GASTOS, DÉFICIT PRIMÁRIO, OPERACIONAL E NOMINAL E A DÍVIDA

PÚBLICA.

ARTIGO PRINCIPAL:18 anos de Política Fiscal no Brasil:

1991/2008Fábio Giambiagi

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◦ RAFAEL DIVINO DE VASCONCELOS◦ TATIANA LUZIA RODRIGUES DE ALMEIDA

A partir de Oliveira (2009), vamos recuperar alguns conceitos úteis para análise do artigo:

Resultado Orçamentário = Receitas (Correntes e de Capital) – Despesas (Correntes e de Capital)

Resultado Fiscal = Receitas – (Operações de Crédito) – Despesas

As Necessidades de financiamento do Setor Público (NFSP) é um conceito idêntico ao Resultado Fiscal mas adaptado à metodologia do Fundo Monetário Internacional.

Essa metodologia vem sendo adotada pelo Brasil desde 1983.

A NFSP contempla os seguintes segmentos do Setor Público:A) Governo Central = governo federal e BACEN;B) Governos subnacionaisC) Empresas estatais;

Temos que:* se Receitas > Despesas, a NFSP é negativa, indicando uma posição superavitária* se Receitas < Despesas, a NFSP é positiva, indicando uma posição deficitária;

Tipos de NFSP:

a) Resultado nominal ou NFSP nominal = Receita – (Operações de Crédito) – Despesas;

b) Resultado operacional ou NFSP operacional = Receita – (Operações de Crédito – Despesas – Correção monetária;

c) Resultado primário ou NFSP primário = Receita – (Operações de Crédito – Despesas – Correção monetária – Juros Reais ou

= Resultado Nominal – Juros Nominais;

Fase 1 – até 1998: resultado primário frágil e às vezes deficitário, e a dívida pública era crescente por conta dos juros;

Fase 2 – de 1999 até 2004: primeiros anos do ajuste, com a geração de superávits primários mais consistentes. No entanto, como havia uma forte desconfiança sobre a manutenção dessa política de ajuste, as taxas de juros e os déficits se mantiveram elevados, comprometendo a dívida pública.

Perspectiva para a fase 3 – a partir de 2004 ou 2005 – a persistência na política de superávit fiscal contribuiu para solidificar a confiança dos investidores, e assim permitir a queda nas taxas de juros, com redução dos gastos financeiros do governo e a relação da dívida/PIB também se tornando menor. Segundo o IPEA, essa queda na taxa de juros pode ser estendida de modo a continuar beneficiando a economia brasileira;

Giambiagi resume que na década de 90 o Brasil vinha numa situação fiscal complicada, e depois, com a adoção dos superávits primários acompanhada da redução da taxa de juros, permitiu que o país entrasse numa fase de equilíbrio fiscal.

Destacar aumento da participação do Estado na economia neste período.

O autor identifica três transformações importantes neste período:a) reformas relevantes; b) ajuste fiscal significativo, ainda que baseado no aumento da receita; c) receitas e despesas do governo aumentaram sua importância relativa;

O governo que antes do Plano Real abusava do imposto inflacionário (senhoriagem) como componente da sua arrecadação passou a buscar uma sustentabilidade da relação dívida/PIB a partir do aumento de impostos. (BICALHO, 2005)

Evolução de longo prazo da economia brasileira;

Desde a década de 80 já haviam sido criadas ferramentas institucionais para garantir maior controle fiscal. Destaca-se a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, a partir do controle sistemático dos fluxos financeiros.

AVANÇOS DA DÉCADA DE 90:a) privatização das empresas estatais, especialmente as estaduais, alterando substancialmente o resultado primário das mesmas;b) a venda dos bancos estaduais, acabando com o mecanismo clássico de financiamento dos déficits públicos estaduais;c) Plano Real de 1994 – a inflação de alguma forma obscurecia os resultados fiscais, especialmente das variáveis nominais;d) Três reformas parciais no sistema previdenciário – duas nas gestões FHC e uma na gestão Lula;

AVANÇOS DA DÉCADA DE 90:e) Renegociação das dívidas estaduais e municipais em 1997/1998, atribuindo maiores obrigações e responsabilidade para estados e municípios – medida fundamental para o ajuste fiscal;f) sistemas de metas razoavelmente rígidas para se atingir um superávit primário para o setor público consolidado, e o mais importante, cumpridas de forma rigorosas desde 1999;g) medidas para aumentar a receita, e possibilitar o ajuste fiscal em 1999;h) LRF – fortaleceu um processo institucional voltado para o cumprimento de regras formais que permitiram uma evolução substancial da saúde fiscal dos governos.

CONCLUSÃO:1ª) Estes avanços foram instituídos em épocas diferentes, e em alguns momentos não se verificou necessariamente uma melhora fiscal – às vezes até em desequilíbrios (como ocorreu na segunda metade da década de 90). Isto, segundo o autor, significa que as instituições per se não são suficientes para garantir o ajuste.

2ª) Dentro do período proposto para análise (a partir da década de 90), o autor destaca quatro períodos. Esta divisão vai nortear a análise do artigo.

Período 1: Governos Collor e Itamar – 1990 até 1994;

“Déficit deprimido”: resultado operacional foi praticamente zerado em relação ao período Sarney – tudo isso facilitado por uma redução de despesas com juros para pagamento da dívida e uma melhora no resultado primário. A melhora no resultado primário se baseou nos efeitos perversos da inflação sobre as despesas do governo de acordo com seu interesse, e com a indexação de uma parte das receitas.

Período 2: Primeira gestão FHC – 1995 até 1998;

“Déficit aberto”: piora do resultado primário; aumento de despesas com juros piorando também o déficit nominal apesar do discurso de austeridade fiscal pregado pelo governo. Dívida líquida cresceu absurdamente neste período de 30% do PIB para 39% do PIB;

Período 3: Segunda gestão FHC – 1999 até 2002; “Ajuste com endividamento”. Despesa menor com juros reais e forte ajuste primário em 1999 que melhorou a NFSP nominal do período. No entanto, a dívida pública continuou aumentando por conta de dívidas vinculadas à taxa de câmbio e o reconhecimento de passivos contingenciais.

Período 4: Gestão Lula como um todo – 2003 até 2008:

Caracterizado como fase do “controle do endividamento”: queda significativa da importância da dívida pública que saiu de 50% do PIB no início da década e caiu para 41% do PIB em 2007.

Já salientado, a alta inflação no início da década de 90 favorecia o alcance de superávits primários. (Tabela 1)

Quando a inflação acabou, ficou evidente a fragilidade no controle dos gastos, e em alguns momentos percebemos resultados primários negativos. Somente a partir do ajuste em 1999, o superávit primário passou a ser constante e robusto.

Constata-se a partir de 1995 taxas de juros reais muito elevadas para dar sustentação à política cambial, como reflexo do risco país; ou para manter o controle inflacionário. (Tabela 3)

TABELA 4 – Resultado fiscal – médias por período (1985-2008)

grandes oscilações no resultado primário do período;

desde a estabilização da inflação gastos com juros nominais sempre ficara em torno de 7% do PIB;

No entanto, juros reais como proporção do PIB sofreu fortes variações por conta das oscilações das taxas de inflação mesmo após a estabilização. (o sistema de metas inflacionárias pode contribuir para atenuar estas oscilações)

Com as oscilações do resultado primário e dos juros reais, as NFSP operacionais (determina a dinâmica da relação dívida/PIB) também oscilaram bastante no período, mas atingiram uma média de 0,4% do PIB a partir de 1999;

CONCLUSÃOO autor conclui que o custo da dívida pública é fundamental para entender os resultados fiscais do período proposto. Embora nossa taxa de juros seja elevadíssima, se relacionarmos isto com o esforço para gerar superávits primários, o Brasil pode ser comparado com os países europeus com grande endividamento na década de 90 (Grécia, Bélgica e Itália). Isso demonstra, portanto, que não há nenhum absurdo nas taxas de juros e superávits primários almejados pelo Brasil neste período.

TABELA 6 – RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO CENTRAL (% DO PIB) – ENTRE

1991 E 2008

a) A receita bruta do governo central passou de 14,6% para 25% do PIB;

b) Despesa primária total do governo central aumentou de 13,7% para 22,3% do PIB. Todas as principais categorias de gasto (Transferências para Estados e Municípios, Pessoal e INSS) cresceram.

ANÁLISE POR RUBRICAa) Gastos com pessoal: aumentou no geral, mas

reduziu timidamente com ativos e aumentou com inativos;

b) Transferência Estados e Municípios (TABELA 10): aumentou no período, principalmente a partir de 1999, por conta de concessões políticas em prol da governabilidade: ex: aumento do FPE e FPM, FUNDEF e criação da CIDE;

c) outras despesas (TABELA 11): aumento significativo no período, especialmente de despesas caracterizadas como sociais.

TABELA 7 – DECOMPONDO A RECEITA BRUTA NÃO PREVIDENCIÁRIA DO

GOVERNO CENTRAL

a) Clara tendência de aumento na carga tributária (gráfico 1);

b) Redução da receita do IPI;

c) Aumento da arrecadação do IR;

d) Contribuições sociais;

TABELA 8 E 9 – TAXA DE CRESCIMENTO REAL DO GASTO PRIMÁRIO DO GOVERNO CENTRAL –

1992 ATÉ 2008

a) Nos períodos analisados o gasto primário cresceu em termos reais muito acima da taxa de crescimento da economia;

  b) na média dos 17 anos todas as categorias de gasto cresceram em termos reais mais que o PIB;c) despesa com INSS foi a que mais cresceu no período analisado;d) apesar dos “benefícios” gerados pela alta inflação, o gasto primário aumentou significativamente na primeira metade da década de 90.

ANÁLISE POR PERÍODO1) Collor/Itamar: destaca-se crescimento de gastos com pessoal e INSS;

2) FHC I: aumento de “outras despesas” e à redução forte nas despesas de pessoal;

3) FHC II:crescimento dos gastos com transferências para estados e municípios;

4) Lula I: crescimento de INSS e outras despesas (LOAS e Bolsa Família);

5) Lula II: crescimento geral do gasto em todas as rubricas em 2007/2008, com exceção dos benefícios com INSS.

TABELA 13 – COMPOSIÇÃO DAS DEMAIS DESPESAS (% DO PIB) – 2003 A 2008

a) aumento total do gasto em 1%;

b) deste total, contribuiu o investimento com aumento de 0,6% do PIB, e a explicação para o resto desse aumento total está vinculado principalmente às despesas com desenvolvimento social (massificação do bolsa família);

c) Desafio para a gestão pública Rigidez na maioria dos gastos: sobra pouco espaço para o aumento do investimento público.

 

 

• De acordo com Giambiagi (2006), a redução do déficit público implicou numa importante melhora para a poupança do governo;

Três reformas desde a estabilização em 1994:

1ª) FHC I – desconstitucionalizou a regra do cálculo do INSS, e adotou o princípio da idade mínima para aposentadoria para homens e mulheres para aposentadoria por tempo de contribuição, no caso dos servidores públicos;

2ª) FHC II – “lei do fator previdenciário” – complementou a reforma anterior com o fim da aposentadoria pela média dos últimos 36 salários, e gerou um desestímulo para aposentadorias precoreces.

3ª) Lula – alterações para o funcionalismo público: antecipou a vigência da regra da idade mínima para servidores da ativa, ampliou as exigências de permanência no cargo para fazer jus à aposentadoria integral e instituiu uma contribuição de 11% sobre o valor das aposentadorias e pensões excedente ao teto da aposentadoria no INSS. Aumentou o teto do INSS com vistas a uma maior arrecadação no curto prazo.

Diagnóstico do autor:

A diferença entre despesas e contribuições previdenciárias corresponde a 1,5% do PIB, neste caso envolvendo tanto os servidores público federais quanto o INSS. Considerando que este resultado financia 1 milhão de servidores e 20 milhões de pessoas.

Imagina-se diante disso que o principal problema está no sistema de aposentadoria dos servidores.

No entanto, três fatores a serem considerados:1) O gasto previdenciário com servidores aumentou

significativamente de 91 a 95 (0,9% a 2,1% do PIB), mas a partir daí se manteve em 2% do PIB. Enquanto isso o INSS de 1995 a 2008, aumentou 2,6% do PIB.

 

2) O problema dos inativos do serviço público está concentrado na questão dos inativos militares - disposição política considerável para este tipo de enfrentamento.

3) A terceira reforma (governo Lula) aprofundou bastante o rigor com a aposentadoria para servidores civis. O que ainda torna deficitário o sistema previdenciário dos servidores é o grande quadro dos inativos, que puderam se aposentar de forma precoce no passado.

Em relação ao crescimento das despesas com o INSS (de 3,4% do PIB em 1991 até 7,2% do PIB em 2008), é causado por três fatores:

1) efeito denominador – relacionado ao crescimento médio do PIB de apenas 3% a.a. no período.

2) legislação benevolente – grande quantidade de beneficiados: boom de aposentadorias rurais, grande contingente de aposentadorias precoces e aumento expressivo dos auxílio-doença decorrentes principalmente de incentivos perversos na legislação

3) Política de aumentos reais do salário mínimo (é o piso dos benefícios previdenciários e assistenciais) - variação real de 107% de 1994 até 2008 – 2 em cada 3 benefícios do INSS são iguais e indexados ao piso – 35% da folha corresponde àqueles benefícios no valor do piso – um aumento de 5% do salário mínimo implica um despesa extra equivalente a 1,8%, fora os aumentos da folha decorrentes de fatores demográficos.

Nos últimos anos um quarto fator:

Benefícios do INSS decorrentes de sentenças judiciais - revisão de aposentadorias com valores retroativos ao lançamento do plano Real.

Antes de 2002 este fator representava cifras irrelevantes, mas nos últimos anos tem representado aproximadamente 0,2% do PIB.

Como estes benefícios tendem a ser zerados com o tempo, haverá espaço para aumento do salário mínimo, e logo para a melhora das aposentadorias vinculadas ao piso.

* Em relação a Estados e Municípios:

- Análise do superávit primário pela Tabela 4:

Ponto de inflexão: 1998/1999 – renegociação da dívida e a LRF.

Federalização da dívida - passaram a dever a União e a dívida deveria ser saldada em 30 anos, com o teto para pagamento de 13% das suas receitas. Em caso de inadimplência a União poderia reter transferências, e nos casos mais críticos o ICMS – caso Itamar em MG;

A LRF proibiu a renegociação de dívida com outras entidades (renegociações eram “eternas”);

* Em relação a Estados e Municípios:

Média de superávit de 1999/2002 é a mesma do período anterior à estabilização. Diante disso, a queda do resultado primário notada no período de 1995/1998 se dá, segundo o autor, por aumentos nominais concedidos ao funcionalismo, com significativos efeitos reais em decorrência da queda da inflação no período.

Além dos avanços institucionais provocados pela renegociação da dívida e a LRF, a receita dos Estados e Municípios aumentou consideravelmente a partir de 1998 – Tabela 19

* Em relação a Empresas Públicas: As estatais estaduais e municipais, que no

período 1995/ 1998 apresentaram déficits, e partir de 1999 conseguiram superávits. Resultado das privatizações feitas na gestão FHC e à melhora operacional das empresas que permaneceram sob controle do Estado.

As estatais federais ampliaram o superávit já existente no período de 1995/1998, por influência dominante da Petrobrás - beneficiada por um novo choque de petróleo no período, com melhoras na gestão, além de estar cada vez mais integrada ao mercado, diante do fim do monopólio do petróleo em 1995.

Dívida pública: 28% em 1995 até 52% em 2003. 

Em certo momento pensou-se até em moratória. 

“Sentimento anti-dívida” – mais forte a partir do último governo FHC estendendo-se ao governo Lula. Sinalizando sempre para o mercado a intenção de honrar os compromissos.

A partir de 2003 a dívida começou a cair sistematicamente até atingir 41% do PIB em 2008. (TABELA 20)

Destaca-se a evolução da dívida interna nos últimos anos como um fator relevante a ser observado antes de se afirmar que a crise fiscal do Estado está totalmente superada.

- Processo de redução da dívida envolve 4 aspectos:

 

a) mudanças radicais na composição da dívida ao longo do tempo; ex: evolução da dívida externa

b) aumento expressivo da dívida mobiliária federal como contrapartida da acumulação das reservas internacionais, que reduziu a dívida externa, mas aumentou a dívida interna;

c) evolução da dívida renegociada por conta da vinculação ao IGP – que aumentou mais que o deflator do PIB. Posteriormente, a dívida renegociada passou a declinar.

d) “Ajustamento patrimonial” desvinculados da NFSP e associado aos efeitos cambiais sobre a dívida pública e o reconhecimento de passivos contingentes, os chamados esqueletos (precatórios e sentenças judiciais).

- Em relação à evolução e mudança de perfil da dívida pública, 4 fatores são evidenciados: 

1) A relação dívida pública/PIB está se reduzindo nos últimos anos; (TABELA 21)

2) Redução da dívida interna vinculada ao câmbio e à taxa SELIC. Desinteresse por títulos vinculados ao câmbio por conta da valorização cambial após 2003. Enquanto a partir de 2003 viu-se um aumento da participação de títulos pré-fixados e indexados a índices de preços.

3) Aumento da participação de títulos prefixados de longo prazo, em relação aos prefixados de curto prazo, aumentando assim o prazo médio da dívida prefixada, que era de apenas três meses em 2002 e em 2008 é de aproximadamente um ano e meio.

4) Redução dos juros associados aos títulos longo prazo.

Processo de amadurecimento da Dívida Pública:

- Antes: Tendência crescente; Com taxas de juros muito elevadas; Concentrada no curto prazo;

- Agora, uma estrutura de dívida mais madura: Tendência decrescente; Taxas de juros menores; Menor vinculação à SELIC; Papéis vencendo num prazo maior.;

1) Aumento do investimento público (TABELA 23)

2) Diminuir a carga tributária

3)Conter a expansão das dívidas interna e mobiliária

4) Perseguir superávits nominais

5) Queda do gasto corrente

6) Repensar as estatísticas fiscais

- Análise para o período permite concluir pela execução da política de gastar e taxar - a cada 0,6% do PIB decorrente de receita adicional é acompanhado por um acréscimo do gasto primário de 0,5% do PIB. (BICALHO, 2005)

 

- Segundo o autor não houve inflexões relevantes neste período.

 

- O aumento da despesa iniciado em Sarney, percorreu a administração Collor/Itamar, se intensificou com FHC e se consolidou com Lula. Em todos os casos, cada Presidente entregou o país com uma despesa maior como fração do PIB do que no final da gestão anterior.

- Existe uma idéia de que o gasto social, como parte do gasto corrente, deveria continuar sendo ampliado, mesmo em função da necessidade de redução do gasto corrente total.

- Conforme a TABELA 6, entre 1991 e 2008, houve uma expansão de 8,5% da despesa primária. A TABELA 28 mostra que a maior parte desse percentual é decorrente do aumento com gasto social (6,4%), adicionado ao aumento das Transferências para Estados e Municípios (1,9%), que resulta da maior carga tributária necessária para financiar esse aumento do gasto.

Seis grandes conclusões:

1. No período analisado, o gasto primário cresceu em média 6% ao ano, o que corresponde a duas vezes o crescimento médio da economia.

2. Todas as 4 grandes rubricas de gasto tiveram expansão superior ao PIB, com destaque para o crescimento das despesas com INSS;

3. Duas décadas de forte expansão do gasto público, sendo agora necessário controlar o gasto público corrente, de forma a liberar maior espaço para o crescimento do investimento público e reduzir a carga tributária.

4. Necessidade de fortalecer o alinhamento das políticas fiscais e monetárias.

5. Embora a redução da dívida pública nos últimos anos deva ser comemorada, há de se observar com cuidado a franca expansão da dívida interna do país.

6. A idéia apocalíptica de que na ausência de grandes reformas, a situação fiscal pode entrar em colapso nos próximos anos pode se tornar equivocada se o país crescer em média 4% a 5% ao ano. o aumento do gasto de 2003 em diante está muito vinculado a questões assistenciais da Previdência, episódicas como a expansão do programa Bolsa-Família e de passivos judiciais, além das medidas discricionárias como o aumento do salário mínimo, coisas que não estão no escopo das reformas.

É importante dar continuidade à agenda de reformas (prometida pelo governo Lula) que poderia viabilizar a contenção dos gastos correntes e um maior espaço para o investimento público. Reforma tributária para diminuir as distorções na economia, medidas para flexibilizar o sistema previdenciário de forma a diminuir o peso relativo do gasto com o INSS ao longo do tempo, limitar o crescimento dos gastos correntes e reduzir o grau de vinculação orçamentária, abrindo espaço para um maior investimento público.

O risco de não fazer novas reformas não está no fato de explodir o gasto num futuro próximo, e sim o de não abrir espaço para o investimento público. Dessa forma a não contenção do gasto corrente no futuro, pode representar não a frustração com as condições para o cumprimento da dívida, mas sim perder a oportunidade de ter um crescimento econômico mais robusto e sustentável, próximo dos 5% a.a.

BICALHO, Aurélio. Tese de sustentabilidade e ajuste fiscal no Brasil Pós-Real – Tese (Doutorado) – Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2005 Disponível em: <http://virtualbib.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/146/2117.pdf?sequence=1>

GIAMBIAGI, Fabio. A política fiscal do governo Lula em perspectiva histórica: Qual é o limite para o aumento do gasto público?. Texto para discussão n. 1169 – IPEA, Rio de Janeiro, 2006. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td/2006/td_1169.pdf>

GIAMBIAGI, Fabio. 18 anos de política fiscal no Brasil: 1991/2008. Econ. Apl. [online]. 2008, vol.12, n.4, p. 535-580 . Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-80502008000400002&lng=pt&nrm=iso>

OLIVEIRA, Fabrício Augusto. Economia e Política das Finanças Públicas no Brasil. Hucitec, 2009, p. 243 a 278

VELLOSO, R. Rigidez orçamentária e difíceis escolhas. In: Fórum Nacional, 2005, Rio de Janeiro 2005. Disponível em: <www.forumnacional.org.br/trf_arq.php?cod=EP00930>