas
cantinas de escolas públicas e privadas especialmente no que diz respeito a
confecção das refeições oferecidas.
A merenda escolar é um programa de grande importância na busca da
segurança alimentar e nutricional para as camadas com menor capacidade de
acesso a uma alimentação adequada, por este motivo, merece maior atenção em
especial na análise e avaliação dos resultados advindos do fornecimento desta
alimentação em ambiente escolar.
A merenda escolar representa um grande atrativo para a frequência
escolar nas escolas públicas, sendo considerada uma atividade integrada
(OLIVEIRA, 1997). E devido a sua grande dimensão social, frente à significativa
parcela de alunos em condições socioeconômicas inadequadas, apresenta grande
parte de seu público crianças e adolescentes e pedem ter somente esta refeição
diária (FLÁVIO et al, 2004).
Tanto crianças quanto adolescentes apresentam necessidades
nutricionais mais acentuadas com relação ao crescimento, em caso de crianças
ocorre de maneira lenta e contínua e com relação aos adolescentes este fenômeno
é mais intenso (FLÁVIO et al, 2004). É necessário que a refeição fornecida na
escola possa suprir uma parcela considerável dos requerimentos nutricionais para
afastar a ameaça de insegurança nutricional que pode levar a desnutrição.
Em face da imensa importância do programa de merenda escolar e sua
capacidade de interferir na segurança alimentar e nutricional de seu público alvo,
seu acompanhamento, através de avaliações de desempenho, pesquisas sobre
aceitabilidade, análises nutricionais e outras formas de avaliação faz-se
constantemente necessário para que a sua essência em prol da segurança alimentar
e nutricional não seja perdida ou desfocada.
2.4 PROGRAMA MAIS EDUCAÇÃO
O Programa Mais Educação foi criado pela portaria interministerial nº
17/2007, e tem como objetivo aumentar a oferta educativa nas escolas públicas por
meio de atividades optativas que foram agrupadas em acompanhamento
61
pedagógico, esporte e lazer, direitos humanos, cultura e artes, cultura digital,
prevenção e promoção da saúde, educomunicação, educação científica e educação
econômica (BRASIL, 2012). Estão inseridas nas atividades de promoção da saúde
práticas de alimentação saudável e alimentação escolar saudável que vão de
encontro com as ações de SAN. Os alunos que participam do programa recebem
três refeições, que podem contribuir para o suprimento das necessidades
nutricionais deste grupo.
De acordo com a Resolução nº 67, de 28 de dezembro de 2009, o valor
per capita pago para oferta de alimentação escolar foi alterado para R$ 0,90 para os
alunos participantes do programa Mais Educação, contribuindo assim para a
manutenção das três refeições oferecidas na escola (BRASIL, 2012).
As atividades iniciaram em 2008, período em que houve a participação de
1.380 escolas, em 55 municípios de 26 estados e o Distrito Federal. Em 2009 este
número aumentou para 5 mil escolas e 126 municípios e todos os estados e no
Distrito Federal com o atendimento de 1,5 milhões de estudantes. Em 2009 o
programa foi incrementado em 389 municípios atendendo 10 mil escolas e
beneficiando 2,3 milhões de alunos. Em 2011 aderiram ao programa 14.995 escolas
com 3.067.644 estudantes (BRASIL, 2012).
O programa integra as ações do Plano de Desenvolvimento da Educação
(PDE) e tem como estratégia induzir a ampliação da jornada escolar e a organização
curricular, na expectativa da educação integral (BRASIL, 2012).
Este programa busca uma ação intersetorial entre as políticas públicas
educacionais e sociais, no intuito de contribuir para a diminuição das desigualdades
sociais e para valorização da diversidade cultural brasileira (BRASIL, 2012). Dentre
os ministérios que participam desta ação integrada está o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), em que estão inseridas as
ações relativas a SAN que dizem respeito à alimentação servida para os alunos
participantes do projeto (BRASIL, 2012).
O programa busca fomentar atividades para melhorar o ambiente escolar,
com base em estudos desenvolvidos pelo Fundo das Nações Unidas para Infância
(UNICEF), a partir de resultados da Prova Brasil de 2005. Nos estudos da UNICEF
destacou-se o uso de um índice chamado de Efeito Escola – IEE, que é um
indicador do impacto que a escola pode ter na vida e no aprendizado do estudante,
62
cruzando com informações socioeconômicas do município onde a escola está
localizada (BRASIL, 2012).
A estratégia do programa busca promover a ampliação de tempos,
espaços e oportunidades educativas, com o compartilhamento das tarefas
educativas entre os profissionais da educação e de outras áreas, bem como, a
família e diversos atores sociais com acompanhamento da escola e dos professores
(BRASIL, 2012).
O Programa Mais Educação, tem como prioridade de atendimento,
escolas com baixo Índice de desenvolvimento da educação Básica (IDEB)1, situadas
em capitais, regiões metropolitanas, como é o caso do município de Benevides e da
Escola Municipal Santa Luzia que em 2011 apresentou IDEB igual a 3,9, conforme
Tabela 5 abaixo (BRASIL, 2012). Também participam do programa grandes
territórios marcados por quadros de vulnerabilidade social e que necessitam da
convergência prioritária de políticas públicas e educacionais (BRASIL, 2012).
Tabela 5 – Índice de desenvolvimento da Educação Básica do município de Benevides e da
Escola Municipal Santa Luzia em Benevides em comparação com outro município e escola
Municípios e Escolas Anos
2005 2007 2009 2011
Benevides
E.M. Santa Luzia
2,8
2,7
3,7
3,9
Blumenau
E.M. Anita Garibaldi
5,2
5,0
5,7
6,3
Fonte: Portal ideb-inep.gov.br, 2012
O programa sofre algumas críticas como as de Savani (2007) que
menciona que o PDE, onde está inserido o programa Mais Educação, não constitui
um plano, em sentido próprio já que é definido como um conjunto de ações que,
teoricamente se constituem em estratégias para a realização dos objetivos e metas
previstos no PNE, as propostas são concentradas em mecanismos que visam o
alcance progressivo de metas educacionais (SAVANI, 2007).
O PNAE, no qual está inserido o Programa Mais Educação, é considerado
uma política universalista por pressupor o atendimento a todos os alunos que
1 O IDEB é um indicador de qualidade educacional que combina informações de desempenho em exames padronizados (Prova Brasil), obtido pelos estudantes ao final das etapas de ensino (4ªe 8ª séries do ensino fundamental e 3ª série do ensino médio), com informações sobre rendimento escolar (MEC, 2012).
63
frequentam a escola pública e que se enquadrem nos moldes do programa
(SANTOS et al, 2007).
A SAN apresenta como uma de suas referências a promoção do
desenvolvimento que expressa um direito de toda a população, tem de natureza
estratégica e que pode ser buscada de maneira permanente com base no exercício
de políticas soberanas (BURLANDY, MAGALHÃES, MALUF, 2006). E dentre estas
políticas é possível incluir a merenda escolar e o Programa Mais Educação como
uma política que possa promover desenvolvimento em várias esferas como a local,
que pode contribuir para uma crescente equidade social e melhoria sustentável de
qualidade da qualidade de vida de sua população (BURLANDY, MAGALHÃES,
MALUF, 2006).
O enfoque no desenvolvimento implica considerar ações em diversos
âmbitos que engloba produção, distribuição, comercialização, consumo, utilização
biológica de alimentos e suas relações com a saúde (BURLANDY, MAGALHÃES,
MALUF, 2006). Todas estas implicações vão de encontro com o funcionamento da
merenda escolar e o Programa Mais Educação que possuem todas estas etapas
inseridas eu seus processos.
“O diferencial que a ótica da SAN traz para ações desenvolvidas nos
vários âmbitos abrangidos por ela, que se expressa na prática da intersetorialidade”
(BURLANDY, MAGALHÃES, MALUF, 2006 p.23), reflete a forma com que se
operacionaliza o Programa Mais Educação que envolve ações em diversos setores.
Esta noção de SAN remete a um desenho institucional de política pública que
norteia a implementação de ações setoriais que surgem de uma compreensão
integrada da questão alimentar e nutricional (BURLANDY, MAGALHÃES, MALUF,
2006).
2.5 A GESTÃO PÚBLICA DA MERENDA ESCOLAR E DO PROGRAMA MAIS
EDUCAÇÃO
A merenda escolar, que faz parte do Programa Nacional de Alimentação
escolar (PNAE), e é gerenciado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE) e tem sua gestão executada pelos estados e municípios que
recebem através da transferência direta de recursos financeiros do (FNDE)
subsídios para a alimentação escolar (BRASIL, 2012).
64
Para que este repasse aconteça é necessário que seja realizado o censo
escolar do ano anterior ao atendimento. A fiscalização e o acompanhamento do
programa são exercidos diretamente pela sociedade por meio dos Conselhos de
Alimentação Escolar (CAEs), pelo FNDE, pelo Tribunal de Contas da União (TCU),
pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI) e pelo Ministério Público (MEC,
2012).
Desde sua criação até 1993, a execução do programa se deu de forma
centralizada, ou seja, o órgão gerenciador, Ministério da Educação através da
Campanha Nacional de Alimentação escolar, planejava os cardápios, adquiria os
gêneros por processo licitatório, contratava laboratórios especializados para efetuar
o controle de qualidade e ainda se responsabilizava pela distribuição dos alimentos
em todo o território nacional (BRASIL, 2012).
A descentralização dos recursos ocorreu em 1994 com a instituição da Lei
n° 8.913, de 12/7/94 (APÊNDICE 6), mediante celebração de convênios com os
municípios e com o envolvimento das secretarias de Educação dos estados e do
Distrito Federal, às quais se delegou competência para atendimento aos alunos de
suas redes e das redes municipais das prefeituras que até então não haviam aderido
à descentralização (BRASIL, 2012).
A consolidação da descentralização, já sob o gerenciamento do FNDE, se
deu com a Medida Provisória n° 1.784, de 14/12/98 (APÊNDICE 7), em que, além do
repasse direto a todos os municípios e secretarias de Educação, a transferência
passou a ser feita automaticamente, sem a necessidade de celebração de convênios
ou quaisquer outros instrumentos similares, permitindo maior agilidade ao processo.
Nessa época, o valor diário per capita era de R$ 0,13 (BRASIL, 2012).
Atualmente, o valor repassado pela União a estados e municípios por dia
letivo para cada aluno é definido de acordo com a etapa de ensino conforme Tabela
6 a seguir:
65
Tabela 6 – Valores atualizados da merenda escolar por aluno / por dia
Instituição Valor (R$)/dia/aluno
Creches 1,00
Pré-escola 0,50
Escolas indígenas e quilombolas
0,60
Ensino fundamental, médio e educação de jovens e adultos
0,30
Ensino integral (Mais Educação)
0,90
Fonte: MEC, 2012
Os recursos financeiros provêm do Tesouro Nacional e estão no
orçamento da União. O FNDE transfere a verba às entidades executoras (Estados,
Distrito Federal, e municípios) em contas correntes específicas abertas pelo próprio
FNDE, sem necessidade de celebração de convênio, ajuste, acordo, contrato ou
outro tipo de instrumento (BRASIL, 2012).
As instituições que executam o programa, a chamadas Entidades
Executoras (EE) têm autonomia para administrar os recursos e a elas compete a
complementação financeira para melhoria do cardápio, conforme estabelece a
Constituição Federal (BRASIL, 2012).
O Programa Mais Educação é administrado pelo diretor da escola, que por
meio de sua atuação com o Conselho Escolar, tem a incumbência de incentivar a
participação, o compartilhamento de decisões e de informações com professores,
funcionários, estudantes e familiares dos alunos (BRASIL, 2012).
O diretor deve promover o debate sobre a Educação Integral nas reuniões
pedagógicas, de planejamento, de estudo, nos conselhos de classe e nos espaços
do Conselho escolar. A diretoria escolar tem o papel garantir a tomada coletiva de
decisões acerca das escolhas (BRASIL, 2012).
Em Benevides na escola pesquisada gestora da escola atua
acompanhando a coordenação, os professores e os monitores. Organiza as
atividades junto aos monitores para melhor entrosamento com os estudantes
objetivando o incentivo a uma maior participação estudantil. Faz os pagamentos aos
66
monitores e tem a responsabilidade de prestar contas ao governo federal do
orçamento direcionado a estas atividades.
A prestação de contas feita pela direção da escola conforme informação
da gestora segue três instâncias demonstradas na figura 1 abaixo o que esclarece a
organização municipal com relação às exigências do MEC.
Figura 1 – Instâncias da prestação de contas da merenda escolar
Elaborado pela autora, 2013.
O Programa mais Educação é coordenado pela Secretaria de Educação
Continuada, Alfabetização e Diversidade (SECAD/MEC), que tem parceria com a
Secretaria de Educação Básica (SECAD/MEC) e com as secretarias estaduais e
Municipais de Educação (BRASIL, 2012).
A Secretaria de Educação do município está inserida no processo de
gestão no que diz respeito a implantação das metodologias e oficinas a serem
aplicadas e este trabalho é feito mais especificamente junto com as coordenações
locais por escola.
A Secretaria de Educação do município está inserida no processo de
gestão no que diz respeito a implantação das metodologias e oficinas a serem
aplicadas e este trabalho é feito mais especificamente junto com as coordenações
locais por escola de acordo com a referências do secretário de educação local.
A merenda escolar está inserida no Programa Mais Educação no campo
da promoção da saúde que envolve atividades de alimentação saudável/alimentação
escolar saudável, saúde bucal, educação do movimento, prevenção de doenças
sexualmente transmissíveis e de doenças tropicais entre outras diversas ações
voltadas para a melhoria da condição de saúde dos estudantes (BRASIL, 2012).
A boa gestão da merenda escolar é incentivada pelo governo federal
através do Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar. O prêmio é uma atividade
de avaliação, seleção e divulgação de boas práticas de gestão pública municipal do
PNAE (AÇÃO FOME ZERO, 2012).
Escola Secretaria de Educação Governo Federal
67
O objetivo principal deste incentivo é destacar as prefeituras que realizam
gestões criativas e responsáveis do PNAE e disseminar estas boas práticas para
que sirvam de referências a outras prefeituras do país para auxiliar na solução de
problemas de outros municípios, fornecendo subsídios para outras gestões
municipais melhorem ou modifiquem a forma de administrar o PNAE (AÇÃO FOME
ZERO, 2012).
A avaliação dos gestores participantes é feita em um período de cinco
meses e passa por processos que incluem a sistematização das informações
enviadas, avaliação quantitativa e análise qualitativa das experiências
demonstradas, seleção das melhores gestões municipais, e na fase final, visita
técnica in loco, para checagem definitiva das práticas (AÇÃO FOME ZERO, 2012).
O desempenho administrativo financeiro, principalmente quando os
recursos públicos são escassos, destacam-se com relação a uma boa gestão,
quando o custo da alimentação escolar é compatível com a realidade local e
proporciona refeições de boa qualidade, servidas em estrutura física e de pessoal
adequada (AÇÃO FOME ZERO, 2012).
Existem quatro formas de gerir os recursos da merenda escolar: 1) a
primeira é a centralizada, quando a prefeitura operacionaliza todas as etapas; 2) a
segunda, a escolarizada quando a escola recebe os recursos e os administra; 3) a
seguinte que é a terceirização quando a prefeitura contrata uma empresa para
elaborar e distribuir as preparações; e a quarta que é a mista quando duas ou mais
formas são realizadas pela prefeitura (AÇÃO FOME ZERO, 2012).
A região norte comparada à outras regiões brasileiras destaca-se pela
gestão de recursos escolarizada com mais de 20%, enquanto que a região sul,
sudeste e nordeste ficam em torno de 10% conforme os dados do Boletim de
Desempenho, divulgado em novembro de 2011 (AÇÃO FOME ZERO, 2012). Isto
evidencia que uma política pública com administração SAN com mais efetividade.
A região norte, especificamente o Estado do Pará apresentou destaque
em 2010, com três municípios em modalidade diferentes conforme o Quadro 1
seguinte três municípios foram os primeiros finalistas de todos os inscritos em 2010.
68
Quadro 1 - Prefeituras premiadas em 2011 (referente à gestão de 2010) e suas respectivas
categorias Categoria(s) Município Prefeito
Pequenas Cidades - Região Norte Brasilândia do Tocantins/TO João Emídio Felipe de Miranda Médias e Grandes Cidades - Região Norte
Rio Branco/AC Raimundo Angelim Vasconcelos
Valorização Profissional das Merendeiras - Região Norte
Castanhal/PA Hélio Leite da Silva
Merenda Indígena e/ou Quilombola - Região Norte
Paragominas/PA Adnan Demchki
Pequenas Cidades - Região Nordeste
Pintadas/BA Valcyr Rios
Médias e Grandes Cidades - Região Nordeste
Cabedelo/PB José Francisco Régis
Valorização Profissional das Merendeiras - Região Nordeste
Ipaumirim/CE Jose Geraldo dos Santos
Merenda Indígena e/ou Quilombola - Região Nordeste
São Bento do Una/PE José Aldo Mariano da Silva
Pequenas Cidades - Região Centro-Oeste
Alto Horizonte/GO Luiz Borges da Cruz
Médias e Grandes Cidades - Região Centro-Oeste
Maracaju/MS Celso Luiz da Silva Vargas
Valorização Profissional das Merendeiras - Região Centro-Oeste
Guarantã do Norte/MT MercidioPanosso
Pequenas Cidades - Região Sudeste
Coimbra/MG Antônio José da Cunha
Médias e Grandes Cidades - Região Sudeste
Itaguaí/RJ Carlo Busatto Júnior
Valorização Profissional das Merendeiras - Região Sudeste
Orizânia/MG Ébio José Vitor
Merenda Indígena e/ou Quilombola - Região Sudeste
Araruama/RJ André Luiz Mônica e Silva
Pequenas Cidades - Região Sul Mercedes/PR Vilson Schwantes Médias e Grandes Cidades - Região Sul
Rio do Sul/SC Garibaldi Antônio Ayroso
Valorização Profissional das Merendeiras - Região Sul
Concórdia/SC João Girardi
Merenda Indígena e/ou Quilombola - Região Sul
São Lourenço do Sul/RS José Sidney Nunes de Almeida
Projeto Destaque do Semiárido Zabelê/PB Íris de Céu de Sousa Henrique Destaque Merenda com Produtos Orgânicos da Agricultura Familiar
Areia/PB, São Francisco/PB e Paragominas/PA
Elson da Cunha Lima Filho, José Rofrants Lopes Casimiro e Adnan
Demchki Destaque Merenda com Produtos da Sociobiodiversidade
Rio Branco/AC Raimundo Angelim Vasconcelos
Fonte: site ação fome zero 2012.
69
Quadro 2 - Prefeituras finalistas em 2011 (referente à gestão de 2010) entre todos os municípios inscritos
Município Curionópolis/PA Ananindeua/PA
Tucuruí/PA Paraíso do Tocantins/TO
Quixabá/PB Salgueiro/PE
Parnamirim/RN Jussara/GO
Jataí/GO Minaçu/GO Tarumã/SP
Guarulhos/SP Marechal Cândido Rondon/PR
Gravataí/SC Correia Pinto/SC
Fonte: site ação fome zero 2012.
O PNAE é considerado uma política intersetorial atuando não somente na
área de educação e saúde com vistas a promover segurança alimentar e nutricional,
mas também tem ajudado a alavancar o desenvolvimento local ao adquirir produtos
da agricultura familiar (AÇÃO FOME ZERO, 2012), o que também tem ocorrido no
município de Benevides e será mais bem analisado no capítulo IV.
70
CAPÍTULO III. OS CAMINHOS PERCORRIDOS PARA ENTENDER A
INFLUÊNCIA DO PROGRAMA MAIS EDUCAÇÃO NA SEGURANÇA ALIMENTAR
E NUTRICIONAL EM BENEVIDES
3.1 TIPO DE PESQUISA
A pesquisa foi desenvolvida sob a abordagem qualitativa e quantitativa. Por
via da abordagem qualitativa procurou se reconstituir a trajetória de construção do
programa e se analisar o seu processo de gestão. Para tal, a pesquisa realizou a
análise documental bem como a realização de entrevistas com os gestores do
programa em nível de prefeitura, secretaria de educação e na escola selecionada.
A abordagem quantitativa foi feita através da análise antropométrica cujos
dados foram coletados no ambiente escolar mediante autorização dos pais ou
responsáveis por via da assinatura do termo de consentimento livre e esclarecido
(ver anexo 1) e da diretoria da escola. Foram utilizadas as medidas de peso em
quilos (kg) e altura em metros (m) para determinação do índice de massa corporal
(IMC) que pode determinar em qual estado nutricional a população pesquisada se
encontra.
A análise antropométrica tem como objetivo principal avaliar o estado
nutricional da população em questão e é definido como o resultado do equilíbrio
entre consumo de nutrientes e o gasto de energia do organismo para suprir suas
necessidades. Este é classificado em: adequação nutricional ou eutrofia quando
existe o equilíbrio; carência nutricional quando a quantidade consumida de
nutrientes em relação às necessidades e distúrbio quando há excesso neste
consumo (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2004). A análise do estado nutricional dos
adolescentes tem por objetivo entender até que ponto o programa Mais Educação
tem sido efetivo na implementação, ou seja, o exame de sua efetividade.
71
3.2 ANTROPOMETRIA E ESTADO NUTRICIONAL
O estado nutricional é definido como o resultado do equilíbrio entre
consumo de nutrientes e o gasto de energia do organismo para suprir suas
necessidades, ele é classificado em três tipos de manifestações orgânicas:
Adequação nutricional ou eutrofia a qual consiste na manifestação gerada pelo
equilíbrio entre o consumo e os requerimentos nutricionais; Carência nutricional que
se refere a uma situação na qual as deficiências gerais ou específicas de energia e
nutrientes resultam em processos orgânicos adversos à saúde; Distúrbio nutricional
que está direcionado aos problemas relacionados tanto ao excesso na quantidade
consumida de nutrientes quanto pela escassez levando a obesidade ou a
desnutrição (MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2004).
A avaliação do estado nutricional tem por objetivo verificar o crescimento
e as proporções corporais em um indivíduo, determinando assim qual o nível de seu
desenvolvimento, que pode ocorrer em uma comunidade, escolas, creches,
ambulatórios etc. Visa estabelecer atitudes de intervenção. Dessa forma, é de
fundamental importância a padronização da avaliação a ser utilizada para cada faixa
etária escolhida pelo pesquisador (SIGULEM et al, 2000).
A antropometria, que consiste na avaliação das dimensões físicas e da
composição global do corpo humano, tem se revelado como o método isolado mais
utilizado para o diagnóstico nutricional em nível populacional, sobretudo na infância
e na adolescência pela facilidade de execução, baixo custo e inocuidade (SIGULEM
et al, 2000). O método tem como vantagens o baixo custo financeiro, a simplicidade,
e a facilidade de aplicação e padronização, além de ser um método pouco invasivo
(MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2004).
Os valores antropométricos representam, no nível individual ou de
populações, o grau de ajustamento entre o potencial genético de crescimento e os
fatores ambientais favoráveis e nocivos. O padrão antropométrico ideal, então, seria
aquele obtido de populações ou grupos étnicos cujos indivíduos tivessem usufruído
a oportunidade de desenvolver, plenamente, seu potencial de crescimento. Neste
sentido, utilizam-se os resultados estatísticos obtidos de populações das áreas
desenvolvidas do mundo, ou nas regiões subdesenvolvidas, dos grupos humanos de
elevado padrão socioeconômicos, que provavelmente tiveram melhores
72
oportunidades de cumprir suas possibilidades genotípicas de crescimento
(SIGULEM et al, 2000).
O processo de avaliação do estado nutricional passa por três etapas:
avaliação, diagnóstico e intervenção (TIRAPEGUI, RIBEIRO, 2009). Esta pesquisa
teve como objetivo somente os dois primeiros estágios, o último que é a intervenção
não ocorrerá por não ser este o foco do estudo. Segue abaixo a Figura 2
demonstrando o processo de avaliação nutricional:
Figura 2. Etapas da assistência nutricional. Fonte: TIRAPEGUI, RIBEIRO (2009)
Durante a adolescência ocorrem mudanças biológicas, que decorrem de
ações hormonais que constituem a puberdade. Esta fase é marcada pela transição
do estado infantil para o estado adulto, na qual é caracterizada por modificações de
peso, estatura, composição corporal, transformações fisiológicas e crescimento
ósseo (DUARTE, 2007).
As medidas antropométricas são consideradas adequadas para o
diagnóstico nutricional do adolescente, são utilizados dados como peso e altura
expressas em percentis, seus resultados podem ser acompanhados de outros
fatores como a maturação sexual devido a variabilidade individual neste processo
(DUARTE, 2007), porém este quesito não será considerado neste estudo.
1. Quem se pretende atender 2. Qual a razão para este atendimento 3. Quais são os problemas nutricionais possíveis de serem identificados
4. A partir das informações obtidas, se traçou o “perfil nutricional” do indivíduo ou grupo avaliado (= diagnóstico)
5. A partir das informações obtidas, será possível definir condutas, relacionadas à elaboração de planos alimentares, planos educativos ou prescrição de suplementos e/ou complementos nutricionais
AVALIAÇÃO
DIAGNÓSTICO
INTERVENÇÃO
73
3.3 LOCUS DA PESQUISA
O município de Benevides foi utilizado como município lócus de pesquisa.
Os principais motivos de sua escolha foram: (1) trata-se de um município que vem
passando por um significativo processo de reconfiguração territorial com alto nível
de urbanização de acordo com a tabela 7; (2) apresenta um elevado nível de
pobreza, conforme IDH¹ descrito na tabela 8, o que significa que programas de
natureza alimentar e nutricional são de significativa importância; (3) participa do
Projeto Mais Educação do Governo Federal; e (4) faz parte do Programa Município
Sustentável ora em desenvolvimento na UNAMA.
Tabela 7 População segundo situação da Unidade Domiciliar 1980/1991/1996/2000/2007/2010
Anos Urbana Rural
1980 6.665 15.656
1991 8.361 60.104
1996 2.918 25.212
2000 20.912 14.634
2007 2 25.078 18.204
2010 28.912 22.739
Fonte: IBGE, 2012
Elaboração: Idesp/Sepof
No Brasil de acordo com os dados do IBGE (Tabela 1, Capítulo 1)
12.978.448 de pessoas estão em algum grau de insegurança alimentar, sendo que
10.923.027 habitam os centros urbanos o que provavelmente está relacionado com
a renda da maioria dos trabalhadores abaixo de três salários mínimos como em
Benevides.
2 População estimada Até 0,499 IDH M Baixo De 0,500 até 0,799 IDH M Médio Maior de 0,800 IDH M Alto
74
Tabela 8 Índice de Desenvolvimento Humano de Benevides – IDH 1980/1991/1996/2000
IDH / Anos 1980 1991 2000
IDH – M 0,576 0,531 0,711
IDH – M Longevidade 0,552 0,608 0,664
IDH – M Educação 0,563 0,641 0,875
IDH – M Renda 0,614 0,343 0,595
Fonte: IBGE, 2012 Elaboração: Idesp/Sepof
Em termos específicos, os dados sobre o estado alimentar e nutricional
dos jovens foram levantados na Escola Municipal de Ensino Fundamental Santa
Luzia, localizada na Rua Perimetral Sul s/nº no bairro Santos Dumont, um dos
bairros mais pobres do município. A escola faz parte do programa Mais Educação.
3.4 AMOSTRA
O universo foi definido a partir dos alunos da escola, o critério de
amostragem foi não probabilístico. A escola atualmente tem 500 alunos
matriculados, distribuídos nos turnos: manhã, tarde, intermediário e noite (Educação
de Jovens e Adultos – EJA). As turmas vão do primeiro ao quinto ano.
Foram utilizadas para a pesquisa as turmas do 5º ano por terem idade
compatível com o grupo a ser pesquisado, acima de dez anos. Há quatro turmas de
quinto ano na escola e o universo de alunos matriculados nesta série é de 107
alunos. A amostra utilizada foi composta por 48 alunos, distribuídos nas quatro
turmas de 5ª série. Os alunos foram selecionados conforme autorização dos pais e
presença em sala de aula no momento da coleta dos dados. De forma mais precisa,
foram levantados dados de 48 jovens, entre homens e mulheres, com idade
variando de 10 a 14 anos de idade, foram também entrevistados 10 sujeitos
envolvidos na merenda escolar, assim totalizando 58 sujeitos participantes da
amostra.
Inicialmente o número de alunos matriculados na 5º série era de 107
alunos, porém estas informações foram obtidas durante o mês de agosto de 2012 e
a pesquisa por envolver seres humanos cumpriu o prazo de espera de sua
autorização para coleta de dados conforme as normas e orientações do Comitê de
75
Ética e Pesquisa (CEP). Os dados foram coletados somente no mês de novembro
de 2012 apresentando diferenças das informações iniciais devido há vários fatores
que serão citados adiante.
3.4.1 Considerações éticas
A pesquisa foi apreciada pelo Comitê de Ética e Pesquisa que obedece os
parâmetros do Ministério da Saúde, através do Conselho Nacional de Justiça que
propõem normas e condutas para pesquisas que envolvam seres humanos através
da portaria interministerial (Anexo 1 a 3). O certificado de autorização está anexado
no apêndice e todos os TCLES anexados seguiram as orientações do CEP.
3.5 COLETA DE DADOS
Antes da realização da coleta de dados, o projeto foi encaminhado para
apreciação do Comitê de Ética em pesquisa da UNAMA para o seu devido registro.
A coleta de dados para análise antropométrica ocorreu no mês de
novembro de 2012. Foram coletados os dados como altura em metros, peso em
quilos, sexo e a idade da população alvo. As informações estão descritas em
planilhas em Excel das quais foram importados dados para cálculos dos resultados
finais. (Modelo de planilha em anexo 4). O principal parâmetro utilizado é o de Índice
de Massa Corporal (IMC) ou índice de Quetelet que é o resultado da divisão do peso
em quilogramas, pela altura em metros, ao quadrado (DUARTE, 2007). A fórmula
para determinação do IMC é a seguinte:
IMC= Peso/ Altura²
O método específico foi o Percentil do IMC com pontos de cortes
estabelecidos para adolescentes conforme Tabela 9 abaixo:
76
Quadro 3 – Padrão para determinação do Percentil
Percentil do IMC Diagnóstico
Nutricional
< Percentil 5 Baixo Peso
>= Percentil 5 e < Percentil
85
Adequado ou Eutrófico
>= Percentil 85 Sobrepeso
Fonte: WORLD HEALTH ORGANIZATION – WHO. Physical status: the use and interpretation of anthropometry. WHO Techinical Report. Series. N.858. Geneva: WHO, 1995.
Para cruzamento dos dados serão utilizadas tabelas específicas descritas
nas Tabelas 10 e 11 abaixo:
Tabela 9 – Percentil de IMC por idade - Adolescente do sexo feminino
Idade
Percentil de IMC por idade - Adolescente do
sexo feminino
5 15 50 85 95
10 14,23 15,09 17,00 20,19 23,20
11 14,60 15,53 17,67 21,8 24,59
12 14,98 15,98 18,35 22,17 25,95
13 15,36 16,43 18,95 23,08 27,07
14 15,67 16,79 19,32 23,88 27,97
15 16,01 17,16 19,69 24,29 28,51
16 16,37 17,54 20,09 24,74 29,10
17 16,59 17,81 20,36 25,23 29,72
18 16,71 17,99 20,57 25,56 30,22
19 16,87 18,20 20,80 25,85 30,72
Fonte: WORLD HEAKTH ORGANIZATION – WHO. Physical status: the use and interpretation of anthropometry. WHO Techinical Report. Series. N.858. Geneva: WHO, 1995.
77
Tabela 10 – Percentil de IMC por idade - Adolescente do sexo masculino
Idade
Percentil de IMC por idade - Adolescente do
sexo masculino
5 15 50 85 95
10 14,42 15,15 16,72 19,60 22,60
11 14,83 15,59 17,28 20,35 23,60
12 15,24 16,06 17,87 21,12 24,89
13 15,73 16,62 18,53 21,93 25,93
14 16,18 17,20 19,22 22,77 26,93
15 16,59 17,76 19,92 23,63 27,76
16 17,01 18,32 20,63 24,45 28,53
17 17,31 18,68 21,12 25,28 29,32
18 17,54 18,89 21,45 25,95 30,02
19 17,80 19,20 21,86 26,30 30,66
Fonte: WORLD HEALTH ORGANIZATION – WHO. Physical status: the use and interpretation of anthropometry. WHO Techinical Report. Series. N.858. Geneva: WHO, 1995.
Em paralelo ao levantamento dos dados antropométricos foi realizada a coleta
dos dados da pesquisa qualitativa. Esta, como dito anteriormente no item 4.1, se
utilizou de pesquisa documental e entrevistas com as pessoas envolvidas nos
programas de merenda escolar e o Programa Mais Educação. Foram entrevistadas
10 pessoas. O questionário segue no anexo 5.
Houve obtenção de dados secundários provenientes de documentos
existentes em órgãos como Fundo Nacional para o Desenvolvimento Escolar
(FNDE), Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), Ministério da Educação (MEC), Conselho de
Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) dentre outros.
3.5.1 DESCRIÇÃO DA COLETA DE DADOS
O levantamento de dados antropométricos foi realizado no período de 05 a 14
de novembro de 2012 na Escola Municipal de Ensino Fundamental Santa Luzia, no
município de Benevides, Pará. As turmas de 5ª séries foram divididas conforme
citado incialmente em 4 e os dados foram distribuídos de acordo com os quadros
que seguem:
78
Na 5ª série A de um total de 25 alunos, foram coletados os dados de 15
estudantes, número este que corresponde a 60% do grupo selecionado, 28% não
foram autorizados pelos pais a participar da pesquisa, 12% dos termos de
consentimento enviados não foram devolvidos de acordo com a Tabela 12 abaixo:
Tabela 11 - Status dos alunos pesquisados 5ª série A
Situação dos alunos Nº de alunos – 25 (%)
Dados coletados 60 %
Não autorizados a participar 28%
Tecle não devolvido 12%
Transferido ou evadido 0%
Fonte: Escola Santa Luzia, 2012
Na 5ª série B em que 28 alunos constavam na lista de matriculados, somente
10 participaram da pesquisa, correspondendo a 36% do total. Dos demais 18% não
foram autorizados a participar, conforme números da Tabela 13 abaixo:
Tabela 12 - Status dos alunos pesquisados 5ª série B
Situação dos alunos Nº de alunos – 28 (%)
Dados coletados 36 %
Não autorizados a
participar
18%
Tecle não devolvido 39%
Transferido ou evadido 7%
Fonte: Escola Santa Luzia, 2012
Na 5ª série C haviam 24 alunos inscritos e 10 passaram pela coleta de dados,
correspondendo a 42% do grupo. Destes 24, 58% não devolveram os termos de
consentimento.
79
Tabela 13 - Status dos alunos pesquisados 5ª série C
Situação dos alunos Nº de alunos – 24 (%)
Dados coletados 42 %
Não autorizados a
participar
0%
Tecle não devolvido 58%
Transferido ou evadido 0%
Fonte: Escola Santa Luzia, 2012
Na 5ª série D, 27 alunos estavam matriculados e destes 13 tiveram seus
dados coletados, indicando 48% do total, e 26% foram transferidos ou evadiram a
escola, como descrito logo abaixo:
Tabela 14 - Status dos alunos pesquisados 5ª série D
Situação dos alunos Nº de alunos – 24 (%)
Dados coletados 42 %
Não autorizados a participar 0%
Tecle não devolvido 58%
Transferido ou evadido 0%
Fonte: Escola Santa Luzia, 2012
Do total de alunos matriculados informados de 103, frequentavam a escola
regularmente somente 95, os demais foram transferidos ou tinham evadido da
escola. A somatória final de dados coletados correspondeu a 48 estudantes
participantes, número este que demonstra que 50,51% dos estudantes passaram
pela coleta de dados antropométricos.
3.6 ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS
No tratamento dos dados foram aplicadas técnicas estatísticas
descritivas. Estas técnicas foram suficientes para que fossem feitas inferências para
análises estatísticas a respeito da SAN de acordo com os correspondentes as
necessidades de avaliação do estado nutricional que se objetivou na pesquisa.
80
Foram utilizadas para comparação dos dados as informações da
Pesquisa Nacional de Saúde e Nutrição (PNSN) realizada pelo IBGE que tem como
característica importante a preparação rigorosa e controle de qualidade observados
na coleta das medidas antropométricas, bem como a representatividade nacional
quase em sua totalidade , com exceção da área rural da região Norte (CONDE,
MONTEIRO, 2006).
81
3.7 RISCOS E BENEFÍCIOS
Este tipo de pesquisa não apresentou riscos significativos tanto para os
alunos quanto para os entrevistados da pesquisa. O risco máximo para os
entrevistados envolvidos com a merenda escolar era a quebra da confidencialidade
por parte do pesquisador e provável exposição dos alunos durante a pesagem. As
entrevistas foram realizadas com somente um (01) entrevistado e evitou-se a
exposição de informações. A pesagem foi realizada em local fechado, uma sala de
aula, na presença somente do pesquisador e de um auxiliar que foi indicado pela
diretoria da escola. Os formulários não foram identificados e após cinco anos serão
incinerados. O mesmo procedimento foi realizado com o termo de consentimento
livre e esclarecido.
Os resultados serviram para identificar em que grau de segurança ou
insegurança alimentar e nutricional se encontra a população alvo e tais dados
poderão ser utilizados por futuras pesquisas como parâmetro para o município em
que se localiza a escola bem como para o mesmo público alvo (adolescentes) em
estudos semelhantes. A partir da observação dos sujeitos envolvidos na merenda
escolar podem-se realizar algumas inferências sobre a efetividade do programa Mais
Educação no que se refere ao estado nutricional dos adolescentes.
82
CAPÍTULO IV - A EFETIVIDADE DO PROGRAMA MAIS EDUCAÇÃO EM
BENEVIDES
4.1 FATORES SOCIOECONÔMICOS QUE INFLUENCIAM NA SEGURANÇA
ALIMENTAR E NUTRICIONAL (SAN) DE BENEVIDES
A primeira dimensão relacionada a SAN descrita nesta pesquisa cita a
pobreza como uma importante condicionante de sua natureza. A pobreza dentre
seus vários fundamentos menciona que a renda é crucial para estabelecer o grau de
conforto das famílias (ROCHA, 2000). Há também a consideração de uma ingestão
mínima de nutrientes provenientes da alimentação.
No que diz respeito à renda de (Tabela 15), identificou-se que 21.650
pessoas em Benevides possuem renda menor que três salários mínimos. Este
quadro indica que a renda não é suficiente para aquisição de alimentação da
população do município. Destaca-se que não é possível afirmar que a SAN no
ambiente escolar é estendida às famílias dos estudantes. Chama a atenção, porém
que 77% dos adolescentes se encontram em estado nutricional adequado aos
padrões da OMS. Há, inclusive, sob o mesmo padrão indicado pela figura 3,
sobrepeso de 20% doas alunos nas turmas A e B.
Figura 3: Estado nutricional dos alunos pesquisados
Fonte: Pesquisa de campo, 2012.
83
Tabela 15 – Rendimentos de pessoas por classe da população de Benevides em 2012
População agrupada por classe de rendimento / % da população total do
município
Rendimento mensal até ¼
salário mínimo 1.508 2,92
a partir de ¼ até ½ salário
mín. 1.755 3,40
a partir de 1/2 até 1 salário
mín. 10.800 20,90
a partir de 1 até 2 salário mín. 6.269 12,13
a partir de 2 até 3 salário mín. 1.318 2,55
a partir de 3 até 5 salário mín. 880 1,70
a partir de 5 até 10 salário
mín.
512 0,99
a partir de 10 até 15 salário
mín.
52 0,10
a partir de 15 até 20 salário
mín.
33 0,06
a partir de 20 até 30 salário
mín.
14 0,03
maior que 30 salários
mínimos
8 0,02
Sem rendimento 18.701 36,20
Sem declaração - -
Total da Pop. Benevides 51.663
Fonte: IBGE, 2012
A tabela 16 mostra que a incidência de pobreza é igual a 39% e o índice
de GINI 0,37 (Tabela 16), o que evidencia significativo nível de dificuldade de boa
parte da população para compra de alimentação, reafirmando que a pobreza dentro
da faixa etária investigada é de 87,7% (Tabela 18) o que interfere na capacidade das
famílias em alimentar-se de modo apropriado. SEN (2000) diz que o não acesso a
uma alimentação saudável é uma das maiores privações que o ser humano pode
enfrentar.
84
Tabela 16 – Incidência de pobreza e índice de GINI em Benevides em 2003
Ano 2003
Incidência da pobreza 39%
Incidência da pobreza subjetiva 39,61%
Índice de GINI 0,37
Fonte: IBGE, 2012
Elaborado: IDESP / SEPOF
Tabela 17 - Proporção da população em extrema pobreza frequentando a escola ou creche por faixa etária
Idade em anos %
0 a 3 103
4 a 5 11,5
6 a 14 87,7
15 a 17 96,6
Fonte: MDS, 2012
A geração de emprego é um componente primordial na dominação da
pobreza (SEN, 2000). Em Benevides, os dados do Ministério do Trabalho e Emprego
(MTE) (Tabela 18) indica que existe pouca oferta de empregos. Este fato sugere que
a empregabilidade local está comprometida e deve ter relação direta com os índices
de pobreza e SAN no município.
Em Benevides há 5.605 famílias beneficiárias do Bolsa Família3, programa
do governo federal que tem o intuito de retirar da extrema pobreza brasileiros que
ainda não auferem renda alguma. Uma das exigências deste programa é a
frequência escolar. Isto permite observar a interligação entre as políticas de
transferência de renda e a merenda escolar que atribui SAN à famílias com
empecilho para consumir alimentos.
A região norte é a segunda do país em número de beneficiários do
programa de Bolsa Família (Tabela 19), sendo que este dado está vinculado a
quantidade de mais de 50% de alunos nas escolas. Este fato confirma o nível de
pobreza na região.
3 Bolsa Família é o programa de transferência de renda do governo federal que beneficia famílias em situação de pobreza e extrema pobreza. O foco é atender milhões de brasileiros com renda familiar per capita inferior a R$ 70,00 mensais, baseando-se na garantia de renda, inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos.
85
Tabela 18 – Estoque de emprego segundo setor de atividade econômica 2000-2010
Setor Atividade 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Extrativa mineral - - - - - - - 4 - - -
Ind.
transformação
330 378 673 696 783 958 1217 1513 1618 1769 2334
Serviços indust.
Utilidade pública
13 11 9 8 2 2 2 3 5 6 5
Construção civil 26 24 28 62 81 65 64 62 90 145 152
Comércio 354 468 470 394 549 728 774 924 951 1023 1376
Serviços 144 156 313 303 335 372 464 592 644 757 639
Adm. Pública 319 719 801 855 628 1028 1131 1232 1102 1089 1512
Agropecuária 187 156 184 143 166 325 165 159 182 201 245
Outros/Ignorados - - - - - - - - - - -
Total 1373 1912 2478 2461 2544 3478 3817 4489 4592 4990 6263
Fonte: MTE/RAIS, 2012
Elaboração: Idesp/Sepof
Tabela 19 – Número de escolas com mais de 50% dos alunos do programa do Bolsa Família
Região Quantidade
de Escolas
Quantidade
Alunos
Quantidade Alunos
no Bolsa Família
Norte 2.546 981.754 638.769
Nordeste 12.270 4.703.306 3.228.025
Centro-
Oeste
476 168.829 101.597
Sudeste 1.551 724.624 443.171
Sul 729 235.620 141.820
Brasil 17.572 6.814.133 4.553.382
Fonte: MDS 2012
O conceito de sustentabilidade é subjetivo e complexo por estar imbricado
a vários eixos importantes para sua concretização (MOTA, SILVA, 2009), tais como
o social, ambiental, econômico, territorial e político. Para o alcance da SAN a
sustentabilidade social é requisito indispensável para que as políticas públicas que a
almejem percorrer com permanência e abrangência os caminhos necessários para
manutenção de programas como a merenda escolar.
De acordo com a tabela 20 a seguir, este programa merenda escolar vem
incrementando tanto os recursos financeiros, que aumentaram de 590,1 milhões em
1995 para 3.034 milhões em 2010. Quanto o número de alunos atendidos, variou de
86
33,2 milhões para 45,6 em 2010, em nível nacional. Esta informação comprova sua
constância e capacidade na busca da SAN. A partir destes dados é possível
identificar a influência do programa no bem estar nutricional de seu público alvo
através da regularidade na oferta de alimentos confirmando assim os 77% de
adequação do estado nutricional dos adolescentes pesquisados em Benevides.
Tabela 20 - Recursos financeiros e alunos atendidos no programa de merenda escolar no
período de 1995 a 2010:
Ano Recursos Financeiros (em milhões)
Alunos atendidos (em milhões)
1995 590, 1 33,2 1996 454,1 30,5 1997 672,8 35,1 1998 785,3 35,3 1999 871,7 36,9 2000 901,7 37,1 2001 920,2 37,1 2002 848,6 36,9 2003 954,2 37,3 2004 1.025 37,8 2005 1.266,00 36,4 2006 1.500,00 36,3 2007 1.520,00 35,7 2008 1.490,00 34,6 2009 2.013,00 47,00 2010 3.034,00 45,6
Fonte: FNDE 2012
A matriz de interfaces do programa Bolsa Família na Saúde (Anexo 10) é
um modelo que sugere interconexões entre as ações com o objetivo de obter
resultados condizentes com a equidade de bem estar em que se inclui a SAN dentro
da proposta do próprio Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN)4.
Quanto à sustentabilidade ambiental há uma menção discreta por parte do
presidente da Cooperativa de Agricultores de Benevides (COOPABEN) que afirma:
“Nossa preocupação com o plantio orgânico dos produtos fornecidos a merenda escolar é a sustentabilidade do solo, para que possamos mantê-lo forte para novos plantios”.
Para o presidente da COOPABEN a merenda escolar deve preconizar o
plantio orgânico para que a sustentabilidade seja entendida como fator primordial
4 PNAN programa instituído pela portaria nº 710, de 10 de julho de 1999. Interliga as ações na área da saúde pública.
87
para que as gerações futuras tenham iguais acesso a alimentação saudável e
culturas livres de elementos que possam provocar doenças e comprometer a SAN.
A luz da visão biológica da SAN o indivíduo que consuma um mínimo de
quatro refeições ao dia com 2600 kcal apresenta respostas mais positivas a doenças
melhorando as chances de sobrevivência que podem interferir na longevidade e
capacidade para o aprendizado e trabalho das pessoas (SIGULEM et al, 2000).
Entretanto o dado de 2000 pode ser considerado de média adequação e indicando
melhora de aproximadamente 78% em relação ao ano de 1970 favorecendo a
aproximação da situação de SAN, dado este que pode ser comprovado a partir do
diagnóstico de eutrofia para os 77% de estudantes pesquisados e que influencia na
possibilidade de vida mais longa (SIGULEM et al, 2000).
Em face destes resultados pode-se inferir que a ingestão mínima de
nutrientes como calorias e proteínas está corroborando a ideia de Rego (2001) que
considera a SAN sob a ótica biológica como acesso assegurado do individuo a
alimentos tratados e seguros higienicamente para prevenção de doenças, em
quantidade suficiente que atendam suas necessidades nutricionais, evidentemente
levando em consideração seus hábitos alimentares, que proporcione uma vida
saudável. Conforme representa a figura 4 que demonstra o estado nutricional dos
estudantes do programa Mais Educação que foram pesquisados.
88
Figura 4 - Estado nutricional de estudantes do Programa Mais Educação
Fonte: Pesquisa de campo, 2012.
No que diz respeito ao desenvolvimento de peso e altura na faixa etária
considerada é possível compreender que o estado nutricional favorece o ganho
normal para maioria dos alunos (tabela 21 e figura 4).
Tabela 21 – Estado Nutricional dos estudantes segundo a idade
Idade (anos) Baixo Peso Adequado Sobrepeso Total
N % N % N % N %
10 2 13,3 10 66,7 3 20,0 15 100,0
11 2 13,3 11 73,3 2 13,3 15 100,0
12 2 20,0 8 80,0 0 0,0 10 100,0
13 0 0,0 6 100,0 0 0,0 6 100,0
14 0 0,0 2 100,0 0 0,0 2 100,0
Total 6 12,5 37 77,1 5 10,4 48 100,0
Fonte: Pesquisa de campo, 2012.
Esta melhora no estado nutricional dos estudantes foi percebida pelo
próprio corpo docente responsável pelas turmas de 5ª série como assevera uma das
professoras:
“Percebemos que algumas crianças não tomavam nem o café da manhã, outros esperavam a comida por só ter esta alimentação o dia todo, acreditando então que a merenda contribuiu tanto para melhorar o peso das crianças como para aumentar a frequência escolar”(Professora da 5ª série).
89
Dentro da questão biológica da SAN, a FAO recomenda que adolescentes
entre 10 e 15 anos de idade, consumam em média de 2620 kcal/dia. Os estudantes
que consomem diariamente três refeições na escola têm seu suprimento calórico
atendido em torno de 900 kcal, o que equivale a 34% de suas necessidades
nutricionais diárias que é de 2647 kcal. Isto significa dizer que a merenda escolar
atende mais do que é preconizado em suas diretrizes que é de 15% das
necessidades diárias. Entendemos que o consumo de 34% das necessidades
diárias promovidos em Benevides está diretamente ligado ao bom estado nutricional
encontrado nos resultados da pesquisa.
A composição do cardápio está em sintonia com as recomendações da
FAO, (Tabela 22) e está corroborando para o bom perfil nutricional do público alvo
desta pesquisa (figura 5).
Tabela 22 – Composição nutricional do cardápio ofertado no mês de novembro de 2012
Nutriente Média Dp Mínimo Máximo
Energia(Kcal) 305,0 ±92,3 145,9 472,0
Carboidrato (g) 49,5 ±15,4 21,5 73,6
Proteína (g) 12,6 ±9,8 2,6 30,7
Gordura total 6,8 ±3,1 3,5 16,1
Gordura saturada 1,5 ±1,1 0,0 3,8
Gordura trans 0,0 ±0,0 0,0 0,3
Fibras 4,3 ±5,9 0,0 24,0
Vitamina A 68,9 ±88,7 0,0 318,5
Vitamina C 9,4 ±18,5 0,0 73,3
Cálcio 98,8 ±103,1 0,0 363,0
Fósforo 139,6 ±145,2 0,0 438,8
Ferro 13,6 ±25,2 0,2 63,4
Magnésio 29,1 ±22,4 0,0 62,8
Zinco 1,0 ±1,1 0,0 3,1
Fonte: Pesquisa de campo, 2012.
90
Figura 5 – Estado Nutricional dos estudantes segundo a idade
Fonte: Pesquisa de campo, 2012.
A tabela 23 e figura 5 demonstram a distribuição do estado nutricional por
turmas confirmando a prevalência da adequação com relação ao peso e altura para
a idade. A pesquisa corrobora com Sigulem, 2000 que afirma que a adolescência é
um período importante para avaliação do estado nutricional já que 50% do peso e
20-25% da estatura são adquiridos neste momento da vida. No caso pesquisado os
parâmetros estão corretos.
Tabela 23 – Estado Nutricional dos estudantes segundo a distribuição das turmas
Baixo Peso Adequado Sobrepeso
Total
Turma Num. % N % N % N %
5A 3 20,0 9 60,0 3 20,0 15 100,0
5B 1 10,0 7 70,0 2 20,0 10 100,0
5C 1 10,0 9 90,0 0 0,0 10 100,0
5D 1 7,7 12 92,3 0 0,0 13 100,0
Total 6 12,5 37 77,1 5 10,4 48 100,0
Fonte: Pesquisa de campo, 2012.
O estado nutricional representa imensa importância na determinação da
saúde dos indivíduos. Os diagnósticos relacionados ao estado nutricional como a
desnutrição, sobrepeso e obesidade são indicativos de problemas que podem
interferir no desenvolvimento dos indivíduos (KOGA, 2005). O estudo conseguiu
91
identificar a existência de desnutrição tratada na pesquisa como baixo peso e isto
denota que a merenda escolar assume em Benevides um papel no importante no
combate a insegurança alimentar local. A figura 6 demonstra o estado nutricional
dos adolescentes por turma.
Figura 6 – Distribuição gráfica do Estado Nutricional por turma
Fonte: Pesquisa de campo, 2012.
A visão da SAN por via disponibilidade está relacionada com a presença
do alimento para consumo e satisfação das necessidades dos indivíduos. Sob a
ótica do acesso, os estudos da SAN se direcionam para entender se os indivíduos
têm capacidade de recursos para adquiri-los (MALUF, 2000). A segurança alimentar
e nutricional pode ficar garantida e promover um perfil nutricional adequado as
pessoas se estas têm acesso ou disponibilidade de alimentos (MALUF, 2000). Em
Benevides a pesquisa revelou que a disponibilidade de alimentos está comprometida
porque a quantidade de alimentos é insuficiente para atender a população local
(Tabelas 24 e 25).
A disponibilidade é um dos elementos primordiais para que os alimentos
sejam capazes de reverter quadros de insegurança alimentar comuns em muitas
regiões brasileiras (BRANCO, 2005; CONSEA, 2011; MALUF, 2000 e MATTEI,
2007).
No município de Benevides, a produção de alimentos segue um
decréscimo desde 2001 conforme os dados apresentados pelo IBGE para plantios
temporários descritos na tabela 24. Estes dados não têm influência direta no
92
programa da Merenda Escolar, pois a aquisição dos alimentos in natura provém de
uma cooperativa que produz especificamente para a alimentação escolar e os
demais gêneros alimentícios mais elaborados e adquiridos de outras fontes.
Entretanto esses números vão interferir na SAN da população local como um todo, o
que indica a necessidade de outros programas direcionados para a SAN no
município.
Tabela 24 - Área colhida, quantidade produzida e valor de produção dos principais produtos
das lavouras temporárias 2001/2007-2009
Produtos Área colhida (ha) Quantidade Produzida (t)
Valor (mil reais)
2001
2007
2008
2009
2001
2007
2008
2009
2001
200
7
200
8
200
9
Abacaxi (mil frutos)
2 - - - 40 - - - 20 - - -
Arroz (em casca) 5 - - - 5 - - - 1 - - -
Cana de açúcar 5 - - - 60 - - - 9 - - -
Mandioca 25 8 - - 250 140 - - 10 21 - -
Melancia (mil frutos)
15 - - - 15 - - - 3 - - -
Fonte: IBGE, 2012 Elaboração: Idesp/Sepof
Com relação a culturas permanentes, os dados demonstrados na tabela
25 conferem ao município um perfil de indisponibilidade de alimentos para o
consumo local. Estes números refletem que a disponibilidade de alimentos além de
insuficiente, não tem estabilidade e sua autonomia é insignificante para atender o
consumo local (MALUF, MENEZES, VALENTE, 1996).
93
Tabela 25 - Área colhida, quantidade produzida e valor de produção dos principais produtos
das lavouras permanentes 2001/2007-2009
Produtos Área colhida (ha) Quantidade Produzida (t) Valor (mil reais)
2001 2007 2008 2009 2001 2007 2008 2009 2001 2007 2008 2009
Banana 117 - - - 1170 - - - 304 - - -
Café (em coco) 5 - - - 5 - - - 5 - - -
Coco da Bahia (mil frutos)
93 - - - 670 - - - 168 - - -
Laranja 52 - - - 540 - - - 46 - - -
Limão 6 2 - - 54 20 - - 3 2 - -
Mamão 30 - - - 450 - - - 90 - - -
Maracujá 3 - - - 11 - - - 3 - - -
Fonte: IBGE, 2012
Elaboração: Idesp/Sepof
A produção agroalimentar local é adquirida através da COOPABEN para a
confecção das refeições escolares. Isto é um indicativo de que o conceito de SAN
dentro da merenda escolar em Benevides é alicerçada em politicas públicas e
estratégias que privilegiem a relação entre produção e consumo local. Entendemos
que se desenvolve a partir de formas mais “equitativas e sustentáveis de produzir e
comercializar alimentos com ações dirigidas aos grupos sociais mais vulneráveis à
fome, à desnutrição” (BURLANDY, MAGALHÃES, MALUF 2006) e aos vários
problemas nutricionais.
Os dados demonstrados na Tabela 26 confirmam este entendimento no
âmbito da merenda escolar.
94
Tabela 26 - Quantidade de produtos comercializados em 2010 pela COOPABEN em 2010
Item Produto Unid
ade
Quantidade Preço unitário
(R$)
Preço Total
(R$)
01 Banana Prata in natura Kg 15.345 2,93 44.297,40
02 Coentro in natura Kg 682 13,38 9.128,11
03 Couve manteiga Kg 1.277,9 4,07 5.206,89
04 Feijão verde Kg 143 1,00 142,55
05 Farinha de tapioca Kg 221 4,18 924,35
06 Jambu Kg 141 1,51 212,31
07 Jerimum Kg 5.547 0,78 775,01
08 Mamão Kg 5.547 3,05 16.936,64
09 Macaxeira Kg 1.288 3,49 4.489,32
10 Melancia Kg 4.232 1,02 4.307,19
11 Ovo tipo médio extra Kg 14.076 0,21 2.943,71
VALOR TOTAL GERAL 89.993,48
Fonte: Contrato Administrativo nº11/2010, da Prefeitura Municipal de Benevides, PA, 17 de maio de
2010.
Entretanto, a discreta produção agrícola no município não é suficiente
para atender as recomendações do Decreto Lei nº 399 que trata da composição da
cesta básica destinada aos trabalhadores que recebem salário mínimo (DIEESE,
2013) (Tabela 27). Tal situação prejudica a estabilidade e autonomia de produção de
Benevides, pois dos alimentos que constam na cesta básica, a banana e o café são
cultivados de modo permanente e em pequena quantidade na região. Os demais
são adquiridos no comércio local e tem seus preços influenciados por fatores como:
logística, clima e safra.
95
Tabela 27 - Provisões mínimas estipuladas pelo Decreto Lei nº 399
Alimentos Unid. Região 1 Região 2 Região 3 Nacional Carne kg 6,0 4,5 6,6 6,0 Leite l 7,5 6,0 7,5 15,0 Feijão kg 4,5 4,5 4,5 4,5 Arroz kg 3,0 3,6 3,0 3,0 Farinha kg 1,5 3,0 1,5 1,5 Batata kg 6,0 - 6,0 6,0 Legumes (Tomate) kg 9,0 12,0 9,0 9,0 Pão francês kg 6,0 6,0 6,0 6,0 Café em pó g 600 300 600 600 Frutas (Banana) unid. 90 90 90 90 Açúcar kg 3,0 3,0 g 3,0 3,0 Banha/Óleo g 750 750 900 1,5 Manteiga g 750 750 750 900
Fonte: DIEESE, 2013
Os estudantes alocados do Programa Mais Educação de Benevides que
estão expostos a fatores favoráveis como alimentação equilibrada freqüente e
acesso contínuo aos alimentos acabam por ter estados nutricionais em níveis iguais
ou próximos a normalidade sugeridos por Sigulem et al,(2000). Dentre os pontos
favoráveis, a disponibilidade aos alimentos proporciona resultados positivos que
colocam grupos ou indivíduos dentro dos padrões adequados de crescimento e
ganho de peso como os apresentados pelos alunos pesquisados. Pode-se inferir
que estes dados foram determinados pelo consumo das refeições oriundas do
Programa Mais Educação.
Com relação ao argumento da cultura para SAN, os hábitos e tradições
alimentares são respeitados desde a aquisição dos gêneros alimentícios até o
preparo das refeições da merenda escolar. O quadro exposto a seguir mostra que
alimentos como: farinha, tapioca, açaí, charque, banana, jambu, caruru e feijão
verde estão incluídos.
O programa Mais Educação é acompanhado e fiscalizado pelo Conselho
Municipal de Alimentação escolar (CAE). De fato, este conselho tem como objetivo
fiscalizar a aplicação dos recursos transferidos pelo governo federal e tomar as
decisões que atinjam os processos específicos da merenda escolar que passa
desde a qualidade dos produtos até a compra e distribuição nas escolas. A
eficiência, transparência nas contas e a qualidade dos alimentos são ferramentas
utilizadas na busca da efetividade do programa.
96
Quadro 4 – Cardápio utilizado na merenda escolar do Projeto Mais Educação em Benevides
CARDÁPIO
Mingau de cereal de arroz (cereal, leite, açúcar) Leite com café e biscoito doce tipo maisena (leite, café, açúcar, biscoito) Bebida láctea sabor mix de frutas com biscoito salgado tipo cream cracker (bebida láctea, biscoito) Suco de goiaba com biscoito rosca leite (polpa, açúcar e biscoito) Suco de caju com biscoito Maria chocolate (polpa, açúcar e biscoito) Açaí com farinha de tapioca (açaí, farinha de tapioca, açúcar) Carne moída com arroz, feijão e salada de pepino, banana (carne moída, arroz, feijão, alho, coentro, pepino, sal, óleo, mamão) Carne moída com berinjela e macarrão + melancia(carne moída, berinjela, coentro, molho de tomate, alho, óleo, sal) Arroz verdinho e banana (arroz, jambu, feijão verde, couve, jerimum, coentro, alho, ovos, sal, óleo, banana) Frango guisado com macaxeira, couve e arroz (frango, arroz, macaxeira, couve, alho, óleo, sal, melancia) Feijão com carne e couve, arroz e banana (feijão, charque, couve, arroz, alho, sal, óleo, coentro, banana) Frango com macarrão (macarrão, frango, jerimum, feijão verde, milho, alho, coentro, sal, óleo, melancia) Sopa de legumes com carne +mamão(carne, massa, macaxeira, couve, jerimum, coentro, sal, óleo, alho) Sopa de feijão (feijão, massa, carne moída, jerimum, macaxeira, maxixe, couve, caruru, óleo, sal)
Fonte: SEAD – Secretaria de Administração do Município de Benevides, 2012
Sabe-se que a diversidade do cardápio aliada ao respeito aos hábitos
alimentares locais (MARCHINI, 2008) pode levar a uma melhor aceitabilidade da
refeição que, com certeza, interfere no estado nutricional dos adolescentes
estudados (FLÁVIO, BARCELOS, LIMA, 2004). Conforme as informações da direção
escola e da nutricionista do município, e, ainda, e as observações em campo, não há
oferta alimentos industrializados como refrigerantes, bebidas isotônicas e
preparações instantâneas, contrapondo as reflexões de Menezes (2001) de que a
urbanização acelerada modifica o consumo alimentar. Esta asseveração é
confirmada pelos dados dos pedidos de compra de produtos in natura demonstrada
no anexo 10.
O orçamento destinado ao programa de merenda escolar alcançou quase
R$ 27 milhões em 2010 e este investimento é percebido na qualidade da
alimentação servida aos escolares como afirma a coordenadora da escola: “A merenda escolar está bem melhor, e isto é atribuído ao programa mais
educação devido à verba que melhorou inclusive a variedade e qualidade
com a introdução de alimentos como iogurte, açaí, frutas, e comida com
frango e carnes”. Coordenadora da escola.
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A efetividade do Programa Mais Educação foi discutida diante das várias
perspectivas abordadas na pesquisa e buscou esclarecer de maneira minuciosa de
que forma cada fator interfere na SAN aliada à merenda escolar.
Acesso relacionado à pobreza e disponibilidade ligado a produção local
de alimentos foram dois fatores relevantes para determinação da SAN em
Benevides. A execução do Programa Mais Educação é realizada no ambiente
escolar que agrega parte da população atingida diretamente pelas desigualdades
sociais e ao mesmo tempo beneficiadas por políticas de transferência direta de
renda. Estes determinantes interferiram positivamente na SAN do público alvo
estudado.
O município de Benevides manifesta um alto nível de pobreza e com
relação a este ponto a nutricionista responsável técnica pela merenda declara: “A refeição de qualidade especialmente em uma região carente como esta,
faz muita diferença, o aluno fica mais atento e disposto quando se alimenta, e
estes são fatores que influenciam no aprendizado escolar. Ouvem-se
comentários dos professores e diretores que notam a diferença na atenção
dos alunos quando estão bem alimentados.”
Nutricionista do município.
Declaração esta que confirma que acesso e disponibilidade caminham
juntos para determinação de SAN.
Com relação a questão biológica a pesquisa identificou que o Programa
Mais Educação cumpriu seu papel de suprir os requerimentos nutricionais
necessários ao bom desenvolvimento dos adolescentes promovendo a SAN no
espaço escolar.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa apresentou como objetivo principal analisar em que medida o
aumento da oferta de refeições aos estudantes de escolas municipais contribui para
segurança alimentar e nutricional dos adolescentes entre 10 e 14 anos inseridos no
Programa Mais Educação do governo federal. As respostas encontradas para a
análise realizada demonstram que o programa contribui positivamente para o bem
estar nutricional dos alunos que consomem as refeições no ambiente escolar e para
outros aspectos importantes para o crescimento e desenvolvimento sadio dos
adolescentes como a composição de nutrientes e os hábitos alimentares.
Enquanto política pública que visa promover acesso e disponibilidade, a
merenda escolar, o programa Mais Educação consegue alcançar seu objetivo
atribuindo SAN ao público alvo através do fornecimento regular de refeições
adequadas no espaço educativo.
Nos objetivos específicos, a dissertação buscou primeiramente identificar
o estado nutricional dos adolescentes entre 10 e 14 anos que consumiam a merenda
escolar. Os resultados obtidos na pesquisa foram condizentes com um perfil
nutricional apropriado para idade dentro do percentil esperado que seja >= 5 e < 85
conforme os parâmetros da Organização Mundial de Saúde. Este resultado foi
condizente para 77% dos alunos avaliados. Isto permite dizer que o Programa Mais
Educação em Benevides tem sido eficiente no aspecto nutricional.
Como segundo objetivo buscou-se relacionar o estado nutricional dos
estudantes a composição de nutrientes das refeições servidas. Este item foi
entendido a partir das tabelas de análise da composição química dos nutrientes que
concebem as preparações confeccionadas para a merenda escolar. As composições
químicas alcançaram em média 900 kcal/dia que representam 34% das
necessidades diárias do individuo na faixa etária pesquisada. Este resultado permite
inferir que a qualidade nutricional das preparações alimentícias do Programa Mais
Educação em Benevides colabora para a SAN dos estudantes.
O terceiro objetivo específico procurou identificar a relação entre as
refeições produzidas, os hábitos alimentares e a influência destes na SAN do público
avaliado. O estudo identificou que a cultura local a partir dos hábitos e tradições
alimentares é respeitada e promove a SAN em Benevides. Identificou-se que a
compra e o consumo constante de alimentação está em consonância com o
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esperado pelos alunos. De fato, a SAN é conceituada a partir do acesso constante a
alimentação segura e alicerçada em práticas que levem em consideração a cultura e
os hábitos alimentares dos indivíduos para que possa proporcionar um estado de
saúde físico e biológico que mantenha as pessoas capazes de levar o tipo de vida
que considerem adequados aos seus anseios.
Indivíduos saudáveis, com boa alimentação e instrução, impulsionam o
desenvolvimento e o acesso à alimentação escolar é elemento indispensável para o
percurso deste trajeto que leva tanto a uma qualidade de vida alimentar adequada
quanto a um melhor aspecto social.
A SAN a partir da merenda escolar deve se constituir em um eixo central
incorporado em uma estratégia de desenvolvimento baseada na equidade social. A
merenda escolar promove o acesso aos alimentos a população mais vulnerável e
proporciona SAN.
As oportunidades sociais como os serviços públicos em que se insere a
educação comportam-se como fins e meios para que os indivíduos fortaleçam sua
liberdade de viver de maneira própria.
A vulnerabilidade social a que grande parte da população é exposta pode
ser minimizada através da ação do Estado por meio da segurança protetora de
politicas públicas que promovam um desenvolvimento mais justo e equilibrado e que
proporcionem aos indivíduos melhores condições de vida.
Os dados da pesquisa demonstram que os adolescentes que recebem
alimentação do Programa Mais Educação são considerados vulneráveis socialmente
especialmente por viverem em um município com alto índice de pobreza. Benevides
também apresenta uma urbanização acelerada que traz consequências diretas para
a situação de pobreza que, por conseguinte afeta, a SAN.
A pobreza se institui como principal causa do acesso escasso ou custoso
aos alimentos e da decorrência do sintoma mais agudo da insegurança alimentar
que é a fome. Incrementar as oportunidades de trabalho e de geração de renda são
imprescindíveis para certificar o acesso à alimentação adequada pela população e
combater a fome em Benevides.
A pobreza gera custos sociais que incluem a subtração da capacidade
para aprendizagem e da capacidade para o trabalho. Implicam no desenvolvimento
físico e intelectual das pessoas. Se os fatores que provocam a insegurança
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alimentar não forem combatidos podem acarretar consequências em longo prazo e
irreversíveis para aqueles que as sofrem.
As desigualdades sociais mantêm uma parcela significativa da população
em situação de exclusão para o consumo regular e satisfatório de alimentação. Isto
provoca a coexistência de produtos alimentícios pouco elaborados e de baixo custo
com monoculturas, que se elevam continuamente para suprir indústrias alimentícias.
A oferta de alimentos mais elaborados alavanca a alta dos preços dos
alimentos em geral, prejudicando ainda mais o acesso à alimentação frequente por
parte da população mais vulnerável. Como no caso do grande plantio de palma no
entorno do município.
Em Benevides a produção agroalimentar é muito baixa e não se
identificou práticas sustentáveis no plantio por parte dos órgãos locais que
intermediam as compras da produção de alimentos.
A condição de saúde dos indivíduos a partir de uma boa alimentação
suscita diversos outros fatores que influenciam de modo concreto na aptidão para o
labor e atividades intelectuais que determinam o nível de desenvolvimento de uma
população. Em Benevides, o estado nutricional dos estudantes avaliados concorre
para melhores resultados do IDEB da escola utilizada como lócus da pesquisa, que
passou de 2,8 em 2005 para 3,9 em 2011 superando a meta municipal que era de
3,6.
A segurança alimentar sob a perspectiva biológica se refere ao acesso do
individuo a alimentos livres de contaminação por microrganismos que causem
doenças, em quantidade necessária que atendam suas necessidades nutricionais. A
avaliação realizada com relação a qualidade nutricional da merenda escolar mostrou
que o aspecto biológico desta modalidade de programa público atende o aporte
necessário a um adequado estado nutricional de seu público alvo.
A disponibilidade alimentar é quesito essencial para estabelecer SAN. A
produção de alimentos deve promover especialmente no que diz respeito à
alimentação básica e regional formas estáveis de combate a insegurança alimentar.
Em conformidade com os dados da produção local para atendimento da merenda
escolar, foi possível perceber que os cultivos locais são capazes de garantir a SAN
por via do Programa Mais Educação. Esta análise ocorreu somente no nível de
compras a partir da merenda escolar.
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O acesso aos alimentos por meio das diversas camadas da população
necessita de uma conexão com sua disponibilidade, produção e comercialização
para que seja efetivo. Em Benevides, esta efetividade é fundamentada por via das
compras realizadas da COOPABEN para a merenda escolar.
Sob a ótica cultural os indivíduos contemplados pelo programa em
Benevides se alimentam em quantidades suficientes de calorias e nutrientes. Os
alimentos relacionam-se com as escolhas, rituais, sociabilidade, com ideias e
significados que resultam em interpretações e experiências próprias a cada um. Isto
interfere diretamente na SAN dos indivíduos. No município pesquisado há
preocupação com os hábitos alimentares peculiares aos adolescentes o que
corrobora para o cenário de adequação nutricional encontrado na avaliação dos
mesmos, pois os cardápios são elaborados com base na cultura e produção local.
A educação e alimentação são direitos do cidadão garantidos por políticas
públicas que objetivam incluir a população socialmente vulnerável em cenários mais
condizentes com a dignidade humana. As políticas públicas são consideradas
ferramentas para o Estado implantar projetos e programas minimizem a exclusão
social.
A merenda escolar e Programa Mais Educação são políticas que por sua
característica de ampla abrangência tem grande capacidade de realizar com
efetividade ações que promovam SAN. A merenda escolar apresenta condições
favoráveis para consolidação da SAN em duas vertentes: a do acesso aprovisionado
aos estudantes e a disponibilidade por fomentar políticas inter setoriais que facilitam
a distribuição da produção alimentícia local a grupos específicos. Este argumento
comprova que acesso e disponibilidade quando realizados de maneira organizada,
planejada e efetiva ocasionam SAN.
A gestão pública descentralizada da merenda escolar propicia o vínculo
da produção local com o consumo local dos produtos agroalimentares
engrandecendo a cultura, os hábitos, tradições regionais e alimentação mais
saudável. Promove uma participação mais significativa dos pequenos e médios
produtores locais.
A SAN pode ser vista no contexto da merenda escolar como garantia de
qualidade de vida nutricional e elemento fundamental para o desenvolvimento de
púbicos específicos e vulneráveis.
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Os municípios são espaços propícios à implantação e execução de
políticas públicas que podem ser administradas com efetividade e levar a inclusão
de inúmeros indivíduos em um cenário de SAN.
Conclui-se então que a meta principal da merenda escolar que é de
atender necessidades nutricionais dos alunos durante a permanência em sala de
aula tem sido atingida pelo Programa Mais Educação em Benevides. Há o alcance
da segurança alimentar e nutricional para a maioria dos adolescentes entre 10 e 14
anos do município.
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113
APÊNDICES
114
APÊNDICE 1
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO – MAIOR SUJEITOS
ENVOLVIDOS NA MERENDA ESCOLAR
“Gestão de Políticas Públicas para Segurança Alimentar e Nutricional: uma análise do Programa de Mais Educação no município de Benevides, Pará”
Você está sendo convidado (a) a participar do projeto de pesquisa acima citado. O documento abaixo contém todas as informações necessárias sobre a pesquisa que estamos fazendo. Sua colaboração neste estudo será de muita importância para nós, mas se desistir a qualquer momento, isso não causará nenhum prejuízo a você. O participante da pesquisa fica ciente: I) Este estudo apresenta como objetivo geral analisar o estado nutricional de adolescentes entre 10 a 19 anos que estejam cursando a 5ª série, a partir da coleta de dados referentes ao cálculo do Índice de Massa Corporal – IMC que são: peso, altura, idade e sexo. Farão parte do estudo 80 crianças, sendo 20 de cada turma, com faixa etária já citada acima. Todos os adolescentes deverão estar presentes na escola na data e horário que será definido, trajando roupas leves (como camisetas e calças de malha que podem corresponder ao uniforme usado diariamente na frequência escolar). Será solicitado apenas que os estudantes se organizem de acordo com o diário de classe para melhor organização da coleta de dados. Serão entrevistados 10 sujeitos envolvidos na merenda escolar para análise do funcionamento do programa. II) O participante da pesquisa (ou voluntário da pesquisa) não é obrigado a responder as perguntas realizadas no questionário de avaliação; III) A participação neste projeto não tem objetivo de submeter você a um tratamento, bem como não causará a você nenhum gasto com relação aos procedimentos de medidas antropométricas efetuadas com o estudo; IV) O participante da pesquisa (ou voluntário da pesquisa) tem a liberdade de desistir ou de interromper a colaboração neste estudo no momento em que desejar, sem necessidade de qualquer explicação; V) A desistência não causará nenhum prejuízo a sua saúde ou bem estar físico, bem como você não receberá remuneração e nenhum tipo de recompensa nesta pesquisa, sendo sua participação voluntária; VI) Benefícios : O participante da pesquisa contribuirá para acrescentar à literatura dados referentes ao tema, direcionando as ações voltadas para a promoção da saúde; VII) Riscos: Este tipo de pesquisa apresenta riscos tanto para os alunos quanto para os entrevistados da pesquisa. O risco para os entrevistados envolvidos com a merenda escolar é a quebra da confidencialidade por parte do pesquisador e provável exposição dos alunos durante a pesagem. As entrevistas serão realizadas com somente um (01) entrevistado por vez para evitar-se a exposição de informações. A pesagem será realizada em local fechado, uma sala de aula, na presença somente do pesquisador e de um auxiliar que será de indicação da diretoria da escola. Todavia serão tomados todos os cuidados possíveis para que isto não ocorra. Os formulários não serão identificados e após cinco anos serão incinerados. O mesmo procedimento será realizado com o termo de consentimento livre e esclarecido.
115
VIII) Serão tomados todos os cuidados possíveis para que isto não ocorra. Os formulários não serão identificados e após cinco anos serão incinerados. O mesmo procedimento será realizado com o termo de consentimento livre e esclarecido. Os resultados poderão ser divulgados em publicações científicas mantendo sigilo dos dados pessoais; IX) Durante a realização da pesquisa, serão obtidas as assinaturas dos participantes da pesquisa e do pesquisador, também, constarão em todas as páginas do TCLE as rubricas do pesquisador e do participante da pesquisa; X) Caso o participante da pesquisa desejar poderá pessoalmente, ou por meio de telefone entrar em contato com o Pesquisador responsável para tomar conhecimento dos resultados parciais e finais desta pesquisa.
Eu, ___________________________, residente e domiciliado na ______________________, portador da Cédula de identidade, RG ____________ , e inscrito no CPF_________________ nascido (a) em _____ / _____ /_______ , abaixo assinado, declaro que obtive todas as informações necessárias, bem como todos os eventuais esclarecimentos quanto às dúvidas por mim apresentadas. Desta forma concordo de livre e espontânea vontade em participar como voluntário (a) do estudo acima descrito.
( ) Desejo conhecer os resultados desta pesquisa. ( ) Não desejo conhecer os resultados desta pesquisa.
Belém, ______ de __________________ de _______.
Assinatura do participante: ________________________________________ Testemunha 1: __________________________________________________
Nome / RG / Telefone Testemunha 2: ___________________________________________________
Nome / RG / Telefone Responsável pelo Projeto: Lidiane Auxiliadora Rodrigues Gonçalves Assinatura do Pesquisador Responsável: Contato do Pesquisador: (91) 8028-9191
116
APÊNDICE 2
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO –ALUNOSMAIORES DE 18 ANOS MATRICULADOS NA 5ª SÉRIE
“Gestão de Políticas Públicas para Segurança Alimentar e Nutricional: uma análise do
Programa de Mais Educação no município de Benevides, Pará” Você está sendo convidado (a) a participar do projeto de pesquisa acima citado. O documento abaixo contém todas as informações necessárias sobre a pesquisa que estamos fazendo. Sua colaboração neste estudo será de muita importância para nós, mas se desistir a qualquer momento, isso não causará nenhum prejuízo a você. O participante da pesquisa fica ciente: I) Este estudo apresenta como objetivo geral analisar o estado nutricional de adolescentes entre 10 a 19 anos que estejam cursando a 5ª série, a partir da coleta de dados referentes ao cálculo do Índice de Massa Corporal – IMC que são: peso, altura, idade e sexo. Farão parte do estudo 80 crianças, sendo 20 de cada turma, com faixa etária já citada acima. Todos os adolescentes deverão estar presentes na escola na data e horário que será definido, trajando roupas leves (como camisetas e calças de malha que podem corresponder ao uniforme usado diariamente na frequência escolar). Será solicitado apenas que os estudantes se organizem de acordo com o diário de classe para melhor organização da coleta de dados. Serão entrevistados 10 sujeitos envolvidos na merenda escolar para análise do funcionamento do programa. II) O participante da pesquisa (ou voluntário da pesquisa) não é obrigado a responder as perguntas realizadas no questionário de avaliação; III) A participação neste projeto não tem objetivo de submeter você a um tratamento, bem como não causará a você nenhum gasto com relação aos procedimentos de medidas antropométricas efetuadas com o estudo; IV) O participante da pesquisa (ou voluntário da pesquisa) tem a liberdade de desistir ou de interromper a colaboração neste estudo no momento em que desejar, sem necessidade de qualquer explicação; V) A desistência não causará nenhum prejuízo a sua saúde ou bem estar físico, bem como você não receberá remuneração e nenhum tipo de recompensa nesta pesquisa, sendo sua participação voluntária; VI) Benefícios : O participante da pesquisa contribuirá para acrescentar à literatura dados referentes ao tema, direcionando as ações voltadas para a promoção da saúde; VII) Riscos: Este tipo de pesquisa apresenta riscos tanto para os alunos quanto para os entrevistados da pesquisa. O risco para os entrevistados envolvidos com a merenda escolar é a quebra da confidencialidade por parte do pesquisador e provável exposição dos alunos durante a pesagem. As entrevistas serão realizadas com somente um (01) entrevistado por vez para evitar-se a exposição de informações. A pesagem será realizada em local fechado, uma sala de aula, na presença somente do pesquisador e de um auxiliar que será de indicação da diretoria da escola. Todavia serão tomados todos os cuidados possíveis para que isto não ocorra. Os formulários não serão identificados e após cinco anos serão incinerados. O mesmo procedimento será realizado com o termo de consentimento livre e esclarecido.
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VIII) Serão tomados todos os cuidados possíveis para que isto não ocorra. Os formulários não serão identificados e após cinco anos serão incinerados. O mesmo procedimento será realizado com o termo de consentimento livre e esclarecido. Os resultados poderão ser divulgados em publicações científicas mantendo sigilo dos dados pessoais; IX) Durante a realização da pesquisa, serão obtidas as assinaturas dos participantes da pesquisa e do pesquisador, também, constarão em todas as páginas do TCLE as rubricas do pesquisador e do participante da pesquisa; X) Caso o participante da pesquisa desejar poderá pessoalmente, ou por meio de telefone entrar em contato com o Pesquisador responsável para tomar conhecimento dos resultados parciais e finais desta pesquisa.
Eu, ___________________________, residente e domiciliado na ______________________, portador da Cédula de identidade, RG ____________ , e inscrito no CPF_________________ nascido (a) em _____ / _____ /_______ , abaixo assinado, declaro que obtive todas as informações necessárias, bem como todos os eventuais esclarecimentos quanto às dúvidas por mim apresentadas. Desta forma concordo de livre e espontânea vontade em participar como voluntário (a) do estudo acima descrito.
( ) Desejo conhecer os resultados desta pesquisa. ( ) Não desejo conhecer os resultados desta pesquisa.
Belém, ______ de __________________ de _______.
Assinatura do participante: ________________________________________ Testemunha 1: __________________________________________________
Nome / RG / Telefone Testemunha 2: ___________________________________________________
Nome / RG / Telefone Responsável pelo Projeto: Lidiane Auxiliadora Rodrigues Gonçalves Assinatura do Pesquisador Responsável: Contato do Pesquisador: (91) 8028-9191
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APÊNDICE 3
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO MENOR DE IDADE
“Gestão de Políticas Públicas para Segurança Alimentar e Nutricional: uma análise do Programa Mais Educação no município de Benevides, Pará”
O seu filho ou (O menor o qual você é responsável), está sendo convidado (a) a participar do projeto de pesquisa acima citado. O documento abaixo contém todas as informações necessárias sobre a pesquisa que estamos fazendo. A colaboração do seu filho ou do (menor) neste estudo será de muita importância para nós, mas caso o mesmo desista de participar a qualquer momento, isso não causará nenhum prejuízo ao seu filho ou a você como responsável. Eu,________________________________, residente e domiciliado na ______________________, portador da Cédula de identidade, RG ____________, e inscrito no CPF_________________ nascido (a) em _____ / _____ /_______, responsável pelo menor ________________________, concordo de livre e espontânea vontade na sua participação como voluntário (a) do estudo “Gestão de Políticas Públicas para Segurança Alimentar e Nutricional: uma análise do Programa Mais Educação no município de Benevides, Pará”. O menor ou (O responsável pelo menor) fica ciente que: I) Este estudo apresenta como objetivo geral analisar o estado nutricional de adolescentes
entre 10 a 19 anos que estejam cursando a 5ª série, a partir da coleta de dados referentes ao cálculo do Índice de Massa Corporal – IMC que são: peso, altura, idade e sexo. Farão parte do estudo 80 crianças, sendo 20 de cada turma, com faixa etária já citada acima. Todos os adolescentes deverão estar presentes na escola na data e horário que será definido, trajando roupas leves (como camisetas e calças de malha que podem corresponder ao uniforme usado diariamente na frequência escolar). Será solicitado apenas que os estudantes se organizem de acordo com o diário de classe para melhor organização da coleta de dados.
II) Os dados serão coletados na Escola Municipal de Ensino Fundamental Santa Luzia, através de preenchimento planilha de dados coletados a partir de exame físico sucinto para a caracterização da amostra; Não haverá realização de questionário;
III) O menor não é obrigado a responder as perguntas realizadas no questionário de avaliação; IV) A participação neste projeto não tem objetivo de submeter o menor a um tratamento, bem
como não causará nenhum gasto com relação aos procedimentos antropométricos efetuados com o estudo;
V) O menor tem a liberdade de desistir ou de interromper a colaboração neste estudo no momento em que desejar, sem necessidade de qualquer explicação;
VI) A desistência não causará nenhum prejuízo à saúde ou bem estar físico do menor; VII) A participação do menor neste projeto contribuirá para acrescentar à literatura dados
referentes ao tema, direcionando as ações voltadas para a promoção da saúde e não causará nenhum risco à integridade física, psicológica, social e intelectual do mesmo;
VIII) O responsável pelo menor não receberá remuneração e nenhum tipo de recompensa nesta pesquisa, assim como, o menor do qual é responsável, sendo sua autorização à participação do menor voluntária;
IX) Os resultados obtidos durante este ensaio serão mantidos em sigilo; X) Durante a realização da pesquisa, serão obtidas as assinaturas do responsável pelo menor e
do pesquisador, também, constaram em todas as páginas do TCLE as rubricas do pesquisador e do responsável pelo menor;
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XI) O responsável pelo menor concorda que os resultados sejam divulgados em publicações científicas, desde que seus dados pessoais não sejam mencionados;
XII) Caso o responsável pelo menor desejar, poderá pessoalmente ou por meio de telefone tomar conhecimento dos resultados parciais e finais desta pesquisa.
( ) Desejo conhecer os resultados desta pesquisa. ( ) Não desejo conhecer os resultados desta pesquisa.
Belém, _______ de ______________ de ______.
Declaro que obtive todas as informações necessárias, bem como todos os eventuais
esclarecimentos quanto às dúvidas por mim apresentadas. Desta forma autorizo a participação do menor na referida pesquisa acima citada. Assinatura do Responsável pelo menor: ____________________________ _________________________________________________________________ Testemunha 1 : __________________________________________________
Nome / RG / Telefone Testemunha 2 : __________________________________________________
Nome / RG / Telefone Responsável pelo Projeto: Lidiane Auxiliadora Rodrigues Gonçalves Assinatura do Pesquisador Responsável: Contato do Pesquisador: (91) 8028-9191
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APÊNDICE 4 Formulário de coleta de dados Data: novembro de 2012 Estabelecimento de Ensino:Escola Municipal de Ensino Fundamental Santa Luzia Horário:a ser definido Pesquisador:Lidiane Auxiliadora Rodrigues Gonçalves Pesquisador auxiliar:a ser definido Diretor do Estabelecimento de Ensino:Ângela Maria de Souza Lima Nome do aluno
Série Matriculado
Data de nascimento
Peso (Kg) Altura (m)
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APÊNDICE 5 Questionário de entrevista –CONSEA Data:
Local: Entrevistado: Cargo do entrevistado: Pesquisador: Perguntas: 1 – Em sua opinião dentro das dimensões da SAN (pobreza, sustentabilidade, biológica, disponibilidade e cultural) qual ou quais tem maior impacto no Estado do Pará e consequentemente no município de Benevides? 2 – Em um contexto estadual quais ações poderiam contribuir para melhorar ou minimizar o quadro de insegurança alimentar apresentado pelo IBGE? 3 – Qual é o nível de participação da sociedade civil nas ações que buscam interferir na SAN no Estado? 4 – Existe algum indicador de SAN que influencia mais na elaboração de políticas públicas direcionadas à SAN? 5 – A Lei que regulamenta a SAN no Estado é recente, dezembro de 2011, em que medida esta regulamentação pode influenciar em resultados mais positivos para o quadro de SAN no Estado? Questionário de entrevista – Nutricionista merenda escolar - Benevides Data: Entrevistado: Cargo do entrevistado: Pesquisador: Perguntas: 1 - Qual é a política de compra adotada pelo município de Benevides para o fornecimento de merenda escolar? 2 - Qual setor faz as compras? 3 - Quais os principais fornecedores? 4 - Como é composto o cardápio? (Leis da nutrição, respeito à cultura local, alimentos in natura, alimentos industrializados... ) (anexar modelos, exemplos, por gentileza) 5 - Existe fiscalização aos fornecedores para controle de qualidade? Se há como é feita? Quais documentos são utilizados? ( 6 - Qual o número de refeições servidas em 2011 e quais foram elas? (desjejum, almoço, merenda, jantar), quantas escolas recebem a merenda escolar no município (os nomes, por gentileza). 7 - Em sua opinião em que medida a merenda escolar contribui para segurança alimentar e nutricional no município? Ela promove desenvolvimento local, respeita a cultura local, hábitos, tradições..., há participação da sociedade civil? 8 – Em sua opinião a implantação do Programa mais educação está contribuindo para melhoria da SAN na escola?
122
Questionário de entrevista – Representante do Conselho de Alimentação - Benevides Data: Entrevistado: Cargo do entrevistado: Pesquisador: Perguntas: 1 - Qual o principal objetivo do Conselho a qual a senhora pertence em relação a merenda escolar? 2 - Qual a sigla e o nome desse conselho? 3 - Desde quando ele está formalizado? 4 - Como funcionam as reuniões? Elas são registradas em ata? 5 - Qual o número de membros? Como é formada esta comissão (sociedade civil, governo...)? 6 - Quais as etapas da merenda escolar são fiscalizadas? 7 - Quais são as ferramentas formais para esta fiscalização (documentos, registros, quem faz, que periodicidade...)? 8 - Em sua opinião esta fiscalização contribui para segurança alimentar e nutricional do público alvo da política de distribuição de merenda escolar? Em que aspectos: nutricionais, culturais, desenvolvimento local...? 9 - Esta fiscalização é divulgada de alguma forma para que a sociedade civil tenha acesso? 10 - Qual a periodicidade das reuniões e quem participam? Questionário de entrevista – Diretora da Escola Municipal de Ensino Fundamental Santa Luzia Data: Entrevistado: Cargo do entrevistado: Pesquisador: Perguntas: 1 – Em sua opinião qual a importância da alimentação escolar para o Projeto Mais Educação? 2 – O público alvo (os alunos) pode participar de alguma forma no cardápio oferecido? 3 – Qual a importância do Projeto Mais Educação para a escola? 4 – O Projeto Mais Educação apresenta algum grau de influência na comunidade local? 5 – Já existe algum resultado do Projeto no IDEB da escola?
123
APÊNDICE 6
Tabela Adaptada 1- Prevalência de consumo alimentar médio percapita, por Grandes Regiões, segundo os alimentos – Brasil – período 2008-2009
Alimentos Prevalência de alimentos (%) Consumo alimentar médio percapita (g/dia)
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste
Arroz 76,9 80,3 88,5 78,5 89,8 156,6 142,6 175,6 133,8 194,5
Feijão 57,7 67,1 80,4 63,8 83,0 142,2 152,0 218,1 147,4 206,2
Açaí 9,0 0,4 0,4 0,1 28,4 1,1 1,1 0,1
Banana 14,3 14,6 16,9 17,5 13,9 19,9 18,7 18,5 19,2 15,9
Farinha de mandioca 45,3 18,2 1,8 0,7 1,3 46,2 11,5 0,8 0,2 0,5
Pão de sal 53,4 55,0 66,9 73,6 58,8 44,7 56,1 52,1 59,2 43,1
Carne bovina 47,4 44,4 49,2 50,2 60,4 68,2 57,1 63,2 60,1 88,1
Peixe fresco preparações
21,6 9,8 3,5 2,3 2,3 95,0 35,1 11,4 6,8 8,5
Leite integral 6,9 11,9 12,5 13,8 17,1 18,1 33,7 35,8 36,8 45,5
Óleos e gorduras 36,5 31,9 43,0 39,6 27,1 6,3 5,9 7,4 6,9 4,6
Fonte: IBGE
Tabela 2 - adaptada de distribuição das despesas monetária e não monetária média mensal familiar com alimentação, por classes de rendimento total e variação
patrimonial familiar, segundo os tipos de despesa, na área urbana Brasil - período 2008-2009
Tipos de despesa Distribuição de despesa monetária e não monetária média mensal familiar, com alimentação (%)
Total Classes de rendimento total e variação patrimonial mensal familiar R$
Até 830
de 830 a 1245
de 1245 a 2409
de 2490 a 4150
de 4150 a 6229
de 6229 a 10375
Mais de 10375
Despesas com alimentação
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Alimentação no domicílio
66,9 81,1 77,5 72,3 66,5 62,7 57,1 50,5
Arroz 2,8 5,4 4,5 3,5 2,4 1,9 1,2 6,8
Feijão 1,6 3,5 2,7 1,9 1,3 1,0 0,7 0,6
Frutas 3,2 2,8 3,0 3,2 3,4 3,3 3,2 3,5
Legumes e verduras 2,2 2,5 2,7 2,4 2,2 2,0 1,9 1,9
Farinha, féculas e massas
2,8 4,8 3,8 3,1 2,4 2,2 2,0 1,7
Carnes, vísceras e pescado
14,3 17,5 17,2 16,0 14,7 12,8 11,6 9,1
Leite e derivados 9,0 8,2 8,6 8,3 8,3 8,0 7,4 6,9
Óleo e gorduras 1,4 2,1 1,9 1,6 1,3 1,2 1,2 0,9
Fonte: IBGE
124
APÊNDICE 7
LEI Nº 8.913, DE 12 DE JULHO DE 1994. Vide Medida Provisória nº 2.178-36, de 24 de agosto de 2001.
Dispõe sobre a municipalização da merenda escolar. O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faz saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei. Art. 1º Os recursos consignados no orçamento da União, destinados a programas de alimentação escolar em estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino fundamental, serão repassados, em parcelas mensais, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. § 1º O montante dos recursos repassados a cada Estado, ao Distrito Federal e a cada Município será diretamente proporcional ao número de matrículas nos sistemas de ensino por eles mantidas. § 2º Os recursos destinados a programas de alimentação escolar em estabelecimentos mantidos pela União serão diretamente por ela administrados. Art. 2º Os recursos só serão repassados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que tenham, em funcionamento, Conselhos de Alimentação Escolar, constituídos de representantes da administração pública local, responsável pela área da educação; dos professores; dos pais de alunos; e de trabalhadores rurais. Art. 3º Cabe ao Conselho de Alimentação Escolar, entre outras, a fiscalização e o controle da aplicação dos recursos destinados à merenda escolar, e a elaboração de seu regimento interno. Art. 4º A elaboração dos cardápios dos programas de alimentação escolar, sob a responsabilidade dos Estados e Municípios, através de nutricionista capacitado, será desenvolvida em acordo com o Conselho de Alimentação Escolar, e respeitarão os hábitos alimentares de cada localidade, sua vocação agrícola e a preferência pelos produtos in natura. Art. 5º Na aquisição de insumos serão priorizados os produtos de cada região, visando a redução dos custos. Art. 6º A União e os Estados prestarão assistência técnica aos Municípios, em especial na área da pesquisa em alimentação e nutrição, elaboração de cardápios e na execução de programas relativos à aplicação de recursos de que trata esta lei. Art. 7º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 8º Revogam-se as disposições em contrário. Brasília, 12 de julho de 1994; 173º da Independência e 106º da República.
ITAMAR FRANCO
Rubens Ricupero Antônio José Barbosa
125
APÊNDICE 8
Medida Provisória no 1.784, de 14 de dezembro de 1998 Dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do Programa Nacional de Alimentação Escolar, institui o Programa Dinheiro Direto na Escola, e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:
Art. 1o Os recursos consignados no orçamento da União para execução do Programa Nacional de Alimentação serão repassados em parcelas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, observadas as disposições desta Medida Provisória.
§ 1o O montante dos recursos financeiros a ser repassado será calculado com base no número de alunos devidamente matriculados no ensino pré-escolar e fundamental de cada um dos entes governamentais referidos no caput deste artigo.
§ 2o Excepcionalmente, para os fins do parágrafo anterior, a critério do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, poderão ser computados como parte da rede municipal os alunos matriculados em escolas qualificadas como entidades filantrópicas ou por elas mantidas, observado o disposto no art. 10 desta Medida Provisória.
§ 3o Para o cálculo do montante dos recursos de que tratam os §§ 1o e 2o serão utilizados os dados oficiais de matrículas obtidos no censo escolar relativo ao ano anterior ao do atendimento.
§ 4o Os recursos financeiros destinados ao Programa Nacional de Alimentação Escolar em estabelecimentos de ensino mantidos pelo Governo Federal poderão ser administrados pelos municípios em que esses estabelecimentos se encontram localizados.
§ 5o A assistência financeira de que trata esta Medida Provisória tem caráter suplementar, conforme disposto no inciso VII do art. 208 da Constituição Federal, e destina-se, exclusivamente, à aquisição de gêneros alimentícios.
§ 6o É facultado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios repassar os recursos do Programa diretamente às escolas de sua rede.
§ 7o Os Estados poderão delegar a seus Municípios o atendimento aos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino localizados nas suas respectivas áreas de jurisdição, e, neste caso, autorizar o repasse direto ao Município, por parte do FNDE, da correspondente parcela de recursos calculados na forma do § 1o.
§ 8o A autorização de que trata o parágrafo anterior será encaminhada ao FNDE no mês de janeiro de cada ano, com validade a partir do ano de referência, e poderá ser revista, exclusivamente, no mês de janeiro do ano seguinte.
Art. 2o A transferência de recursos financeiros objetivando a execução descentralizada do Programa Nacional de Alimentação Escolar será efetivada automaticamente pela Secretaria Executiva do FNDE, sem necessidade de convênio, ajuste, acordo ou contrato, mediante depósito em conta corrente
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específica, não se aplicando o disposto no art. 27 da Lei no 9.692, de 27 de julho de 1998.
Art. 3o A prestação de contas da aplicação dos recursos financeiros relativos ao Programa de Alimentação Escolar será feita pelo beneficiário diretamente ao Tribunal de Contas do Estado ou do Distrito Federal, no caso destes entes federados, e à Câmara Municipal, auxiliada pelos Tribunais de Contas dos Estados ou Tribunais de Contas dos Municípios ou Conselhos de Contas dos Municípios, quando o beneficiário for o Município, e também ao Tribunal de Contas da União, quando for por ele determinado.
Parágrafo único. É assegurado ao Tribunal de Contas da União e ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo da União o acesso, a qualquer tempo, à documentação comprobatória da execução da despesa, aos registros e demais documentos pertinentes à execução dos programas custeados com os recursos financeiros do FNDE.
Art. 4o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de suas respectivas jurisdições, Conselhos de Alimentação Escolar, constituídos por representantes do órgão de administração da educação pública, dos professores, dos pais e alunos, podendo também incluir representantes de outros segmentos da sociedade local.
Parágrafo único. As atribuições do Conselho de Alimentação Escolar serão definidas em norma específica a ser expedida pelo Conselho Deliberativo do FNDE.
Art. 5o Os cardápios dos programas de alimentação escolar, sob a responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão elaborados por nutricionistas capacitados, observando orientação do Conselho de Alimentação Escolar e respeitando os hábitos alimentares de cada localidade, sua vocação agrícola e a preferência pelos produtos in natura.
Art. 6o Na aquisição de insumos, terão prioridade os produtos da região, visando a redução dos custos.
Art. 7o Os Estados prestarão assistência técnica aos Municípios, em especial na área de pesquisa em alimentação e nutrição, elaboração de cardápios e na execução de programas relativos à aplicação de recursos de que trata esta Medida Provisória.
Art. 8o Fica instituído, no âmbito do FNDE, o Programa Dinheiro Direto na Escola, com o objetivo de prestar assistência financeira às escolas públicas do ensino fundamental das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal e às escolas de educação especial qualificadas como entidades filantrópicas ou por elas mantidas, observado o disposto no art. 10 desta Medida Provisória.
Parágrafo único. A assistência financeira a ser concedida a cada estabelecimento de ensino beneficiário será definida anualmente e terá como base o número de alunos matriculados no ensino fundamental e especial, de acordo com dados extraídos do censo escolar realizado pelo Ministério da Educação e do Desporto no exercício anterior, e repassada:
I - diretamente à unidade executora ou à entidade representativa da comunidade escolar, na forma dos requisitos estabelecidos no art. 10;
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II - ao Estado ou Município mantenedor do estabelecimento de ensino nos demais casos.
Art. 9o Os recursos financeiros repassados pelo programa de que trata o artigo anterior serão destinados à cobertura de despesas de custeio, manutenção e de pequenos investimentos, exceto gastos com pessoal, que concorram para a garantia do funcionamento dos estabelecimentos de ensino.
Art. 10. O Conselho Deliberativo do FNDE expedirá as normas relativas a critérios de alocação dos recursos, valores per capita, unidades executoras e caracterização de entidades, bem assim as orientações e instruções necessárias à execução dos programas de que trata esta Medida Provisória.
Art. 11. O disposto nos arts. 2o e 3o desta Medida Provisória aplica-se, igualmente, ao repasse de recursos aos estabelecimentos de ensino públicos no âmbito do Programa Dinheiro Direto na Escola.
Parágrafo único. A prestação de contas dos recursos financeiros transferidos na forma do inciso I do parágrafo único do art. 8o será de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios mantenedores dos estabelecimentos de ensino a eles vinculados.
Art. 12. Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 13. Revoga-se a Lei no 8.913, de 12 de julho de 1994.
Brasília, 14 de dezembro de 1998; 177o da Independência e 110o da República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Paulo Renato Souza
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 15.12.1998
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