gestão ativa transparente sheila maria reis...

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracioacuten Puacuteblica Cartagena Colombia 30 oct - 2 Nov 2012

Gestatildeo ativa transparente

Sheila Maria Reis Ribeiro

ldquoOs ricos mercadores tecircm um livro que eles chamam livro secreto Este livro natildeo deve chegar agraves matildeos de todos os empregados da loja somente o dono o conserva junto a si e nele faz a lista de todos os seus negoacutecios e o resumo e a

anaacutelise de todos os seus recursos e capacidades [hellip] um priacutencipe deve fazer o mesmo com seu Estadordquo Scipione Ammirato Discorsi sopra C Tacito 1594

Introduccedilatildeo

A transparecircncia foi fortalecida na agenda poliacutetica brasileira a partir de 2012 quando a naccedilatildeo finalmente se uniu aos mais de 80 paiacuteses que jaacute possuem um marco regulatoacuterio sobre o direito de acesso agrave informaccedilatildeo A Lei nordm 125272011 denominada Lei de Acesso agrave Informaccedilatildeo ndash LAI entrou em vigor a partir de 16 maio deste ano Representa o corolaacuterio de um processo desencadeado a partir da redemocratizaccedilatildeo do paiacutes que tem como marco a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 Em que pese a Lei Maior desde sua promulgaccedilatildeo assegurar o direito dos cidadatildeos agrave informaccedilatildeo puacuteblica _ vide inciso

XXXIII do art 5o inciso II do sect 3o do art 37 e sect 2o do art 216 da Constituiccedilatildeo Federal _ a sua interpretaccedilatildeo era restritiva em razatildeo de conflitos entre o dever de sigilo e o direito agrave informaccedilatildeo

Eacute inequiacutevoco o aumento expressivo de informaccedilotildees disponibilizadas pelo Poder Puacuteblico aos cidadatildeos a partir da segunda metade da deacutecada de 1990 favorecido pelo avanccedilo das tecnologias de informaccedilatildeo e de comunicaccedilatildeo e pelas estrateacutegias de implantaccedilatildeo do Governo Eletrocircnico no paiacutes Constatashyse tambeacutem a ampliaccedilatildeo de espaccedilos de participaccedilatildeo social por meio de conferecircncias conselhos e mecanismos congecircneres o qual se acelerou nos uacuteltimos nove anos Esse processo contudo natildeo eacute homogecircneo e nem reflexo de uma mudanccedila sistecircmica da cultura institucional Ao contraacuterio resulta de um conjunto de fatores de ordem externa e interna No plano externo figuram acordos de cooperaccedilatildeo internacional pressotildees de segmentos da miacutedia e o ativismo da sociedade civil organizada e no plano interno observashyse o protagonismo dos oacutergatildeos de controle que na esteira do combate agrave corrupccedilatildeo atualmente passam a atuar como guardiotildees do cumprimento da LAI

Sobrevivem no imaginaacuterio e nas praacuteticas da burocracia puacuteblica resistecircncias ao compartilhamento de dados e informaccedilotildees assim como satildeo comuns avaliaccedilotildees que questionam a eficiecircncia e eficaacutecia dos mecanismos de participaccedilatildeo social no processo de formulaccedilatildeo e implementaccedilatildeo de poliacuteticas puacuteblicas Pesquisa realizada pela Controladoria Geral da Uniatildeo envolvendo oacutergatildeos da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal demonstra como em geral as resistecircncias agrave disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees estatildeo associadas ao natildeo reconhecimento da informaccedilatildeo como patrimocircnio da sociedade

O presente ensaio apresenta um cenaacuterio da evoluccedilatildeo do acesso agrave informaccedilatildeo no Brasil tendo como objetivo identificar nesse processo os pontos de inflexatildeo no relacionamento de Estado com a sociedade Buscoushyse responder agraves seguintes perguntas

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(i) historicamente de que modo evoluiu o acesso agrave informaccedilatildeo na Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira (ii) em que circunstacircncias o controle representado pela Controladoria Geral da Uniatildeo ndash CGU assumiu a lideranccedila da poliacutetica de acesso agrave informaccedilatildeo no Brasil

Para responder a essas questotildees pesquisoushyse a literatura nas aacutereas de sociologia do conhecimento poliacuteticas puacuteblicas de informaccedilatildeo ciecircncia poliacutetica e documentos em sites oficiais Foram analisadas as seguintes variaacuteveis qualitativas liberdade de informaccedilatildeo direito agrave informaccedilatildeo controle da informaccedilatildeo e poliacutetica de informaccedilatildeo Adotoushyse a anaacutelise histoacuterica como recurso metodoloacutegico

O trabalho estaacute estruturado em trecircs capiacutetulos seguidos de conclusatildeo No primeiro situashyse o acesso agrave informaccedilatildeo na linha evolutiva dos direitos humanos fundamentais buscandoshyse compreender a relevacircncia da informaccedilatildeo na sociedade poacutesshyindustrial No segundo discuteshyse a centralidade da informaccedilatildeo e do controle da informaccedilatildeo na gecircnese do Estado Moderno e suas relaccedilotildees com a burocracia No terceiro descreveshyse a trajetoacuteria das poliacuteticas de informaccedilatildeo no Brasil desde as primeiras praacuteticas institucionalizadas de arquivo no Impeacuterio ateacute chegar agraves modificaccedilotildees recentes introduzidas pela Lei de Acesso agrave Informaccedilatildeo e suas repercussotildees para a democracia

Capiacutetulo I ndash Acesso agrave informaccedilatildeo em perspectiva

O acesso agrave informaccedilatildeo no Brasil atingiu um status democraacutetico com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e passa a se consolidar efetivamente a partir da publicaccedilatildeo da Lei nordm 12527 de 18 de novembro de 2011 denominada Lei de Acesso agrave Informaccedilatildeo shyLAI Antes de adentrar no estudo dos procedimentos estabelecidos pela referida lei considerashyse relevante traccedilar o cenaacuterio no qual o acesso agrave informaccedilatildeo se viabilizou como direito

Os direitos satildeo construccedilotildees histoacutericas e resultam de contextos e soacutecio shyteacutecnicos especiacuteficos Embora natildeo haja consenso entre estudiosos da mateacuteria na literatura eacute possiacutevel reconstruir uma cronologia que permite relacionar a emergecircncia de direitos a periacuteodos marcados por grandes transiccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e sociais

EVOLUCcedilAtildeO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS HUMANOS

Sec XVIII(Rev Francesa)Estado Claacutessico Liberal

1ordf Geraccedilatildeo de Direitos FundamentaisHumanos(proteccedilatildeo agrave vida e agraves liberdades individuais)

Direitos civis e poliacuteticos

Homem universal abstrato

Liberdades negativas religiatildeo opiniatildeo imprensa

Tipo de Racionalidade Administrativateacutecnicaaccedilatildeo individualburocraacuteticaInstrumental

Sec XXEstado de Bem EstarshySocial(PoacutesshyII Guerra)

2ordf Geraccedilatildeo de Direitos FundamentaisHumanos(proteccedilatildeo social)

Direitos sociais econocircmicos e culturais

Liberdades positivas requer intervenccedilatildeo Estado para provisatildeo de bens

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Sec XXCrise do Estado Nacional Bemshy Estar Social

3ordf Geraccedilatildeo de Direitos FundamentaisHumanos(direitos individuais e coletivos)

Homem na diversidade de seus statusDireito agrave integridade ambiental Direito agrave informaccedilatildeoDiversidade (sexo etnia idade)

Sec XXI

Democracia global mudanccedila da territorialidade da cidadania perda de controle poliacuteticoshy administrativo sobre variaacuteveis econocircmicas essenciaismudanccedila de significado da sociedade poliacutetica

4ordf Geraccedilatildeo de Direitos FundamentaisHumanos

Direito agrave transparecircncia agrave participaccedilatildeo

Racionalidade baseada na accedilatildeo coletiva participaccedilatildeo poliacutetica redes globais

Fontes ALTVATER Elmar 1999 JAacuteUREGUI MC 2010

Os direitos emergem em contextos de transformaccedilatildeo social amplos e como tal devem ser compreendidos a fim de que se tenha clareza das condiccedilotildees de sua efetividade O reconhecimento e a proteccedilatildeo dos direitos do homem estatildeo na base das constituiccedilotildees democraacuteticas modernas como condiccedilatildeo para a soluccedilatildeo paciacutefica de conflitos Os direitos humanos estatildeo na linha evolutiva da histoacuteria dos direitos do homem que vai desde a proclamaccedilatildeo da Declaraccedilatildeo dos Direitos do Homem e do Cidadatildeo em 1789 durante a Revoluccedilatildeo Francesa passando pela sua transformaccedilatildeo em direito positivo no interior de cada Estado ateacute a fase em que alcanccedila o sistema internacional

De acordo com Bobbio (2004) no debate sobre os direitos do homem haacute que se distinguir o plano da teoria e o da praacutetica Nos dois planos podeshyse afirmar que o desenvolvimento dos direitos do homem ocorreu de dois modos em direccedilatildeo agrave universalizaccedilatildeo e em direccedilatildeo agrave multiplicaccedilatildeo Duas satildeo as rupturas relevantes na histoacuteria dos direitos do homem (1) na dimensatildeo poliacutetica ocorreu uma inversatildeo na relaccedilatildeo entre Estado e cidadatildeo a medida que foi dada prioridade aos direitos dos cidadatildeos e natildeo soacute aos deveres fato que significou um modo diferente de encarar a relaccedilatildeo poliacutetica natildeo mais predominantemente do lado do soberano e sim do lado do cidadatildeo (2) na dimensatildeo social 21shy uma ruptura de natureza teoacuterica e conceitual que diz respeito agrave modificaccedilatildeo da perspectiva de compreensatildeo da sociedade natildeo mais a partir de uma concepccedilatildeo orgacircnica_ correspondente ao conceito aristoteacutelico do homem social e poliacutetico desde a origem e em seu lugar emergiu uma nova concepccedilatildeo da sociedade a partir dos indiviacuteduos para a qual contribuiacuteram as ideias de estado de natureza de Hobbes e de Rousseau a construccedilatildeo artificial do homo economicus e a ideia cristatilde do homem moral que tem valor

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por si mesmo enquanto criatura de Deus e (22) a passagem do homem abstrato para o homem concreto a partir de um processo de gradativa diferenciaccedilatildeo ou especificaccedilatildeo de carecircncias e de interesses dos quais se solicita o reconhecimento e a proteccedilatildeo

A multiplicaccedilatildeo de direitos estaria relacionada dentre outros fatores ao aumento contiacutenuo da quantidade de bens considerados objeto de tutela pelo Estado (Bobbio 2004) Noteshyse que os direitos da primeira geraccedilatildeo nascem da aspiraccedilatildeo de limitar o poder do Estado enquanto os direitos de segunda e de terceira geraccedilatildeo tecircm como requisito um papel ativo do Estado para assegurar a provisatildeo de bens e serviccedilos Embora natildeo haja sobre esse aspecto um consenso eacute nessa linha de transformaccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e sociais que vamos situar o direito de aceso agrave informaccedilatildeo puacuteblica na terceira geraccedilatildeo de direitos fundamentais

O acesso agrave informaccedilatildeo pode ser considerado a partir de duas perspectivas (i) da perspectiva da liberdade de informaccedilatildeo seguindoshyse a tradiccedilatildeo liberal (ii) ou na perspectiva do direito agrave informaccedilatildeo A noccedilatildeo de informaccedilatildeo como direito eacute relativamente recente embora se possa buscar na Revoluccedilatildeo Francesa em 1789 juntamente com o reconhecimento dos direitos civis e poliacuteticos enunciados na Declaraccedilatildeo Universal dos Direitos do Homem e do Cidadatildeo seu embriatildeo liberdade de expressatildeo e proibiccedilatildeo da censura preacutevia O conceito de liberdade de informaccedilatildeo substituiu o conceito de liberdade de imprensa refletindo a evoluccedilatildeo dos processos de comunicaccedilatildeo

ldquoEl concepto de libertad de informacioacuten vino a sustituir en el pensamiento liberal al concepto de libertad de prensa reflejando de este modo la necesaria evolucioacuten que demandaba la aparicioacuten de nuevos medios de comunicacioacuten no impresos en particular la radio y la televisioacuten Es por ello que tradicionalmente se ha identificado la libertad de informacioacuten con la libertad de prensa o de imprenta (hellip) Mientras la comunicacioacuten interpersonal fue la uacutenica forma de comunicacioacuten humana el derecho a la libertad de opinioacuten era el uacutenico derecho a la comunicacioacuten Maacutes adelante con la invencioacuten de la imprenta se antildeadioacute el derecho de expresioacuten Y maacutes tarde auacuten a medida que se desarrollaban los grandes medios de comunicacioacuten el derecho a buscar recibir e impartir informacioacuten pasoacute a ser la preocupacioacuten principal Desde este punto de vista el orden de los derechos especiacuteficos enumerados en el artiacuteculo 19 de la Declaracioacuten Universal de los Derechos Humanos traza una progresioacuten histoacuterica opinioacuten expresioacuten informacioacuten rdquo (JAacuteUREGUI MC 2010)

Noteshyse que a liberdade de informaccedilatildeo privilegia a transmissatildeo de informaccedilotildees e a liberdade de expressatildeo em mateacuteria informativa enquanto que a perspectiva do direito agrave informaccedilatildeo considera a informaccedilatildeo um bem puacuteblico essencial agrave accedilatildeo humana cuja funccedilatildeo eacute social A liberdade de informaccedilatildeo configura um direito subjetivo de liberdade sem contrashy prestaccedilatildeo do Poder Puacuteblico enquanto o direito agrave informaccedilatildeo tem como ponto de referecircncia o direito agrave participaccedilatildeo dos cidadatildeos nos assuntos puacuteblicos como membro ativo da comunidade o que significa que natildeo eacute um mero receptor de noticias O direito agrave informaccedilatildeo implica acesso a todas as informaccedilotildees compatiacuteveis com a participaccedilatildeo qualificada para decidir em situaccedilotildees individuais coletivas nacionais e internacionais donde se deduz que os governos democraacuteticos devem viabilizar o marco juriacutedico e os meios para acesso agraves informaccedilotildees governamentais

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A informaccedilatildeo alcanccedila um status de bem a ser tutelado na passagem do seacuteculo XX para o XXI no contexto da chamada ldquorevoluccedilatildeo informacionalrdquo (LOJKINE 1995) evento comparaacutevel em importacircncia agrave Revoluccedilatildeo Industrial no seacutec XVIII com rupturas de natureza econocircmica social e cultural De acordo com Castells (1999) as novas tecnologias natildeo satildeo simples ferramentas aplicaacuteveis mas processos a serem desenvolvidos sendo a primeira vez na histoacuteria da humanidade que a mente humana eacute uma forccedila direta de produccedilatildeo Indubitavelmente a accedilatildeo social intencional e os contextos culturaisinstitucionais interagem no novo sistema tecnoloacutegico Mas haacute uma loacutegica que o torna particular a capacidade de transformar todas as informaccedilotildees em um sistema comum de informaccedilotildees com velocidade de circulaccedilatildeo a custos reduzidos

Ressaltashyse que o direito de acesso agrave informaccedilatildeo estaacute integrado ao processo de globalizaccedilatildeo da economia agraves transformaccedilotildees tecnoloacutegicas dos uacuteltimos 40 anos e agraves mudanccedilas poliacuteticas associadas A desregulamentaccedilatildeo da economia e as mudanccedilas que afetam a soberania dos estados nacionais trouxeram desafios de regulaccedilatildeo do sistema poliacutetico internacional e de gestatildeo puacuteblica Na nova ordem internacional em que se projeta uma governanccedila que ultrapassa as fronteiras nacionais recolocashyse o problema da soberania e da legitimaccedilatildeo das decisotildees poliacuteticas

ldquoA transparecircncia democraacutetica e o respeito aos direitos humanos satildeo entendidos como ingredientes irrenunciaacuteveis de ldquoboa governanccedilardquo O sistema internacional se baseia natildeo soacute em ajustes econocircmicos e soacutecio shyestruturais mas tambeacutem na democratizaccedilatildeo poliacutetica na administraccedilatildeo inequiacutevoca da lei e no cumprimento dos direitos individuais e econocircmicos sociais e culturais (hellip) Isso ilumina novamente a correspondecircncia entre o modo de funcionamento das ordens econocircmica e poliacuteticardquo (ALTVATER 1999 p122shy123)

A informaccedilatildeo ganha relevacircncia poliacutetica com o processo de democratizaccedilatildeo da sociedade ao possibilitar mudanccedilas nas relaccedilotildees do Estado com a sociedade Nesse sentido a informaccedilatildeo adquire relevacircncia juriacutedica a medida que sua qualidade e condiccedilotildees de circulaccedilatildeo repercutem diretamente na forma e alcance da participaccedilatildeo da sociedade na tomada de decisotildees sobre assuntos que lhe afetam (JARDIM1999)

De acordo com Habermas (2001 146) o princiacutepio democraacutetico da soberania popular expressashyse nos direitos agrave comunicaccedilatildeo e agrave participaccedilatildeo que asseguram a autonomia puacuteblica do cidadatildeo Entretanto direitos humanos e soberania popular estatildeo ligados quando os primeiros servem de base para a construccedilatildeo em bases comunicativas da vontade poliacutetica racional Logo quando os diretos humanos institucionalizam as condiccedilotildees de comunicaccedilatildeo para a formaccedilatildeo da vontade poliacutetica racional

Capiacutetulo II ndash Estado Moderno Arte de Governar e Monopoacutelio da Informaccedilatildeo

Informaccedilatildeo e poder sempre estiveram relacionados Na gecircnese do Estado moderno verificamshyse mudanccedilas significativas sobre a forma de exerciacutecio do poder com base na informaccedilatildeo De acordo com Burke (2003) desde a antiguidade tanto no oriente como no ocidente governantes estiveram interessados em coletar informaccedilotildees sobre os povos que controlavam Mas somente a partir do princiacutepio da era moderna a coleta sistemaacutetica de informaccedilotildees se tornou praacutetica de governo na Europa

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No iniacutecio coletavamshyse informaccedilotildees sobre a populaccedilatildeo para responder a problemas ou crises especiacuteficas (sediccedilatildeo pestes guerras) Serviram de modelo para a burocracia secular as teacutecnicas escriturais e de coleta jaacute desenvolvidas pela Igreja As praacuteticas de coleta de informaccedilotildees para apoiar praacuteticas rotineiras dos governos tornaramshyse comuns a partir de 1650 O poder de Estado moderno envolveu a coleta armazenamento e controle regulares da informaccedilatildeo para fins administrativos fossem eles tributaacuterios de seguranccedila ou de controle populacional de epidemias e da fome Por isso Guiddens (1985) afirmou que as sociedades modernas nasceram como sociedades de informaccedilatildeo

Ateacute o seacuteculo XV predominou a preocupaccedilatildeo com o aconselhamento moral ao priacutencipe A partir do seacutec XVI surgiu a preocupaccedilatildeo com a arte de governar Esta natildeo se fundamentou em regras transcendentes em um modelo cosmoloacutegico ou em um ideal filosoacuteficoshy moral mas tinha como foco a realidade especiacutefica do Estado a partir daquele periacuteodo o crescimento demograacutefico e a questatildeo populacional cuja gestatildeo poliacutetica e econocircmica afastavashyse do paracircmetro da unidade familiar Foi nesse contexto que se constituiacuteram corpos de teacutecnicas e de saberes referentes agrave populaccedilatildeo dos quais satildeo exemplos a estatiacutestica e a economiashy politica e a partir dos quais foram formadas as burocracias especializadas Dois gecircneros de literatura se difundiram nesse periacuteodo uma que estabelecia o conhecimento dos homens como condiccedilatildeo da accedilatildeo poliacutetica outra que incorporava esse conhecimento ao conjunto do saber requerido para dirigir o Estado (SENELLART 2006)

Na perspectiva de Foucault (1979 p183) ldquoo poder funciona e se exerce em rede Nas suas malhas os indiviacuteduos natildeo soacute circulam mas estatildeo sempre em posiccedilatildeo de exercer este poder e de sofrer sua accedilatildeo natildeo satildeo o alvo inerte ou consentido do poder satildeo sempre centros de transmissatildeordquo O socioacutelogo chamou a atenccedilatildeo para a necessidade de estudar o poder para aleacutem do modelo Leviatatilde de Hobbes ou seja fora do campo delimitado pela soberania juriacutedica e pela instituiccedilatildeo estatal O poder inclui mecanismos de formaccedilatildeo e de acumulaccedilatildeo do saber meacutetodos de observaccedilatildeo teacutecnicas de registro procedimentos de inqueacuterito e de pesquisa aparelhos de verificaccedilatildeo O poder eacute exercido a partir da organizaccedilatildeo e da circulaccedilatildeo de um saber Satildeo teacutecnicas e taacuteticas de dominaccedilatildeo O poder se exerce entre os limites da soberania juriacutedica e o das disciplinas sendo estas aparelhos de muacuteltiplos domiacutenios do conhecimento As disciplinas veiculam um discurso que natildeo eacute o da lei mas o da regra ou normalizaccedilatildeo (comportamentos normais pensamentos e ideias racionais)

A arqueologia do saber de Foucault auxilia a compreensatildeo do alcance do conceito weberiano de burocracia profissional Tambeacutem ajuda a identificar os pontos de inflexatildeo entre as formas de dominaccedilatildeo tradicional e racionalshylegal a partir do seacutec XVII quando se verifica uma mudanccedila da figura do priacutencipe para o Estado Com fundamento na anaacutelise da literatura da eacutepoca SENELLAR afirma 2006p58) ldquoO mais importante poreacutem natildeo reside na transiccedilatildeo de uma visatildeo moral para uma visatildeo poliacutetica das coisas mas no apagamento progressivo do priacutencipe em proveito do Estado() Governar natildeo eacute tanto submeter os desejos dos indiviacuteduos quanto controlar forccedilas coletivas (recursos populaccedilatildeo armas aliados)rdquo

Com a multiplicaccedilatildeo das informaccedilotildees emergiu a questatildeo da guarda da informaccedilatildeo e dos arquivos Durante a Idade Meacutedia o acervo de documentos oficiais era descentralizado acompanhando a mobilidade dos monarcas No iniacutecio da Idade Moderna a invenccedilatildeo da imprensa e a centralizaccedilatildeo do poder resultaram no aumento do acervo de documentos

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A centralizaccedilatildeo do poder foi acompanhada da centralizaccedilatildeo de documentos Nos seacuteculos XVI e XVII depoacutesitos foram criados e organizados para permitir a recuperaccedilatildeo de informaccedilotildees por funcionaacuterios Documentos antes tratados como propriedade privada de funcionaacuterios foram apropriados pelo Estado (BURKE2003)

Agrave centralizaccedilatildeo dos documento e arquivos oficiais se seguiu a especializaccedilatildeo das funccedilotildees de arquivistas oficiais a exemplo do posto de arquivista do Estado criado na Sueacutecia em 1609 e do State Paper Office na Inglaterra juntamente com o posto de curador de documentos (keeper) Os arquivos surgiram com fins administrativos e faziam parte das ldquoarcana imperiirdquo segredos de Estado expressatildeo comumente utilizada agrave eacutepoca relacionada agrave preocupaccedilatildeo dos funcionaacuterios com infraccedilotildees ao seu monopoacutelio sobre certos tipos de informaccedilatildeo poliacutetica A centralizaccedilatildeo dos acervos se concretizou com a transmutaccedilatildeo do local de trabalho e da guarda de documentos para as reparticcedilotildees puacuteblicas

O monopoacutelio das informaccedilotildees estava relacionado ao monopoacutelio do poder O acesso puacuteblico aos arquivos oficiais foi proclamado com a Revoluccedilatildeo Francesa1 fato que ensejou como reaccedilatildeo o surgimento de um sistema de controle e de censura de informaccedilotildees uma praacutetica tambeacutem jaacute desenvolvida pela Igreja2 O controle da informaccedilatildeo natildeo era simples e sempre podia ser transgredido Aleacutem do mais os governos decidiam as informaccedilotildees que deveriam se tornar puacuteblicas para fins poliacuteticoshyadministrativos e aquelas que natildeo deveriam ser puacuteblicas de modo a natildeo permitir que a populaccedilatildeo ou as pessoas comuns se manifestassem sobre assuntos do Estado

A histoacuteria mostra que a defesa desse monopoacutelio se fez por diferentes meios Na Europa quando da passagem do poder feudal descentralizado para o Estado absolutista centralizado no iniacutecio da Idade Moderna os monarcas lanccedilaram matildeo de regras de organizaccedilatildeo administrativa e de acesso a cargos puacuteblicos para assegurar o monopoacutelio do poder Para tal aperfeiccediloaram taacuteticas e estrateacutegias de controle e de vigilacircncia (ELIAS 1993)

O acesso agrave informaccedilatildeo estaacute relacionado ao maior ou menor niacutevel de centralizaccedilatildeo do poder Os governos controlam informaccedilotildees e para preservar monopoacutelios desenvolvem sistemas de controle e de vigilacircncia Por sua vez os sistemas de controle e vigilacircncia estatildeo relacionados aos sistemas soacutecio shyteacutecnicos de cada periacuteodo3

1 A Franccedila foi o primeiro paiacutes a legislar nesse sentido O Decreto de 25 de junho de 1794 determinou o acesso do cidadatildeo aos arquivos mediante visita com agendamento preacutevio2 Agrave eacutepoca colocavamshyse pessoas natildeo alfabetizadas para zelar pelos arquivos (BURKE2003)3 Atualmente natildeo se verifica um paradigma dominante na teoria organizacional Convivem alternativas teoacutericas e metodoloacutegicas Nesse contexto o tema supervisatildeo e controle ressurge com uma visatildeo mais sofisticada abrangente e complexa das organizaccedilotildees envolvendo o poder puacuteblico e a sociedade civil Nessas abordagens a vigilacircncia estaacute diretamente relacionada ao monitoramento eou agrave supervisatildeo dos objetivos dos programas de governo e a sua implementaccedilatildeo sob a forma de controles de resultados e de desempenho individual e institucional Visto sob o prisma poliacutetico o discurso democraacutetico reconcebe a noccedilatildeo de controle como direito (de peticcedilatildeo de receber informaccedilotildees de denuacutencia de participaccedilatildeo) mormente mas natildeo exclusivamente no acircmbito das organizaccedilotildees do setor puacuteblico Enquanto a partir do poacutesshyguerra as anaacutelises focavam as formas de poder e de controle exercidas pelo Estado por meio dos seus aparelhos ideoloacutegicos sobre indiviacuteduos e grupos sociais a partir dos anos 1980 recrudesce a influecircncia dos teoacutericos de inspiraccedilatildeo liberal e o foco passa a ser o controle da sociedadecomunidade sobre o Estado difundindoshyse amplamente o discurso sobre o controle social (RIBEIRO 2010 p6)

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As novas tecnologias de informaccedilatildeo e de comunicaccedilatildeo favorecem a ampliaccedilatildeo do acesso agrave informaccedilatildeo nas sociedades contemporacircneas assim como repercutem sobre a tradicional organizaccedilatildeo burocraacutetica e sobre o processo de decisatildeo de poliacuteticas puacuteblicas Qual a extensatildeo e o impacto dessas transformaccedilotildees sobre a gestatildeo puacuteblica contemporacircnea eacute uma questatildeo a ser investigada Contudo a resposta a esta questatildeo ultrapassa o objetivo deste artigo que contribui apenas para os primeiros delineamentos dessa problemaacutetica

Capiacutetulo III ndash Trajetoacuteria da poliacutetica de informaccedilatildeo no Brasil do arquivo aos dados abertos

A informaccedilatildeo ganhou relevacircncia na sociedade poacutesshyindustrial quando passou a ser reconhecida como bem puacuteblico Por essa razatildeo foi tutelada pelo direito Mas os governos sempre controlaram informaccedilotildees e no Estado Moderno ela se multiplicou sob o monopoacutelio da burocracia Por analogia com o controle de informaccedilotildees eacute possiacutevel afirmar que os governos adotaram poliacuteticas de informaccedilatildeo ao longo da histoacuteria Seguindo essa linha de raciociacutenio propotildeeshyse uma recuperaccedilatildeo das poliacuteticas de informaccedilatildeo no Brasil a partir da institucionalizaccedilatildeo do Arquivo Nacional ateacute chegarshyse agrave Lei de Acesso agrave Informaccedilatildeo shyLAI Pretendeshyse estabelecer um paralelo entre o acesso agrave informaccedilatildeo e as poliacuteticas de informaccedilatildeo no Brasil verificar pontos de inflexatildeo nesse processo assim como identificar eventuais modificaccedilotildees nos sistemas de controle e vigilacircncia Esse caminho possibilita construir um histoacuterico da transparecircncia na Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal

Na literatura natildeo haacute consenso sobre o conceito de poliacutetica de informaccedilatildeo Entretanto eacute possiacutevel caracterizar uma poliacutetica puacuteblica de informaccedilatildeo a partir de sua vinculaccedilatildeo a decisotildees de Estado com respeito agrave produccedilatildeo uso e preservaccedilatildeo de informaccedilotildees de natureza puacuteblica e privada ldquoO papel da poliacutetica de informaccedilatildeo eacute prover o marco legal e institucional do qual decorre o intercacircmbio formal de informaccedilotildees Esse intercacircmbio reflete objetivos poliacuteticos e burocraacuteticos dada sua emergecircncia na organizaccedilatildeo do governo e no aparato estatal (JARDIM JM SILVA S C de A NHARRELUGARS 2009 p7)

O Arquivo Imperial foi instituiacutedo pela Constituiccedilatildeo de 1824 para a guarda das leis e documentos oficiais O Regulamento Nordm 2 de 2 de janeiro de 1838 destinava o arquivo ao uso exclusivo do Imperador de seus ministros ou pessoas de sua inteira confianccedila A Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica (1891) natildeo fez referecircncia aos arquivos e a poliacutetica de arquivos natildeo foi modificada durante a Repuacuteblica Velha Em que pese natildeo se mencionar o acesso agrave informaccedilatildeo entre as deacutecadas de 1930 e de 1970 editaramshyse decretos com o fim de proteger o sigilo de informaccedilotildees Decreto Nordm 118011936 Decreto Nordm 275831949 Decreto Nordm 604171967 Decreto Nordm 790991977 revogado apenas em 1997 pelo Decreto Nordm 21341997 (BANDEIRA 2010)

A instituiccedilatildeo Arquivo Nacional esteve vocacionada desde a sua origem predominantemente para o acervo histoacuterico e de documentos permanentes denominados documentos de terceira idade De acordo com JARDIM (1995) esta foi uma tendecircncia associada ao processo de independecircncia e criaccedilatildeo dos estados nacionais na Ameacuterica Latina A trajetoacuteria dessa instituiccedilatildeo mostra como a instituiccedilatildeo arquivo acompanhou a dinacircmica de centralizaccedilatildeo do poder administrativo do Estado na sua configuraccedilatildeo moderna burocraacutetica bem como de que modo reagiu agraves transformaccedilotildees mais recentes da sociedade poacutesshyindustrial em termos de poliacutetica de informaccedilotildees

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Nos anos 1960 a UNESCO atuou como promotora do debate internacional sobre comunicaccedilatildeo e informaccedilatildeo no momento em que este tema se tornou relevante para os paiacuteses de capitalismo avanccedilado Propunhashyse agrave eacutepoca a criaccedilatildeo de um Sistema Mundial de Informaccedilatildeo Cientiacutefica e Tecnoloacutegicashy UNISIST e a de Sistemas Nacionais de Informaccedilatildeo planejados e centralizados no acircmbito dos EstadosshyNaccedilatildeo de modo a evitar sobreposiccedilotildees com outros oriundos de grupos industriais acadecircmicos ou de associaccedilotildees cientiacuteficas Na deacutecada de 1970 as poliacuteticas de informaccedilatildeo apresentavam como tendecircncia a ecircnfase no desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico privilegiando a criaccedilatildeo e o armazenamento de informaccedilotildees correlatas

Na deacutecada de 1980 a ecircnfase recaiu sobre a criaccedilatildeo da infra shyestrutura de informaccedilotildees para a comunicaccedilatildeo e utilizaccedilatildeo das bases de dados devido aos avanccedilos na difusatildeo das novas tecnologias de informaccedilatildeo e de comunicaccedilatildeo O discurso sobre os sistemas centralizados estava superado e a UNESCO difundia a ideia de que uma poliacutetica de informaccedilotildees pressupunha interaccedilatildeo entre as poliacuteticas biblioteconocircmicas a arquiviacutesticas aleacutem das poliacuteticas de setores proacuteximos da informaacutetica e das telecomunicaccedilotildees

A partir dos anos 1990 dados os avanccedilos tecnoloacutegicos as poliacuteticas de informaccedilatildeo ganharam uma nova dimensatildeo entre as poliacuteticas puacuteblicas devido agrave capacidade de agregarem valor aos produtos e serviccedilos intensivos em informaccedilatildeo servir de componente da competitividade agraves organizaccedilotildees e aos paiacuteses bem como em funccedilatildeo do reconhecimento da informaccedilatildeo como bem puacuteblico com suas caracteriacutesticas de transferecircncia distribuiccedilatildeo e baixo custo Nas conferecircncias internacionais de arquivos jaacute se evidenciava a tendecircncia agrave descentralizaccedilatildeo dos sistemas de arquivo fenocircmeno que natildeo chegou a se consolidar no Brasil

Como as poliacuteticas de informaccedilatildeo a partir da deacutecada de 1970 repercutiram sobre o arranjo organizacional e a poliacutetica de arquivo no Brasil De acordo com JARDIM (1995) entre as deacutecadas de 1960 e 1990 foram formulados trecircs projetos para criaccedilatildeo de um sistema nacional de arquivos Os trecircs possuiacuteam caracteriacutesticas baacutesicas em comum a finalidade de garantir a ordenaccedilatildeo e o controle pelo Estado de todo o patrimocircnio arquiviacutestico puacuteblico e privado da Naccedilatildeo o propoacutesito de liderar a organizaccedilatildeo do sistema privilegiando as normas arquiviacutesticas a pretensatildeo de abranger a totalidade dos arquivos diversos poderes puacuteblicos estados distrito federal e municiacutepios (1978) e mais o universo privado (1962 e 1994) a ausecircncia de consulta aos envolvidos no processo O especialista acrescenta que natildeo haacute antecedentes na experiecircncia internacional seja no que tange ao formato juriacutedico proposto seja na aplicaccedilatildeo do modelo sistecircmico em questatildeo a paiacuteses de organizaccedilatildeo federativa

O projeto de 1962 que natildeo se efetivou no plano juriacutedico preservava o princiacutepio da unidade e indivisibilidade do patrimocircnio arquiviacutestico abrangia toda a federaccedilatildeo e se destinava agrave coleta seleccedilatildeo e conservaccedilatildeo dos documentos de valor permanente para a vida da naccedilatildeo O projeto original do sistema nacional de arquivos de 1978 primava pelo princiacutepio da indivisibilidade do patrimocircnio arquiviacutestico e abrangia as trecircs idades do ciclo vital arquiviacutestico (arquivos de documentos correntes intermediaacuterios e permanentes) do governo federal

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Do ponto de vista poliacutetico entretanto o projeto mostroushyse ambicioso haja vista o conflito com o Departamento Administrativo do Serviccedilo Puacuteblico shyDASP que entatildeo detinha a competecircncia de oacutergatildeo central do Sistema de Serviccedilos Gerais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal shySISG instituiacutedo pelo Decreto Nordm 75657 de 24 de abril de 1975 o qual abrangia as atividades de administraccedilatildeo de edifiacutecios puacuteblicos imoacuteveis residenciais material transporte e protocolo assim como as movimentaccedilotildees de expedientes arquivo e transmissatildeo e recepccedilatildeo de mensagens

Dada a correlaccedilatildeo de forccedilas o sistema de arquivo proposto natildeo prosperou tendo sido fracionado o ciclo vital do documento Isso resultou em dois arquivos um sob a competecircncia do Arquivo Nacional (documentos intermediaacuterios e permanentes) e outro sob a competecircncia do DASP (documentos correntes) Segundo Jardim (1995) essa divisatildeo teria inviabilizado desde o princiacutepio o desenvolvimento de uma poliacutetica de gestatildeo de documentos no governo federal4

Na deacutecada de 1990 por meio da Lei nordm 8159 de 8 de janeiro de 1991 foi criada a poliacutetica nacional de arquivos puacuteblicos e privados a primeira legislaccedilatildeo arquiviacutestica no paiacutes por meio da qual foram definidos os principais conceitos da aacuterea arquivo puacuteblico documentos correntes (uso) intermediaacuterios (aguardam sua eliminaccedilatildeo ou recolhimento para guarda permanente) e permanentes (documentos de valor histoacuterico probatoacuterio e informativo que devem ser preservados) arquivos privados De acordo com essa Lei ldquoarquivos puacuteblicos satildeo os conjuntos de documentos produzidos e recebidosrdquo por oacutergatildeos puacuteblicos no exerciacutecio de suas atividades em decorrecircncia de suas funccedilotildees administrativas

A administraccedilatildeo da documentaccedilatildeo puacuteblica ou de caraacuteter puacuteblico eacute de competecircncia das instituiccedilotildees arquiviacutesticas A gestatildeo de documentos eacute entendida como o conjunto de procedimentos e operaccedilotildees teacutecnicas utilizadas na produccedilatildeo tramitaccedilatildeo uso avaliaccedilatildeo e arquivamento em fase corrente e intermediaacuteria visando agrave sua eliminaccedilatildeo ou recolhimento para guarda permanente Cabe ao poder puacuteblico a gestatildeo documental e a proteccedilatildeo especial a documentos de arquivos como instrumento de apoio agrave administraccedilatildeo agrave cultura ao desenvolvimento cientiacutefico e como elemento de prova e informaccedilatildeo

A Lei estabeleceu nova forma de organizaccedilatildeo e de administraccedilatildeo das instituiccedilotildees arquiviacutesticas criou o Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) vinculado ao Arquivo Nacional como oacutergatildeo central do tambeacutem criado Sistema Nacional de Arquivos (SINAR) preservandoshyse o princiacutepio federativo e a autonomia dos poderes

O Decreto Nordm 4073 de 3 de janeiro de 2002 traz o regulamento mais recente da citada Lei De acordo com este ao CONARQ compete estabelecer diretrizes para o funcionamento do SINAR visando agrave gestatildeo agrave preservaccedilatildeo e ao acesso aos documentos de arquivos Incluishyse no conceito de arquivos puacuteblicos ou conjuntos de documentos aqueles produzidos e recebidos por agentes do Poder Puacuteblico empresas puacuteblicas e sociedades de economia mista organizaccedilotildees sociais serviccedilos sociais autocircnomos

4 O projeto de 1978 contou com a participaccedilatildeo mediante consulta dos primeiros profissionais especializados em arquivologia Datam da deacutecada de 1970 os primeiros cursos de formaccedilatildeo nessa aacuterea do conhecimento para o que contribuiu a atuaccedilatildeo da Associaccedilatildeo dos Arquivistas Brasileiros Esse capital criado pelo Estado foi relegado a segundo plano em curto periacuteodo de tempo (JARDIM1995)

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Foram introduzidas as chamadas Comissotildees permanentes de Avaliaccedilatildeo de Documentos em cada oacutergatildeo e entidade da administraccedilatildeo com a atribuiccedilatildeo de analisar avaliar e selecionar a documentaccedilatildeo produzida e acumulada para fins de guarda ou eliminaccedilatildeo

A partir da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 definiushyse um novo quadro juriacutedico para o acesso agrave informaccedilatildeo com a instituiccedilatildeo da informaccedilatildeo como direito do cidadatildeo bem como com a criaccedilatildeo de obrigaccedilotildees para a Administraccedilatildeo Puacuteblica relativas agrave gestatildeo do patrimocircnio cultural no qual se incluem os acervos documentais puacuteblicos e agrave disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees ou seja parte desse patrimocircnio a quem delas necessitar Foram considerados patrimocircnio cultural brasileiro de acordo com o artigo 216 da Carta os bens de natureza material e imaterial tomados individualmente ou em conjunto portadores de referecircncia agrave identidade agrave accedilatildeo agrave memoacuteria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira nos quais se incluem as obras os objetos os documentos as edificaccedilotildees e os demais espaccedilos destinados a manifestaccedilotildees artiacutestico shyculturais5

Podeshyse considerar que o padratildeo de acesso agraves informaccedilotildees que perdurou ateacute fins da deacutecada de 1980 correspondia agravequele estabelecido na eacutepoca do Arquivo Imperial Inclusive durante os regimes autoritaacuterios e sobretudo na vigecircncia dos imperativos da seguranccedila nacional Esse quadro soacute comeccedilou a se modificar dentro da Administraccedilatildeo Puacuteblica a partir da deacutecada de 1990 em decorrecircncia das poliacuteticas de governo eletrocircnico e da atuaccedilatildeo de segmentos organizados da sociedade civil

Historicamente a questatildeo da guarda e do acesso agrave informaccedilatildeo estiveram interligadas Mas a partir do novo cenaacuterio tecnoloacutegico e da regulamentaccedilatildeo do direito de acesso agrave informaccedilatildeo a tendecircncia eacute que se modifique a funccedilatildeo do arquivo Haacute que se considerar que em decorrecircncia das transformaccedilotildees tecnoloacutegicas das uacuteltimas deacutecadas ldquoonde a informaccedilatildeo se encontra jaacute natildeo eacute mais importante e sim o acesso agrave informaccedilatildeo a ecircnfase na gestatildeo da informaccedilatildeo deslocashyse do acervo para o acesso do estoque para o fluxo da informaccedilatildeo dos sistemas para as redes (JARDIM1999)

Noteshyse que o acesso agrave informaccedilatildeo de acordo com o conceito de arquivo e de documento puacuteblico permanece mediado por procedimentos e teacutecnicas de arquivo enquanto as novas tendecircncias de poliacutetica de informaccedilatildeo apontam para a utilizaccedilatildeo de bases de dados governamentais abertas

De acordo com a W3C autoridade em padrotildees web considerashyse a existecircncia de dados governamentais abertos quando estatildeo disponibilizados na web e indexados quando estatildeo disponiacuteveis em formato compreensiacutevel e utilizaacutevel e quando natildeo eacute vedada a sua reutilizaccedilatildeo Oito caracteriacutesticas definem o universo das informaccedilotildees e o escopo do acesso no acircmbito de uma poliacutetica de informaccedilotildees voltada para a abertura de bases de dados (1) dados completos satildeo todos os dados disponiacuteveis e natildeo limitados Um dado puacuteblico eacute o dado que natildeo estaacute sujeito a limitaccedilotildees vaacutelidas de privacidade seguranccedila ou privileacutegios de acesso (2) dados primaacuterios dados brutos sem agregaccedilatildeo ou modificaccedilatildeo (3) dados atuais satildeo aqueles publicados tatildeo rapidamente quanto necessaacuterio para preservar o seu valor (4) dados acessiacuteveis para o maior nuacutemero possiacutevel de usuaacuterios e para o maior nuacutemero possiacutevel de finalidades (5)

5Depois de promulgada a Constituiccedilatildeo o debate trouxe questotildees relacionadas ao acesso de documentos de pesquisa agrave produccedilatildeo de documentaccedilatildeo administrativa corrente como tambeacutem ao acesso a informaccedilotildees nas suas vertentes principais o acesso agrave informaccedilatildeo documental de interesse puacuteblico e o acesso agraves referecircncias informatizadas sobre privacidade individual (BASTOS (1990) apud BANDEIRA (2010)

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processaacuteveis por maacutequina quando razoavelmente estruturados para permitir processamento automatizado (6) natildeoshydiscriminatoacuterios quando disponiacuteveis para todos sem necessidade de cadastro (7) natildeoshyproprietaacuterios quando em formato sobre o qual nenhuma entidade tem controle exclusivo e (8) licenccedilas livres quando os dados natildeo estatildeo sujeitos a nenhuma regulaccedilatildeo de direitos autorais patentes propriedade intelectual ou segredo industrial permitindoshyse ldquorestriccedilotildees sensatasrdquo relacionadas agrave privacidade seguranccedila e privileacutegios de acesso (OpenGovDataorg httpwww2camaragovbrtransparenciadadosshyabertosleisshyeshyprincipiosshydosshydadosshygovernamentaisshyabertos )

Diante do novo cenaacuterio infereshyse a necessidade de redefinir a funccedilatildeo de arquivo e em decorrecircncia o papel da instituiccedilatildeo correspondente Falta esclarecer entretanto o protagonismo dos oacutergatildeos de controle que passam a ter um papel estrateacutegico na poliacutetica de acesso agrave informaccedilatildeo

O Sistema Nacional de Arquivos mantemshyse agrave frente da definiccedilatildeo de padrotildees teacutecnicos para da guarda e preservaccedilatildeo do patrimocircnio documental permanente e se observa em niacutevel federal a emergecircncia de um novo ator a ControladoriashyGeral da Uniatildeo shyCGU na lideranccedila do processo de regulamentaccedilatildeo do acesso agraves informaccedilotildees produzidas pelo poder puacuteblico A CGU esteve posicionada de forma estrateacutegica em todos os espaccedilos que se abriram inclusive no diaacutelogo com o legislativo a partir de 2003 com vistas agrave discussatildeo proposiccedilatildeo de projetos e agrave aprovaccedilatildeo definitiva da lei que regulamenta o acesso agrave informaccedilatildeo no Brasil Inicialmente esse debate se restringia ao Gabinete do Ministro tendoshyse estendido ao Conselho de Transparecircncia Puacuteblica e Combate agrave Corrupccedilatildeo shyCTPCC e posteriormente agrave Casa Civil da Presidecircncia da Repuacuteblica que a partir de 2007 coordenou o debate interno ao governo envolvendo os Ministeacuterios da Justiccedila Defesa e Relaccedilotildees Exteriores dentre outros De 2003 a 2010 a preocupaccedilatildeo girou predominantemente em torno do sigilo de informaccedilotildees e dos prazos para publicidade de informaccedilotildees (PAES2011)

O acesso agrave informaccedilatildeo tem um histoacuterico que se confunde com o histoacuterico da transparecircncia e da evoluccedilatildeo da poliacutetica de informaccedilatildeo No Brasil fazem parte desse histoacuterico a partir da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 as reformas da deacutecada de 1990 no que tange agrave consolidaccedilatildeo e disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees via internet a Lei Complementar nordm1012000 ao criar a obrigatoriedade de apresentaccedilatildeo e publicizaccedilatildeo dos relatoacuterios de gestatildeo fiscal dos governos federal estaduais e municipais e em particular a poliacutetica de Governo Eletrocircnico em sua evoluccedilatildeo desde fins da deacutecada de 1990 com a ampliaccedilatildeo de infraestrutura de redes a criaccedilatildeo de portais para disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees e de serviccedilos assim como por meio do desenvolvimento de alternativas para inclusatildeo digital Nos uacuteltimos vinte anos natildeo cessaram os esforccedilos para assegurar a interoperabilidade dos sistemas estruturantes da Administraccedilatildeo construiacutedos com base no DecretoshyLei 2001967

Ainda nessa linha evolutiva segue o Decreto nordm 5482 de 30 de junho de 2005 e a Portaria Interministerial CGUMPOG nordm 140 de 16 de marccedilo de 2006 que dispotildeem sobre a divulgaccedilatildeo de dados e informaccedilotildees pelos oacutergatildeos e entidades da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal na internet no Portal da Transparecircncia As Paacuteginas de Transparecircncia Puacuteblica disponibilizadas pela Secretaria de Prevenccedilatildeo da Corrupccedilatildeo e Informaccedilotildees Estrateacutegicas da ControladoriashyGeral da Uniatildeo complementam as informaccedilotildees disponiacuteveis no Portal da Transparecircncia

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Nelas satildeo apresentados os dados referentes agraves despesas realizadas pelos oacutergatildeos e entidades da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal com informaccedilotildees sobre execuccedilatildeo orccedilamentaacuteria licitaccedilotildees contratos convecircnios diaacuterias e passagens visando a favorecer o controle social

A Lei nordm 125272011 vem acrescentar a esse histoacuterico os meios para assegurar a efetividade do direito agrave informaccedilatildeo A LAI e o Decreto nordm 7724 de 16 de maio de 2012 regulamentam os procedimentos a serem adotados pela Administraccedilatildeo Puacuteblica direta e indireta dos Poderes Executivo Legislativo e Judiciaacuterio nos diferentes niacuteveis de governo para assegurar o acesso agrave informaccedilatildeo puacuteblica de acordo com as seguintes diretrizes (i) observacircncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceccedilatildeo(ii) divulgaccedilatildeo de informaccedilotildees de interesse puacuteblico independentemente de solicitaccedilotildees (iii) utilizaccedilatildeo dos meios de comunicaccedilatildeo viabilizados pelas tecnologias de informaccedilatildeo (iv) fomento ao desenvolvimento da transparecircncia e (v) desenvolvimento do controle social da administraccedilatildeo puacuteblica

Constam dessa legislaccedilatildeo que a gestatildeo transparente a integridade da informaccedilatildeo e a proteccedilatildeo do sigilo satildeo da competecircncia dos oacutergatildeos e entidades do poder puacuteblico O acesso compreende informaccedilotildees contidas em registros e documentos produzidos pelo poder puacuteblico recolhidos ou natildeo aos arquivos puacuteblicos informaccedilatildeo produzida e custodiada por pessoa fiacutesica ou entidade privada decorrente de qualquer viacutenculo com a Administraccedilatildeo Puacuteblica (organizaccedilotildees sociais serviccedilos sociais autocircnomos por exemplo) informaccedilatildeo sobre as atividades exercidas pelos oacutergatildeos inclusive as relativas agrave poliacutetica organizaccedilatildeo e serviccedilos patrimocircnio puacuteblico licitaccedilotildees e contratos implementaccedilatildeo de programas e projetos resultados de auditorias prestaccedilotildees e tomadas de contas especiais dentre outras Defineshyse como documento a unidade de registro de informaccedilotildees qualquer que seja o suporte ou formato

O acesso agrave informaccedilatildeo ocorreraacute por iniciativa da Administraccedilatildeo que deveraacute manter seccedilatildeo especiacutefica em siacutetios com informaccedilotildees oficiais na internet (transparecircncia ativa) ou por solicitaccedilatildeo direta do cidadatildeo aos Serviccedilos de Atendimento ao Cidadatildeo shySIC instituiacutedos nos oacutergatildeos para esse fim (transparecircncia passiva) O sigilo seraacute mantido no caso das informaccedilotildees relativas a projetos de pesquisa e desenvolvimento cientiacutefico e tecnoloacutegico cujo sigilo seja imprescindiacutevel agrave seguranccedila da sociedade e do Estado no caso em que possam oferecer risco agrave vida seguranccedila ou a sauacutede da populaccedilatildeo prejudicar operaccedilotildees estrateacutegicas das Forccedilas Armadas prejudicar ou pocircr em risco negociaccedilotildees ou relaccedilotildees internacionais comprometer atividades de inteligecircncia e prevenccedilatildeo ou repressatildeo a investigaccedilotildees dentre outras

O pedido de acesso natildeo exige motivaccedilatildeo devendo entretanto conter a identificaccedilatildeo do requerente juntamente com a informaccedilatildeo solicitada O acesso seraacute assegurado mediante os SICs assim como por meio da realizaccedilatildeo de audiecircncias ou consultas puacuteblicas incentivo agrave participaccedilatildeo popular e outras formas de divulgaccedilatildeo A CGU controlaraacute as solicitaccedilotildees de acesso via sistema informatizado e atuaraacute tambeacutem como instacircncia recursal superior Os prazos para restriccedilatildeo do acesso agrave informaccedilatildeo satildeo de 25 anos para informaccedilatildeo classificada como ultrassecreta de 15 anos para a informaccedilatildeo secreta e de 5 anos para informaccedilotildees reservadas6

6Os prazos de sigilo regulados pela Lei nordm 8159 de 8 de janeiro de 1991 revogada pela LAI eram de 30 anos para documentos cuja divulgaccedilatildeo era considerada risco para a sociedade e para o Estado e de 100 anos para documentos sigilosos referentes agrave honra e agrave imagem das pessoas

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A classificaccedilatildeo da informaccedilatildeo em qualquer grau de sigilo seraacute formalizada e fundamentada A classificaccedilatildeo em ultrassecreta secreta e reservada eacute de responsabilidade dos agentes puacuteblicos de acordo com a seguinte hierarquia Presidente da Repuacuteblica e seus Ministros Chefes de Missotildees Diplomaacuteticas (ultrassecreto) titulares das autarquias fundaccedilotildees e empresas (secreto) alta direccedilatildeo considerados os cargos do grupo Direccedilatildeo e Assessoramento Superior em niacutevel de DAS 1015 e superior (reservado)

De acordo com PAES (2011 p 415) as principais inovaccedilotildees da Lei de Acesso agrave Informaccedilatildeo dizem respeito ao modo de elaboraccedilatildeo dos requerimentos de informaccedilatildeo sua tramitaccedilatildeo estipulaccedilatildeo de prazos e penalidades para o descumprimento ldquoQuanto maior a exigecircncia que se faz ao requerente e maior a atribuiccedilatildeo de discricionariedade ao administrador menor seraacute o acesso agrave informaccedilatildeordquo

Recentemente entrou em funcionamento o Portal Brasileiro de Dados Abertos (dadosgovbr) desenvolvido pelo Ministeacuterio do Planejamento Orccedilamento e Gestatildeo (MP) por meio da Secretaria de Logiacutestica e Tecnologia da Informaccedilatildeo (SLTI) A iniciativa faz parte da poliacutetica brasileira de dados abertos criada a partir da Parceria para Governo Aberto (Open Government PartnershipshyOGP) e se constitui em ferramenta para o acesso e o uso dos dados abertos do governo federal por parte da sociedade nos termos do que preconiza a LAI

A democratizaccedilatildeo do Estado e da sociedade satildeo processos complexos e interligados poreacutem natildeo redutiacuteveis um ao outro Em que pesem os avanccedilos no acesso agrave informaccedilatildeo historicamente demonstrados satildeo muitos os desafios para promover uma gestatildeo puacuteblica efetivamente transparente e passiacutevel de controle social O direito fundamental de acesso agrave informaccedilatildeo se complementa com o direito agrave participaccedilatildeo e nesse sentido temos um grande caminho pela frente Ao compararshyse a legislaccedilatildeo sobre a participaccedilatildeo social nas poliacuteticas de educaccedilatildeo e de sauacutede por exemplo ao marco normativo que dispotildee genericamente sobre a participaccedilatildeo dos usuaacuterios dos serviccedilos puacuteblicos parecem haver concepccedilotildees distintas de cidadania uma ativa e outra passiva A Emenda Constitucional nordm 191998 incluiu no artiacuteculo 37 a participaccedilatildeo do usuaacuterio na administraccedilatildeo puacuteblica a qual natildeo foi ainda regulamentada e sobre a qual existem duacutedivas sobre a extensatildeo da aplicaccedilatildeo do Coacutedigo de Defesa do Consumidor Fenocircmeno semelhante pode ser observado em relaccedilatildeo agrave Lei nordm 97841999 de 29 de janeiro de 1999 que regula o processo administrativo no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal e dispotildee sobre o instituto da consulta puacuteblica e da audiecircncia puacuteblica7

7 Lei Nordm 97841999 ldquoArt 31 Quando a mateacuteria do processo envolver assunto de interesse geral o oacutergatildeo competente poderaacute mediante despacho motivado abrir periacuteodo de consulta puacuteblica para manifestaccedilatildeo de terceiros antes da decisatildeo do pedido

se natildeo houver prejuiacutezo para a parte interessada sect 1o A abertura da consulta puacuteblica seraacute objeto de divulgaccedilatildeo pelos meios oficiais a fim de que pessoas fiacutesicas ou juriacutedicas possam examinar os autos fixandoshyse prazo para oferecimento de

alegaccedilotildees escritas sect 2o O comparecimento agrave consulta puacuteblica natildeo confere por si a condiccedilatildeo de interessado do processo mas confere o direito de obter da Administraccedilatildeo resposta fundamentada que poderaacute ser comum a todas as alegaccedilotildees substancialmente iguais Art 32 Antes da tomada de decisatildeo a juiacutezo da autoridade diante da relevacircncia da questatildeo poderaacute ser realizada audiecircncia puacuteblica para debates sobre a mateacuteria do processoArt 33 Os oacutergatildeos e entidades administrativas em mateacuteria relevante poderatildeo estabelecer outros meios de participaccedilatildeo de administrados diretamente ou por meio de organizaccedilotildees e associaccedilotildees legalmente reconhecidas Art 34 Os resultados da consulta e audiecircncia puacuteblica e de outros meios de participaccedilatildeo de administrados deveratildeo ser apresentados com a indicaccedilatildeo do procedimento adotadordquo

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A citada lei define paracircmetros de participaccedilatildeo dentro de uma relaccedilatildeo tradicional do Estado com a Sociedade em que predomina a visatildeo do cidadatildeo como administrado e na qual a Administraccedilatildeo deteacutem o poder discricionaacuterio para decidir se o escuta ou natildeo Nesse campo apesar de avanccedilos pontuais a meritocracia predomina como um mito que justifica a tomada de decisatildeo top down na maior parte dos processos Em geral os dispositivos da participaccedilatildeo cidadatilde nas politicas puacuteblicas estatildeo concentrados na aacuterea social No campo da gestatildeo propriamente dita que inclui os instrumentos formais de planejamento e de orccedilamento as mudanccedilas ainda estatildeo por vir particularmente em niacutevel federal natildeo obstante se possam mencionar experiecircncias inovadoras em niacutevel municipal a exemplo do orccedilamento participativo de Porto Alegre

Conclusatildeo

A experiecircncia de dados abertos do governo federal eacute recente e qualquer avaliaccedilatildeo eacute precipitada Mas em que pese virmos gradualmente aumentando os meios de acesso agrave informaccedilatildeo existem indiacutecios de que a promoccedilatildeo da cultura da transparecircncia puacuteblica que deve ultrapassar o limite de acesso a dados governamentais exigiraacute maior investimento por parte da sociedade e do governo O Jornal Correio Brasiliense ediccedilatildeo de 24 de julho de 2012 publicou mateacuteria no caderno de Informaacutetica com o tiacutetulo O governo ainda natildeo quer ser seu amigo em que destaca ldquoApoacutes 12 meses o Informaacutetica volta a avaliar o uso das redes sociais pelos oacutergatildeos da administraccedilatildeo puacuteblica E constata que a situaccedilatildeo piorou Grande parte deixa a interaccedilatildeo com o cidadatildeo em segundo planordquo

A imprensa divulgou pesquisa realizada no Twiter e Facebook que demonstra como o diaacutelogo entre governo e sociedade natildeo eacute corrente e como as redes sociais que deveriam operar como canais de comunicaccedilatildeo e interaccedilatildeo do governo com o cidadatildeo acabam sendo um espelho dos sites oficiais A estrateacutegia de dados abertos em termos filosoacuteficos associashyse agrave democratizaccedilatildeo da sociedade tendo como referecircncia a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da subsidiariedade a partir do qual se valoriza a participaccedilatildeo dos indiviacuteduos na vida comunitaacuteria e na gestatildeo puacuteblica na promoccedilatildeo de formas colaborativas de governo Mas haacute que diferenciar a utilizaccedilatildeo de dados abertos segundo duas perspectivas a da liberdade de informaccedilatildeo mais proacutexima do livre acesso a dados para quaisquer fins sobretudo de mercado e a do direito agrave informaccedilatildeo que valoriza a funccedilatildeo social da informaccedilatildeo como parte do processo de transformaccedilatildeo das instituiccedilotildees poliacuteticas e administrativas

Em verdade a transparecircncia a participaccedilatildeo e o controle social fazem parte do discurso das duas abordagens sobre o acesso agrave informaccedilatildeo e da justificativa para adoccedilatildeo dos dados abertos Cabe distinguir entretanto a intencionalidade que subjaz agraves escolhas poliacuteticas no uso das tecnologias Nesse sentido a poliacutetica de informaccedilatildeo suportada por tecnologias de dados abertos pode ser um recurso para a gestatildeo democraacutetica ou prioritariamente atender de modo instrumental objetivos de vigilacircncia e controle Noteshyse que a lideranccedila da CGU agrave frente da poliacutetica de acesso agrave informaccedilatildeo no Brasil decorre dentre outros fatores do fortalecimento das burocracias de controle nos uacuteltimos dez anos propiciada pela sua inserccedilatildeo nas estrateacutegias e tratados internacionais de combate agrave corrupccedilatildeo e lavagem de dinheiro (RIBEIRO 2010)

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Por outro lado na perspectiva do direito agrave informaccedilatildeo a transparecircncia e o acesso agrave informaccedilatildeo satildeo condiccedilotildees para a participaccedilatildeo qualificada dos cidadatildeos na vida puacuteblica e aleacutem da disponibilizaccedilatildeo de dados na web se faz acompanhar da ampliaccedilatildeo da participaccedilatildeo social nos processos de gestatildeo puacuteblica planejamentoformulaccedilatildeo orccedilamentoexecuccedilatildeo controleavaliaccedilatildeo ou seja de todas as etapas do processo de decisatildeo das poliacuteticas puacuteblicas Essa abordagem vai ao encontro das expectativas dos atores sociais que participaram da I Conferecircncia Nacional Sobre Transparecircncia e Controle Socialshy 1ordf CONSOCIAL realizada tambeacutem pela CGU em maio de 2012 cujo relatoacuterio final estaacute disponiacutevel no site da Controladoria(http wwwconsocialcgugovbr)

Haacute que se considerar que o processo de decisatildeo eacute simultaneamente fluxo e fonte de informaccedilatildeo Sem o diaacutelogo com a sociedade nesse processo o acesso agrave informaccedilatildeo continuaraacute mediado pelo discurso teacutecnico das burocracias profissionais inclusive da burocracia do controle Sem uma verdadeira cultura de gestatildeo puacuteblica transparente o universo das informaccedilotildees de interesse coletivo pode ser reduzido mimetizado pelo discurso teacutecnico aleacutem do que aumentam os riscos de classificaccedilatildeo de informaccedilotildees sigilosas haja vista que natildeo haacute como suprimir a discricionariedade das autoridades encarregadas da definiccedilatildeo do sigilo em seus variados graus possibilitando a sobrevivecircncia de monopoacutelios de poder burocraacutetico

Por uacuteltimo fazendoshyse uma retrospectiva dos uacuteltimos dez anos no Brasil perguntashyse qual a diferenccedila entre as diferentes poliacuteticas de informaccedilatildeo desde o iniacutecio do governo eletrocircnico Quais as repercussotildees dessas poliacuteticas sobre a arte de governar A diferenccedila fundamental natildeo deve ser buscada no tipo de tecnologia que certamente se modificou mas na contribuiccedilatildeo que as tecnologias trouxeram para a democratizaccedilatildeo do governo e das instituiccedilotildees puacuteblicas Da mesma maneira os benefiacutecios do acesso agraves informaccedilotildees governamentais para a democracia e a transparecircncia seratildeo demonstrados quando a sociedade puder fazer uso dessas informaccedilotildees para decidir sobre as prioridades poliacuteticas que devem nortear a alocaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos num novo patamar de relacionamento com a burocracia

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abertos) 25shy07shy2012 Correio Brasiliense Brasiacutelia 24 de julho de 2012 Caderno Informaacutetica Editor Renato Ferraz p1

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Resenha Biograacutefica

Sheila Maria Reis Ribeiro eacute Mestre em Sociologia Poliacutetica graduada em Filosofia e em Serviccedilo Social pela Universidade de Brasiacutelia Em 1991 especializoushyse em ldquoPopulaccedilatildeo e Desenvolvimento Econocircmicordquo pelo CELADECEPAL das Naccedilotildees Unidas no Chile Foi Coordenadora Geral de Estudos e Pesquisas na ENAPshy Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica Em 1995 integrou a equipe que elaborou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Foi Diretora Nacional do Programa Nacional de Apoio agrave Modernizaccedilatildeo da Gestatildeo e do Planejamento dos Estados ndash PNAGE (2003 a 2007) e do Programa de Modernizaccedilatildeo do Controle Externo dos Estados e Municiacutepios Brasileirosshy PROMOEX Endereccedilo para contato Esplanada dos Ministeacuterios Bloco C 8 ordm andar BrasiacuteliashyDF CEP 70040shy900 Fone 55061 20201485 Fax 55061 20201710 eshymail sheilaribeiroplanejamentogovbr

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(i) historicamente de que modo evoluiu o acesso agrave informaccedilatildeo na Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira (ii) em que circunstacircncias o controle representado pela Controladoria Geral da Uniatildeo ndash CGU assumiu a lideranccedila da poliacutetica de acesso agrave informaccedilatildeo no Brasil

Para responder a essas questotildees pesquisoushyse a literatura nas aacutereas de sociologia do conhecimento poliacuteticas puacuteblicas de informaccedilatildeo ciecircncia poliacutetica e documentos em sites oficiais Foram analisadas as seguintes variaacuteveis qualitativas liberdade de informaccedilatildeo direito agrave informaccedilatildeo controle da informaccedilatildeo e poliacutetica de informaccedilatildeo Adotoushyse a anaacutelise histoacuterica como recurso metodoloacutegico

O trabalho estaacute estruturado em trecircs capiacutetulos seguidos de conclusatildeo No primeiro situashyse o acesso agrave informaccedilatildeo na linha evolutiva dos direitos humanos fundamentais buscandoshyse compreender a relevacircncia da informaccedilatildeo na sociedade poacutesshyindustrial No segundo discuteshyse a centralidade da informaccedilatildeo e do controle da informaccedilatildeo na gecircnese do Estado Moderno e suas relaccedilotildees com a burocracia No terceiro descreveshyse a trajetoacuteria das poliacuteticas de informaccedilatildeo no Brasil desde as primeiras praacuteticas institucionalizadas de arquivo no Impeacuterio ateacute chegar agraves modificaccedilotildees recentes introduzidas pela Lei de Acesso agrave Informaccedilatildeo e suas repercussotildees para a democracia

Capiacutetulo I ndash Acesso agrave informaccedilatildeo em perspectiva

O acesso agrave informaccedilatildeo no Brasil atingiu um status democraacutetico com a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 e passa a se consolidar efetivamente a partir da publicaccedilatildeo da Lei nordm 12527 de 18 de novembro de 2011 denominada Lei de Acesso agrave Informaccedilatildeo shyLAI Antes de adentrar no estudo dos procedimentos estabelecidos pela referida lei considerashyse relevante traccedilar o cenaacuterio no qual o acesso agrave informaccedilatildeo se viabilizou como direito

Os direitos satildeo construccedilotildees histoacutericas e resultam de contextos e soacutecio shyteacutecnicos especiacuteficos Embora natildeo haja consenso entre estudiosos da mateacuteria na literatura eacute possiacutevel reconstruir uma cronologia que permite relacionar a emergecircncia de direitos a periacuteodos marcados por grandes transiccedilotildees econocircmicas poliacuteticas e sociais

EVOLUCcedilAtildeO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS HUMANOS

Sec XVIII(Rev Francesa)Estado Claacutessico Liberal

1ordf Geraccedilatildeo de Direitos FundamentaisHumanos(proteccedilatildeo agrave vida e agraves liberdades individuais)

Direitos civis e poliacuteticos

Homem universal abstrato

Liberdades negativas religiatildeo opiniatildeo imprensa

Tipo de Racionalidade Administrativateacutecnicaaccedilatildeo individualburocraacuteticaInstrumental

Sec XXEstado de Bem EstarshySocial(PoacutesshyII Guerra)

2ordf Geraccedilatildeo de Direitos FundamentaisHumanos(proteccedilatildeo social)

Direitos sociais econocircmicos e culturais

Liberdades positivas requer intervenccedilatildeo Estado para provisatildeo de bens

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