II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente

FORTALEZA E A GUERRA FISCAL

EM BUSCA DO ESPAO PERDIDO Francisco Teixeira

1. DISPARIDADES REGIONAIS, DISPUTAS PELOS FUNDOS PBLICOS E A

CRIAO DO FUNDO DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL DO CEAR- FDI1.1. UM POUCO DE HISTRIA

Em 27 de maio de 1959, a Cmara dos Deputados aprovou a criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste Sudene. Em 13 de dezembro do ano seguinte sancionada a Lei n 3.692, que estruturava o novo rgo, vinculado diretamente presidncia da Repblica. Incumbida de planejar e coordenar os programas socioeconmicos de combate s disparidades de nveis de renda entre o Nordeste e o Centro-Sul do Pas, SUDENE foi conferido o poder de atuar como rgo centralizador dos investimentos federais na Regio. Esperava-se, assim, corrigir os desequilbrios socioeconmicos que separavam o Nordeste do Centro-Sul.

Infelizmente, no foi o que aconteceu. Os desequilbrios regionais no s permaneceram, como at mesmo foram aprofundados. Mais do que isso, as disparidades entre os Estados nordestinos cresceram. Com efeito, ao longo dos primeiros vinte anos de atuao da SUDENE, Bahia e Pernambuco se apropriaram de 65,2% do total dos investimentos realizados na Regio, financiados via sistema de incentivos fiscais 34/18, posteriormente convertido em Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR). Os restantes 34,8% se dividiram entre os outros sete Estados.

Para enfrentar essa concorrncia desigual na apropriao dos incentivos fiscais, o governo Virgilio Tvora (1979/1983), em dezembro de 1979, criou o Fundo de Desenvolvimento Industrial (FDI). Coube ao Banco de Desenvolvimento do Estado do Cear S/A (BANDECE) operar os recursos do Fundo, formados por (a) 10% da receita do Imposto sobre Circulao de Mercadoria (ICM), (b) emprstimos ou recursos a fundo perdido, oriundos da Unio, Estado e outras entidades, (c) contribuies, doaes e outras fontes de receita e (4) juros, dividendos e outras receitas decorrentes da aplicao de seus recursos.

Criado numa poca de recesso econmica, em que a ideologia do desenvolvimentismo vivia os ltimos dias do seu ocaso, o FDI, mesmo assim, acabou se tornando um instrumento de atrao de investimentos industriais mais eficiente do que as formas de apoio oferecidas pela SUDENE e pelo BNB e BNDE. Com efeito, sua utilizao iria possibilitar a consolidao do III Plo Industrial do Nordeste, lanado pelo Governo Federal, em 1979, e que tinha por objetivo reduzir os desequilbrios econmicos entre o Cear e os dois mais ricos estados da Regio, Pernambuco e Bahia. Dele iro tambm depender o desenvolvimento e a consolidao do Distrito Industrial do municpio de Maracana. Implantado como o Primeiro Distrito Industrial de Fortaleza ( DIF), hoje, emprega quase 20 mil trabalhadores e responde por 10% do Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), arrecadado no Estado. Depois de Fortaleza, Marcana a segunda maior cidade em arrecadao do Estado.

Para se ter uma idia da importncia estratgica que o FDI tinha para o governo que o instituiu, basta lembrar um pouco a histria de criao do Distrito Industrial de Maracana (DIM). Histria que vem de longe. Comeou no primeiro mandato do Governo Virgilio Tvora (1963/1967), que elaborou o Plano Diretor do Primeiro Distrito Industrial de Fortaleza, que, por razes de localizao geogrfica, terminaria sendo instalado no municpio de Maracana. Sua inaugurao se daria, ainda em seu governo, em maro de 1966. Em 1967, com recursos da SUDENE, se instalava no Distrito a primeira empresa industrial: Laminados e Compensados S/A (CELACO).

Mais de dez anos depois, em 1979, Virgilio Tvora voltou a assumir o governo do Estado (1979/83). O contexto econmico e poltico no era nada favorvel. O ciclo de crescimento do chamado milagre econmico chegava ao fim. A reforma tributria de 1967 havia concentrado nas mos da Unio a competncia, quase exclusiva, de tributar e conceder incentivos fiscais. Com efeito, as alquotas intra e interestaduais do ICM, principal tributo com que contavam os Estados, para atender as demandas regionais, eram determinadas pelo Governo Federal, e aprovadas pelo Senado Federal. A maior fatia do Fundo de Investimentos do Nordeste, o chamado FINOR, como visto h pouco, ia para os estados da Bahia e de Pernambuco. O Cear e os demais estados da Regio viviam, assim, praticamente dos sobejos da poltica de incentivos fiscais do Governo Federal. Eram scios menores da poltica nacional de desenvolvimento. De fato, do total de investimentos industriais aprovados pela SUDENE, entre 1960 e 1978, o Cear ficou com apenas 7,2%; bem prximo do Rio Grande do Norte, que recebeu, nesse mesmo perodo, 6,6% dos investimentos.

Nesse contexto, pois, o grau de liberdade e de iniciativa do Estado do Cear, para fazer polticas de desenvolvimento, era mnimo. O III Plo Industrial, concebido para recuperar o atraso econmico com relao aos dois Estados mais ricos da Regio, Bahia e Pernambuco, estava seriamente ameaado. a, ento, que Virgilio Tvora resolve dotar o Estado de instrumentos prprios de incentivo ao desenvolvimento. O FDI a materializao dessa deciso. Seu objetivo, anunciado no artigo 1 da lei que o instituiu, claro e direto:

... promover o desenvolvimento das atividades industriais em todo o territrio do estado do Cear.

Criado com essa inteno, o FDI se transformou num poderoso instrumento de financiamento da poltica de desenvolvimento industrial do Estado. Sem ele, o III Plo Metal-Mecnico e o Distrito Industrial de Maracana no teriam se desenvolvido. Com efeito, nos primeiros quatro anos da dcada de 80, foram instaladas 35 indstrias.

Diante dessa realidade, no h como negar: a criao do FDI foi, na verdade, uma declarao de guerra contra a excessiva centralizao das polticas de incentivos fiscais nas mos da Unio e sua desigual apropriao pelos Estados mais ricos do Pas e da Regio Nordeste, em particular. Mas, o mais importante a ressaltar o fato de que o FDI nasceu atrelado a uma concepo desenvolvimentista. A prova maior disto a administrao dos seus recursos por um banco de desenvolvimento o BANDECE que, extinto mais tarde, em 1988, seria substitudo, nessa funo, pelo Banco do Estado do Cear (BEC), outro banco de desenvolvimento. A bem da verdade, o BEC atuava junto com o BANDECE desde a criao do Fundo. O artigo 6 da lei que o instituiu, determinava Secretaria da Fazenda creditar naquele banco os recursos oriundos do ICM, ordem do BANDECE.

1.2. CONTEXTO INSTITUCIONAL

O FDI nasceu num contexto institucional em que a Unio comeava a se preocupar seriamente com os gastos pblicos. A despeito de concentrar em suas mos o controle sobre quase todas as receitas tributrias, inclusive aquelas oriundas de poupanas compulsrias (PIS, PASEP , FGTS etc), o governo federal decidiu ampliar seu poder sobre os gastos estudais. Em 1975, criou o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ), que tinha como principal atribuio disciplinar e coordenar as polticas tributrias entre os Estados, para evitar o surgimento de guerras fiscais entre os Estados. Alm do CONFAZ, em 07 de janeiro de 1975, o presidente da repblica enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar nmero 24. Seu objetivo: normatizar a concesso de incentivos tributrios. o que expressa o seu Art. 1, no qual se estabelece que

as isenes do imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias sero concedidas ou revogadas nos termos de convnios e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal.

O 2 do art. 2 determina que

a concesso de benefcios depender sempre da deciso unnime dos Estados representados; a sua revogao total ou parcial depender da aprovao de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes.

A celebrao de convnios, para a concesso de incentivos, tem uma histria mais longa. Vem do tempo em que o ICMS tinha a forma de Imposto sobre Vendas e Consignao (IVC), substitudo, posteriormente, pelo ICM, com a reforma tributria de 1967. A Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional) e o Ato Complementar n 34, de 30 de janeiro de 1967, foram criados para evitar o surgimento de conflitos, entre os estados, decorrentes da utilizao do ICM como instrumento de incentivos fiscais. Esta legislao previa a celebrao de convnios regionais, com a finalidade de estabelecer uma poltica de incentivos fiscais entre os Estados de uma mesma regio. Na verdade, seu objetivo era estabelecer uma administrao conjunta dos impostos estaduais, com vistas a defender os interesses comuns de cada regio do Pas.

Infelizmente, os convnios regionais no conseguiram evitar o surgimento de guerras fiscais. Prova disto o fato de que os convnios, celebrados na dcada de sessenta, isentavam mercadorias do pagamento de ICM, se no idnticas, com elevado efeito-substituio. o que se observa nos convnios de Fortaleza e do Rio de Janeiro. Institudos no mesmo ano, 1967, esses convnios privilegiavam praticamente as mesmas mercadorias. Embora se trate de conflitos bastantes moderados, no se pode negar que vem da o verdadeiro embrio da guerra fiscal.

Tudo indica que o Governo Federal tinha em conta essa possibilidade. No foi sem razo que ele criou o CONFAZ e a Lei 24/75, com o claro objetivo de impedir que os Convnios Regionais desencadeassem uma guerra fiscal entre os Estados. E de fato conseguiu. Num contexto de forte represso poltica e de um Estado extremamente centralizador, o governo federal pde submeter as polticas de incentivos fiscais vigilncia do CONFAZ e da Lei 24/75.

Foi nesse contexto institucional, extremamente disciplinado, que nasceu o FDI. Alm do mais, as condies socioeconmicas no eram nada animadoras. Com efeito, a economia nacional entrava numa fase de recesso acentuada, que dificultava qualquer poltica induzida de investimento. Some-se a isto, com o objetivo de reequilibrar o oramento da Unio, o corte, pela metade, em 1968, do valor das transferncias do Fundo de participao dos Estados (FPE) e dos Municpios (FPM), ambos criados pela reforma tributria de 1967, como meio de compensar as profundas desigualdades fiscais entre os Estados e Municpios.

O resultado de tudo isso no poderia ser outro. A centralizao dos recursos tributrios e a crise econmica retiram dos Estados os recursos necessrios para atender as suas demandas de gastos, tornando-os dependentes de transferncias da Unio. O segundo governo de Virgilio Tvora enfrentou esse quadro adverso, criando o FDI como fonte alternativa de financiamento dos investimentos.

2. A ERA MUDANCISTA: UM NOVO COMEO?

2.1. O ESPLIO DOS CORONIS Quando o governo das mudanas assumiu o poder, em 1986, o Cear tinha a 10 maior economia do Pas. Em 1990, perdeu espao; caiu para o 13 lugar no ranking nacional. Melhorou de posio, em 1994, quando seu Produto Interno Bruto (PIB) era 12 maior do Brasil. Somente em 1999, recuperou a posio que mantinha no ano de 1986: volta a ser a 10 maior economia nacional. Em termos de participao na formao do PIB, em 1985, o Cear contribua com 1,72% da riqueza do Pas. Em 1990, caiu para 1,62%; cinco anos depois, 1995, subia para 1,93%. Em 2000, voltou para um patamar prximo em que se encontrava em 1985: 1,89% .

Com relao ao desempenho da economia, o Cear do chamado Governo das Mudanas no apresentou nada de novo. Prova maior disto foi dada pela composio setorial do PIB estadual. Com efeito, em 1986, a indstria respondia por 37,4% do PIB, contra 14,6% da agricultura e 48,0% do setor servios. A participao da indstria permaneceu praticamente inalterada at hoje. Com efeito, no ano 2000, ela representava 38,1% do PIB, caindo para 37,0% no ano seguinte: em 2001. Em 2002, caiu ainda mais: para 36,8%. Em 2003, recuperou a posio que ocupava em 1986: 37,3%.

No que concerne taxa mdia real de crescimento do PIB, o Governo das Mudanas no tem muito o que comemorar, em comparao com os governos anteriores. Entre 1980-1985, a economia cresceu a uma taxa mdia da ordem de 4,52%. No perodo 1985-1990, cresceu menos: 3,55%. Entre 1990-1995, o crescimento da economia foi de 3,87%. O melhor desempenho observado ocorreu entre 1995-2000, quando a taxa mdia de crescimento alcanou o patamar de 5,28%. Se se levar em considerao a dcada de 90, como um todo, 1990-2000, o crescimento foi menor: da ordem de 4,57%.

Diante dessa realidade, revelada pela contabilidade social, no h como negar: a industrializao do Cear aconteceu bem antes de o Governo das Mudanas chegar ao poder em 1986. A participao da indstria na formao do PIB mostra que o Cear j era uma economia moderna. essa relao que os economistas e socilogos usam para medir o grau de desenvolvimento do capitalismo: a dominao do capital sobre o conjunto da economia. No caso do Cear, essa relao no era diferente daquela observada em qualquer economia desenvolvida. Tanto aqui, como em qualquer outra economia moderna, a industrializao, entendida como uma forma do desenvolvimento das foras produtivas adequada s relaes de produo capitalista, era uma realidade.

Contra essa leitura, pode-se argumentar que o Cear de antes era dominado por relaes no-capitalistas de produo, principalmente na agricultura. Um imenso mercado informal dominava o cenrio da economia. verdade! Mas isso no diferente de hoje. Tanto antes como depois, esse mercado continua, e at cresceu com o passar do tempo. E no poderia ser diferente, pois assim mesmo que acontece em qualquer economia de industrializao tardia. A expanso do capitalismo no Brasil no eliminou as relaes no-capitalistas, mas fez delas, como at hoje o faz, um meio para ampliar o exrcito industrial de reserva; um meio para aumentar a taxa de explorao do trabalho pelo capital.

Mas, mais importante do que a discusso sobre a dialtica entre relaes no-capitalistas e capitalistas de produo, para compreender a modernizao da sociedade, a relao entre o desenvolvimento da economia e o do Estado. Tanto para Marx como para Weber, a racionalizao da economia progride pari passu com a do Estado. Ambas se complementam em suas funes, de tal sorte que no podem caminhar isoladamente. Essa complementaridade estava plenamente desenvolvida, quando o Governo das Mudanas assumiu o poder poltico no Cear. Com efeito, todas as determinaes exigidas pelo Estado moderno estavam presentes. Para citar apenas as mais importantes: desde meados da dcada de sessenta, o Estado contava (1) com um ordenamento jurdico de proteo ao comrcio de mercadorias de acordo com o direito civil (polcia e administrao da justia); (2) com mecanismos de polticas compensatrias com vistas a proteger a economia das crises recorrentes; (3) com um sistema de educao universal, mediante a criao de universidades e escolas pblicas, bem como criou uma rede de transportes e de comunicao universais; (4) com um sistema de tributao e arrecadao de impostos, com vistas a desenvolver polticas de apoio e fomento a iniciativa privada e ao mundo do trabalho; (5) e com um corpo de funcionrios especialistas em administrao, economia, finanas etc, ou seja, uma burocracia para administrar a coisa pblica.

Essa modernizao das funes do Estado foi bem mais longe. Era preciso no s modernizar a mquina estatal, mas imprimir-lhe uma feio desenvolvimentista. Com efeito, numa regio pobre, com baixssimos nveis de qualificao da fora de trabalho, um setor financeiro pouco desenvolvido, alm da quase total ausncia de um setor produtor de bens de capital (mquinas, equipamentos, instalaes etc), a acumulao de capital dependia fundamentalmente dos recursos pblicos. A exemplo do que ocorreu na histria do capitalismo mundial, os fundos pblicos tornaramse, a partir de ento, uma das mais robustas alavancas do processo de acumulao de capital. Por intermdio do BNB, do BEC e do BANDECE, a dvida pblica fez nascer um mercado de capitaldinheiro, formado com recursos provenientes de uma poltica fiscal e de crdito subsidiado, para potencializar a expanso do capital privado.

2.2. O NOVO CONTEXTO INSTITUCIONAL

Essa foi a herana que os chamados coronis deixaram para o Governo das Mudanas. Uma economia moderna, cuja relao entre o valor da produo industrial e o do produto interno fazia dela uma economia eminentemente urbano-industrial. Um Estado moderno, com um sistema administrativo e legal conectado com o desenvolvimento da economia. Essa relao entre as esferas econmica e estatal foi fundamental para o desenvolvimento e modernizao da economia cearense. Com efeito, um sistema que faz do clculo econmico varivel estratgica, no pode se desenvolver num ambiente em que o funcionamento do Estado depende da vontade e do capricho dos seus governantes. Uma sociedade regida pela produo de mercadorias, para falar com Weber, exige do Estado uma gerncia e lgica capitalista.

Foi nesse contexto que o Governo das Mudanas assumiu o poder em maro de 1987. Herdeiro de uma economia urbanizada e industrializada, os mudancistas puderam contar com um ambiente institucional extremamente favorvel. A Constituio de 1988 promoveu uma profunda descentralizao dos encargos e receitas, permitindo aos Estados determinar suas prprias alquotas de ICMS, at ento fixadas pela Unio, com a anuncia do Senado Federal, como assim prescrevia a Constituio de 1967. As transferncias dos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE/FPM) foram substancialmente elevadas, o que permitiu aos entes federativos contar com mais recursos para enfrentar as demandas regionais. Mais importante: a Carta Magna probe expressamente a ingerncia da Unio na poltica tributria dos governos estaduais, dando-lhes maior poder para determinar suas polticas de incentivos fiscais.

Com maior autonomia financeira dos Estados, conjugada com a descentralizao poltica, os instrumentos legais de regulao da poltica de concesso de incentivos estaduais, de natureza interveniente, tais como o CONFAZ e a Lei Complementar 24/75, perderam muito de sua eficcia disciplinadora. A prpria Constituio contribui para esse afrouxamento disciplinar. O art. 155, 2, inciso XII, alnea g reza que os Estados s podem conceder incentivos fiscais mediante prvia deliberao entre os Estados-Membros. Com esse novo ordenamento, a Constituio de 1988 acaba com os convnios estaduais, como exigiam a Carta de 1967 e a Lei Complementar 24/75. A despeito disto, essa Lei, na ausncia de legislao complementar regulatria do disposto na aliena g do referido artigo, continua em vigor. Entretanto, pouca ou nenhuma eficcia tem tido no combate guerra fiscal.

O Governo das Mudanas, favorecido por esse contexto institucional, declarou guerra fiscal aos seus concorrentes federativos, que, tambm, lanaram mo do ICMS para promover suas polticas de desenvolvimento industrial. So emblemticos dessa guerra os acordos automotivos celebrados pelos Estados do Rio Grande Sul (1996), Minas Gerais (1996) e Paran (1994). Desde ento, os governos estaduais se transformaram em verdadeiros leiloeiros fiscais, cata de empresas para seus estados.

O resultado de tudo isso e de todos conhecido: endividamento dos estados e municpios, cuja principal conseqncia tem sido o comprometimento das polticas sociais com educao, sade e saneamento. Mas, ser que toda poltica de incentivos fiscais implica renuncia fiscal? Os fatores de atrao locacionais, como as chamadas vocaes regionais, no so suficientes para atrair as empresas de fora? Quais so as modalidades de incentivos fiscais socialmente mais eficientes?

Essas questes no so para ser respondidas literalmente, uma aps outra. Sua funo a de orientar a anlise que se segue, que tem como objetivo principal investigar a poltica de incentivos fiscais do Governo das Mudanas, via FDI. Em seguida, a anlise ter como foco o Programa de Incentivos Fiscais para o Desenvolvimento do Municpio de Fortaleza (PROIND), lanado em julho de 2006, ora submetido apreciao da sociedade civil. Aqui, a inteno estabelecer uma comparao entre esses dois instrumentos de poltica fiscal, chamando a ateno para o que eles tm de semelhanas e diferenas.

3. DIFERENAS E IDENTIDADES ENTRE O FDI E O PROIND

3.1. OS IMPACTOS FISCAIS DO FDI

Antes de analisar os impactos fiscais do FDI sobre as finanas pblicas, cabe definir o que se entende por polticas de incentivos fiscais. Tomando como referencial a teoria keynesiana do multiplicador dos gastos governamentais, os incentivos fiscais so gastos efetuados pelo Estado, sem que este disponha de recursos oramentrios para financi-los. um gasto que excede a receita tributria corrente; um gasto descolado da base fiscal existente. Mas, de onde vm os recursos para financiar esses gastos excedentes? No modelo keynesiano, eles so criados via emisso de ttulos, via endividamento. A idia gastar mais do que se arrecada, na expectativa de que esses gastos induzam o crescimento econmico, gerando mais renda e, assim, mais receitas para o Estado. Com a expanso da economia, cresce a base tributria, gerando, assim, recursos para cobrir as despesas com a emisso ttulos.

essa a lgica subjacente s polticas de incentivos fiscais. Ao invs de lanar ttulos, para criar crdito adicional, os governos abrem mo de suas receitas futuras para induzir as empresas a investir em seus Estados. Para isso, fazem uso de vrios expedientes ou modalidades de renuncia fiscal: (1) iseno do ICMS, para empresas que produzam bens no so produzidos no Estado; (2) reduo de alquotas (3) prorrogao do prazo de recolhimento e (4) deferimento do imposto devido, que consiste em no recolher o imposto devido na data do pagamento ao Tesouro Estadual. A data do recolhimento , assim, prorrogada por um perodo de tempo, cuja extenso depende da poltica de incentivo adotada pelo Estado. Aps esse perodo, a empresa beneficiada passa a pagar o montante devido, isto , no recolhido, em parcelas mensais com juros abaixo do que cobrado no mercado, com ou sem correo monetria.

Como se pode observar, o deferimento do imposto , na verdade, um emprstimo subsidiado: o imposto devido devolvido ao contribuinte, para que este o pague, quando encerrar o prazo do incentivo. Trata-se, na verdade, de um emprstimo que no exige do Estado nenhum desembolso financeiro. Os emprstimos so financiados com recursos oriundos da renncia fiscal sobre uma receita futura, que passa a existir quando a empresa, beneficiada com incentivos, comear a produzir. Neste sentido, a renuncia fiscal no acarreta perdas oramentrias para o Tesouro, pelo menos de imediato. O Estado continua com a mesma receita que tinha, caso o investimento no tivesse sido realizado.

Acontece que alm da renncia fiscal, o Estado, por conta da guerra fiscal, v-se premido a ofertar uma srie de outros incentivos de natureza no tributria, como, por exemplo, doao ou venda subsidiada de terrenos, obras de infra-estrutura, participao no capital e crdito para capital fixo e de giro. Todos esses tipos de incentivos tm impactos imediatos nas contas pblicas, pois so financiados com recursos tirados do oramento, da receita corrente. Esses gastos podero ser compensados, se o novo investimento induzir o deslocamento de outras empresas para o Estado. Mas isso, somente se os incentivos ofertados no se estenderem a esses novos empreendimentos. Caso contrrio, a conseqncia imediata se far sentir sobre o oramento.

Mas isso ainda no tudo. preciso considerar os impactos que a poltica de incentivos fiscais trazem para os municpios receptores dos novos investimentos. A maioria deles obrigada a incorrer em determinados custos, como a renncia de algumas receitas e impostos municipais, como Imposto Territorial Urbano (IPTU), tarifas de gua e esgoto, ente outros. Isso para no falar nos chamados custos fiscais indiretos, decorrentes do aumento da demanda por servios pblicos, como transporte, gua, saneamento etc.

No fcil calcular os impactos desses custos indiretos das polticas de incentivos fiscais. No caso das obras de infra-estrutura, quase impossvel mensurar o impacto que elas teriam sobre o estado e os municpios. Algumas obras so apropriadas integralmente pela empresa, como, por exemplo, a duplicao de uma rodovia que d acesso imediato unidade empresarial. Mesmo assim, esse investimento pode trazer benefcios para a populao e a economia local. Como diria Adam Smith, embora o investimento seja dirigido para a empresa, ele acaba beneficiando a sociedade como um todo, ainda que ele no seja orientado pela mo invisvel do mercado.

Se no possvel contabilizar os custos decorrentes dos incentivos de natureza financeira, isto , no tributria, nada impede de mensurar o valor da renncia fiscal. No caso do FDI, o ICMS deferido, ao longo do Governo das Mudanas, provocou um rombo, nas contas do Fundo, da ordem de mais de quatro bilhes. Vale dizer, as empresas beneficiadas com os incentivos fiscais, que deveriam devolver o imposto devido aos cofres do Tesouro Estadual, no o fizeram. Muitas faliram, outras foram embora ou simplesmente se recusam a devolver o valor dos emprstimos subsidiados, concedidos via diferimento do imposta devido. Para se ter uma idia mais clara do rombo fiscal, o leitor poder recorrer aos dados do quadro abaixo:

Renncia Fiscal Fundo de Desenvolvimento Industrial/CE

ANORENNCIA FISCAL EMPENHADA (R$)TAXA DE CRESCIMENTO (%)

199143.711.154,95

199227.253.548,91-37,65%

199338.239.020,2440,31%

199492.324.201,43141,44%

1995132.867.872,0143,91%

1996231.070.853,6173,91%

1997264.576.042,7914,50%

1998332.994.509,2725,86%

1999436.066.174,9830,95%

2000483.252.879,6210,82%

2001302.747.304,33-37,35%

2002481.559.651,0259,06%

2003369.139.731,07-23,34%

2004491.065.182,6533,03%

2005514.095.867,334,69%

TOTAL4.240.963.994,21

FONTE: Tribunal de Contas do Estado do Cear/TCE

4,2 bilhes de dficit a herana que o Governo das Mudanas deixou para as geraes futuras. Uma herana e tanto, considerando que esse governo assumiu o poder com a promessa de libertar o Estado das peias do atraso econmico-social e do conservadorismo poltico-clientelista. Embalados pelos ideais das utopias libertrias, tirados dos manuais de sociologia, os mudancistas acreditavam que poderiam fazer uso do saber adquirido nas universidades para libertar a sociedade cearense do mando do poder coronelstico que, segundo assim entendiam, fazia da coisa pblica uma rede privada para a prtica da vassalagem poltica e da troca de favores. Imaginavam que sua tarefa era emancipar a sociedade das relaes de apadrinhamento e de fidelidade, consideradas como responsveis por uma "mercantilizao feudalesca" dos aparelhos de Estado, no sentido de que dando que se recebem favores e proteo do Estado; mercantilizao que impedia, sempre de acordo com eles, o uso racional da mquina estatal para implementar uma poltica de desenvolvimento econmico e social.

Que pena! Este Cear feudalesco, habitado por monstros de cata-ventos, s existia na cabea dos jovens empresrios cearenses do Centro Industrial do Cear (CIC). Este cear h muito j tinha sido enterrado pelo tempo. Os coronis foram os seus algozes. Foram eles que cumpriram o papel, que a burguesia mudancista queria tomar para si. A bem da verdade, a burguesia viveu quase sempre sombra dos grandes vultos da histria cearense. No foi diferente com os empresrios mudancistas. Movidos por seus interesses de classe, desapearam dos ombros de um gigante chamado Virgilio Tvora, para caminhar sobre suas pernas de anes mutilados. No poderiam, portanto, enxergar que o Cear, que queriam ver realizado, j era realidade efetiva. Com efeito, a indstria, como visto h pouco, respondia, no incio da dcada de 80, por 37,4% do PIB. A participao da economia estadual na formao do produto nacional era da ordem de 1,72%. Era a 10 economia do Pas. O Estado estava conectado com as demandas de produo e de reproduo da economia, como assim exige o sistema capitalista de produo de mercadorias.

Se tivessem lido Marx, teriam aprendido que a histria sempre se vinga daqueles que tentam repeti-la. Para quem se aventura a desobedec-la, o castigo o fracasso, temperado com gosto de tragdia. A quebra do FDI, com um rombo de R$ 4,2 bilhes de reais em sua contabilidade, a testemunha dessa vingana. Mas a desgraa nunca anda sozinha. Pior do que o rombo causado nas contas do FDI, foi a sua utilizao geogrfico-seletiva. Sob o pretexto, em si digno de elogio, de interiorizar o desenvolvimento, a poltica de incentivos fiscais do Governo das Mudanas privilegia o interior em detrimento de Fortaleza. Com efeito, o sistema FDI estabeleceu que as empresas, localizadas na Regio Metropolitana de Fortaleza, gozavam de um incentivo fiscal de 60% do ICMS, contra 75% concedidos s empresas fora dessa Regio. O resultado no poderia ter sido outro: entre 1995-2001, Fortaleza ficou com apenas 15% dos investimentos financiados com recursos do Fundo. Fortaleza, que tem 40% do PIB estadual e mais de 40% da fora de trabalho, passou a ser uma cidade exportadora de empregos. No sem razo que uma parcela expressiva da populao ocupada de Sobral, para citar apenas este exemplo, oriunda da Capital. No por menos que, atualmente, a Terra do Sol tem mais de 164 mil desempregados. E com uma agravante: quem cai no desemprego demora muito tempo para voltar ao mercado de trabalho. Segundo dados do Instituto do Desenvolvimento do Trabalho (IDT), o tempo mdio de procura por trabalho, tomando como referncia o ms de maro de 2006, era da ordem de 10,31 meses. um tempo muito longo, para quem vive da venda da fora de trabalho.

muita gente desempregada. E, o que pior, o desemprego no pra de crescer. Sua srie histrica desalentadora. Em 1984, 14,74% da fora de trabalho estavam procurando trabalho. No ano seguinte, em 1985, essa situao no se alterou; 14,72% continuavam procura de trabalho. Nos anos 90, somente em 1993, o desemprego caiu abaixo de dois dgitos: 9,13%. Da em diante, o desemprego voltou a crescer, at atingir a taxa de 13,56%, em 1999. Nos anos que abrem o sculo 21, o desemprego continuou a afligir parcela significativa da fora de trabalho. Em 2000, Fortaleza tinha 12,95% de desempregados; em 2001, o desemprego jogava na rua 16,12% dos trabalhadores; cresceu para 15,30%, em 2002; 16,91%, em 2003 e 17,03%, em 2004. No ano passado, em 2005, 15,68% dos trabalhadores estavam desempregados. Uma queda significativa, se comparada com o ano anterior, 2004. Mas, no h muito a comemorar. Em 2006, o desemprego volta a crescer, atingindo, em maro deste ano, 16,21% da fora de trabalho.

3.2. PROIND: UMA DECLARAOA DE GUERRA GUERRA FISCAL

Com taxas de desemprego acima de 15% e sem poder contar com recursos do FDI, a Prefeitura de Fortaleza no poderia permanecer de mos atadas. Com mais de 70% de suas receitas dependentes de transferncias, em grande parte institucionalmente vinculadas, o poder municipal tem pouca ou quase nenhuma autonomia para fazer polticas de investimentos. Por essa razo, resolveu criar o Programa de Incentivos ao Desenvolvimento do Municpio (PROIND). Parte do pressuposto de que todo e qualquer programa dessa natureza implica renncia fiscal. Quanto a isso, a Lei de Responsabilidade Fiscal no deixa dvidas. Seu artigo 14, inciso II, 1, reza que

renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado.

Comparado com o FDI, que teoricamente pode ser ressarcido pela devoluo parcial do imposto deferido, a modalidade de incentivos do PROIND diferente. Sua natureza fiscal se baseia na reduo de alquotas, e no na concesso de emprstimos, via deferimento do imposto, como acontece com grande parte das concesses feitas por aquele Fundo. Mas, ateno: a reduo de alquotas s ser concedida, se as empresas beneficiadas cumprirem as exigncias do Programa. Por exemplo, no caso do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), o incentivo ser calculado em funo do acrscimo de postos de trabalho criados pela empresa beneficiada, desde que haja acrscimo anual de receita de prestao de servios tributveis. Vale dizer: a empresa receber maiores redues, caso contribua para o aumento da receita do Municpio. um gasto fiscal, financiado mediante acrscimos das receitas futuras oriundas das prprias empresas beneficiadas. Mais precisamente: o tesouro municipal no far uso de recursos tirados da sua receita corrente.

Esse cuidado fiscal se estende aos demais tributos municipais, passveis de isenes fiscais. Para o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o incentivo ser calculado sobre o valor a pagar do imvel, desde que utilizado exclusivamente nas atividades da empresa. Para as empresas que vierem se instalar em Fortaleza, o benefcio ser calculado em funo da rea construda. Caso se trate de empresas que j operam no Municpio, o clculo ser feito de acordo com o percentual de acrscimo da rea construda. Conseqentemente, a receita corrente do IPTU permanecer a mesma, caso o beneficio fiscal no houvesse sido concedido. S e o for, a receita crescer.

Como se pode notar, o PROIND no tem nenhum impacto fiscal sobre a receita corrente do tesouro municipal. Mesmo que se admita, na pior das hipteses, uma falncia geral do Programa, mesmo assim, no haver nenhum prejuzo financeiro para os cofres pblicos do Municpio. Nem poderia, pois os benefcios concedidos sero calculados com base no incremento das receitas futuras, oriundas exclusivamente das prprias empresas beneficiadas.

Tal possibilidade no faz parte do horizonte do Programa. Pelo contrrio, ele foi concebido como um instrumento de gastos pblicos, cujo objetivo promover o desenvolvimento do Municpio. com essa inteno que ele foi criado. Parte de alguma premissas bsicas, que devero nortear a sua poltica. O seu artigo 1, 1, estabelece que as empresas somente sero beneficiadas, se contriburem para o desenvolvimento e regulao do mercado de trabalho. Para tanto, o Programa se armou de vrios critrios, para que possa conceder incentivos fiscais. O artigo 3 prescreve que as demandas de incentivos sero avaliadas luz dos seguintes princpios: (1) impacto sobre o desenvolvimento do Municpio, (2) alcance social do projeto, (3) efeito multiplicador do emprego, (4) compatibilidade com Plano Diretor da Cidade e (5) aquisio de bens e servios e contratao de mo-de-obra locais.

Para garantir a observao desses princpios, o incisivo III do referido artigo determina que as empresas beneficiadas com incentivos adotem a configurao de condomnios empresariais e de arranjos produtivos. A idia a subjacente a de induzir a criao de cadeias empresarias, para que, encerrado o prazo de concesso de incentivos fiscais, as empresas permaneam em atividade no Municpio.

No ser fcil cumprir tal exigncia. Da a preocupao do Programa de construir um corpo institucional para fazer valer as suas premissas bsicas, que so promover o desenvolvimento do Municpio, com crescimento e regulao do mercado de trabalho. Para tanto, o PROIND cria, no artigo 2, o Comit de Avaliao de Incentivos Fiscais (CAIF), composto pelos seguintes membros: (1)Secretrio de Finanas, como seu Presidente, (2) Secretrio de Planejamento e Oramento, (3) Secretrio de Desenvolvimento Econmico, (4) Procurador Geral do Municpio e (5) Chefe de Gabinete da Prefeita.

Para prestar assessoria ao CAIF, o PROIND institui um Grupo de Anlise de Pleitos (GAP), formados por tcnicos especializados em arranjos produtivos e polticas de incentivos fiscais. O GAP dever se dedicar exclusivamente anlise dos projetos submetidos apreciao do CAIF.

O PROIND conta ainda com o Conselho Consultivo para o Desenvolvimento (CCD), como assim discrimina o seu artigo 11, composto por vrios representantes da sociedade civil. A idia a subjacente a de dotar o Programa de maior transparncia possvel.

Assim, Fortaleza espera demarcar seu espao dentro da disputa fiscal por fundos pblicos, para financiar o desenvolvimento da Cidade. o que pode fazer! o que deve fazer!

Professor de Economia Poltica. E-mail: acopyara@uol.com.br

Pontes, Paulo Arajo. Poltica Industrial no Estado do Cear: uma anlise do FDI-PROVIN, 1979-2002. Fortaleza: Universidade Federal do Cear CAEN Curso de Ps-Graduao em Economia, 2003 (Mimeo).

Lei 10.367, de 07 de dezembro de 1979.

Para uma anlise mais profunda do sistema tributrio e da poltica de concesso de incentivos fiscais, ver Perius, Ktia Cibele Graeff. A Concesso de Incentivos Fiscais Estaduais e a Nova Poltica de Responsabilidade Fiscal no Federalismo Brasileiro. So Leopoldo: Universidade do Vale do Rio dos Sinos UNISINOS, 2002 (Mimeo).

II Plano de Metas Governamentais (II PlAMEG/Diagnstico). Fortaleza, 1979.

Maracana. Plano Diretor Virio do Municpio de Maracana: Diagnsticos e Proposta, 1986.

Em 30 de dezembro de 1988, o governador Tasso Jereissati enviou Assemblia Legislativa o Projeto de Lei n 11.524, alterando o art. 3 da Lei n 10.367, que institua o BANDECE como entidade operadora dos recursos do FDI. Pela nova Lei, os recursos passaram para o BEC que, da em diante, se tornou o administrador do patrimnio do Fundo, segundo critrios propostos pela Secretaria de Indstria e Comrcio, aprovados pelo Conselho de Desenvolvimento Industrial do Cear CEDIM.

Lei Complementar n 24, de 07 de janeiro de 1975, publicada no Dirio Oficial da Unio de 09.01.75.

Idem, Ibidem.

Alves, Maria Abadia da Silva. Guerra Fiscal e Fianas Federativas no Brasil: o caso do setor automotivo. Campinas: Universidade Estadual de Campinas, 2001 (Tese de Mestrado).

Para uma avaliao comparativa desses convnios, ver a tese de Maria Abadia da Silva Alves, citada na nota anterior.

Alves, Maria Abadia da Silva. Op. cit.

A reforma tributria de 1967, alm de impulsionar a modernizao do sistema tributrio nacional, instituiu, efetivamente, o primeiro sistema de transferncias redistributivas no Brasil; at ento, a nica experincia nessa direo havia sido um programa de ajuda federal que destinava 10% da arrecadao dos impostos sobre a renda para os municpios (exceto as capitais), institudo pela Constituio de 1946. Eqidade e Eficincia Municipal: uma avaliao do Fundo de Participao dos Municpios FPM, in Tpicos Especiais de Finanas Pblicas. Site www.tesouro.fazenda.gov.br

Fundao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Contas Regionais do Brasil, 1985-2000; 2001. frente do Cear esto os Estados da Bahia e Pernambuco, ocupando o 6 e 8 lugares, respectivamente.

Fundao do Instituto de Geografia e Estatsticas (IBGE) e Instituto de Estratgia Econmica do Cear (IPECE).

IBGE, Contas Regionais do Brasil, 1985-2000.

Para anlise do desenvolvimento industrial tardio, ver de Mello, Joo Manuel Cardoso. O Capitalismo Tardio: contribuio reviso crtica da formao e desenvolvimento da economia brasileira. So Paulo: Brasileiense, 1984.

Ver Oliveira, Francisco de. A Economia Brasileira: Crtica Razo Dualista. Petrpolis: Editora Vozes Ltda, 1987.

A Constituio de 1967 fazia menes somente s isenes (Art.23, 6 da Emenda Constitucional n 01/69), estabelecendo que as concesses ou revogaes deveriam ser firmadas mediante convnios firmados pela unanimidade dos Estados-Membros, conforme disposto na Lei Complementar n 24/75 [Perius, Ktia Cibele Graeff. Op. cit. p. 84].

Pontes, Paulo Arajo. Op. cit. Captulo V.

Segundo o Instituto do Desenvolvimento do Trabalho IDT, Fortaleza tinha, em maro de 2006, 164.679 desempregados.

Todos os dados referentes s taxas de desemprego so da Pesquisa Direta do SINE/IDT.

Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.

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