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5/21/2018 Forum de Agncias Reguladoras

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O PR-SAL E AS MUDANAS DA REGULAO DA INDSTRIA DO

PETRLEO E GS NATURAL NO BRASIL: UMA VISO INSTITUCIONAL

Autor: Bruno Conde Caselli1

Abril de 2011

RESUMO

Na segunda metade da dcada de 90 no Brasil, no escopo da reorientao da poltica

econmica nacional, voltada para a reduo da participao direta do Estado na

economia e para a criao de incentivos aos investimentos privados em setores como

energia e telecomunicaes, foram criadas as agncias reguladoras nacionais, dentre as

quais a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biombustveis (ANP). O marco

regulatrio ento criado resultou em um ambiente institucional que privilegiava a baixa

capacidade de interferncia do governo em assuntos relativos execuo das aes de

fiscalizao, contratao e regulao da indstria do petrleo. Todavia, o fato relevante

da descoberta de grandes reservas de hidrocarbonetos na rea denominada de pr-sal

associado motivou a proposio, pelo governo, de medidas legais visando alterao do

marco regulatrio anterior, em especial para as atividades de explorao e produo de

petrleo e gs. A aprovao dos projetos de lei pelo Congresso Nacional ao final de

2010 criou novos agentes participantes da regulao do setor e concretizou a redefinio

das atribuies e do papel a serem desempenhados por cada instituio, colocando em

foco a necessidade de coordenao interinstitucional.

SUMRIO

1. Introduo .................................................................................................................. 2

2. A viso institucional .................................................................................................. 3

3. As reformas da dcada de 1990 e a criao da ANP ................................................. 8

3.1 A Lei do Gs: uma primeira mudana ............................................................. 16

4. O pr-sal e a reconfigurao institucional da regulao do P & G no Brasil .......... 19

5. Concluses .............................................................................................................. 27

6. Referncias .............................................................................................................. 29

1 O autor Especialista em Regulao de Petrleo e Derivados, lcool Combustvel e Gs Natural daAgncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) desde novembro de 2005 e,atualmente, est lotado na Coordenadoria de Defesa da Concorrncia da Agncia. Destaca-se que asopinies expressas neste trabalho so de exclusiva responsabilidade do autor.


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1. Introduo

Durante a dcada de 90, diferentes setores da economia mundial, particularmente

como verificado em diversos pases da Amrica Latina, passaram por intensas reformas

institucionais, as quais se destacam aquelas associadas s atividades da indstria de

energia (petrleo, gs natural e energia eltrica), telecomunicaes, petroqumica. Tais

reformas tinham o objetivo de alterar a configurao produtiva at ento dominante,

caracterizada pela forte participao direta do Estado nas atividades econmicas por

meio de empresas estatais. O cenrio vivenciado poca, com grandes dificuldades em

nvel macroeconmico (crises fiscal e da dvida externa), que repercutiam na

incapacidade do Estado de dar continuidade aos investimentos antes realizados, criou o

ambiente propcio e estimulou a adoo de reformas estruturais na economia e em

diversos setores produtivos que ainda tinham forte participao estatal direta.

Assim, na segunda metade dos anos 90, foi implementado no Brasil um modelo

de liberalizao econmica, por meio de medidas que objetivaram aumentar a

participao brasileira no comrcio internacional, com a extino de polticas

protecionistas indstria, assim como atravs da promoo de reformas voltadas para o

mercado, em sua maioria em conformidade com as propostas oriundas das agncias

internacionais, como o Banco Mundial. Vale destacar que este movimento reformista,

com a reviso de polticas protecionistas e a reduo da participao direta do Estado na

economia, ocorreu em diversos pases da Amrica Latina.

Como resultado, ento, no escopo deste processo de reforma vivenciado na

economia brasileira, foram criadas as agncias reguladoras setoriais, que se

diferenciavam dos rgos de governo at ento existentes, principalmente em funo da

instituio de uma srie de regras e normas de funcionamento previstas em lei, de modo

que se assegurasse, dentre outros, autonomia decisria, deliberao em regime de

colegiado, competncia para a edio de normas e especificidade tcnica. Neste novo

modelo de atuao e organizao do Estado, em concomitncia com as polticas de

privatizao de diversas empresas estatais, as agncias reguladoras, dotadas de elevada

autonomia, passaram a desempenhar um papel crucial na regulamentao das atividades

setoriais, bem como na fiscalizao dos agentes regulados e na execuo das polticas

pblicas. Visto de outra forma, em funo da incapacidade dos Estados nacionais

(enfraquecimento poltico e econmico) em darem continuidade ao modelo adotado em

anos anteriores, caracterizada por elevados investimentos diretos setoriais, a criao das


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agncias remodelou o aparato institucional, alterando o papel e o peso dos diferentes

agentes da economia.

Todavia, tendo em vista as consequncias tanto negativas quanto positivas

verificadas aps as reformas liberalizantes, assim como considerando o contexto

positivo do ponto de vista econmico vivenciado no Brasil e internacionalmente, mais

claramente at meados de 2008, possvel afirmar que a questo regulatria,

atualmente, passa por um processo de reflexo e reconfigurao poltica e institucional

no pas. Nas atividades voltadas ao setor de energia, como petrleo, gs natural,

biocombustveis e energia eltrica, pode-se perceber que as polticas pblicas de energia

tm se tornado mais ativas, com maior participao direta dos ministrios, por exemplo,

em assuntos relativos segurana do abastecimento e dependncia energtica. No caso

brasileiro, paralelamente a esta reviso do processo de elaborao, execuo e

implementao de polticas pblicas, inclusive com a proposio de revises legais,

como a que se seguiu descoberta de petrleo na camada denominada pr-sal, altera-se

tambm o papel de cada agente no contexto institucional e reconfigura-se o ambiente

regulatrio. Como veremos a seguir, a viso terica institucional contribui para anlise

do ambiente da regulao da indstria de petrleo e gs no Brasil a partir da

reformulao de competncias e das relaes entre a Agncia Nacional do Petrleo, Gs

Natural e Biocombustveis (ANP) e as demais instituies atuantes no setor, as quais

foram modificadas aps a descoberta de hidrocarbonetos no pr-sal, repercutindo nos

mecanismos de coordenao institucional e nas formas de organizao e de atuao de

cada rgo. Nas sees seguintes, abordaremos algumas questes conceituais que se

aplicam s instituies e apresentaremos tanto o processo que resultou na criao da

ANP, quanto as mudanas verificadas aps o novo marco regulatrio institudo no ano

de 2010 em funo das recentes descobertas petrolferas.

2. A viso institucional

As contribuies tericas que examinam as sociedades sob a tica institucional

procuram, de um modo geral, relacionar os diferentes padres de desenvolvimento

econmico dos pases, com o nvel de desenvolvimento de suas instituies internas,

estas compreendendo elementos polticos, econmicos e sociais. Neste sentido, os

trabalhos de Douglass North, como um dos principais representantes da escola


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institucionalista, pretendem analisar compreensivamente a evoluo das sociedades,

mostrando as possveis origens das desigualdades entre as diversas economias.

O autor conceitua as instituies (NORTH, 1991) como sendo restries

(normas) construdas pelos seres humanos de forma a estruturar as interaes sociais,

econmicas e polticas. Tais restries podem constituir-se de regras informais (sanes,

tabus, costumes, tradies e cdigos de conduta) ou regras formais (constituies, leis e

direitos de propriedade). A funo precpua das instituies, ao longo do tempo, seria a

de ordenar e reduzir as incertezas nas relaes entre os agentes, provendo uma

determinada estrutura de incentivos na economia, que se desenvolve de modo a

direcionar as mudanas econmicas para o crescimento, estagnao ou declnio.

Em outras palavras, na viso de North (1991), o principal papel das instituies

seria o de reduzir as incertezas existentes no ambiente, criando estruturas estveis e

capazes de regular e controlar a interao entre os indivduos. Por conseguinte, os

diferentes padres de desenvolvimento dos pases seriam explicados pelos processos de

evoluo das respectivas instituies, os quais conduziriam a desempenhos mais ou

menos favorveis, a depender de cada arranjo institucional (TOYOSHIMA, 1999).

Neste contexto, todavia, tanto a existncia de instituies quanto a efetividade de

sua imposio (enforcement) so determinantes para reduzir e definir os custos de

transao, os quais, em conjunto com os custos de produo, permitem aumentar os

ganhos provenientes das relaes de troca. A matriz institucional tem em sua essncia,

portanto, instituies de carter poltico e econmico, as quais, contrapondo-se com a

teoria neoclssica, no so variveis exgenas anlise econmica, e sim endgenas ao

sistema, criando uma relao direta entre a histria do desenvolvimento econmico das

sociedades e a evoluo das respectivas instituies polticas e econmicas.

North (1991) compara diferentes tipos de sociedades, cada uma com distintos

graus de complexidade e nveis de atividade comercial. Segundo sua abordagem, na

medida em que as sociedades tornam-se mais urbanas, com maior diviso do trabalho e

produo em larga escala, o nvel de organizao tambm aumenta, criando uma

complexa rede de relacionamentos e de oferta de produtos e de servios demandados

pelos indivduos. Esta especializao cada vez mais avanada (no comrcio, bancos,

seguros e na prpria coordenao econmica) reflete-se em crescimento da participao

do setor de transaes na economia como um todo e, consequentemente, tal

especializao e a diviso do trabalho passam a requerer instituies e organizaes que


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garantam os direitos de propriedade, reduzam os riscos, as incertezas e as assimetrias de

informaes existentes no mercado. importante destacar que esta dinmica

institucional intrinsecamente inovativa, guardando relao com o passado e

representando um processo de desenvolvimento e evoluo dos correspondentes

arranjos institucionais.

No tocante ao Estado, o autor salienta que este teve um papel de destaque em

todo o processo de evoluo institucional, garantindo a credibilidade das relaes entre

os indivduos da sociedade. Alm disso, as polticas de Estado foram fundamentais para

assegurar os direitos de propriedade, eliminando eventuais riscos associados ao confisco

de bens e incertezas relacionadas ao correspondente poder coercitivo, limitando os

comportamentos arbitrrios por parte de governantes e desenvolvendo normas e regras

de carter impessoal.

Ainda no que concerne evoluo das instituies, a interferncia da

dependncia da trajetria mais do que um processo adicional, na medida em que o

quadro institucional anterior cria as oportunidades a serem aproveitadas no momento

seguinte. Assim, os elementos trazidos por North (1991) demonstram que a anlise do

papel e da evoluo das instituies representa uma abordagem capaz de permitir uma

melhor compreenso do desempenho e das mudanas econmicas. Todavia, embora a

estrutura institucional crie incentivos e oportunidades para a evoluo das organizaes,

a direo de cada desenvolvimento depender dos interesses e objetivos dos indivduos

e organizaes dominantes em cada sociedade.

Ainda com relao ao conceito de instituies interessante destacar as

consideraes mais recentes feitas por Rodrik (2004) acerca do papel das instituies no

desenvolvimento das economias. De acordo com este autor, consenso entre os

economistas que uma elevada qualidade institucional est relacionada com padres de

sucesso e de prosperidade econmica ao redor do mundo. Todavia, embora haja uma

relao de causalidade entre instituies, desenvolvimento e histria econmica, poltica

e social das naes, os resultados de uma anlise visando entender o progresso

econmico pode no ser determinada pela varivel histria e, mais do que isso, pode no

ser replicvel entre diferentes naes.

Para Rodrik (2004), o desafio para a literatura emprica sobre as instituies

explorar determinados padres, como a geografia e a disponibilidade de recursos

naturais, sem cair na armadilha do reducionismo ou do determinismo histrico e


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geogrfico. O entendimento das instituies desta forma determinstica caracterizaria as

transformaes (ou formaes) institucionais como fortemente resultantes de variveis

exgenas, quando, na verdade, os processos atravs do quais os pases constituram

instituies de qualidade , geralmente, bastante idiossincrtico e correlacionado a

contextos especficos.

De forma abrangente, no h apenas um tipo de caminho a ser seguido com

vistas a alcanar resultados institucionais desejveis. Em outras palavras, os resultados

institucionais eficazes no esto vinculados a tipos pr-definidos de desenhos

institucionais, o que nos permite concluir que no satisfatrio tentar identificar

regularidades empricas que estejam correlacionadas a determinado regime jurdico para

os resultados econmicos. Adicionalmente, relevante destacar que somente o aspecto

formal do ambiente institucional pode no ser capaz de garantir bons resultados e que as

caractersticas locais e as oportunidades possuem importante papel na eficcia do

desenho institucional. Assim, alcanar o crescimento econmico sustentado, embora

exija a formao de uma boa qualidade institucional, dificilmente depende de grandes

transformaes institucionais. Rodrik (2004) defende que um surto inicial de

crescimento pode ser alcanado com mudanas mnimas nos arranjos institucionais, ou

seja, importante distinguir o estmulo ao crescimento econmico de sua sustentao. A

solidez e a maturidade das instituies correlacionam-se mais com o crescimento de

longo prazo do que com o estmulo ao crescimento, de modo que uma vez que o

crescimento colocado em movimento, torna-se mais fcil manter um ciclo virtuoso de

crescimento elevado e transformao institucional, que se reforam mutuamente.

Portanto, relevante a abordagem do autor no sentido de atribuir a mudanas de

menor porte, como alteraes nas atitudes de dirigentes polticos, sem a necessidade de

grandes transformaes legais e institucionais, um papel to significativo quanto uma

ampla reforma poltica. Isto sugere que os pases no precisam de uma longa lista de

reformas institucionais e de governana para iniciar o crescimento e que movimentos

moderados na direo certa podem produzir um positivo crescimento econmico,

eliminando a exigncia de reformas ambiciosas e permitindo maior liberdade s

decises polticas, permanecendo, entretanto, a necessidade de identificar, em momento

relevante do tempo, qual a restrio para o crescimento econmico.

Nelson e Sampat (2001), apresentando as vises de diferentes autores acerca do

conceito de instituies, destacam que estas atuam como importante fator de regulao


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do desenvolvimento econmico. Neste sentido, feita a proposio de que o conceito de

instituies seja compreendido como formas padronizadas e esperadas de interao

entre os agentes econmicos visando alcanar determinado objetivo, ou seja, as

instituies so entendidas como fator capaz de regular o comportamento humano2 e

interferir no processo de interao humana na vida econmica. O conceito de atividade

econmica, alm de considerar os fatores de produo, passa a incluir a interao entre

todas as partes envolvidas no funcionamento das estruturas de produo, com processo

de interao ocorrendo tanto dentro das unidades econmicas quanto entre elas.

Os autores salientam que as instituies esto associadas, tambm, s

tecnologias sociais que um determinado grupo relevante considera como padro em

um contexto particular. De modo resumido, tais tecnologias sociais refletem o modo

pelo qual os indivduos atuam e interagem objetivando a coordenao efetiva no

processo de interao, sendo consideradas instituies quando transformadas em

padres esperados, dados o contexto e os objetivos. Deste modo, a evoluo

institucional pode ser compreendida como um processo de aprendizado constante, com

erros e acertos, que envolve interao, reflexo, planejamento e aes deliberadas dos

indivduos, organizaes e grupos coletivos (NELSON; SAMPAT, 2001).

A anlise das instituies formulada por Goodin (1996), por sua vez, destaca que

o desenho institucional deve considerar uma multiplicidade de fatores sociais, assim

como a natureza das interaes entre os indivduos no ambiente social, especialmente

entre aqueles que mais influenciam a formulao de polticas tanto na esfera pblica

quanto na esfera privada. As instituies no podem se abster de observar a realidade

local sobre a qual tero impacto, sob pena de no atingirem o objetivo esperado. Isto

fica ainda mais evidente quando consideramos os efeitos da racionalidade limitada e das

assimetrias de informao, de poder e de interesses no processo de interao entre os

indivduos da sociedade, de modo que a participao dos envolvidos (agentes locais ou

setoriais) no processo de evoluo institucional, por meio de negociao, por exemplo,

capaz de minimizar eventuais discrepncias ou assimetrias e equilibrar possveis

conflitos de interesse.

Deste modo, embora de forma resumida, a viso institucional trazida pelos

autores mencionados tem papel relevante na anlise do ambiente institucional associado

ao processo de regulao econmica, uma vez que este est intimamente ligado a foras

2Como exemplo, os autores citam: regras do jogo, estruturas de governana e valores culturais gerais.


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polticas que interagem constantemente, tendo por base os interesses, configurao de

poderes e demais instituies, no conceito apresentado por North, intrnsecas quele

espao econmico. So, portanto, atores neste curso de mudana institucional, no que

tange regulao da indstria de petrleo e gs natural no pas, o governo, as empresas

estatais e privadas, o legislativo e a prpria agncia reguladora, no caso a ANP.

3. As reformas da dcada de 1990 e a criao da ANP

No que tange abordagem das agncias reguladoras criadas no Brasil no final da

dcada de 1990, importante observar que a mudana no desenho institucional a partir

da criao de novos agentes com novas atribuies e competncias foi resultado da

poltica econmica adotada pelo governo, na poca, a qual buscava a menor interveno

direta do estado na economia, o aumento da competio interna e da competitividade

das empresas brasileiras e a abertura do pas entrada de capital internacional. Para

tanto, tal qual os modelos regulatrios adotados em diversos pases, como Estados

Unidos da Amrica (EUA) e Inglaterra, os rgos reguladores ento constitudos

deveriam refletir credibilidade e segurana ao investidor, especialmente nos mercados

intensivos em capitais, como energia eltrica, telecomunicaes, petrleo e gs natural.

Gilardi (2004), estudando a abordagem institucionalista numa perspectiva da rational

choice, explicita que a delegao de poderes s agncias reguladoras setoriais teria a

finalidade de assegurar credibilidade aos compromissos assumidos, bem como de

minimizar os efeitos das incertezas polticas nos direitos de propriedade. Isto se justifica

pelo fato de que a atrao do capital privado, especialmente em setores intensivos em

capital e com longos perodos de maturao dos investimentos, passa pela reduo dos

riscos polticos e regulatrios associados possibilidade, por exemplo, de interferncia

dos governos nos termos contratuais. A delegao de poderes, neste contexto, garantiria

maior credibilidade a normas, regulamentos e compromissos, atenuando a capacidade de

interferncia poltica direta nos setores regulados.

Assim, conforme abordado por Bresser-Pereira (2004), as reformas promovidas

pelo governo naquele perodo estavam baseadas em dois princpios bsicos: conceder

maior autonomia e responsabilidade aos administradores ou gestores pblicos e limitar

ao Estado a execuo direta de tarefas exclusivas ao prprio Estado, relacionadas ao seu

poder e dispndio de recursos.


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Ainda, de acordo com Oliveira & Arajo (2005, p.208), as medidas adotadas

demonstravam que ... o papel do governo na economia no [seria] o de produzir bens e

servios, mas sim reforar polticas e produzir regulaes que [pudessem] induzir

investidores privados a atender consumidores de forma justa e eficiente. Assim, as

aes realizadas resultaram em uma redefinio do papel do Estado, reduzindo a

interferncia direta do governo na economia, permitindo o controle social do poder

pblico e aumentando a participao das foras de mercado na atividade econmica. Ou

seja, o processo de reforma aboliu a ideia do Estado interventor ou executor, aplicando-

se o princpio do Estado regulador do mercado, voltado para a necessidade imediata de

se regulamentar as diversas atividades que estavam sendo privatizadas, muitas delas

relacionadas a setores de infra-estrutura, como no caso do petrleo, com a criao da

ANP e a flexibilizao do monoplio estatal.

interessante observar, no entanto, que esse processo de reforma poltica e

econmica vivenciado no Brasil durante a dcada de 1909, o qual alterou

significativamente e de forma brusca o ambiente institucional brasileiro de alguns

setores da economia, trazia tambm grande contedo histrico. Neste sentido, Bresser-

Pereira (2004) enfatiza que a transferncia de um conjunto de decises polticas para as

agncias reguladoras s foi possvel no contexto de uma sociedade dotada de imprensa

livre e munida de organizaes pblicas no-estatais com capacidade para exercer o

controle social. Todavia, era importante distinguir as tarefas centralizadas de formulao

e controle das polticas pblicas e as previstas em Lei, das tarefas de execuo, as quais

deveriam ser descentralizadas e transferidas para agncias executivas e agncias

reguladoras autnomas.

Nunes (2007), analisando o processo de formao das principais agncias

reguladoras no Brasil, constatou que, por exemplo, no caso da Agncia Nacional do

Petrleo3 (ANP), foi bastante conturbada a definio das atribuies e da forma de

organizao do novo rgo representante do Estado que surgia naquele momento. O

prprio governo no tinha plena definio de qual seria o papel da Agncia frente

fora poltica e econmica ainda detida pela Petrobras, empresa controlada pelo governo

e que detinha at anto o monoplio da indstria petrolfera brasileira. Embora estivesse

claro que, diante da flexibilizao, havia necessidade de fortalecer o poder regulador do

3A Lei n 11.097/2005 alterou alguns dispositivos da Lei do Petrleo ampliando as atribuies da ANP para todosos chamados biocombustveis, que passou tambm a regular, normatizar e fiscalizar as atividades relativas


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Estado no setor de petrleo e gs e que tal fortalecimento deveria ser feito por meio de

alterao legislativa no Congresso Nacional, Nunes (2007) expe ainda que era

nebuloso como este poder se materializaria.

Neste contexto de implementao de reformas no Estado brasileiro, tanto

administrativas quanto econmicas, a alterao da legislao vigente foi o ponto de

partida formal para redesenho do ambiente institucional de cada setor de atividade.

Assim, a partir da tica da indstria do petrleo e gs natural brasileira, o fato mais

relevante foi, certamente, a aprovao da Emenda Constitucional (EC) n 09,

promulgada em 09 de novembro de 1995, que dava nova redao ao pargrafo 1 do

artigo 177 da Constituio Federal, permitindo que as atividades da indstria do

petrleo, de monoplio da Unio, at ento desenvolvidas exclusivamente pela

Petrobras, pudessem ser realizadas por empresas estatais e privadas. Em seu texto

original, o pargrafo nico do artigo 177 dispunha:

Art. 177. Constituem monoplio da Unio:

I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros

hidrocarbonetos fluidos;

II - a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro;

III - a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das

atividades previstas nos incisos anteriores;

IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados

bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de

conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem;

V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o

comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados.

1 O monoplio previsto neste artigo inclui os riscos e resultados decorrentes das

atividades nele mencionadas, sendo vedado Unio ceder ou conceder qualquer

tipo de participao, em espcie ou em valor, na explorao de jazidas de petrleo

ou gs natural, ressalvado o disposto no art. 20, 1. (BRASIL, 1988, grifo meu).

Todavia, com a promulgao EC n 09, de 1995, alterou-se o pargrafo primeiro

deste artigo, quebrando o monoplio da Unio quanto ao exerccio das atividades da

indstria do petrleo, bem como incluiu-se o pargrafo segundo, dando como nova

redao:

1 A Unio poder contratar com empresas estatais ou privadasa realizao

das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condies

estabelecidas em lei.

produo, estocagem, distribuio e revenda de biodiesel. A Agncia passou a ser chamar, ento, Agncia Nacional


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2 A lei a que se refere o 1 dispor sobre:

I - a garantia do fornecimento dos derivados de petrleo em todo o territrio

nacional;

II - as condies de contratao;

III - a estrutura e atribuies do rgo regulador do monoplio da Unio(BRASIL, 1995, grifo meu).

Cumpre notar que o inciso terceiro do pargrafo segundo includo ao artigo 177

da Constituio de 1988 pela EC n 09/95 torna bem explcita esta inteno do governo

de garantir maior dinamismo nas atividades antes exercidas por empresas estatais e

estimular a participao do capital privado com a criao de rgos reguladores

independentes, uma vez que, pelo menos quanto ao setor de petrleo e gs, previu a

criao de dispositivo legal especfico para definio do rgo regulador do monoplio

mantido no mencionado artigo 177.

Assim, visando regulamentar as alteraes promovidas pela respectiva EC, foi

promulgada, em 06 de agosto de 1997, a Lei n 9.478, conhecida como Lei do

Petrleo, que concebeu um novo desenho institucional para o setor, criando no apenas

a ANP, mas tambm o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE). Este ltimo

tinha a misso de prestar assessoria e consulta Presidncia da Repblica, cabendo

Agncia, como rgo regulador da indstria do petrleo, promover a regulao, a

contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da respectiva

indstria.

No entanto, importante salientar que, embora a nova lei mantivesse o

monoplio da Unio sobre os depsitos de petrleo, gs natural e outros

hidrocarbonetos fludos, por um lado esclarecia que a Petrobrs no era mais operadora

nica da atividade de explorao e produo e, por outro, preservava o controle

acionrio da empresa com a Unio, que manteve a ... propriedade e posse de, no

mnimo, cinqenta por cento das aes, mais uma ao, do capital votante, conforme

disposto no artigo 62 (BRASIL, 1997).

A concepo do CNPE com um rgo de carter consultivo e no executor foi

relevante para sinalizar a inteno do governo em reduzir as possibilidades de

interferncias polticas no processo de regulao econmica da indstria de petrleo e

gs. A leitura do artigo 2 da Lei n. 9.478/97 demonstra que suas deliberaes possuam

apenas um carter propositivo, por exemplo, sugerindo a adoo de polticas ao

do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis.


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Presidente da Repblica, estabelecendo diretrizes para o uso e comercializao de

derivados e submetendo medidas ao Congresso Nacional, neste caso quando da

necessidade da criao de subsdios para a garantia do suprimento de insumos

energticos a diferentes regies.

A participao do Ministrio de Minas e Energia (MME) no modelo ento criado

ficou restrita presidncia do CNPE, conforme estipulado no artigo 2 do Decreto n.

3.520/2000. Deste modo, o Ministrio passou a ter uma funo apenas administrativa,

limitando-se questo oramentria da Agncia, sem qualquer atribuio de execuo

ou atuao direta no setor. A ANP passou a centralizar as deliberaes e a elaborao de

normas correspondentes a indstria do petrleo, gs natural e biocombustveis no pas,

cabendo a ela, ainda, implementar as polticas energticas definidas pelo governo.

Do ponto de vista da hierarquia administrativa, embora a ANP tenha sido criada

mantendo o vnculo com o MME, tal como o rgo que a antecedeu4, foi instituda sob

o regime jurdico de autarquia especial, com personalidade jurdica de direito pblico e

autonomia patrimonial, administrativa e financeira, assegurando relativa independncia

decisria, mesmo tendo que seguir as diretrizes do CNPE. Tal vinculao com o MME,

embora obrigatria na formao do Estado Brasileiro, criou certa dependncia no que

concerne liberao de verbas para a contratao de funcionrios ou realizao de

estudos e pesquisas, j que tais recursos podem vir a ser contingenciados a critrio do

MME, que possuiu poder de deciso sobre a liberao total ou parcial dos recursos

aprovados no Oramento da Unio. A despeito disso, sob a tica regulatria, esta nova

concepo foi bastante positiva para sinalizar ao mercado as intenes da poltica

econmica do governo e transmitir um ambiente de maior credibilidade e segurana

institucional.

A estrutura organizacional da ANP ficou dividida em trs reas principais: a

Diretoria Colegiada, composta por um Diretor-Geral e quatro Diretores, todos nomeados

pelo presidente da repblica com aprovao posterior pelo senado federal, sendo os

respectivos mandatos de quatro anos, no coincidentes, permitida a reconduo; a uma

Procuradoria-Geral; e as Superintendncias de Processos Organizacionais. As fontes de

custeio e receitas foram estipuladas no artigo 15 da Lei n 9.478/97, visando garantir

que os recursos do rgo fossem oriundos das atividades por ele reguladas sem a

necessidade de transferncias de outras reas do poder executivo.


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As questes relativas estrutura regimental, efetiva implantao, recursos

humanos e infra-estrutura foram disciplinadas e regulamentadas atravs do Decreto n

2.455, de 14 de janeiro de 1998. O respectivo decreto definiu, tambm, as atribuies e

competncias da diretoria colegiada, da procuradoria-geral e das superintendncias.

Alm disso, transferiu para a Agncia todas as atividades, receitas, acervo tcnico e

patrimonial e obrigaes do DNC, ao mesmo tempo em que estipulou que a ANP

deveria ajustar, no que coubesse, o normas em vigor, haja vista a instalao do novo

modelo e as alteraes da legislao vigente.

No que tange s atribuies da Agncia, vale destacar que o princpio do Estado

regulador estava ratificado nos termos da lei, especialmente no inciso primeiro do artigo

8, o qual definiu a Agncia como responsvel pela implantao, em sua esfera de

atribuies, da poltica energtica nacional, devendo enfatizar a ... garantia do

suprimento de derivados de petrleo em todo o territrio nacional... e a ... proteo

dos interesses dos consumidores quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos...

(BRASIL, 1997). Por outro lado, o inciso nove do mesmo artigo conferiu ANP a

preocupao com o cumprimento das boas prticas de conservao e uso racional de

energia e preservao do meio ambiente. Assim, pela primeira vez, a lei atribua mais

claramente ao regulador o papel de mediador de conflitos e zelador dos interesses da

sociedade, do que de interventor na atividade econmica.

O novo marco preocupou-se em manter com o Estado os poderes de anuir sobre

as atividades integrantes da indstria do petrleo, devendo os agentes econmicos

pblicos e privados se submeterem aos regulamentos publicados pelo rgo regulador

ento criado. Portanto, embora a redefinio de atribuies tenha introduzido elementos

que garantissem menor interveno direta do Estado na economia e proporcionassem

um ambiente mais estvel atrao do investimento privado, o Estado, por meio da

ANP, continuou com a atribuio de autorizar e fiscalizar o exerccio das atividades da

indstria e do abastecimento nacional de combustveis, assim como de aplicar as

sanes administrativas cabveis e de elaborar os editais e licitar as concesses de

blocos exploratrios.

Conforme explicitado anteriormente, a Lei do Petrleo ratificou que os depsitos

de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos existentes no territrio

nacional, incluindo a parte em mar, continuavam pertencendo Unio, assim como a

4O Departamento Nacional de Combustveis (DNC), criado por meio do decreto n 99.180, de 15 de maro de 1990,


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atividades descritas nos incisos de I a IV do artigo 177 da Constituio Federal

permaneciam sendo monoplios do Estado Brasileiro. O artigo 5da Lei, no entanto,

regulamentava o modelo de contratao das empresas interessadas em exercer tais

atividades, instituindo o regime de concesso ou autorizao, conforme transcrio a

seguir:

Art. 5 As atividades econmicas de que trata o artigo anterior sero reguladas e

fiscalizadas pela Unio e podero ser exercidas, mediante concesso ou

autorizao, por empresas constitudas sob as leis brasileiras, com sede e

administrao no Pas. (BRASIL, 1997).

Mais especificamente nos casos de blocos exploratrios de petrleo e gs

natural, a Lei disps em seu artigo 23 que:

Art. 23. As atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e degs natural sero exercidas mediante contratos de concesso, precedidos de

licitao, na forma estabelecida nesta Lei.

Pargrafo nico. A ANP definir os blocos a serem objeto de contratos de

concesso.(BRASIL, 1997, grifo meu).

interessante observar, portanto, que nesta nova concepo, a ANP tornou-se

no apenas a nica entidade responsvel por todas as atividades correlacionadas a

gesto, regulao e fiscalizao dos contratos assinados entre as empresas

concessionrios e a Unio, representada pela Agncia nos contratos de explorao depetrleo e gs natural, mas tambm o rgo responsvel pela definio dos blocos que

seriam objeto de licitao com vistas concesso. Ou seja, ainda que polmico e sujeito

a questionamentos jurdicos, de acordo com texto da lei, o poder de outorgar estava

delegado Agncia, o que retirava do Ministrio a atribuio de definio dos blocos e

reas a serem licitadas e invertendo, por completo, a poltica setorial, antes plenamente

controlada pelo governo.

Alm de toda a regulao da indstria de petrleo e gs passar a ser executadapor uma agncia independente e dotada de atribuies claramente definidas em lei, o

prprio regime de explorao dos blocos por meio de contratos de concesso assegurava

maior estabilidade e criava fortes incentivos ao investimento privado, ainda que os

riscos da atividade fossem totalmente assumidos pelo concessionrio, pois, na hiptese

de sucesso, o produto da lavra seria de sua propriedade. O Artigo 26 da lei explicita esta

definio:

antecedeu a ANP na regulao do setor. O rgo foi extinto com a criao da ANP, em 1997.


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Art. 26. A concesso implica, para o concessionrio, a obrigao de explorar, por

sua conta e risco e, em caso de xito, produzir petrleo ou gs natural em

determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, aps extrados, com

os encargos relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das participaes

legais ou contratuais correspondentes. (BRASIL, 1997). luz do exposto, portanto, notamos que o novo aparato legal modificava de

forma significativa o desenho institucional e o modelo regulatrio anteriormente

vigentes. O novo rgo criado pelo governo federal, a ANP, fora concebido como uma

autarquia federal, dotado de uma direo colegiada e tendo por atribuies: a garantia do

suprimento de derivados de petrleo em todo o territrio nacional, a elaborao de

editais e a promoo de licitaes para as concesses na rea de explorao,

desenvolvimento e produo de petrleo, alm da fiscalizao e regulamentao dasatividades de todas as atividades da indstria do petrleo, seus derivados, gs natural e

lcool combustvel.

O novo ambiente institucional passou a ser compatvel com a estabilidade

necessria atrao do capital privado e minimizao dos riscos de interferncia

poltica ou de mudanas constantes de regras e, neste cerne, a ANP detinha as condies

requeridas para a essencial harmonia entre o modelo regulatrio brasileiro e a

liberalizao econmica ento implementada no pas. A figura abaixo ilustra os atoressetoriais e a relao entre eles:


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Figura 1 Atores do ambiente regulatrio aps a Lei do Petrleo

ANP

CNPEMME

MERCADO REGULADO (petrleo e seus

derivados, gs natural e biocombustveis)

Empresas estatais Empresas privadas

Regular, contratar e fiscalizar

OramentoDiretrizes de

Poltica Energtica

Explorao e

ProduoTransporte

Distribuio

Refino Revenda

ANP

CNPEMME

MERCADO REGULADO (petrleo e seus

derivados, gs natural e biocombustveis)

Empresas estatais Empresas privadas

Regular, contratar e fiscalizar

OramentoDiretrizes de

Poltica Energtica

Explorao e

ProduoTransporte

Distribuio

Refino Revenda

Fonte: Elaborao Prpria.

3.1 A Lei do Gs: uma primeira mudana

A observao da configurao institucional estabelecida pela Lei n. 9.478/97,

conforme avaliado anteriormente, demonstra que o peso do Ministrio de Minas e

Energia na regulamentao do setor de petrleo e gs no Brasil era muito inferior, seno

irrisrio, ao modelo existente antes da promulgao da EC n. 09/95, quando havia forte

centralizao no Estado e as polticas eram implementadas diretamente pela ao da

Petrobras, empresa estatal ento detentora de monoplio assegurado por lei.

No entanto, com a mudana de governo a partir da posse do Presidente Luis

Incio Lula da Silva, em 2003, as polticas pblicas voltadas para o setor de energia

tomam um novo direcionamento em prol da maior participao ativa do governo nas

aes e medidas de impacto no setor. Com este novo direcionamento, o governo, em

maro de 2006, envia para o Congresso Nacional o Projeto de Lei n. 6.673/065visando

a alterar a legislao que disciplina a atividade de transporte de gs natural no pas, nos

termos da Lei n. 9.478/97. Aps grande discusso envolvendo toda a sociedade que

durou cerca de trs anos e meio, em 04/03/2009, promulgada a Lei n. 11.909,

denominada Lei do Gs, alterando artigos da Lei do Petrleo e criando nova

regulamentao para o exerccio das atividades relacionadas ao transporte de gs natural

no pas, envolvendo tambm tratamento, processamento, estocagem, liquefao,

regaseificao e comercializao de respectivo produto.


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Com isso, concedida uma participao mais ativa ao MME e, portanto, ao

governo. Enquanto na legislao anterior todas as atividades de transporte do gs natural

estavam sujeitas ao regime de autorizao, com preos livres e de acordo com o

interesse de construo ou ampliao de cada empresa atuante, pela nova legislao, os

novos gasodutos passam a no estar mais submetidos ao regime de autorizao, e sim

passam a ser regidos pelo regime de concesso, devendo ser precedidos de licitaes

pblicas, promovidas pela ANP, destinadas contratao das empresas operadoras,

cabendo ao Ministrio a definio do perodo de exclusividade, nos termos do artigo 3

da Lei 11.909/2009, a seguir transcrito:

Art. 3 A atividade de transporte de gs natural ser exercida por sociedade ou

consrcio cuja constituio seja regida pelas leis brasileiras, com sede e

administrao no Pas, por conta e risco do empreendedor, mediante os regimes de:

I - concesso, precedida de licitao; ou

II - autorizao.

1 O regime de autorizao de que trata o inciso II do caput deste artigo aplicar-

se- aos gasodutos de transporte que envolvam acordos internacionais, enquanto o

regime de concesso aplicar-se- a todos os gasodutos de transporte considerados

de interesse geral.

2 Caber ao Ministrio de Minas e Energia, ouvida a ANP, fixar o perodo de

exclusividade que tero os carregadores iniciais para explorao da capacidadecontratada dos novos gasodutos de transporte.(BRASIL, 2009).

Assim, a Lei do Gs redefiniu as atribuies, trazendo para o Estado, na figura

do MME e no da ANP, o poder de definir o modelo de contratao, bem como as

demais polticas para o transporte de gs natural, conforme pode ser observado pelo

disposto no artigo 4 da citada lei:

Art. 4 Caber ao Ministrio de Minas e Energia:

I - propor, por iniciativa prpria ou por provocao de terceiros, os gasodutos de

transporte que devero ser construdos ou ampliados;

II - estabelecer as diretrizes para o processo de contratao de capacidade de

transporte;

III - definir o regime de concesso ou autorizao, observado o disposto no 1o do

art. 3o desta Lei. (BRASIL, 2009).

A ANP passou a ter como atribuio a promoo do processo de licitao da

atividade de concesso de gs natural, bem como a elaborao dos respectivos editais e

dos contratos de construo e ampliao baseados na nova legislao. Alm disso, sob o

5Disponvel em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=314950. Acesso em: 25 mar 2011.


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regime de concesso, a Agncia passa a ser responsvel pela fixao das tarifas de

transporte e pela celebrao dos contratos, desde que delegados pelo MME. Desta

forma, a correspondente alterao do marco regulatrio ento criado em 1997, pode ser

considerada a primeira movimentao no sentido de conceder ao MME um papel mais

significativo na definio de diretrizes a serem seguidas pelo rgo regulador. Tal

afirmao fica ainda mais evidente a partir da anlise dos incisos includos no artigo 8

da Lei n. 9.478/1997, que define as atribuies da ANP, conforme destacado abaixo:

Art. 8 A ANP ter como finalidade promover a regulao, a contratao e a

fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo, do gs

natural e dos biocombustveis, cabendo-lhe: (Redao dada pela Lei n 11.097, de

2005)

(...)XX - promover, direta ou indiretamente, aschamadas pblicas para a contratao

de capacidade de transporte de gs natural, conforme as diretrizes do Ministrio

de Minas e Energia;

(...)

XXII - informar a origem ou a caracterizao das reservas do gs natural

contratado e a ser contratado entre os agentes de mercado;

XXIII - regular e fiscalizar o exerccio da atividade de estocagem de gs natural,

inclusive no que se refere ao direito de acesso de terceiros s instalaes

concedidas;

XXIV - elaborar os editais e promover as licitaes destinadas contratao de

concessionriospara a explorao das atividades de transporte e de estocagem de

gs natural;)

XXV - celebrar, mediante delegao do Ministrio de Minas e Energia, os

contratos de concesso para a explorao das atividades de transporte e

estocagem de gs natural sujeitas ao regime de concesso; (BRASIL, 1997, grifo

meu).

Notamos, assim, que em 2009 foi alterado o marco regulatrio do setor de gsnatural, especialmente no que tange modalidade do regime qual estaria submetida a

atividade de transporte do combustvel. No bojo de tal redefinio, o Ministrio adquiriu

um papel mais central na definio de diretrizes das polticas setoriais e das reas a

serem licitadas. ANP coube a implementao da poltica pblica, mantendo a

competncia para regular e fiscalizar as empresas do setor, tanto quando sob o regime de

concesso, quanto sob o regime de autorizao, vlidos para as atividades em execuo

antes da promulgao da Lei. Embora esta mudana seja relevante do ponto de vistainstitucional, ser a partir da descoberta de hidrocarbonetos na camada denominada de


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pr-sal, no entanto, que verificaremos uma significativa mudana na regulao de

petrleo e gs no Brasil, com a criao de novos atores e a redefinio das atribuies.

Na seo a seguir, ento, apresentaremos o novo ambiente institucional resultante do

processo de reviso da legislao.

4. O pr-sal e a reconfigurao institucional da regulao do P & G no Brasil

A partir do surgimento, em 2007, das primeiras informaes acerca das

potenciais descobertas de leo e gs nas regies localizadas abaixo da camada de sal,

prximo Bacia de Santos e em guas ultraprofundas, a mais de 7000 metros de

profundidade (FRANA, 2007), de acordo com as descobertas realizadas pela

Petrobras, o governo brasileiro optou por dar incio ao processo de reviso do marco

regulatrio de petrleo e gs no pas. A primeira medida foi a publicao da Resoluo

do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), que retirou da 9 Rodada de

Licitaes de Blocos Exploratrios a ser promovida pela ANP todos os blocos

relacionados ... s possveis acumulaes em reservatrios do Pr-sal (CNPE, 2007).

De acordo com o entendimento daquele Conselho, a possibilidade de existncia de uma

nova e significativa provncia petrolfera no Brasil, com grandes volumes recuperveis

estimados de leo e gs, capazes de elevar substancialmente as reservas provadas do

Brasil, bem como os indcios inicias de que a especificao do leo corresponderia a

aqueles de alto valor comercial justificaram a deciso tomada, a qual resultou na oferta,

pela ANP, de blocos localizados somente em reas terrestres. interessante notar que a

citada resoluo, alm de retirar os blocos em mar, emitiu determinao ao MME no

sentido de iniciar os estudos necessrios reviso do modelo de explorao de petrleo

e gs, at ento orientado pela Lei do Petrleo de 1997. Neste contexto, destacamos que

o artigo 4 da norma disps o seguinte:

Art. 4 Determinar ao Ministrio de Minas e Energia que avalie, no prazo mais

curto possvel, as mudanas necessrias no marco legal que contemplem um novo

paradigma de explorao e produo de petrleo e gs natural, aberto pela

descoberta da nova provncia petrolfera, respeitando os contratos em vigor.

(CNPE, 2007).

Em funo deste novo cenrio que se constitui e aps quase dois anos da

primeira descoberta de leo na camada pr-sal feita pela Petrobras, o governo elaborou e

enviou ao Congresso Nacional, em 01/09/2009, quatro projetos de lei objetivando


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alterar a legislao at ento vigente para explorao de reas potencialmente produtoras

de petrleo e gs. A Tabela a seguir apresenta os quatro projetos:

Tabela 1 Descrio dos Projetos de Lei apresentados pelo Poder Executivo ao

Congresso Nacional

N do Projeto de Lei Objetivo

5938/2009

Dispe sobre a explorao e a produo de petrleo, de gs natural e de

outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produo, em

reas do pr-sal e em reas estratgicas, altera dispositivos da Lei no

9.478, de 6 de agosto de 1997, e d outras providncias.

5939/2009

Autoriza o Poder Executivo a criar a empresa pblica denominada

Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A.

PETRO-SAL, e d outras providncias.

5940/2009 Cria o Fundo Social - FS, e d outras providncias.

5941/2009

Autoriza a Unio a ceder onerosamente Petrleo Brasileiro S.A. -

PETROBRAS o exerccio das atividades de pesquisa e lavra de petrleo,

de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I

do art. 177 da Constituio, e d outras providncias.

Fonte: Cmara do Depurados Elaborao Prpria.

As referidas propostas foram objeto de forte discusso junto ao legislativo e aos

segmentos especializados da sociedade civil organizada, tendo em vista os possveis

impactos das mudanas legais sobre a segurana jurdica e regulatria do setor, bem

como os efeitos sobre os incentivos ao investimento privado e sobre a arrecadao

tributria da Unio, dos estados e dos municpios. Percebe-se que, de acordo com a

descrio dos projetos, o governo tinha como foco no apenas alterar a modalidade de

contratao de empresas quando da explorao em reas do pr-sal (PL n. 5938/2009),

mas tambm criar uma empresa pblica dedicada exclusivamente gesto dos contratos

destas reas (PL n. 5939/2009), instituir um Fundo Social independente que pudesse

garantir que o grande volume de recursos tributrios obtidos com a explorao das reas

fossem tambm usufrudos pelas geraes futuras (PL n. 5940/2009) e assegurar

Petrobras, por meio de uma cesso onerosa, as condies financeiras necessrias

superao dos custos e da necessidade de investimento relativa ao desafio exploratrio

da nova fronteira de produo de petrleo e gs no pas (PL n. 5941/2009).


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O primeiro projeto aprovado foi o de cesso onerosa, transformado na Lei n.

12.276, de 30 de junho de 2010, a qual autorizou a Unio a ceder onerosamente

Petrobras, em reas ainda no concedidas localizadas no pr-sal e em regime de

dispensa de licitao, o exerccio das atividades de pesquisa e lavra de petrleo, gs

natural e outros hidrocarbonetos, ficando a citada empresa controlada pelo governo com

a titularidade dos recursos petrolferos encontrados e produzidos. A efetivao de tal

cesso de direitos de explorao e produo dar-se- por meio de um contrato especfico

de cesso a ser assinado com a Unio, previamente submetido aprovao do CNPE,

limitando em cinco bilhes de barris equivalentes o volume total de leo produzido a ser

de propriedade da Petrobras. Nesta modalidade especfica de contratao, ANP foi

atribuda a responsabilidade de obter laudo tcnico com vistas a avaliar os volumes e

valores dos barris de leo equivalentes a serem potencialmente produzidos pela

Petrobras nas respectivas reas do pr-sal, bem como de regular e fiscalizar as

atividades realizadas no mbito do contrato de cesso onerosa.

interessante notar que a referida legislao promulgada em junho de 2010

pode ser compreendida como uma alterao inicial do modelo at ento vigente, uma

vez que, diferentemente dos ditames da Lei do Petrleo, a explorao de petrleo em

determinada rea definida pelo governo, mesmo sendo feita pela Petrobras, poder

ocorrer sem prvia licitao a ser promovida pela ANP, nos termos do artigo 23 ento

em vigor da Lei n. 9.478/97. A nova modalidade de contratao, no sujeita ao regime

de concesso, tem como objetivo permitir a capitalizao da Petrobras, criando as

condies necessrias ao financiamento do elevado volume de investimentos requeridos

para a superao do desafio tecnolgico de explorao e produo de hidrocarbonetos

em reas abaixo da camada de sal.

Dos projetos de lei enviados ao Legislativo, o de n. 5939/2009, foi o segundo a

ser aprovado, convertendo-se na Lei n. 12.304, de 2 de agosto de 2010, e autorizando o

Executivo a criar a denominada Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs

Natural S.A (Pr-Sal Petrleo S.A. PPSA). A empresa ento instituda fica vinculada

ao MME e tem como objeto a gesto tanto dos contratos de partilha de produo quanto

dos contratos para a comercializao de petrleo, de gs natural e de outros

hidrocarbonetos fluidos da Unio. De acordo com o artigo 4 da lei e considerando o

escopo dos atos necessrios gesto dos contratos de produo sob regime de partilha, a

empresa ficou com a atribuio representar a Unio nos consrcios, fazer cumprir as


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exigncias de contedo local6, avaliar os critrios tcnicos e econmicos dos planos

relacionados s atividades exploratrias desenvolvidas pelas empresas contratadas sob o

regime de partilha, bem como auditar e monitorar a sua execuo e os custos e

investimentos a elas relacionados. No que tange aos contratos de comercializao do

leo, a PPSA tem a responsabilidade de celebrar os contratos com os comercializadores,

representando a Unio, verificar o cumprimento da poltica de comercializao disposta

no contrato de partilha, monitorar e auditar as operaes, custos e preos, assim como

examinar os dados ssmicos fornecidos pelos contratados.

Adicionalmente, a empresa pblica criada, nas hipteses em que jazidas de

petrleo venham a se estender para reas no concedidas ou no contratadas sob o

regime de partilha de produo, fica responsvel por representar a Unio nos

procedimentos de individualizao da produo. Sobre este aspecto, relevante

explicitar que esta competncia era anteriormente exercida exclusivamente pela ANP,

de acordo com o artigo 27 da Lei do Petrleo, sendo agora executada pela PPSA quando

se tratar de reas no pr-sal ou consideradas estratgicas. A relao com a ANP ficar

restrita ao fornecimento de dados necessrios a funo regulatria e anlise dos dados

ssmicos disponibilizados pela Agncia.

No que concerne ao processo decisrio da PPSA, a direo dar-se- por meio de

um Conselho de Administrao e uma Diretoria Executiva, ambos com cinco

integrantes7, sendo que no primeiro o mandato ter durao de quatro anos e haver a

possibilidade de uma reconduo. Em todos os casos, os nomes sero indicados pelo

Presidente da Repblica, sem a necessidade de aprovao pelo Senado Federal. As

atribuies de cada membro da Diretoria Executiva sero definidas por estatuto

aprovado por ato do Poder Executivo e suas deliberaes ocorrero por maioria

absoluta, ou seja, 3/5 dos diretores. A empresa estar sujeita superviso do MME e

fiscalizao da Controladoria-Geral da Unio e do Tribunal de Contas da Unio, nos

termos do artigo 17 da lei. Neste contexto, portanto, cumpre ressaltar que tanto os

6Regra a partir da qual a empresa contratada deve assegurar preferncia contratao de fornecedores brasileirossempre que suas ofertas apresentem condies de preo, prazo e qualidade equivalentes s de outros fornecedoresconvidados a apresentar propostas. Este dispositivo tem o objetivo de incrementar a participao da indstrianacional de bens e servios, em bases competitivas, nos projetos de explorao e desenvolvimento da produo depetrleo e gs natural. Disponvel em: http://www.anp.gov.br/?id=554. Acesso em: 27 fev 2011.

7

No caso do Conselho de Administrao, nos termos do artigo 10 da Lei 13.304/2010, a composio ser a seguinte:1 (um) conselheiro indicado pelo Ministrio de Minas e Energia, que o presidir; 1 (um) conselheiro indicado peloMinistrio da Fazenda; 1 (um) conselheiro indicado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; 1 (um)conselheiro indicado pela Casa Civil da Presidncia da Repblica; e pelo diretor-presidente da PPSA.


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critrios de nomeao quanto o nvel de independncia institucional, especialmente no

que tange ao processo decisrio, diferem daqueles aplicveis ANP.

A partir de tal configurao, fica ratificado que a nova legislao, ao inserir um

novo agente no ambiente regulatrio, com atribuies antes exercidas exclusivamente

pela ANP e com novas competncias de carter tcnico e econmico, reconfigura o

desenho institucional da regulao de petrleo e gs no pas. Como veremos adiante,

interessante observar tambm que esta lei apresenta uma srie de conceitos que sero

definidos somente quando da aprovao do texto do PL n. 5938/2009, que instituiu o

regime de partilha e definiu, por exemplo, a rea do pr-sal, as reas estratgicas, o

prprio regime de partilha e o consrcio a ser formado para o contrato de partilha.

A terceira lei sancionada pelo Presidente da Repblica e resultante dos projetos

enviados ao Congresso Nacional foi a mais importante e consolidou o novo modelo a

ser aplicado explorao de petrleo e gs natural no Brasil, alterando, por conseguinte,

o marco regulatrio anteriormente criado pela Lei 9.478/97. Na realidade, o texto final

da lei ento aprovada aglutinou o contedo dos Projetos de Lei n. 5938/2009 e n.

5940/2009, de modo que, alm de modificar a Lei do Petrleo, disps tanto sobre a

explorao e a produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos,

sob o regime de partilha de produo, em reas do pr-sal e em reas estratgicas,

quanto sobre a criao do Fundo Social.

Pelo regime de partilha, nos termos do artigo 2 da Lei n. 12.351/2010, o

contratado exercer, por sua conta e risco, as atividades de explorao e produo dos

hidrocarbonetos, tendo direito, na hiptese de descoberta comercial, apropriao do

custo em leo8, do volume da produo correspondente aos royalties9 devidos, bem

como de parcela do excedente em leo10, na proporo, condies e prazos

estabelecidos em contrato. O artigo 3 define a que rea se aplica o novo regime de

contratao:

8Conforme inciso II do artigo 2: ... parcela da produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetosfluidos, exigvel unicamente em caso de descoberta comercial, correspondente aos custos e aos investimentos

realizados pelo contratado na execuo das atividades de explorao, avaliao, desenvolvimento, produo e

desativao das instalaes, sujeita a limites, prazos e condies estabelecidos em contrato. (BRASIL, 2010c).9 De acordo com o inciso XIII do artigo 2, tal pagamento corresponde ... compensao financeira devida aosEstados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, em funo da

produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produo, nos

termos do 1o do art. 20 da Constituio Federal. (BRASIL, 2010c).10 Nos termos do inciso III do artigo 2, o excedente em leo refere-se ao valor da ... parcela da produo de

petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos a ser repartida entre a Unio e o contratado, segundocritrios definidos em contrato, resultante da diferena entre o volume total da produo e as parcelas relativas ao

custo em leo, aos royaltiesdevidos e, quando exigvel, participao de que trata o art. 43 da Lei 12.351/2010(BRASIL, 2010c).


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Art. 3 A explorao e a produo de petrleo, de gs natural e de outros

hidrocarbonetos fluidos na rea do pr-sal e em reas estratgicas sero

contratadas pela Unio sob o regime de partilha de produo, na forma desta Lei.

(BRASIL, 2010c, grifo meu).

Neste sentido, a delimitao das respectivas reas, aplicvel tambm atuaoda PPSA, conforme mencionado anteriormente, ficou definida nos incisos IV e V do

artigo 2, como a seguir transcrito:

IV - rea do pr-sal: regio do subsolo formada por um prisma vertical de

profundidade indeterminada, com superfcie poligonal definida pelas coordenadas

geogrficas de seus vrtices estabelecidas no Anexo desta Lei, bem como outras

regies que venham a ser delimitadas em ato do Poder Executivo, de acordo com a

evoluo do conhecimento geolgico;

V - rea estratgica: regio de interesse para o desenvolvimento nacional,

delimitada em ato do Poder Executivo, caracterizada pelo baixo risco exploratrio

e elevado potencial de produo de petrleo, de gs natural e de outros

hidrocarbonetos fluidos; (BRASIL, 2010c).

Outrossim, nos blocos sob o regime de partilha, a Petrobras passar a atuar como

operadora nica, sendo-lhe garantida a participao mnima de 30% nos casos em que a

licitao venha a ser ganha por outra empresa ou conjunto de empresas. Deste modo, a

empresa controlada pelo governo, embora passe a ser a nica responsvel pela execuo

dos servios de explorao, avaliao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs

nas reas descritas nos incisos IV e V do artigo 2, fica a obriga a acatar as regras do

edital de licitao e a proposta vencedora11.

Todavia, as alteraes mais significativas que geraram impacto na regulao da

indstria nacional de petrleo e gs deram-se por meio das novas competncias

definidas para o MME, o CNPE e a ANP, as quais fortaleceram o papel dos rgos de

governo, como o Ministrio, e, em contrapartida, retiraram algumas das atribuies

anteriormente exercidas pela a Agncia. Como exemplo, vele destacar que os novos

contratos sob o regime de partilha passam a ser celebrados pela Unio, por intermdio

do MME, e no pela ANP, como ocorre com os contratos de concesso regidos pela Lei

do Petrleo. Ao mesmo tempo, a contratao poder ser feita diretamente com a

Petrobras, dispensada a licitao ou mediante licitao na modalidade leilo, cabendo

11De acordo com artigo 18 da Lei 12.351/2010, ser considerada vencedora a proposta mais vantajosa segundo ocritrio da oferta de maior excedente em leo para a Unio.


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PPSA a gesto dos respectivos contratos, sem que, com isso, incorra nos custos e riscos

referentes s atividades.

O CNPE, embora tenha mantido seu papel de propor ao Presidente as polticas

setoriais, estendeu seu escopo de atuao para os assuntos relacionados diretamente com

os contratos de partilha de produo, harmonizando-se com a nova legislao em vigor.

O artigo 9 da lei 12.351/2010 definiu que compete ao Conselho propor:

I - o ritmo de contratao dos blocos sob o regime de partilha de produo,

observando-se a poltica energtica e o desenvolvimento e a capacidade da

indstria nacional para o fornecimento de bens e servios;

II - os blocos que sero destinados contratao direta com aPetrobras sob o

regime de partilha de produo;

III -os blocos que sero objeto de leilo para contratao sob o regime de partilha

de produo;

IV -os parmetros tcnicos e econmicosdos contratos de partilha de produo;

V - a delimitao de outras regies a serem classificadas como rea do pr-sal e

reas a serem classificadas como estratgicas, conforme a evoluo do

conhecimento geolgico;

VI - a poltica de comercializao do petrleo destinado Unio nos contratos de

partilha de produo; e

VII - a poltica de comercializao do gs natural proveniente dos contratos de

partilha de produo, observada a prioridade de abastecimento do mercado

nacional. (BRASIL, 2010c, grifo meu).

Alm disso, as alteraes promovidas pela nova norma na Lei 9.478/97 no que

tange ao CNPE so ainda mais enfticas em assegurar a participao efetiva do

Conselho na definio dos blocos, uma vez que inclui os seguintes incisos ao artigo

segundo da lei de 1997:

VIII -definir os blocos a serem objeto de concesso ou partilha de produo;

IX -definir a estratgia e a poltica de desenvolvimento econmico e tecnolgico

da indstria de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, bem

como da sua cadeia de suprimento;

X - induzir o incremento dos ndices mnimos de contedo local de bens e servios,

a serem observados em licitaes e contratos de concesso e de partilha de

produo, observado o disposto no inciso IX.(BRASIL, 2010c, grifo meu).

O MME, por sua vez, assumiu uma srie de competncias antes sequer

mencionadas na Lei 9.478/97, de acordo com o artigo 10 da Lei 12.351/2010,

aumentando a participao direta do governo na definio de blocos a serem licitadosnas duas modalidades de contratao (partilha e produo), bem como no


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estabelecimento dos parmetros tcnicos e econmicos a serem aplicados aos contratos

de partilha de produo e das diretrizes a serem observadas pela ANP para a promoo

das licitaes e na elaborao dos editais e dos contratos relativos ao novo regime, os

quais tambm ficaram sujeitos aprovao do MME. As alteraes na Lei do Petrleo

tambm retrataram esta maior centralidade do Ministrio, garantindo ao rgo acesso

irrestrito e gratuito ao acervo tcnico constitudo de dados e informaes das bacias

sedimentares brasileiras12.

No novo modelo de contratao, embora a gesto dos contratos tenha sido

delegada PPSA, representando a Unio na figura jurdica de uma empresa pblica, a

fiscalizao e a regulao das atividades realizadas sob o regime de partilha de produo

ficaram a cargo da ANP, bem como a promoo das licitaes, tal qual ocorre com os

contratos sob o regime de concesso. Todavia, atividades que anteriormente eram

exercidas sem a necessidade de submisso ao MME, agora devem ser encaminhadas

para avaliao e deliberao daquele rgo do governo, conforme disposto nos incisos I

e II do artigo 11:

Art. 11. Caber ANP, entre outras competncias definidas em lei:

I - promover estudos tcnicos para subsidiar o Ministrio de Minas e Energia na

delimitao dos blocos que sero objeto de contrato de partilha de produo;

II - elaborar e submeter aprovao do Ministrio de Minas e Energia as minutas

dos contratos de partilha de produo e dos editais, no caso de licitao;

(BRASIL, 2010c, grifo meu).

Deste modo, possvel concluir que tais definies refletiram-se em uma

reorganizao do regime de competncias dos atores integrantes da regulao de

petrleo e gs natural no Brasil. Do ponto de vista das atividades exploratrias, a partir

da definio das reas consideradas estratgicas e do pr-sal, o exerccio da atividade de

explorao de petrleo e gs no Brasil passou a poder ser exercido de duas maneiras

distintas: por meio de contratos de concesso ou por contratos da modalidade de partilha

de produo. A nova redao dada ao artigo 23 da Lei do Petrleo deixa clara a

convivncia entre as duas modalidades de contratao:

Art. 23. As atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e de

gs natural sero exercidas mediante contratos de concesso, precedidos de

licitao, na forma estabelecida nesta Lei, ou sob o regime de partilha de produo

nas reas do pr-sal e nas reas estratgicas, conforme legislao especfica.

(BRASIL, 2010c).

12Conforme incluso do pargrafo 3 do artigo 22 da Lei n. 9.478/97.


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A figura a seguir procura ilustrar os atores presentes no novo desenho

institucional da regulao da indstria de petrleo e gs n Brasil, a partir das mudanas

trazidas pelo conjunto de lei aprovados em 2010 o Congresso Nacional, que foram

resultantes das propostas enviadas pelo Executivo:

Figura 2 Ambiente regulatrio aps legislao do pr-sal e contratos de partilha

Fonte: Elaborao Prpria.

Assim, o novo marco institudo pelo conjunto de leis aprovadas no ano de 2010

alterou o papel das instituies atuantes na regulao da indstria de petrleo e gs no

Brasil, reconfigurando o ambiente de interao entre empresas, governo e agnciareguladora. Este novo cenrio apresenta-se como um desafio importante para a

coordenao entre as diferentes instituies, o que est intimamente associado a

potencial assimetria de poderes e de interesses entre elas.

5. Concluses

luz do exposto nas sees anteriores, notamos que foram promovidas

significativas mudanas na legislao aplicvel indstria de petrleo e gs natural noBrasil que se refletiram no desenho institucional da regulao econmica setorial. Na


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realidade, com a descoberta de fontes antes desconhecidas de hidrocarbonetos na regio

localizada na camada denominada pr-sal, o governo optou por reformular o marco

vigente de modo a permitir e garantir maior participao direta do Executivo nas

polticas pblicas e decises acerca dos contratos de explorao de petrleo e gs

natural.

Neste sentido, no caso do regime de contratao de empresas por meio de

concesso, permaneceram as regras anteriores dispostas pela Lei 9.478/97, com

regulao sendo feita estritamente pela ANP e com contratao, precedida de licitao

pblica, podendo ser feita a qualquer empresa qualificada de acordo com as regras do

Edital. No entanto, a despeito da manuteno de tal regime de contratao por meio de

concesso para reas consideradas no estratgicas, a nova legislao alterou

dispositivos importantes da Lei do Petrleo, refletindo uma mudana nas competncias

dos atores atuantes no ambiente regulatrio e, consequentemente, no desenho

institucional. Como exemplo, isto ficou evidente com a retirada da ANP da atribuio

de definir os blocos a serem objeto de licitao, conforme revogao do pargrafo

primeiro do artigo 23 da Lei 9.478/97, transferido tal competncia ao CNPE.

Alm disso, para os casos sujeitos ao regime de partilha de produo, foi criada a

figura de um novo agente representante do Estado, a PPSA, com funes de atuar na

gesto dos contratos de partilha de produo. Tal agente, por sua vez, na figura de uma

empresa pblica, integralmente controlada pela Unio, passar a atuar tambm no

monitoramento e auditoria dos elementos tcnicos e econmicos relativos execuo

dos servios pelo contratado, atuando em paralelo ANP. interessante notar tambm

que a estrutura deliberativa da PPSA difere daquela aplicvel Agncia, especialmente

com relao ao processo de seleo e aprovao dos integrantes do Conselho de

Administrao e da Diretoria Executiva. A relao de subordinao em relao ao MME

tambm distinta da ANP, a qual possui maior autonomia administrativa e financeira.

Cumpre destacar que, ao tempo em que na Lei 9.478/97 o MME no tinha

atribuio especfica, a partir da Lei 12.351/2010, o Ministrio passou a obter destaque

maior na formulao e implementao das polticas e diretrizes relacionadas indstria

do petrleo e gs, assumindo a responsabilidade de, dentre outros, propor os blocos a

serem licitados tanto no regime de concesso quanto no regime de partilha de produo,

bem como definir das diretrizes a serem seguidas pela ANP.


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No que concerne Petrobras, o novo modelo regulatrio tambm deixa de

consider-la apenas mais uma empresa passvel de participao em licitaes de blocos

exploratrios, passando a ser protagonista do regime de partilha de produo, tornando-

se, compulsoriamente, a nica empresa operadora com participao mnima de 30%.

Assim, este novo cenrio implica o desafio de buscar a coordenao

interinstitucional vis a visas novas competncias e, eventualmente, as sobreposies de

atribuies que venham a afetar a prtica regulatria. Ser necessrio o exerccio prtico

da regulao, em todas as suas esferas e considerando o ambiente institucional aplicvel,

para a avaliao e identificao dos requisitos institucionais capazes de assegurar a

harmonia entre os diferentes rgos e, consequentemente, permitir que sejam atingidos

os objetivos esperados com a nova legislao. Fatores polticos, sociais e econmicos

interferem diretamente na evoluo e na modificao institucional, na medida em que as

instituies so resultantes do processo de interao mtua e representam no apenas as

relaes formais entre os agentes, mas tambm as relaes de natureza informal. Ambos

os tipos de relaes, portanto, ao mesmo tempo em que devem estar no escopo de

delimitao deste novo modelo, devem tambm ser consideradas pelas entidades

privadas e pblicas participantes do processo de interao, que no caso, se refletem na

agncia reguladora setorial, no ministrio, no CNPE, na PPSA, na Petrobras e no

prprio setor privado, o qual possui papel importante no financiamento dos projetos

destinados explorao e produo de petrleo e gs natural nas reas do pr-sal.

6. Referncias

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_____. Lei n. 12.304, de 2 de agosto de 2010. Dirio Oficial da Republica Federativa

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