Fundamentos de Economia

As falhas de governo e

as falhas de mercado

• Vocês devem estar lembrados dos seguintes trechos:

• Antes de se analisar como o governo deve intervir, deve-se responder a uma questão básica: se o governo deve intervir.

• Muitos (economistas ou não) acreditam que a intervenção governamental é não desejável, por ser ineficaz / ineficiente.

• Para esses, o poder de um mercado funcionando perfeitamente é extraordinário, auxiliando no processo de tomada de decisões dos indivíduos, na alocação eficiente de recursos produtivos escassos e na busca de resultados socialmente ótimos.

• Entretanto, muitos (inclusive muitos economistas) percebem que mercados podem não funcionar perfeitamente.

• Mercados podem falhar se os preços forem incapazes de comunicar os desejos e as restrições dos indivíduos em uma determinada sociedade.

• Preços podem subestimar todos os serviços obtidos a partir de um determinado capital, de um determinado patrimônio.

• Assim, decisões baseadas nesses preços irão gerar resultados ineficientes.

• Ineficiência significa que recursos podem ser re-alocados fazendo que pelo menos uma pessoa melhore sem que qualquer outra pessoa piore a sua situação.

• Ocorrendo ineficiência, ocorre um hiato entre os desejos individuais e os desejos coletivos da sociedade.

• Diversas são as situações onde falhas de mercado podem ocorrer:

• 1 - Bens públicos;• 2 - Externalidades;• 3 - Mercados incompletos;• 4 - Informações assimétricas;• 5 - Comportamento não competitivo;• 6 - Não convexidade.

• Segundo Ghosh (2001) em um contexto de falhas de mercado o papel do governo torna-se crucial, atuando na alocação, distribuição, estabilização e regulamentação.

• Entretanto, governos também falham.

• O “mercado político” troca políticas, programas e projetos por favores e / ou por apoio e / ou votos.

• Por essa razão, muitos (economistas ou não) acreditam que a intervenção governamental é não desejável, por ser ineficaz / ineficiente.

• Muitos outros (economistas ou não) acreditam ser esse um preço que deve ser pago.

• Vamos analisar o significado das “falhas de governo”, as razões para a existência dessas falhas e as suas principais consequências.

• Vamos, também, avaliar alguns “remédios” para reduzir as consequências negativas dessas falhas de governo sobre o bem-estar da sociedade.

• Falha de governo (ou falhas de não-mercado ou falhas do setor público) deve ser entendida com uma situação na qual o governo é incapaz de fornecer bens e serviços de uma maneira alocativamente eficiente e onde as atividades do governo são Pareto ineficientes.

• Em outras palavras, o governo é incapaz de promover a eficiência econômica geral.

• As principais fontes e elementos das falhas de governo podem ser:

• 1. Agentes de mercado trabalham para si; agentes de governo trabalham para outros; o sistema de incentivos dos primeiros tende a não existir para os segundos ou a ser bem mais limitado;

• 2. Há grande dificuldades de se avaliar a quantidade e a qualidade dos bens e serviços produzidos pelo governo;

• 3. Há imensas dificuldades de monitoramento das atividades dos agentes governamentais, devido a grande variedade dessas atividades;

• 4. Pressão sobre agências para implementação de projetos, programas e políticas antes mesmo da conclusão de um adequado processo de avaliação dos mesmos;

• 5. Na tentativa de remover falhas de mercado, o setor público pode implementar tributos ou subsídios que tragam sérios problemas distributivos, agravando desigualdade de renda; poder e influência de funcionários públicos influenciam a distribuição de renda.

Teorias Positivas das Falhas Governamentais

Walter (2005)

• As Teorias Positivas das Falhas de Governo adotam uma interpretação particularmente materialista das escolhas racionais.

• Nessas escolhas, os agentes sociais estariam interessados na maximização da riqueza, de votos, ou de outras dimensões mais ou menos mensuráveis, em termos de quantidade, e sujeitas a restrições de recursos materiais (FEREJOHN e PASQUINO, 2000).

• Teoria da Captura da Regulação –

• De acordo com o trabalho inicialmente desenvolvido por Stigler (1971 apud WALLIS e DOLLERY, 1999), a experiência regulatória dos países desenvolvidos revela uma elevadaprobabilidade de “captura” das agências regulatórias pelos segmentos que deveriam ser regulados em monopólios “naturais”, como por exemplo, o setor de eletricidade e água.

• As agências deveriam garantir que as empresasreguladas não elevassem seus preços - tirando proveito da posição de monopólio - e possibilitassem que o consumidor desfrutasse de um excedente do consumidor.

• Ao invés disso, o que se verifica é uma elevada propensão dos “regulados capturarem os reguladores” em virtude da insuficiência de recursos e de informação adequada por parte das agências, comparativamente às empresas privadas (OLIVEIRA, 2001; WALLIS e DOLLERY, 1999).

• Segundo Stigler (1971 apud WALLIS e DOLLERY, 1999) como a regulação é um processo burocrático, os produtores do segmento regulado são incentivados a pressionar as agências para obter aumento de preços.

• Portanto, é a veemência na aplicação desta pressão junto às agências que determinará as condições de sucesso para aumentar preços e, consequentemente, receitas.

• Desta forma, a regulamentação é conquistada pela empresa regulada e seu planejamento e operação realizado em benefício próprio.

• Peltzman (1976 apud WALLIS e DOLLERY, 1999) amplia a teoria da captura integrando produtores e consumidores do modelo original de Stigler, sustentando ainda que a regulação é suprida por políticos, que buscam maximizar seus interessespor votos representando interesses de grupos de consumidores ou produtores(WALLIS e DOLLERY, 1999).

• Teoria da Escolha Pública –

• A abordagem de maior importância para explicar as falhas governamentais está relacionada à teoria da escolha pública.

• A Teoria da Escolha Pública (TEP) é o estudo dos processos de decisão política numa democracia, utilizando o instrumental analítico da economia, fundamentalmente os conceitos de comportamento racional e auto-interesse que definem o homo economicus.

• Esta teoria, em sua essência, aplica o postulado comportamental do homo economicus no não-mercado ou processo político subjacente à formulação e implementação da política, desenvolvendo uma crítica da intervenção governamental.

• Diferente das escolhas privadas feitas pelos indivíduos sobre bens e serviços de uso privado, objeto da análise microeconômica da economia neoclássica, a Escolha Pública refere-se às decisões coletivas sobre bens públicos, destacando o fato de que as decisões coletivas são resultado de decisões individuais.

• Na abordagem positiva da TEP, os esforços teóricos buscam decifrar as estratégias individuais dos diferentes atores que intervêm nos processos de decisão coletiva dos governos democráticos.

• Buscam, também, determinar seus possíveis resultados (legislação aprovada e implementada), segundo as distintas regras e instituições políticas existentes, como por exemplo, os diferentes procedimentos de votação (maioria simples, maioria qualificada, unanimidade).

• A ênfase na relevância das regras e instituições sob as quais as decisões políticas são tomadas nas democracias diferencia a TEP da economia neoclássica mais tradicional.

• As preferências individuais e as regras e procedimentos de decisão coletiva resultam nas escolhas coletivas e constituem os elementos básicos de análise da TEP.

• Em contraste com o paradigma do bem-estar econômico da falha de mercado, a teoria da escolha pública denuncia o conceito do governo como “déspota benevolente”.

• Ao invés disso, desenvolve um modelo de tomada de decisão em democracias representativas, baseada na idéia de que os cidadãos podem ser tratados como maximizadores de suas utilidades.

• A ideia de que a condução econômica do governo pode ser orientada exclusivamente pelo interesse público, através da capacidade dos políticos e técnicos do governo, para a elaboração de políticas públicas eficazes na correção das falhas do mercado, foi questionada pela TEP na análise dos processos de decisão política.

• Segundo essa análise, políticos e burocratas, da mesma forma que empresários e consumidores na economia neoclássica, são atores racionais e estão motivados pelo interesse próprio, que no caso dos políticos consiste em atingir o poder e/ou manter-se nele.

• Isso resulta muitas vezes no fracasso das políticas públicas em satisfazer de forma eficaz ao conjunto da sociedade ou mesmo à maioria da população por meio de políticas em prol do bem comum.

• A conclusão da TEP é que existem falhas na ação dos governos, da mesma forma que existem falhas no funcionamento do mercado.

• Ou seja, eleitores, políticos, burocratas e membros de grupos de interesse especiais, supostamente irão usar recursos e oportunidades disponíveis para perseguir seus próprios objetivos (WALLIS e DOLLERY, 1999).

• A aplicação do conceito do homo economicus ao comportamento percebido dos governos produziu uma variada tipologia de falhas governamentais, descritas por Wallis e Dollery (1999), a saber:

• a) O’Dowd (1978) - as falhas governamentais poderiam ser classificadas genericamente em:

• i) impossibilidades inatas – quando o governo tenta realizar o infactível;

• ii) falhas políticas – quanto o governo ao tentar conduzir projeto teoricamente factível, defronta-se com constrangimentos políticos que tornam o projeto impossível de ser implementado com os objetivos estabelecidos inicialmente; e

• iii) falhas burocráticas – mesmo na existência de lideranças políticas capazes de encaminhar políticas com a devida consistência com os projetos originalmente concebidos, a máquina administrativa disponível é incapaz de implementá-las de acordo com as diretrizes estabelecidas.

• b) Dollery e Wallis (1997) – sustentam a possibilidade de identificar três principais formas de falhas governamentais:

• i) falha legislativa – ineficiência alocativa decorrente do excesso de provisão de bens públicos concebidos e utilizados como instrumento de estratégia política para maximizar as possibilidades de reeleição;

• ii) falha burocrática – tais falhas asseguram que as políticas não serão implementadas eficientemente, uma vez que o funcionalismo público carece de incentivos para conduzir uma política com eficiência; e

• iii) “rent-seeking” – a intervenção governamental sempre resulta em transferência de riquezas, as pessoas ao invés de dedicar esforços para a criação de mais riqueza, acabam por buscar capturar as riquezas existentes a seu favor.

c) Weisbroad (1978) – desenvolveu uma taxonomia abrangente das falhas governamentais, sintetizadas em quatro partes:

i) falha legislativa – com o mesmo sentido proposto por Dollery e Wallis (1997);

ii) falha administrativa – derivada do fato de que a administração de todo regulamento inevitavelmente requer um juízo / entendimento, assim como a combinação de informações e incentivos age no sentido de afetar a maneira como o juízo/entendimento é exercitado;

iii) falha judicial – ocorre quando o sistema legal falha ao não proferir resultados judicialmente ótimos; e

iv) falha coercitiva (enforcement failure) – é definida como a sub-ótima utilização do poder coercitivo e não coercitivo do judiciário, do legislativo e do executivo e das diretivas administrativas que deste modo, podem anular a efetividade do funcionamento do aparelho estatal em outros estágios.

• Podemos, então, resumir que as principais causas das falhas de governo são:

• 1. Os Problemas do Voto Majoritário:

• Escolha social através do voto majoritário não conduz necessariamente a um ótimo nível de bem-estar social.

• Como sabemos, os dois sistemas de votação mais simples no processo de decisão coletiva são a regra da unanimidade e a regra da maioria.

• Como todos são afetados pelas decisões dos governos acerca da provisão de bens públicos, a unanimidade seria a regra mais adequada para se obter um resultado satisfatório.

• Nesse sentido, essa é a única forma de votação que permite atingir o ótimo de Pareto na determinação da quantidade de bens públicos a ser produzida e os tributos a serem pagos para sua produção.

• Podemos notar, entretanto, que o alto custo (em tempo) demandado para que decisões unânimes sejam atingidas impossibilita a adoção dessa regra nas modernas democracias, ficando restrita a resoluções entre pequenos grupos.

• Descartada a regra da unanimidade nas decisões coletivas de grandes grupos, as decisões nas instituições democráticas devem ser tomadas pela maioria.

• A questão agora reside em determinar qual é a maioria ótima.

• Amplas maiorias (maioria absoluta, maioria de dois terços etc.) demandam tempo para sua construção.

• A regra da maioria, especialmente a maioria simples, é objeto de crítica por parte dos autores da TEP.

• Sem desconhecer o caráter pragmático desse mecanismo nas modernas democracias, são assinaladas suas limitações como procedimento capaz de levar a decisões coletivas ótimas.

• A maioria simples é o menor número de

votos necessário para uma tomada de decisão, de forma a evitar a aprovação simultânea de temas mutuamente contraditórios.

• Quando uma decisão política é aprovada por maioria, além do problema da determinação da produção eficiente do bem público (alocação eficiente dos recursos), surge a questão da redistribuição de bem-estar em favor dos integrantes da maioria que aprovou a medida.

• O texto indicado para esta aula, mostra o efeito redistributivo da regra da maioria simples com o exemplo dos 100 fazendeiros.

• No exemplo, o acesso das respectivas fazendas à rodovia principal se faz por estradas vicinais que atendem a cada quatro ou cinco fazendeiros.

• A decisão acerca de quais estradas reparar e conservar, com determinado nível de qualidade e segundo um determinado custo para cada fazendeiro, não pode ser alcançada por unanimidade, com o que se impõe a formação de uma coalizão majoritária.

• A regra da maioria leva a uma redistribuição, transferindo bem-estar dos 49 fazendeiros que pagaram os impostos, mas não obtiveram a reparação dos caminhos que lhes servem, para os 51 fazendeiros que tiveram suas estradas reparadas com custos reduzidos à metade.

• Desse modo, as coalizões majoritárias podem redistribuir a seu favor, seja através dos benefícios auferidos (no exemplo dos fazendeiros, melhores estradas pelo mesmo imposto) ou pelos custos incorridos (igual quantidade e qualidade do bem público a menor preço).

• Uma das principais limitações da regra da maioria é a impossibilidade de considerar a intensidade das preferências.

• Os indivíduos geralmente têm diferentes graus de preferências sobre os bens públicos a serem oferecidos pelos governos.

• Por isso, o resultado de uma decisão majoritária pode ser ineficiente do ponto de vista econômico.

• Isso é, a maioria pode ficar insatisfeita com a quantidade de bens públicos produzida.

• Alguns prefeririam mais, outros menos.

• Da mesma forma, a regra da maioria pode culminar na rejeição de determinada proposta, mas se a intensidade das preferências fosse computada, o conjunto da sociedade poderia estar melhor (mais satisfeito) com a aprovação da medida.

• A plataforma política de um partido se propõe a atender ampla variedade de interesses, mesmo daqueles que não se configuram como grupo organizado (MONTEIRO, 2007).

• Esse super-agente (partido político) está associado a uma multiplicidade de patrocinadores.

MONTEIRO, Jorge Vianna.Como funciona o governo. Escolhas Públicas na Democracia Representativa. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007.

• O eleitor mediano é difícil de ser identificado e decisões sobre produção de bens públicos permanecem, muitas vezes, arbitrárias.

• A atuação do partido político pode apresentar-se dissociada das preferências e demandas de muitos dos seus patrocinadores.

• 2. Teorema do Eleitor Mediano • Como foi visto, a regra da maioria

pode não satisfazer à maioria dos cidadãos de uma democracia.

• Especialmente, indivíduos com preferências mais atípicas e distantes da média da população serão os menos satisfeitos.

• Os teóricos da Escolha Pública têm formalizado essa análise por meio do teorema do eleitor mediano.

• O modelo mais simples utilizado para explicar o teorema do eleitor mediano supõe uma situação de democracia direta - quando os eleitores votam diretamente na aprovação ou rejeição de projetos de lei e não em representantes ou partidos políticos - e um universo de somente três eleitores, o menor número para o qual a regra da maioria é relevante para uma tomada de decisão coletiva.

• Suponha, por exemplo, que o tema a ser votado seja o serviço de segurança pública, isso é, a quantidade de força policial que deve ser provida pelo governo. Nesse exemplo, outros pressupostos do modelo são:

• Maior serviço de segurança significa maior bem-estar. • Cada indivíduo deve pagar mais imposto por mais polícia (independente de os impostos pagos serem ou não igualmente distribuídos por todos).• Cada indivíduo tem preferências diferentes sobre a quantidade de polícia necessária (ótima). Os benefícios individuais de mais força policial, além da quantidade considerada ótima por cada indivíduo, são inferiores ao montante pago em impostos por segurança e a quantidade de força policial passa a ser considerada maior do que a realmente necessária. • Todos os indivíduos desejam um mínimo de serviço policial. • Cada eleitor vota de forma independente, isto é, segundo suas preferências. • O mecanismo de decisão é a regra da maioria. • As diferentes quantidades de força policial são votadas de forma binária, num processo exaustivo (opção entre a e b; opção entre b e c.). • Todos os eleitores votam.

• Eleitor mediano é aquele que opta por uma quantidade que está no meio das preferências do grupo.

• Ou, dito de outra forma, num tema em que as preferências estão distribuídas entre uma quantidade mínima e uma quantidade máxima, o número de eleitores que preferem quantidades menores do bem público que o eleitor mediano é igual ao número dos que preferem quantidades maiores.

• O teorema do eleitor mediano estabelece que, nas condições especificadas aqui, o resultado de uma eleição majoritária será a preferência do eleitor mediano.

Gráfico 6.1: Preferências individuais por gasto em segurança pública. Q1 Q2 Q3 eleitor A eleitor B eleitor C Fonte: Elaborado pelo autor

• No Gráfico 6.1, o eleitor A prefere a quantidade Q1 de força policial, o eleitor B, a quantidade Q2 e o eleitor C, a quantidade Q3.

• O eleitor B é o eleitor mediano, e o seu ótimo, Q2, é a opção resultante da regra da maioria num processo binário e exaustivo de votação.

• Somente o eleitor A votará por uma quantidade inferior a Q2, e somente o eleitor C votará numa quantidade superior.

• Na escolha entre Q1 e Q2, o eleitor C preferirá a quantidade Q2 Como essa é a quantidade ótima para o eleitor B, Q2 é a quantidade escolhida.

• Na escolha entre Q2 e Q3, a quantidade Q2 é preferida pelos eleitores A e B, sendo, dessa forma, a escolha final do processo de votação (a decisão coletiva).

• Observe-se que esse resultado independe da maior ou menor proximidade da opção do eleitor B com as opções de A e C.

• 3. “Logrolling” (conluio entre políticos) ineficiente:

• As escolhas majoritárias dos legisladores são qualificadas por um mecanismo institucional: a troca de votos (logrolling).

• Na democracia parlamentar, os eleitores não exprimem a intensidade de suas preferências, mas somente a ordenação de preferências entre as opções disponíveis em uma sociedade plural.

• Legisladores se deparam, assim, com diversas opções que podem atender as preferências de seus eleitores.

• Na busca de atender a um grande número dessas preferências, políticos fazem acordos em votações, “perdendo” em algumas, para “ganhar” em outras.

• Conluios /acordos políticos são necessários, porém podem levar a decisões sub-ótimas.

• 4. Negligência de princípios de mercado:

• Escolha políticas podem desconsiderar custos e benefícios de um projeto / programa / política, levando a escolha de projetos /programas / políticas não econômicas.

• 4. Política de “Interesses Especiais”:

• Políticas podem atender aos interesses de suas bases por meio de maneiras que não são justificáveis economicamente;

• Bons projetos são localizados em suas áreas de interesse, mesmo que elas não sejam o melhor local para localizá-los.

• 5. Setor e Burocracia Públicos Ineficientes:

• Em particular, as ineficiências decorrentes de excesso de mão de obra, custos crescentes e supervisão ineficaz, conhecidas como X-ineficiências.

• X-eficiência é definida, em microeconomia, como a habilidade da empresa de obter produção máxima dos insumos que utiliza.

• Pode ser enunciado, também, como gerar produção ao menor custo possível.

• Falha em conseguir esse objetivo é chamada de X-ineficiência ou ineficiência técnica e pode ocorrer devido à ausência de incentivos para se tentar alcançar a X-eficiência.

• Um incentivo usual é fornecido pela concorrência.

• O termo tem origem no clássico trabalho de Leibenstein (1966).

• Em uma situação de concorrência perfeita, X-ineficiência não ocorre, pois a empresa X-ineficiente será eliminada do mercado.

• Porém, em mercado não perfeitamente concorrenciais, X-ineficência pode ocorrer.

• X-inefficiência não é o único tipo de ineficiência em Economia.

• X-ineficiência diz respeito apenas à produção obtida a partir de certa quantidade de insumos.

• Ela não considera se os insumos são os “melhores” disponíveis ou se o produto obtido é o “melhor” que poderia estar sendo produzido, dados preços de mercado.

• Esse é um problema de eficiência alocativa.

• 6. Comportamento de “Rent-Seeking”:

• RS é o crescimento da riqueza obtido via forças extra-mercado, em geral por meio do mercado político.

• Grupos de pressão usam o aparelho do Estado para aumentar sua riqueza e os “empresários políticos” também ganham algum dinheiro vendendo o seu poder de monopólio de controle e regulação.

• 7. Problemas na Relação Agente-Principal:

• Governo é agente dos cidadãos; burocratas são agentes dos ministros ou dos políticos.

• Surgem, então, problemas: a) os objetivos dos agentes e dos principais são distintos; b) principais não conseguem monitorar as ações dos agentes; e c) existem informações assimétricas entre agentes e principais.

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A

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A - Agente

- Principal

POLÍTICOS

ALTA BUROCRACIA

BAIXA BUROCRACIA

A

CIDADÃO/CONTRIBUINTE

Legenda:

AAAAAATENDENTE PÚBLICO

P P

P P

P

PP

A

P

• 8. Falhas de Políticas:

• Existem diversos tipos de hiato em políticas públicas que são responsáveis por elas serem, muitas vezes, ineficazes.

• Entre esses hiatos, destacam-se: hiato entre reconhecimento e ação; hiato entre a implementação da política e o seu resultado; falhas de implementação; desconhecimento da correta correlação entre instrumentos e objetivos.

• As falhas de governo têm conseqüências sérias:

• Perda da confiança de que intervenções públicas possam eliminar ou reduzir falhas de mercado;

• Intervenções públicas podem ter conseqüências imprevisíveis e indesejáveis;

• Intervenção governamental pode causar incremento na falha de mercado.

• Na presença de falha de governo, comportamento público tende a ser caótico e oportunista.

• Necessidade de reformas “quase-mercados”: ACB, por exemplo.