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FONTES DE FINANCIAMENTO DA: SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA

Kaizô lwakami Beltrão - ENCE/IBGE Bernardo_ Junqueira Lustosa - IPEA/PNUD Francisco Eduard.o Barreto de Oliveira - IPEA Maria Tereza Marsillac Pasinato - IPEA/PNUD

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE

ESCOLA NACIONAL DE CIÊNCIAS ESTATÍSTICAS - ENCE

, , RELATORIOS TECNICOS

FONTES DE FINANCIA1\1ENTO DA

SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA

Kaizô lwakami Beltrão - ENCE/IBGE

Bernardo Junqueira Lustosa ....,. IPEA/PNUD

Francisco Eduardo Barreto de Oliveira - IPEA

Maria Tereza Marsillac Pasinato - IPEA/PNUD

Nº 07 /93

FONTES DE FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA

1 ENCE/IBGE

Kaizô Iwakami Beltrão1

Bernardo Junqueira Lustosa2

Francisco Eduardo Barreto de Oliveira3

Maria Tereza Marsillac Pasinato2

Rio de Janeiro

dezembro 1993

2 Consultor do IPEA, contrato IPEA/PNUD

3 IPEA

RELATÓRIOS TÉCNICOS DA ENCE/IBGE

Os Relatórios Técnicos da EN'CE/IBGE são preprints de trabalhos elaborados po1

professores desta Escola. resultantes, em geral. àe projetos ciesenvolviàos no Laboratóri(

de Estatística ou de consultorias individuais, para atender necessidades de outros órgão;::

do IBGE. entiàaàes do setor público ou organismos internacionais.

l7sualmente. os textos tratam àe aplicações da metodologia estatística a questões dt

interesse econômico. social e demográfico do pais. A série. iniciada em 1987. vem a parti;

de então sendo publicada sistematicamente.

Os numeros anteriores àa coleção podem se:- obtidos na Secretaria da Escoia l\ aciona:

àe Ciência.:: Estatísticas. situacia à Rua Anciré Cavalcami 106. 1ç· andar, CEP 20.23:.

Bairro àe Fátima. Rio de Janeiro (RJ).

SUMÁRIO

Introdução

1. Evolução Histórica

1.1. No Brasil

1. 2. No Mundo

2. Diagnóstico

2.1. Referencial Conceitual Básico

2.2. Requisitos Básicos

2.3. Aspectos de Equidade

2.4. Evasão

3. Estimativas de Receita Futura por Fontes

4. Repensando o Custeio da Seguridade Social

1

Relação de Tabelas, Quadros e Gráficos

Tabela 0.1 - Carga Tributária Global 1989/91

Tabela 1.1 - Demosntrativo da Dívida Ativa da União

Tabela 1. 2 - Dívida Ativa da União

Tabela 1. 3 - Evolução das Taxas de Juros cobradas pela Rede Bancária

Tabela 1. 4 - Evolução das Receitas Previdenciárias por Categoria

Tabela 1. 5 - Taxa de Crescimento daReceita de contribuição e do PIB

Tabela 1. 6 - Receita da Seguridade Social como Porcentagem do p•·-

no Mundo

Tabela 2.lA - Efeito da Aplicação de uma Alíquota de io% P Bases de Financiamento - Folha de Salários Faturamento

Tabela 2.lB - Efeito da Aplicacão de Alíquota para Ger: receita nas diferentes bases de Financiai«:::; .. _...,

Tabela 2.2 - Estimativa da Evasão

Tabela 2.3 - Evolução do Finsocial

Tabela 2.4 - Contribuição sobre o Lucro

Tabela 2.5 - Imposto sobre Depósitos Bancários

Tabela 3.1 - Projeções com o Modelo Multisetorial

Quadro 1.1 - Alíquotas e Salários Máximos de Contribuição

Quadro 1.2 - Receitas da Seguridade Social

~ma

Quadro 2.1 - Requisitos Básicos para o Custeio da Seguridade Social

Gráfico 1.1 - Evolução dos Saldos Negativos

Gráfico 1.2 - Resultado de Caixa - Juros Bancários

Gráfico 1.3 - Evolução da População Beneficiários e Contribuintes

Gráfico 1.4 - Evolução das Alíquotas de Contribuição

Gráfico 2.1 - Arrecadação do Finsocial

Gráfico 2.2 - Curva de Laffer - Contribuição sobre Faturameno

Gráfico 2.3 - Contribuíções - Variações Anuais

Gráfico 3.1 - Financiamento da Seguridade Social - Cenário 1

~ráfico 3.2 - Financiamento da Seguridade Social - Cenário 2

~ráfico 3.3 - Financiamento da Seguridade Social - Cenário 3

Gráfico 4.1 - Parcela 9a Folha de Pagamento e contingente por faixa salarial

Gráfico 4.2 - Parcela da Folha de Pagamento e Contingente por faixa salarial - distribuição acumulada

2

"

..

Introdução

A magnitude dos recursos financeiros movimentados pela seguridade Social no Brasil, que atinge cerca de 8.5% PIB em 1992, torna o seu financiamento crucial dentro do contexto do equilíbrio das contas públicas. Como pode ser observado na Tabela 0.1, o orçamento da Seguridade Social na virada desta década têm se apresentado basicamente da mesma magnitude que o Orçamento fiscal da União, modificando uma relação que no passado foi de aproximadamente 2/3 entre os dispêndios da Seguridade e do orçamento. Comparado ao Orçamento agregado de Estados e Municípios, constata-se que o orçamento da Seguridade é ainda também da mesma ordem de grandeza.

Tabela 0.1 - Carga Tributária Global - 1989/91 (em% do PIB)

NIVEL DE GOVERNO 1989 1990 1991 1992

União 14,80 18,87 15,43 16,50 Orçamento fiscal 7,42 9,28 6,96 9,16 Seguridade ( 1) 7,38 9,59 8,47 7,34

Estados 6,54 8,33 7,34 7,38

Municipios 0,60 0,95 1,08 1,20

TOTAL 21,94 28,15 23,85 25,08 -----------------------------------------------------------Observacao: (1) inclui o Finsocial e a Contribuição sobre o

Lucro. Fonte: IBGE (Contas Nacionais). MEFP/DRF e Confaz.

Elaboração IPEA.

Em uma primeira seção, procurar-se-á traçar um perfil da evolução histórica do custeio da Seguridade no Brasil e no mundo. A seguir, será efetuado um diagnóstico do atual esquema de financiamento sob a ótica da viabilidade econômico-financeira bem como da equidade. A terceira seção fornece estimativas do comportamento futuro de cada uma das fontes (folha de salários, faturamento e lucro) para vários cenários macroeconômicos futuros. Finalmente, a sessão final contém algumas sugestões no que se refere ao custeio de cada um dos programas que constituem a Seguridade (Seguro Social, Saúde e Assistência Social).

O custeio dos programas de Seguro Desemprego, FGTS e PIS/PASEP, que, em uma análise mais ampla da Seguridade, deveriam ser necessariamente incluídos, foram deixados à margem por serem administrados de forma específica por outros órgãos que não o Ministério da Previdência Social, por limitações de dados e devido à premência de tempo.

3

1. Evolução Histórica

1.1. Evolução Histórica no Brasil

O marco inicial que institucionalizou a Seguridade Social no Brasil foi a Lei Eloi Chaves que, em janeiro de 1923, criou as primeiras Caixas, inicialmente junto às empresas ferroviárias. Por esta lei, o esquema de financiamento era tripartite: os empregados contribuíam com um percentual sobre seus vencimentos (inicialmente

'), o empregador com um percentual da renda bruta anual da empresa ( 1%) , não podendo nunca o volume total de sua contribuição ser menor do que o dos empregados. O Estado contribuía com recursos provenientes de uma taxa adicional sobre os serviços prestados pelas empresas a que as caixas pertenciam.

Além de aposentadorias e pensões, a referida lei previa também a prestação de serviços médicos aos filiados às caixas sem, contudo, fixar quanto dos recursos obtidos poderiam ser destinados a es~ fim (esses seriam fixados em 8% em 1931). As caixas er administradas por colegiados compostos por números iguais ae representantes dos empregados e dos empregadores que operavam os fundos em regime de capitalização. O Estado não participava da gestão das caixas. Essa foi a época em que a vinculação dos segurados era por empresa.

Com a criação do Ministério do Trabalho Indústria e Comércio, em 1930, a legislação esparsa sobre as caixas existentes foi revista e regulamentada havendo com isso um rápido desenvolvimento no processo de criação de novas caixas, atingindo-se, em 1932 a 140 caixas em funcionamento.

A etapa seguinte, ainda na década de 3 O, foi a da criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPs. Ao invés de serem organizados por empresas, os IAPs abrangiam toda urna categoria profissional ou um conjunto de profissões correlatas em torno de unidades previdenciárias de ârnbi to nacional, o que redundou em substancial ampliação de cobertura.

Foram criados, dentre outros, os institutos para marítimos (IAPM), para comerciários (IAPC), para bancários (IAPB) e para industriários (IAPI) . Assim o sistema de caixas foi gradativamente incorporado aos respectivos institutos, sendo finalmente extinto, em 1954, quando operou-se a aglutinação das últimas 23 caixas existentes em urna única denominada (mesmo que impropriamente) Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos que, mais tarde, foi renomeado corno instituto sob a sigla IAPFESP.

Além da vinculação dos filiados passar a ser por categoria profissional, e não mais por empresa, o Estado passou a ser o gestor dos institutos. o regime financeiro de capitalização foi,

4

..

todavia, mantido. Esses institutos, mesmo sendo geridos pelo Estado, não apresentavam homogeneidade no que diz respeito aos benefícios e um plano comum de administração e custeio. o Quadro 1.1 dá urna idéia da variabilidade dos esquemas de financiamento entre os diversos Institutos, bem corno sua evolução no tempo.

Em 1960, após longa e penosa tramitação, foi aprovada a Lei Orgânica da Previdência Social (Lei 3807 de 26 de agosto de 1960) que, embora não tenha introduzido radicais alterações, consolidou as normas esparsas existentes nos diferentes institutos dando-lhes urna organização institucional mais segura bem como uma certa uniformidade no que se refere ao custeio.

Embora grande parte dos dados estatísticos se tenha perdido, o fato é que a situação econômico-financeira dos Institutos apresentava uma enorme variação: alguns, como, por exemplo o IAPC, apresentavam situação financeira equilibrada ou mesmo supera vi tária. Outros, como o IAPI e o IAPFESP apresentavam déficits crescentes.

Por outro lado, a União acumulava elevadas dívidas junto aos Institutos, fruto da sistemática falta de cumprimento dos repasses de recursos previstos em lei (vide Tabela 1. 1.) . Como se pode constatar, à época de sua extinção, a dívida consolidada chegava à Ncr$ 400,9 milhões o que, ao câmbio da época equivalia à US$105,5 milhões ou 0,4% do PIB.

Tabela 1.1

DEMONSTRATIVO DA DÍVIDA ATIVA DA UNIÃO Saldos em Balanço dos Ex-Institutos Em 31.12. 68

IAPB IAPC IAPI IAPM IAPFESP ... . IAPETC ... . SUSERPS ... .

NCr$ NCr$ NCr$ NCrS NCr$ NCr$ NCr$

72.754.356,43 97.288.647,41

212.160.459,74 14.804.351,61

904,53 3.727.573,12

127.608,25

NCr$ 400.863.901,09

Fonte: Secretaria de Contabilidade e Auditoria do IAPAS.

Em nome de coibir a crescente diversificação na qualidade dos serviços ofertados que muito variavam entre institutos criou-se, em 21 de novembro de 1966, o INPS que passou a funcionar no ano seguinte.

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Quadro 1.1 - Alfquoiu e Sa!Jlrio Mllximo de Conlribuição

lm1i1u10 Allquot .. (em ~)

1930 ANO

TRANSl'.CARGAS Empregado

Empresa

1'!,\HITl1'10S Empregado

Empresa

IN 1>1 ISTRIARIOS l'Jnprcgado

Empresa

ITRHOVIAHIOS l'Jnpregado

Empresa !.

C01'11'RCIARIOS Empregado Empresa

BANCA RIOS Empregado

l'.J11p1rsa

1950 1970 1980 1990 . . +

1940 • • 1 + .. +

1960 1 . . + ... 1 .... + +

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13,IJ t Ll5,8

14,5 S:tlário Máximo de Contribuição (em Sal. ~1ínimos)

SAI .1'1AX CONTR Empregado

Empresa

....... 3. ....... 3.

. . . . . . . . . ! . ... !.. . .. 5.

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.!.. .!. ... 20 . .. !llimi!Jldo

1 /\.• E1Hqirnt.11s nlin luduem: (1) cooulbuições ao SfSI, S[NAI. SESC, S(NAC e BNll. (]) aUquo1m do 11eguio de acidente• de t1abalho (M"1tes d,n lei &316 rle 14/09167 o .egwo de &cidente de trabalho não eia ln1eg1&do à Seguridade Sociltl)

? O 1innl ·r {tuure) denote e>1ltu"nda de mlli• de uma Ili/quota de acordo com a tllixe de •lll6rlo de contrlbulçio variando do menor ao maior tP-IO lndlc&do• à e9C1uerdt1 e à rlirei1a de b.1mt1. rMpectlvamente

3. Alfquotmt Mn vlgo1 durante perfodo• multo cuno• não to1«n 1ep•e*"1ltll<ln

4. Po1 9impliflcaçio, usou-Mi 1emp1e e>1p1eua1 o •lll6rlo mAxlrno de contrlbulçheti em te11no1 de 1al.4irto rnl11irno embora tor1ha havido de•vincul11Çio d111ante alg1.1n1 jle1lodo1. Ne1tes ( 1978101 e 1967/911, o valor m6xlmo de contrlbulçio I~ g1&dmlvm11en1e 1edu1ldo a v3'01e1

lnlerlores a 20 e 1 O uil6rlo1 ~nlmo1.

6

A nova instituição unificou o custeio, utilizando, inclusive, os superávits e reservas existentes em alguns institutos para cobrir o déficit de outros. Quanto ao regime financeiro, adotou-se, a partir de então, o regime de repartição, com contribuições do empregado, empregador e da União. Finalmente, em termos político-administrativos, o governo passa a assumir o total controle, alijando totalmente as representações de empregados e de empregadores da gerência do sistema.

A década de 70 marca urna acentuada expansão da cobertura. Em 1971 foi criado o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (PRORURAL), executado pelo FUNRURAL, órgão especificamente voltado para conceder benefícios e assistência médica à população rural. No ano seguinte foram incluidos os empregados domésticos, em 1973, os jogadores profissionais de futebol e, em 1974, os trabalhadores temporários nas empresas. Também neste último ano, os maiores de 70 anos e os inválidos que não possuíam cobertura previdenciária passam a ser elegíveis, independentemente de contribuição, a uma renda mensal vitalícia.

Através da Lei 5890 de 08.06.73 o teto àe contribuições foi elevado de 10 para 20 salários mínimos, propiciando, a curto prazo, um substancial acréscimo de receita 1

•

Em 1978 cria-se o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social - SINPAS, composto pelo Instituto Nacional de Prvidência Social - INPS, pelo Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INAMPS, pelo Instituto de Administrção Financeira da Previdência Social - IAPAS, Fundação Nacional do Bem Estar do Menor FUNABEM e Fundação Legião Brasileira de Assistência LBA. A Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social - DATAPREV e a Central de Medicamentos - CEME integravam ainda o sistema. Cria-se também o Fundo de Previdência e Assistência Social - FPAS, para o qual convergem as contribuições previdenciárias, bem como os repasses da União.

Dentro do conceito de especialização por funções de cada instituição, e não mais por clientela, cabia ao novo INPS apenas a concessão e manutenção dos benefícios previdenciários2 e assistenciais, bem corno a reabilitação profissional. Ao INAMPS cabia a assistência médica, enquanto o IAPAS deveria cuidar da administração financeira e patrimonial de todo o sistema, inclusive no que se refere à arrecadação de contribuições.

1É claro, que, ao longo do tempo, ocorrerá também a correspondente elevação das despesas com benefícios.

2Inclusive os benefícios decorrentes do acidente do trabalho.

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No campo da Saúde, inicia-se um processo vigoroso de universalização do atendimento com a extensão aos não segurados de cuidados médicos em caso de emergência (Programa de Pronta Ação -PPA).

Grande parte destas ampliações de cobertura, feitas em nome do principio da universalização, foi realizada ,em maiores preocupações com o equilibrio econõmico-financei_ ~. A idéia dominante na época é que, as altas taxas de crescimen~o econômico experimentadas pelo pais - o "milagre econômico" terminariam por resolver as questões de custeio.

Já em 1979, começa a manifestar-se urna violenta crise do sistema. Corno demonstram os Gráficos 1.1 e 1.2, o sistema apresenta endividamento crescente, acarretando elevados pagamentos de juros à rede bancária convenente. Como origens da crise, podem ser claramente identificados:

a) fatores estruturais, refletidos nas altas taxas de crescimento real das despesa com beneficias, superiores a 12% ao ano3

•

b) fatores conjunturais, particularmente a politica salarial de reajustamentos semestrais que reajustava diferencialmente salários e benefícios, dando ganhos reais (acima do Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC) às faixas mais baixas.

c) fatores gerenciais, como evasão na arrecadação e fraudes nos beneficias.

Além disto, como demonstra a Tabela 1. 2, a União continuava a acumular dívidas junto ao sistema.

Tendo-se em vista projeções de déf icits de grandes proporções, o governo tornou várias medidas no sentido de aumentar a arrecadação e de reduzir despesas.

a) Na Área de Administração Financeira

A principal medida adotada foi a redução do prazo médio de permanência dos recursos arrecadados pela rede bancária de cerca de 30 dias para 8,33 dias, através da renegociação do convênio ocorrido em 1979. A antecipação de recursos assim obtida permitiu urna substancial redução do endividamento bancário do Sistema e dos consequentes custos financeiros.

3Para um descrição destas causas, ver OLIVEIRA, Francisco E. B. , "Análise da Situação Econômico Financeira da Previdência e Assistência Social", MPAS, Secretaria de Planejamento do IAPAS, rnirneo, maio de 1982.

8

Tabela 1.2 DÍVIDA ATIVA DA UNIÃO Período de 1967 a 1981 (Cr$)

ANO SALDO DEVEDOR

1967 590.364.959,83 1968 900.129.529,40 1969 1.115.289.178,28 1970 1.466.860.512,75 1971 1.830.323.760,17 1972 2.278.905.951,67 1973 2.790.662.915,91 1974 4.225.749.031,92 1975 7.830.519.516.58 1976 14.665.353.296,13 1977 22.004.038.434,46 1978 33.695.343.407,97 1979 56.874.708.459,95 1980 99.195.737.923,15 1981 170.931.457.992,75

Fonte: Secretaria de Contabilidade e Auditoria do IAPAS.

b) Na Área de Arrecadação

Com exceção das duas campanhas de arrecadação - com anistia parcial da multa automática (1979 e 1981) - as medidas tomadas nesta área não aparentam ter apresentado resultados significativos sobre o equilibrio econômico-financeiro do sistema. Inclusive há que se questionar a conveniência destas anistias concedidas em curtos intervalos de tempo, em termos de geraçao de expectativas de novas anistias no universo de contribuintes de Previdência. Em outras palavras, pode-se especular que os contribuintes poderiam ser levados a postergar os recolhimentos à Previdência Social, tendo-se em vista a perspectiva de futuras anistias. Esta hipótese tende a ser tanto mais verdadeira quanto maior for o custo do dinheiro. Assim, tendo-se em vista as taxas reais do mercado, é provável que os contribuintes tenham sido induzidos à utilizar uma parcela dos recursos devidos à Previdência Social como capital de giro.

Neste particular vale lembrar o Projeto de Lei nº 12, objeto da Mensagem nº 58 de 1981 (CN), de 21 de maio de 1981, posteriormente retirado do Congresso pelo Executivo. Este projeto de lei propunha o parcelamento dos débitos consolidados até 30 de abril de 1981 em 60 prestações mensais, "sem quaisquer outros acréscimos ou atualizações posteriores". Em suma, 11 0 preço à vista" de quitar o débito seria muito superior ao preço de quitá-lo em 5 anos, visto

9

que o projeto dispensava a correção monetária das parcelas a serem pagas.

c) Na Área da Assistência Médica

A rigor, não é possível identificar nenhuma medida específica com relevante impacto sobre a situação econômico-financeira do sistema no triênio 1979-81. É certo, no entanto, que o conjunto de decisões adotadas levou a uma modesta contenção do ritmo de expansão das despesas com assistência médica.

d) Na Área de Custeio

Afora a aprovação do Plano Plurianual de Custeio, já anteriormente referenciado, a primeira iniciativa para a redução do déficit da previdência através de alterações do sistema de custeio foi a edição do Decreto-lei nQ 1961, de 25 de fevereiro - de 1981. Este diploma legal ampliou a base de incidência das contribuições sobre a folha de salários recolhidas pelos empregadores em favor do SESI, SENA!, SESC e SENAC, de dez vezes o maior valor de referência para o valor correspondente ao teto de exigência de contribuições previdenciárias. Incluía, ainda, todas as contribuições recolhidas em favor destas entidades como receitas do Fundo de Previdência e Assistência Social - FPAS.

As transferências (às entidades) seriam feitas através de critérios fixados por Decreto, mediante proposta do MPAS e da SEPLAN, respeitando o limite mínimo correspondente à incidência sobre folha até dez vezes o maior valor de referência. O diferencial entre estas transferências e o produto total da arrecadação seriam considerados contribuições da União para Custeio dos programas e atividades a cargo das entidades integrantes do SINPAS.

Entre outras providências, o Decreto-lei estabelecia a Caixa Econômica Federal como banco centralizador dos recursos arrecadados pelo IAPAS, permitia a implantação de um novo calendário de recolhimento de contribuições e fixava critérios para reajustamento de preços e serviços contratados e convênios dos órgãos do SINPAS.

Ante os vigorosos protestos das Confederações do Comércio e da Indústria quanto à inclusão das contribuições paraf iscais como receita orçamentária do FPAS e sua posterior transferência às entidades como despesa do IAPAS, o governo alterou este primeiro instrumento através do Decreto-lei nº 1867, de 25 de março de 1981.

Em essência, este último apenas eliminou o trânsito orçamentário do total dos recursos arrecadados em favor das entidades pelo FPAs, estabelecendo transferências automáticas até o limite de 10 vezes o maior valor de referência.

Os demais dispositivos foram mantidos, inclusive a incorporação ao

10

Fundo, como contribuições da União, do excedente de arrecadação proveniente da ampliação da base de incidência (de 10 MVR para o teto de contribuições) .

Na prática, ambos os decretos-lei promoveram, de forma indireta, uma elevação de alíquotas de recolhimento à Previdência daqueles empregadores que contr ibuern para o SESI, SENAI, SESC ou SENAC. Segundo o apurado pelo balanço de 1981, a arrecadação adicional assim obtida naquele exercício elevou-se a cerca de Cr$ 29.235,2 milhões. Ao que tudo leva a crer, existe provavelmente distorção significativa nesta apropriação, fruto da imperfeição do próprio processo de recolhimento destes excedentes4

•

Face à outros elementos disponíveis, um valor de cerca de Cr$ 12.000,0 milhões, corno originalmente estimado, estaria mais próximo da realidade.

De qualquer forma, vários estudos realizados no âmbito da Secretaria de Planejamento do IAPAS durante 1979 e 1980 demonstravam a necessidade de recursos bastante mais elevados para a cobertura do déficit projetado para 1981 e anos subsequentes.

Em outubro de 1981 a União suplementou suas transferências ao FPAS em Cr$ 50.000 milhões, reduzindo-se assim a perspectiva do déficit de caixa no mesmo valor.

Durante o período de junho a novembro de 1981 desenvol verarn-se vários estudos conjuntos entre o MPAS/IAPAS e a SEPLAN/PR, estudos estes que redundaram em um primeiro esboço de projeto de lei, que, entre outras medidas, estabelecia:

a) reajustamento de benefícios apenas pelo INPC;

b) redução de 3% do valor, por ano ou fração de diferença entre a idade de 60 anos e a idade na data do requerimento da aposentadoria por tempo de serviço;

c) redução adicional de 3% ao ano, por ano ou fração de diferença entre 3 5 anos de contribuição e o tempo em anos completos de contribuição na data do requerimento, da aposentadoria por tempo de serviço;

d) limite de idade de 55 anos para aposentadoria por tempo de serviço para aqueles que ingressassem no sistema após a vigência da lei;

4Um campo já existente da guia de recolhimento foi utilizado. Segundo informações colhidas junto à DATAPREV, este campo já era utilizado para outros recolhimentos.

11

e) abono mensal de 20% do valor da aposentadoria para aqueles que continuassem em atividade após 30 anos de serviço, acrescido, de 2% para cada ano em atividade até o limite de 40%;

f) suspensão da aposentadoria por tempo de serviço daqueles que voltassem a trabalhar, sendo esta substituída por um abono nos moldes do item "e";

g) adicional de 2% das alíquotas do empregado e do empregador, com majoração de 1/4 de todas as demais;

h) limitação do pagamento de auxílio funeral a segurados de remuneração mensal igual ou inferior a 5 vezes o salário mínimo do local de trabalho;

i) custeias independentes para o seguro social, assistência médica e assistência social; e

j) aumento do limite do salário de contribuição para 20 vezes o salário mínimo.

Como se pode constatar, tratava-se de uma proposição de cunho puramente técnico, com o objetivo não só de elevar a receita mas também de refrear o ritmo de expansão da despesa. Ainda no âmbito do Executivo, a questão foi discutida e analisada, optando o governo em remeter ao Congresso Nacional um projeto de lei basicamente constituído pelos itens (a) , ( i) e ( j) acima referenciados.

Por sua vez, o Congresso Nacional, ao apreciar a proposta, deliberou por emendá-la (Lei nº 6950, de 04 de novembro de 1981), mantendo o reajustamento dos benefícios de forma seletiva por faixa de valor ( 10% do INPC, para benefícios menores que 3 salários minimos, etc.). Em contrapartida, autorizou o Poder Executivo a taxar em um adicional de 20% do preço de comercialização final dos bens considerados supérfluos e estabeleceu uma carência de três meses para a assistência médica, excetuadas urgências e acidentes de trabalho. Foram ainda mantidas as disposições quanto à elevação do teto e quanto aos custeias independentes.

Em novembro de 1981 as projeções de endividamento foram refeitas, sem que ainda se conhcessem os efeitos financeiros decorrentes, da taxação de supérfluos, presumivelmente pequenos. Neste particular, vale lembrar que o próprio conceito de supérfluo indica que, ante uma majoração de preços ou outra qualquer restrição, o consumidor prescinde de seu uso. Em outras palavras, estes produtos tendem a ter alta elasticidade preço e alta elasticidade renda, da demanda, fazendo com que elevações de preço ou reduções de renda sejam correspondidas por reduções mais do que proporcionais do consumo.

Considerando-se a atualizaç~o realizada pela Secretaria de Planejamento do IAPAS, em novembro de 1981, das projeções para 1981

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e 1982, dificilmente poder-se-ia esperar a obtenção de recursos suficientes para a cobertura do déficit através àa taxação de superfluos.

Observe-se que, ao autorizar a taxação "sobre o preço da comercialização final dos bens considerados supérfluos" (artigo 12), o Congresso Nacional teria recriado, na prática, o antigo Imposto sobre Vendas e Consignações.

Delegou ainda o Congresso ao Executivo a definição de que itens incluir na lista de produtos a serem taxados, - deixando ampla margem para interpretação subjetiva quanto ao conceito de supérfluo.

Após intensos debates no âmbito da imprensa, a matéria foi regulamentada através do Decreto nº 86805, de 29 de dezembro de 1981, que aumentou as alíquotas de incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados.

De qualquer forma, a perspectiva de crescente endividamento da Previdência, como uma conta governamental em aberto, traria graves implicações à política anti-inflacionária conduzida pelo governo. A título de exercício, foram comparados valores projetados da base monetária (pressupondo uma variação àe 60% em 12 meses) às projeções de endividamento do sistema previdenciário, expresso em termos de saldo a descoberto na rede bancária. Segundo ainda as projeções da Seplan/ IAPAS, o endividamento evoluiria de 15% em setembro de 1981 até atingir 49% da base monetária em dezembro de 1982. É, no entanto, mais provável, que se o deficit projetado viesse a ocorrer, as pressões sobre a base monetária obrigassem sua expansão muito acima do projetado. Como é óbvio, tal efeito tenderia a reacelerar o processo inflacionário, com inevitáveis reflexos sobre o crescimento das próprias despesas do SINPAS.

Antes da análise das medidas estabelecidas pelos Decretos-lei 1910 e 1911, cabe um breve comentário sobre o chamado "Projeto do PDS. Ao que consta, o citado proje~o de lei, teria siào elaborado com a colaboração de técnicos do MPAS, sendo então encaminhado formalmente pelas lideranças daquele partido ao próprio MPAS.

Em essência, o projeto propunha a geração de recursos adicionais para a Previdência Social através de um "adicional contributivo", incidindo sobre a base de incidência do Programa de Integração· Social (PIS), em caráter seletivo, com alíquota máxima de 1,5%. Para as Pessoas Jurídicas de Direito Público, haveria incidência de um adicional de 1% sobre a folha de vencimentos e salários, igualmente recolhido pelo empregador.

A fixação das alíquotas seletivas seria feita pelos Conselhos de Desenvolvimento Econômico e Conselho de Desenvolvimento Social, observados os seguintes critérios:

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a) incentivo à utilização intensiva de mão-de-obra; b) estímulo à localização em áreas geograf icarnente estratégicas; c) engajamento no esforço de exportação;

d) incentivo à biodegradáveis.

utilização de insumos não poluentes e

Enquanto não fosse implantado o enquadramento - dos contribuintes, a alíquota seria de 1%, assegurada a não incidência até o limite de faturarnento anual equivalente ao valor de 6000 ORTN's.

No campo do seguro social, o anteprojeto propunha a majoração dos benefícios rurais de acidente de trabalho e a alteração da modalidade de cálculo da aposentadoria por invalidez.

Em suma, o anteprojeto preconizava a instituição de "um sistema misto de contribuição previdenciária, isto é, preservando a mecânica atual, incidente sobre a folha salarial, e adicionando urna outra que recairá sobre o faturarnento" 5

•

Ao que tudo indica, a idéia sofreu forte resistencia por parte das autoridades da área econômica. Conforme argumentação divulgada pela imprensa, um adicional sobre o faturarnento seria quase que integralmente repassado ao preço dos produtos, sendo de qualquer forma pago pelo consumidor final e gerando grandes pressões inflacionárias. Por sua vez, a reaceleração do processo inflacionário geraria pressões sobre a despesa do SINPAS, neutralizando os ganhos reais de recursos obtidos.

Na realidade, a questão merece uma análise bastante mais cuidadosa, tendo-se em vista que, em princípio, a tese de repasse automático e integral a preço do produto não deve ser generalizada para todos os setores da economia.

De qualquer forma, o governo optou por descartar uma incidência adicional sobre o faturarnento em favor da instituição de descontos adicionais sobre a folha de salários e sobre a folha de benefícios, através do Decreto-lei nº1910.

É interessante observar que, pela primeira vez foi introduzida a progressividade das alíquotas de contribuição em função da remuneração do segurado. Este novo fato, a despeito da maior complexidade do processo de arrecadação que enseja, proporciona, simultaneamente, uma distribuição mais equanirne da carga contributiva. Cabe no entanto ressaltar que, sendo a base de incidência os rendimentos do trabalho, o processo redistributivo ocorre apenas de contribuintes de maior salário para

5Fonte: Justificativa do Anteprojeto, pág.3.

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contribuintes/beneficiários de menor remuneração.

É também questionável a conveniência de aplicar alíquotas crescentes a uma classe de contribuintes já "penalizados", de certa forma, pela política salarial e pela elevação do teto.

Quanto aos descontos de aposentados e pensionistasf a nova legislação reestabeleceu dispositivos semelhantes aos da Lei 5890, de 8 de junho de 1973.

A altereção do artigo 69, da Lei Orgânica àa Previdência Social -LOPS (Lei nQ 3807, de 26 de agosto de 1960) promovida pela citada lei 5890, estabelecia que:

"Artigo 69- O custeio da previdência social será atendido pelas contribuições: ................................................. .

VI - dos aposentados, na base de 5% (cinco por cento) do valor dos respectivos benefícios.

VII - dos que estão em gozo de auxílio-doença, na base de 2% (dois por cento) dos respectivos benefícios.

VIII dos pensionistas, na base de 2% (dois por cento) dos respectivos benefícios".

Posteriormente, a Lei nQ 6210, de junho de 1975, extinguiu as contribuições sobre aposentadorias, pensões e auxílios-doença. Por outro lado, a mesma lei limitou o valor das aposentadorias, exceto a aposentadoria por invalidez, a pensão e o auxílio reclusão, à 95% do salário de benefício. (Artigos 4g e 5Q da Lei nQ 6210). Em outras palavras, suprimiu-se um desconto direto sobre os benefícios em manutenção, por um desconto indireto aplicado sobre a base de cálculo dos novos benefícios a serem concedidos. Conclui-se, portanto, que alguns benefícios concedidos após a vigência da Lei nº 6210 sofrerão, na prática, com o Decreto Lei nº 1910, duplo desconto.

Conforme já foi mencionado anteriormente, em decorrência do mecanismo de reajustamento seletivo preconizado pela política salarial, o valor total dos benefícios em manutenção é acrescido de 8% acima da variação do INPC a cada reajustamento semestral. Sem dúvida, os descontos instituídos neutralizam parcialmente estes acréscimos. Há no entanto que se considerar que, à semelhança dos salários, são justamente os benefícios de mais alto valor, já penalizados pela forma de reajustamento, aqueles sobre os quais incidem os maiores percentuais de descontos.

Na mesma data, qual seja, 29 de dezembro de 1981, o governo baixou o Decreto-lei nQ 1911 cuja principal medida foi a autorização para a emissão de uma série especial de Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTN até o valor de Cr$ 180000 milhões, com

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juros de 5% ao ano, e 60% da correção monetária, destinada a cobertura do saldo devedor da Previdência junto à rede bancária. O Decreto-lei determina que a emissão seja feita em três séries de igual valor, com prazos de resgate de, respectivamente cinco, seis e sete anos.

Observe-se que, com esta medida, a União quitou integralmente seus débitos para com a Previdência Social até 31/12/81 (Cr$ 170 931 bilhões) . o volume de recursos repassado foi no entanto insuficiente para a cobertura do endividamento junto à rede bancária, fato sem nenhuma explicação aparente, tendo-se em vista que todas as projeções efetuadas apontavam para um valor próximo a Cr$ 200 bilhões.

Um aspecto que merece uma análise mais profunda é a não aplicação de correção monetária plena aos títulos repassados à rede bancária em pagamento das dívidas contraídas pela Previdência Social. A um observador desavisado poderia parecer que os bancos estariam assim financiando o setor público - no caso, representado pelo SINPAS -a juros negativos. Na verdade, aos níveis de correção monetária da época, a taxa nominal de rentabilidade destes títulos iguala-se, aproximadamente, à taxa nominal dos empréstimos feitos pelos bancos ao sistema previdenciário. o convênio firmado com a rede bancária estipula que, caso de não cobertura pelo IAPAS dos pagamentos de benefícios já efetuados, os saldos devedores serão remunerados segundo a taxa de redesconto do Banco Central, fixada na época em 4,33% ao mês (taxa de juros simples), ou seja, cerca de 51,96% ao ano. Se supusermos correção monetária plena em 1982 de 90%, teremos que 60% da mesma equivaleria a uma taxa de 54,0%. Assim, sendo a remuneração dos títulos praticamente idêntica à taxa de redesconto de liquidez, os bancos não foram de forma alguma penalizados, mesmo porque a taxa de redesconto ser ia o 1 imite máximo do custo de captação destes recursos pela rede bancária junto ao Banco Central.

Ainda sob este aspecto, vale lembrar que as operações com a Previdência Social proporcionaram, e ainda proporcionam, alta lucratividade aos bancos convenentes. Como J a ressaltado anteriormente, os serviços de arrecadação e pagamento de benefícios são pagos à razão de o, 20% sobre o montante arrecadado e O, 35% sobre o montante pago. Observe-se que, como os recolhimentos crescem mês a mês fruto dos reajustamentos salariais dos contribuintes - os pagamentos por serviços de arrecadação sofrem "reajustamentos mensais". O reajustamento semestral de benefícios, da mesma forma, reajusta em igual período os montantes pagos à rede bancária a título de remuneração por estes serviços.

É também lícito supor que as tarifas acordadas entre os bancos e o IAPAS proporcionem cobertura integral dos custos destes serviços tendo-se em vista a aceitação voluntária dos primeiros quando da renegociação do convênio. Vale lembrar que, na maioria dos casos, os bancos utilizam a mesma estrutura de arrecadação e pagamento para outros serviços, como, por exemplo, o recolhimento de impostos

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e taxas federais, municipais e estaduais, diluindo os custos fixos.

Quanto aos "empréstimos" feitos a Previdência Social, o principal aspecto a abordar é a existência de reciprocidade, motivada pelo prazo de retenção dos recursos arrecadados. Os bancos convenentes recolhiam a arrecadação, transferindo-a para a conta do IAPAS no Banco do Brasil após uma retenção média de cerca de 8,33 dias (todo o montante arrecadado durante uma semana era repassado na 5a. feira da semana subsequente). Por sua vez, o IAPAS, sacava contra sua conta no Banco do Brasil, creditando recursos em cada banco para cobertura dos benefícios por estes pagos aos segurados.

A Tabela 1.3 demonstra, para o período 1979/1981, um comparativo entre as taxas nominais e reais de juros pagos a cada mês pela Previdência Social à rede bancária convenente. As taxas reais foram computadas considerando-se o saldo médio mensal efetivamente devedor após o encontro das duas contas, ou seja, após descontar do saldo devedor decorrente do pagamento de benefícios o saldo credor da arrecadação retida. Dividindo-se os juros devidos (calculados corno o produto da taxa nominal pelo saldo devedor médio mensal na conta de pagamento de benefícios) pelo saldo médio efetivamente devedor, chega-se à taxa real.

Tabela 1.3

EVOLUÇÃO DAS TAXAS DE JUROS NOMINAIS E REAIS COBRADAS PELA REDE BANCÁRIA, CONFORME CONVÊNIO COM O IAPAS - 1979/1981

Mês 1979 1980 1981 Taxa Taxa Taxa Taxa Taxa Taxa

Nominal Real Nominal Real Nominal Real -----------------------------------------------------------------janeiro 2,75 6,2631 2,75 ( 1) 3,1699 4,16 5,9837 fevereiro 2,75 12,0332 2,75 ( 1) 4,0689 4,16 6,1156 março 2,75 20,7837 2,75 (1)14,0870 4,16 5,4242 abril 2,75 9,0651 2,75 (1)11,1436 4 I 3 3 6,2833 maio 2,75 9,4713 2,75 ( 1) 6,7136 4,33 6,2300 junho 2,75 13,2113 2,75 (1)40,7600 4,33 5,4467 julho 2,75 5,6614 2,75 287,8875 4,33 6,7760 agosto 2,75 5,9656 3,17 (1)151,9622 4,33 5,4138 setembro 2,75 8,3988 3,17 4,5683 4,33 5,4234 outubro 2,75 9,3552 3,17 9,2678 4,33 5,7230 novembro 2,75 11,6661 3,42 9,0757 4,33 5,3488 dezembro 2,75 4,9401 3,42 4,6987 4,33 5,5078 ---------------------------------------------------------------(1) Taxa efetiva decorrente do somatório das taxas correspondentes: uma, ao saldo credor, no encontro de contas "arrecadação/benefícios"; e outra, ao saldo devedor, na conta de pagamento de benefícios. ·

Note-se ainda que, para cada banco individualmente a taxa poderá

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variar consideravelmente em relação à média, dependendo do montante da arrecadação vis-a-vis o endividamento. Em outras palavras, a existência de graus variáveis de reciprocidade fazia com que os "empréstimos" contraídos pela Previdência Social tivessem taxas de juros reais variáveis a cada mês e a cada banco. De qualquer forma, a menos de um banco que nada arrecadasse, as taxas reais são sempre superiores às taxas nominais de juros.

Por esta mesma razão, foi proposta em 1981 a chamada Conta única, com o objetivo de reduzir o grau de endividamento do Sistema e consequentes custos financeiros. O saldo líquido devedor reduzir-se-ia substancialmente, à medida que a arrecadação e ~agamento de benefícios fossem lançados diariamente em uma única conta, segundo o natural mecanismo de débito e crédito em conta corrente. As transferências da rede bancária ao IAPAS seriam feitas pelo saldo líquido, após a amortização dos pagamentos dos benefícios. Da mesma forma, os empréstimos seriam feitos à base do efetivo saldo, após descontada a disponibilidade existente na data.

Durante toda a década de 80, prosseguem as iniciativas de equilibrar financeiramente a Seguridade Social, normalmente via aumentos de receita. Assim é que, em 1982 é criado o Finsocial (a ser analisado mais detalhadamente adiante), constituindo-se em fonte adicional de receita.

O Decreto-Lei nº 1910, de 29 de dezembro de 1981 aumentou as alíquotas de contribuições. Para os empregados das empresas urbanas

alíquota única de 8% foi substituída por três alíquotas progressivas 8,5%, 8,75%, 9,0%, 9,5% e 10%, aplicadas não cumulativamente sobre seu salário de contribuição, até faixas 3, 5, 10, 15 e 20 salários mínimos, ou seja, o segurado teve sua contribuição aumentada em mais 6,25%, 9,37%, 12,5%, 18,75% e 25%, dependendo de seu salário de contribuição. A alíquota básica para as empresas foi aumentada de 8% para 10% sobre a remuneração paga até 20 salário mínimos.

Com a interrupção do fluxo de financiamento externo no início dos anos oitenta houve urna desestruturação dos sistemas e dos instrumentos de canalização de recursos para o setor público, provocando uma retração do investimento agregado e o aprofundamento da crise financeira em todos os níveis de governo, em especial os de administração descentralizada. Essa crise vi vida pelo setor público foi marcada pelos elevados níveis de endividamento e pela incapacidade de geração de receita fiscal necessária à cobertura do déficit público.

A ausência dos recursos externos inviabilizou a gestão orçamentária nos moldes apresentados durante os anos setenta, seja no tocante a manutenção do nível de investimento, seja na capacidade de organizar e executar políticas públicas de interesse social.

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..

O Fundo de Investimento Social - Finsocial - (Decreto-lei n2 1.940, de 25 de maio de 1982) foi criado como uma medida emergencial do governo com vistas a minorar as duras consequencias da recessão sobre os estratos mais pobres da população através de investimentos de caráter assistencial em alimentação, habitação popular, saúde, educação e amparo ao pequeno produtor, ficando sob a administração do Banco de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) que por sua vez ficaria subordinado as diretrizes fixadas pela presidência da República. Na realidade, no entanto, o BNDES nunca exerceu de fato esse papel de agente privilegiado e coordenador das aplicações de recursos do referido fundo. Em 1984, 21,6% das receitas do Finsocial foram destacados na lei orçamentária com desembolsos a serem efetuados diretamente pelo Ministério da Fazenda. A partir de 1980 esses percentuais aumentaram para percentuais superiores a 80% ficando a cargo do BNDES apenas os recursos residuais dessa fonte.

Mesmo que sua base de incidência possa ser considerada um fator de regressividade - uma vez que a mesma não leva em consideração apenas o valor adicionado e sim o valor total do produto - essa contribuição chegou a representar um significativo avanço ao destinar recursos de origem fiscal para o financiamento das políticas sociais.

A aliquota do Finsocial foi inicialmente estabelecida em 0,5% (meio por cento) sobre a receita bruta das empresas, instituições financeiras e sociedades seguradores ou 5% (cinco por cento) sobre o imposto de renda de empresas que apenas vendiam serviços.

A arrecadação ficou a cargo do Banco do Brasil para a parcela correspondente aos pagamentos das empresas públicas e por conta da Caixa Econômica Federal e da rede bancária em geral para a parcela recolhida pelos demais contribuintes.

Em fins de 1983 o Decreto-Lei n2 2087, de 22 de dezembro, antecipava o prazo de recolhimento das contribuições, somente para a parcela dos segurados, do último aia útil para o décimo dia útil do mês seguinte ao de referência. Em 1985, foi a vez da redução do prazo de recolhimento das contribuições das empresas, através do Decreto n. 91406, de 5 de julho, que, da mesma forma, antecipou a data limite de recolhimento para para o décimo dia útil do mês subsequente ao do fato gerador.

Em fins de 1986 o Decreto-Lei n2 2318, de 30 de dezembro, determinou:

(a) a desvinculação do salário de contribuição do comportamento do salário mínimo; fixando o teto máximo para o salário de contribuição em 20 salários mínimos de referência;

(b) a eliminação do teto de contribuição para as empresas;

(c) criou uma alíquota adicional de 2,5% sobre a folha de salários

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das instituições financeiras;

(d) a extinção da receita oriunda do excedente da arrecadação de terceiros de vez que no caso das contribuições das empresas para o SENAI, SESI, SENAC e SESC houve também liberação do teto.

o Decreto-Lei nº 2351, de 7 de agosto de 1987, desvinculou os valores monetários do comportamento do salário mínimo e instituiu o Piso Nacional de Salários (PNS). Para a Seguridade, houve então, por parte das despesas, a desvinculação dos benefícios dos aumentos do PNS e, por parte das receitas de contribuições, a vinculação das faixas de salários de contribuição ao Salário Mínimo de Referência.

A modificação de importância que se seguiu em relação ao custeio da Seguridade foi dada pela Constituição de 1988 que diversificou as fontes de custeio da Seguridade que passou a contar com a contribuições sobre o faturamento e o lucro das empresas.

A Constituição Federal de 1988 possibilitou ampliar a base de financiamento da seguridade social através do artigo nº 195 que permitia a tributação sobre o faturamento, o lucro e a folha de salários, para o custeio de programas sociais, tornando-se possível instituir a contribuição social sob o lucro das pessoas jurídicas domiciliadas no país ou equiparadas a tal (lei nº 7.689, de 15 de dezembro de 1988).

A base de cálculo da contribuição sobre o lucro ficou definida como o valor resultante do exercício encerrado em 31 de dezembro de cada ano, antes da provisão para o Imposto de Renda. Esse valor no entanto, poderia ser ajustado pelos seguintes ítens: (a) exclusão do resultado positivo da avaliação do investimento sobre o patrimônio líquido; (b) exclusão dos lucros e dividendos derivados de investimentos avaliados pelo custo de aquisição que tenham sido computados como receita; (c) exclusão do lucro decorrente de exportações derivadas, e; (d) adição do resultado negativo da avaliação de investimentos pelo valor do patrimônio líquido.

As contribuções sociais respondiam por 85,6% da receita tributári~ da União em 1988, nos anos subsequentes houve um crescimen·~ bastante acentuado dessas contribuições (128,36% em 1990 e 134,19~ em 1992). A Constituição de 1988 foi em grande parte responsável, pois a mesma respondia pela ampliação das garantias do sistema de proteção social - dando origem inclusive a novos tributos desse genêro - mas, principalmente por conta do esforço feito por parte do governo federal no sentido de elevar a receita não partilhada através do aumento abusivo das alíquotas do Finsocial e da contribuição sobre o lucro.

Em 1989, a Lei nº 7787, de 30 de junho, introduziu as seguintes modificações no que diz respeito as contribuições sobre a Folha de salários:

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(a) as faixas de salário de contribuição foram mais urna vez rnodif icadas, passando das cinco então existentes para três. Os tetos de cada faixa foram inicialmente fixados pela lei em 3, 5 e 10 salários mínimos incidindo não cumulativamente para cada faixa as alíquotas de 8%, 9% e 10%, respectivamente. Os tetos passaram, então, a ser reajustados pelo INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor;

(b) para as empresas, a alíquota de contribuição passou a 20% sobre o total das remunerações pagas a todas as pessoas que lhes prestassem serviço, estendendo a base de incidência desta contribuições a categorias anteriormente não incluidas (autônomos, administradores e sócios das empresas) . Esta nova alíquota passou a englobar a alíquota básica, de 10%, a do salário família, de 4%, a do salário maternidade, de 0,3%, a do abono anual, de 0,75%, a da Previdência rural, de 2,4%. As instituições financeiras continuaram com urna alíquota adicional de 2,5%;

(c) as alíquotas devidas a título do acidente de trabalho (0,4%, 1,2% ou 2,5%, dependendo do risco da atividade da empresa) foram unificadas em uma única alíquota de 2% sobre a remuneração paga a empregados e avulsos6

;

(d) foi criada a contribuição sobre o 13º salário;

(e) a contribuição para o Finsocial foi aumentada de 0,5% para 1%;

(f) foi antecipado o prazo de recolhimento das contribuições tanto das empresas quanto dos empregados do décimo dia útil para o oitavo dia do mês subsequente ao do fato gerador (ou até antes, em caso de feriado bancário) .

Em junho de 1989 a alíquota do Finsocial foi aumentada passando de 0,5% para 1% (lei 7.787 de 30.06.89) podendo ser arrecadada a partir de setembro de 1989. Posteriormente novas alterações foram feitas na alíquota do Finsocial que tornaram a subir em novembro do mesmo ano (1989) passando para 1,2% do percentual de contribuição (lei 7.894 de 24.11.89). No final do ano de 1990 foi implementada mais uma alteração na alíquota que passou então para 2% (lei 8.147 de 28.12.90).

A incidência dessa contribuição sobre o faturamento, na medida em que atinge várias etapas do processo produtivo, produz um efeito cascata que eleva a carga tributária sobre o produto final,

6 o artigo 4 da Lei 7787 instituia outras alíquotas para o seguro de acidentes de trabalho que, todavia, nunca foram cobradas por dificuldades em regulamentá-las.

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impactando cumulativamente sobre o seu preço.

Um aspecto negativo que podemos depreender da natureza cumulativa dessas contribuições é que a carga impositiva, delas resultante, é diferenciada quando se analisa seus efeitos sobre os diversos setores. Setores horizontalizados, por exemplo, acabam respondendo por uma carga mais expressiva. Isso possibilita distorções na formação de preços intra e inter-setoriais.

O fato de não se levar em consideração o resultado das atividade também representa um aspecto bastante inconveniente da incidência sobre o faturamento. Esse tipo de contribuição àispensa o mesmo tipo de tratamento a empresas que apresentam resultados supera vi tários ou def ici tár ios, o que, nessa última hipótese, contribui para acelerar a sua descapitalização.

Um ponto bastante negativo quanto a esse tipo de contribuição é a questão da impossibilidade de resguardar completamente a produção destinada à exportação de sua incidência. Mesmo havendo disposição por parte da legislação quanto a exclusão da base àe incidência dos valores relativos à venda de mercadorias ou serviços ao exterior, na prática, a sua cobrança atinge os bens exportáveis pela incidência da contribuição através dos bens intermediários envolvidos no processo produtivo.

A existência de carga múltipla acabou tornando a contribuição para o Finsocial alvo de um sem número de questionamentos judiciais, o que acabou por implicar na edição da lei complementar n2 10/1991, que instituiu urna nova contribuição sobre o faturamento - a COFINS. A aliquota de incidência dessa contribuição permanece igual a do Finsocial em 2%. A Cofins representa atualmente 10% sobre o valor total da receita da Seguridade Social.

A aliquota de contribuição sobre o lucro das empresas para o exercício contábil de 1989 foi, a princípio, fixada em 8% para as pessoas jurídicas sujeitas a escrituração ( 10% para as que não fossem obrigadas a escrituração) e 12 % para as instituições financeiras.

A primeira alteração nas alíquotas da contribuição sobre o lucro se deu com a lei nº 7.856/89 quando as alíquotas das pessoas jurídicas e instituições financeiras passaram para 10% e 14% respectivamente. Para o ano base de 1991 ocorreram mais alterações nas alíquotas das

..

instituições financeiras (lei nº 8.114/90) que passou para 15%. A ~ lei complementar nº 70/91 acrescentou oito pontos percentuais na alíquota da contribuição sobre lucro das instituições financeiras que aumentou para 23% (em vigor atualmente).

A administração e fiscalização dessa contribuição ficou a cargo da Secretaria de Receita Federal, que ficava encarregada de transferir o produto da arrecadação para o Tesouro Nacional.

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A lei nº 8.034/90 alterou os itens de ajuste, retirando da base do ajuste o lucro decorrente de exportações derivadas e adicionando o valor da reserva de reavaliação, baixado durante o período-base, cuja contrapartida não tenha sido computada no resultado do período-base; o valor das provisões não dedutíveis da determinação do lucro real e a exclusão do valor, corrigido monetariamente, das provisões adicionais que tenham sido baixadas no curso do período base.

Já no governo Collor, a Lei 8012, de 4 de abril de 1990, reduziu o prazo de retenção dos recursos na rede bancária arrecadadora estabelecendo que as contribuições deveriam ser repassadas ao INSS no segundo dia útil posterior ao recolhimento. Esta mesma Lei dispôs que quaisquer débitos para com a Seguridade fossem corrigidos pela BTN fiscal desde o primeiro dia útil subsequente à ocorrência do fato gerador passando, assim, a incidir correção diária sobre estes valores. Foi também facultado o pagamento de contribuições referentes aos meses de março e abril em cruzados, até o dia 18 de maio daquele ano.

No ano seguinte, a Lei 8212 de 24 de julho, dispôs sobre a organização do custeio da Seguridade Social, tendo introduzido as seguintes modificações:

(a) restabeleceu a vinculação das faixas de salário de contribuição dos segurados empregados ao valar do salário mínimo. Os tetos destas faixas passaram a ser de 3, 5 e 10 salários mínimos. o reajuste dos tetos passou a ser feito na mesma época e com os mesmos índices que os do reajustamento dos benefícios de prestação continuada da Previdência Social, isto é, a variação integral do INPC, sempre que o salário mínimo sofrer reajuste).

(b) alíquotas variáveis voltaram a ser estabelecidas para o financiamento da complementação de benefícios por acidente de trabalho. As alíquotas foram fixadas em 1%, 2% e 3%, dependendo do grau de risco da atividade preponderante da empresa;

(c) elevação de 2, 5% para 3, 0% da alíquota incidente sobre a receita bruta proveniente da comercialização da produção dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar e isenção do produtor rural, pessoa física, sem empregados permanentes do recolhimento desta contribuição;

(d) aumento de 30% para 50% da alíquota incidente sobre o valor total do prêmio recolhido pelas companhias seguradoras que mantêm o seguro obrigatório de danos pessoais causados por veículos terrestres, para fins de repasse à Seguridade Social para custeio da assistência médico-hospitalar dos segurados e vitimados de acidentes de trânsito;

(e) a totalidade da renda líquida de concursos de prognósticos passa a ser fonte adicional de recursos da Seguridade Social.

23

A Lei 8212, de 24 de julho de 1991, com base no estabelecido pela Constituição Federal, dispôs sobre a organização da Seguridade Social e instituiu o Plano de Custeio. O Decreto 612 de 21 de julho de 1992 deu uma nova redação ao Regulamento da Organização e do Custeio da Seguridade Social anterior, aprovado pelo Decreto 356 de 07 de dezembro de 1991, incorporando as alterações da legislação posterior.

O artigo 10 da Lei 8212 estabelece que a Seguridade Social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das contribuições sociais. No âmbito federal, o orçamento da Seguridade Social é composto das seguintes receitas: da União, das contribuições sociais e de outras fontes. O Quadro 1.2 mostra resumidamente como são classificadas as receitas da Seguridade Social, de acordo com o Plano de Custeio.

24

a

Quadro 1.2 - Receitas da Seguridade Social

Receita Base de Incidência

CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS

Empresas Total das remunerações pagas a todos empregados e indivíduos prestadores de serviço

Valor do resultado do exercício antes da provisão para o imposto de renda

Faturamento mensal COFINS (ex Finsocial)

Empregados Salário de contribuição

Autonomos/ Salário base, Empresários segundo uma

escala

Segurado especial Receita bruta da (produtor rural, comercialização parceiro, meeiro, da produção arrendatário e outros)

Teto

Ilimitado

Ilimitado

Ilimitado

Tres faixas de salário de contribuição:

0-3 Sal.Mínimos

3-5 Sal.Mínimos

5-10 Sal.Mínimos

0-3 Sal.Mínimos

3-20 Sal.Mínimos

Ilimitado

25

Alíquota/Observações

20% (aliq.básica) e mais:

- 1%, 2% ou 3% para acidentes de trabalho, segundo o

risco da empresa

- 2,5% (adicional apenas para

1 instituições financeiras

10% empresas nao financeiras

23% empresas financeiras

2%

Alíquotas próprias para cada faixa:

8%

9%

10%

10%

20%

3%

1

Empregador Salário de 20 Sal.Mínimos 12% doméstico contribuição i

1

Público apostador Receita líquida Ilimitado 100% (excetuando-se a em loterias, dos concursos de parte do FAS) hipismo e prognósticos(rece sorteios ita bruta menos

os premias, despesas administrativas e impostos)

CONTRIBUIÇÕES DA UNIÃO

Público em geral Várias nao aplicável nao aplicável. Recursos adicionais do Orçamento Fiscal fixados na lei orcamentária anual

OUTRAS CONTRIBUI COES

Publico em geral Preca Ilimitado

1

ate 6% ex-refinaria da gasolina

1 combustível automotiva

Pessoas fisicas e Bens confiscados Ilimitado 50% juridicas devido ao trafico especificas i 1 ic ito de

entopecentes

Pessoas físicas e Resultados de Ilimitado 40% juridicas leiloes de bens especificas apreendidos pelo

Departamento da Receita Federal

Pessoas fisicas e Varias Nao aplicavel Nao aplicavel. Multas, jurídicas correcao monetaria, especificas juros, remuneracao por

services de arrecadacao,

1

arrendamento de bens, receitas patrimoniais, industriais e financeiras, doacoes, legados e outras receitas eventuais.

26

O que primeiro se pode observar em relação a forma de custeio atual em relação à vigente antes da Constituição de 1988, é a ampliação e diversificação das bases de f inanciarnento da Seguridade através da inclusão da incidência de contribuições sociais sobre o faturarnento e o lucro das empresas.

Um outro aspecto importante, contemplado pela lei é a explicitação no Capítulo II, que trata da contribuição da União, de que é da competência desta a cobertura das eventuais insuficiências financeiras da Seguridade Social, desde que estas sejam decorrentes de pagamento de prestação continuada da Previdência. Isto quer dizer que a lei não considera para estes fins os benefícios de prestação única e, principalmente, as áreas de Saúde e Assistência Social.

A análise da evolução histórica da Seguridade demonstra claramente que o ajuste tem sido feito sistematicamente pelo lado da receita, quer seja pelo aumento puro e simples das alíquotas, quer seja pela imposição de alíquotas sobre novas bases como o lucro e o faturarnento.

Aliás, esta tendência é, de certa forma, esperada em um regime de repartição. O gráfico 1.3 mostra a evolução do número de contribuintes e de beneficiários do sistema de seguro social brasileiro para o período 1923/91.

A evolução institucional experimentada pelo sistema previdenciário caracterizou-se, em nosso país, por uma progressiva incorporação de novos contingentes de segurados, dentro de um processo de universalização da cobertura que até hoje prossegue, corno vem ocorrendo na maioria dos países ocidentais.

Dado o período de carência estabelecido (cinco anos), os primeiros beneficiários aposentados e pensionistas ingressaram no sistema somente em 1929, estabelecendo uma relação entre inativos e ativos de cerca de 1/13. A partir desse ano, com a entrada regular de beneficiários no sistema suplantou a entrada de contribuintes - oriundos das novas caixas que foram sendo criadas -, a relação aumentou, atingindo 1/8,59 em 1933. A criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões provocou a redução contínua da relação inativos/ativos, que atingiu 1/30,36 em 1938.

Ao grande aumento do número de contribuintes (111,6% em relação ao ano anterior), determinado pela instalação do IAPI, seguiu-se um progressivo aumento no número de beneficiários. Isso fez a relação aumentar continuamente, com algumas retomadas esporádicas proporcionadas, por exemplo, pela instalação do INPS em 1967, pela inclusão dos trabalhadores domésticos e pela regularização da inscrição dos contribuintes autônomos em 1973.

27

Outras medidas, como a criação do Pró-Rural em 1971 e a instituição do amparo previdenciário aos maiores de 70 anos e aos inválidos em 197 4, provocaram grande aumento no número de beneficiários e contribuíram também para que a relação inativos/ativos chegasse a 1/2,8 em 1981.

A utilização de totais de contribuintes e de beneficiários mascara algumas características importantes que deveriam ser levadas em conta em uma análise mais detalhada do problema. Assim, por exemplo, um beneficiário que fosse trabalhador rural recebia como aposentadoria por velhice metade de um salário mínimo. Já um trabalhador urbano recebia, em média, pelo mesmo benefício, cerca de 1,7 vez o salário mínimo. 7

A verdade é que, mesmo reconhecendo-se estas limitações à análise, a relação de dependência no sistema de seguro social brasileiro já atingiu níveis consideravelmente altos.

Tudo o mais constante (valores de salários, tetos de contribuição e de benefício, etc.), esta deterioração da relação de dependência previdenciária reflete-se diretamente em crescimento das alíquotas de contribuição. O gráfico 1.4 mostra a evolução desta para trabalhadores de salários compreendidos entre 1 e J mínimos, desde o início do sistema até hoje.

Adicionalmente a essa retrospectiva histórica da Seguridade Social, sumariamente apresentada, é importante que se observe os fatos mais significativos da evolução de receitas e despesas do sistema nas duas últimas décadas.

A receita previdenciária pode de sua evolução econônica principais:

ser decomposta, para fins de análise financeira, em três categorias

- receitas de contribuições - compreendendo as contribuições compulsórias incidentes sobre a folha de salário das empresas urbanas (parcela do empregado e do empregador, inclusive as contribuições destinadas ao custeio de seguros de acidentes do trabalho) e as contribuições incidentes sobre o salário-base de autônomos, avulsos, domésticos, temporários e empregados urbanos e rurais, incluindo-se ainda neste tipo de receitas as contribuições sobre o valor do produto rural na primeira

7A partir de setembro de 1991 os aposentados rurais tiveram como valor de benefício um salário mínimo.

28

..

comercialização e as parcelas correspondentes lei, pagas pelo empregador rural, devido a propriedade mantidas sem cultivo;

ao previsto em terras de sua

- receitas provenientes da União - oriundas de várias fontes: COFINS e contribuições sobre o lucro das empresas; e alíquota sobre os preços de combustível automotivo, parcelas de rendas de loterias, recursos ordinários do Tesouro e

~ outras receitas, englobando rendas de como aluguéis, rendimentos de títulos, multas etc.

diversas origens, tais aplicações financeiras,

A Tabela 1.4 mostra a evolução da receita no período 1971/91, evidenciando que a receita de contribuições respondeu, em média, por 88% da receita anual. Por sua vez, cerca de 98% da receita de contribuições compulsórias provêm de incidências sobre a folha de salários urbanos.

Quanto à participação da União, observa-se urna tendência geral de redução de seu percentual até 1980, havendo, nos dois anos subseqüentes alguma recuperação. Neste sentido, vale ressaltar as transferências extraordinárias feitas em 1981 (Cr$ 50 bilhões) e 1982 (CR$ 180 bilhões) na tentativa de reduzir o déficit. Além disso, a partir de 1980, os Encargos Previdenciários da União passaram a ter tráns i to no orçamento do SINPAS, o que eleva artificialmente sua participação.

Nota-se também o crescimento da participação da União até 1984 (cobertura de déficit), declinando até praticamente zero em 1988. De fato, a momentânea retomada do crescimento econômico e, principalmente, a elevação do salário real proporcionado pelo Plano Cruzado propiciaram suprimentos de caixa à Previdência social que foram aplicados no mercado financeiro. Assim, a União retraiu os seus aportes de recursos e a parcela das "Outras Receitas", no caso constituídas em grande parte pelos rendimentos de recursos aplicados, eleva-se para 17,79% e 10,78% em 1987 e 1988, respectivamente.

Os aportes da União voltam a crescer em 1989, como percentual do total, atingindo o máximo de 19,89%, fruto da elevação das alíquotas do Finsocial incorporadas às transferências, bem como de um acréscimo dos recursos ordinários do Tesouro, ambos destinados à cobertura dos déficits então projetados. 8

8 É importante lembrar que, em março de 1989 foi implementada a recomposição do valor dos benefícios com paridade ao número de salários mínimos da data da concessão, em obediência ao dispositivo constitucional.

29

A Tabela 1.5 mostra o crescimento extraordinário da receita de contribuição durante a década de 70, a taxas superiores àquelas relativas ao crescimento do PIB.

O fato pode ser explicado por uma configuração de vários fatores. Dentre eles, destacamos como de maior importância o aumento de teto de contribuições (de 10 para 20 salários mínimos), os aumentos de alíquotas de autônomos, criação de novas taxas (por exemplo: alíquota de 2,4% para a previdência rural) e incorporação de grupos sociais antes não cobertos (por exemplo: domésticos) .

Aliado a estes fatores de natureza institucional, o acelerado processo de desenvolvimento econômico e de urbanização experimentado pelo país acarretou uma grande expansão do número de contribuintes da Previdência.

É importante observar que, apesar do ritmo elevado de crescimento do número de contribuintes, as taxas mostram-se declinantes. No começo da década de 8 O, a tendência declinante se acentua em virtude não apenas do desaquecimento da atividade econômica, como também da exaustão dos fatores que causaram as elevadas taxas de crescimento da receita de contribuições do período.

A elevação da taxa para 25, 5% em 1982 deveu-se a diversas iniciativas tomadas pelo governo na tentativa de contornar o déficit da Previdência Social, especialmente às alterações introduzidas na área de custeio do Sistema Previdenciário, objetivando o aumento da receita de contribuições (aumento das alíquotas, aumento do teto de contribuições e instituições de contribuições sobre pensões e aposentadorias). A taxa real, portanto, isoladas estas medidas, não foge à tendência declinante dos últimos anos.

Mais uma vez fica clara a "bolha" de crescimento econômico e de acréscimo de salário em decorrência do "Plano cruzado", refletida em uma taxa de crescimento real da receita de contribuição de 21,54% em 1986.

É ainda de capital importância ter em mente que não houve acumulação de "reservas" durante os "períodos áureos" de crescimento da receita, como pode ser verificado pelo exame dos balanços do período 1971/80. Ao contrário, a Previdência Social criou novos benefícios e ampliou alguns já existentes.

30

..

Taht-la IA

EVOLUçÃO OAS RECEITAS PREVlllENCIÁRIAS POR CATEGORIA 1971/92 (Cruzados l\o\'os)

% DA i i % llA i ANOS TOTAL i CONTRinUIÇÕES i RECEITA i t..::\IÃO

i TOTAL i i TOTAL i

i % DA i RECEITA i i TOTAL

1971 : 12184 l 10166 : 83.44 ! 1338 l 10.98 : 680 : 5.58 1972 1 17912 : 15300 : 85.42 : 1755: 9.80 : 857 : 4.78 1973 25577 i 22266 i 87.05 i 2169 i 8.48 i 1142 i 4A6 1974 36856 : 32733 : 88.81 : 2562 : 6.95 ~ 1561 : 4.24 1975 55717: 49148: 88.21 : 3479: 6.24 : 3090: 5.55 1976 89495 : 78793 : 88.04 : 5560 : 6.21 : 5142 : 5. 75 1977 138937 1 124594 : 89.68: 9856: 7.09 : 4487 : 3.23 1978 213748 188038: 87.97 : 12743 : 5.96 l 12967: 6.07 1979 330861 304315 : 91.98 : 16600 : 5.02 : 9946 : 3.111 1980 636003 582687: 91.62: 33139: 5.21 : 20177 l 3.17 1981 1 1368675 1199131: 87.61 : 130428 l 9.53: 39116: 2.86 1982 : 3363258 2962519 : 88.08 : 325347 : 9.67 l 75392 : 2.24 1983 : 6636897 5944064 : 89.56 : 545733 : 8.22 : 147100 : 2.22

OUTRAS

1984: 19873470 17081372: 85.95: 2198035: 1 l.116: 594063: 2.9.9 1985: 70365069, 631177826: 89.64; 3092098: 4 .. w: 4195145: 5.96 1986 l 197701615: 181553308: 91.83: 7678447: 3.88: 8469860 l 4.28 1987: 646270876: 526025201: 81.39: 5266980: 0.81 : 114978695: 17.79 1988: 4006540902: 3550725000: 88.62 : 23954162 : 0.60 : 431861740: 10.78 1989: 71747097000: 54159107000: 75.49 l 14267572000: 19.89: 3320418000 ! 4.63 1990: 20445433880011: 1621929302000: 79.33 : 1875596301100: 9.17 !2350544560110: 11.50 1991: 890471504000017241992374000: 81.32 !9121497461100: I0.24 !750572920000: 8.42 1992: 108384351: 77754996: 71.74: 4099434: 3.78: 26529921: 24.48

FONTES: Grupo de Custeio do MPAS llaJm1ços do FPAS até 1979 e Síntese de 80/92.

l RECEITA

NOTA: No valor de contribuição da União em 1982 o balmtço não contabilizou como receita os Cr$ 180 bilhões de ORTN que foram dados aos bwicos como amortização da dívida da l'revidêuda Sodal. Neste quadro este valor foi incorpor.1do. No valor de 1992 (em CRS 1000) estão deduzidas a~ restituiçí1es da Lei 8212 de 24/7/91

31

Tabela 1.5 - Taxa de Crescimento da Receita de Contribuição e do PIB (1971-1992)

ANOS : RECEITA DE CONTRIBUIÇÃO

CrS de 1991 DELTA %

1971 2118171822612 1972 2676260333970 26.35 1973 3395547277474 26.88 1974 4044615206980 19.12 1975 4642392726242 14.78 1976 5342140465852 15.07 1977 5905113778180 10.54 1978 6297729656572 6.65 1979 6871388470970 9 .11 1980 6997172096061 1. 83 1981 7205997337730 2.98 1982 9044572311554 25.51 1983 8855838866904 -2.09 1984 7632438593990 -13.81 1985 1 8856464952313 16.04 1986 :10764313950403 21. 54 1987 9695113552290 -9.93 1988 8856239268943 -8.65 1989 9231647407484 4.24 1990 9327715415802 1. 04 1991 7241992374000 -23.04 1992 6100968006144 -15.76

FONTE: Grupo de Custeio do MPAS Balanços Gerais do INPS até 1979 e SÍNTESE de 84/92.

32

PIB

DELTA %

11.10 14.00

9.50 5.60 9.70 5.40 4.80 6.70 9.20

-4.40 0.60

-3.40 5.30 7.90 7.60 3.60

-0.10 3.30

-4.40 0.90 0.50

Gráfico 1.1

EVO.UCAO 003 SALDCS NEG\TIVCS NEDCS E Mi\Xll'v03 ~NTID03 NA REDE BANCARA

1979/1981

1

-501----------------'<"...---------1

-200~-'-'----'-'--'-'---"--'-~~-'--'--'--'--'--'--'--'---'--'-.....__.__.__._.__.~~~

1 2 3 4 5 6 7 8 91011121 2 3 4 5 6 7 8 91011121 2 3 4 5 6 7 8 9101112 1 79 1 80 ! 81 !

- Saldo Media - Saldo Mixirro

Gráficol.2

RESUlTADO DE CAIXA JUROS BANCARIOS A REDE BANCARIA

19 n 119 s 1

C r I foi Ili o e s 1000~------------------;

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33

Gráfico 1.3

EVQ.UCAO Dõ, PCFULACAO DE BENEFIOARJCS CGJTRJBUINTES · 1923-1888

Mlhoes 35,--------------------~

30r--------------------j

25r------------------..--""----1 !

20r-------------------------1

- Contribuintes -+- Benelic1arios

Gráfico 1.4

A ' ' 1 a u o T A

ALIQ.JOfA DE CQ.JTR BUICAO FAJXA SALARIAL FX1

0.1 ,----~--------------~

0.08

0.06 r 0.04

1 _J

0.02

Or----+----t---+----+---+-----+-~

1925 1935 1945 1955 1965 1975 1985 1995 ANO

34

1.2. Evolução Histórica e Formas de custeio em outros Países

A previdência social, na forma que hoje conhecemos, originou-se na Alemanha de Bismark do início deste século. De início, o conceito de sistema de seguro social é entendido como uma generalização do seguro voluntário dos trabalhadores. Coerentemente, era implícito que o financiamento deveria ser feito por estes.

A introdução de uma contribuição compulsória dos empregadores foi entendido na época como uma grande conquista social, apesar de que a Prússia, já em 1849, havia estabelecido regulamentos para a constituição de Fundos de Contingência com a participação compulsória dos empregadores em até 50% do estabelecido para os empregados. Mesmo no caso do seguro por acidente de trabalho, para o qual o princípio da responsabilidade do empregador já era um consenso, os trabalhadores contribuíam com uma parcela do valor. A participação do estado ocorreu na forma de um subsídio fixo anual somente para os benefícios de idade e invalidez.

O modelo de Bismark, fortemente marcado pelos conceitos de seguro, apoia-se em um esquema de financiamento tripartite, onde participam os empregados, os empregadores e o Estado. Este modelo de custeio foi adotado por vários países, variando somente as proporções entre aportes de cada agente econômico, função de vários fatores, inclusive do grau de organização e poder das classes trabalhadoras, associação de empregadores e partidos políticos.

Como alternativa, surgiu na Inglaterra, também no começo deste século, o chamado modelo de Beveridge, onde há um distanciamento maior em relação aos conceitos de seguro, na direção da universalização dos direitos sociais. Em outras palavras, o direito ao recebimento de prestações previdenciárias, assistenciais ou de saúde deixa de ser regido estritamente por uma relação contratual para converter-se em direito de cidadania.

No plano do custeio, o reflexo é um rompimento parcial com o modelo tripartite de Bismark e a noção de que os aportes de recursos à Seguridade assemelha-se mais a um imposto do que a uma contribuição, e que, portanto, devem ser feitos pela sociedade corno um todo. o "British Act" de 1911 incorpora estes princípios.

Embora haja modelos polarizados, na realidade, a forma de financiamento dos diferentes sistemas de seguro social no mundo foi fruto da generalização de uma prática, mais tarde sistematizada, mas sem uma doutrina rígida que norteasse sua evolução em cada caso particular. Usualmente, junto com a justificativa de propostas de legislações de seguro social para vários países, racionalizações foram formuladas "a posteriori" concernente aos diferentes atores sociais envolvidos e às diferentes bases de incidência, como a que se segue.

a) Contribuição do indivíduo - esta contribuição é justificável

35

dado que existe um certo grau de responsabilidade do indivíduo na ocorrência das contingências. Esta responsabilidade pode ir do mais tênue (acidentes no trabalho e doenças profissionais) até o total (idade). Por outro lado o seguro social requer que o benefício seja um direito, e a contribuição do indivíduo é a contrapartida deste direito. Esta contribuição foi entendida também como uma forma de poupança compulsória e urna forma de lembrar (e resguardar) o indivíduo das incertezas do futuro. A participação do empregado também serviu, num arcabouço mais amplo, para se pleitear a participação dos mesmos na gestão do sistema. Argumentou-se também que a participação dos indivíduos segurados poderia promover uma contenção de despesas, via uma maior conscientização do sistema e de seus problemas. A forma usual desta contribuição é sobre os proventos dos indivíduos e em alguns casos sobre suas posses.

b) Contribuição do empregador - esta participação é justificável dado que aqui também existe um certo grau de responsabilidade da empresa na ocorrência das contingências que afetam o indivíduo. Neste caso também a responsabilidade pode ir do mais tênue (idade) até o quase total (acidentes do trabalho e doenças profissionais). Do ponto de vista do empregador, a existência de um sistema de seguro social também traz as vantagens de uma melhor qualidade de trabalho, uma melhor relação empregado/empregador, uma divisão das responsabilidade de manutenção da força de trabalho, etc. As formas usuais desta contribuição que originalmente tinha uma incidência restrita sobre os proventos dos empregados, foram eventualmente generalizadas para abarcar também como base o lucro auferido, o faturamento, o valor adicionado, etc.

c) Contribuições do governo - esta participação é justificável dado que é uma responsabilidade moral dos governos cuidar dos seus membros economicamente menos favorecidos, além de um certo grau de responsabilidade sobre certas contingências corno desemprego e doenças. A forma usual desta contribuição originalmente não previa uma fonte específica, fazendo parte do orçamento geral dos governos e tendo uma base fiscal. Receitas vinculadas foram eventualmente agregadas a esta contribuição, mas ainda tem um papel pequeno no total do financiamento: impostos sobre bens de consumo específicos como tabaco, bebidas, produtos agrícolas, automóveis e gasolina, e participações em loterias e jogos de azar.

Existe uma grande gama de variações nas parcelas de financiamento dos diferentes fatores sociais e das diferentes bases. A tendência principal parece ser um crescimento ou estabilização na parcela oriunda de folha de pagamento. Em vários países o crescimento do financiamento via esta fonte tem sido marcante: dobrou na Irlanda, cresceu em mais de 50% em Malta e Suécia, e em cerca de 25% na Finlândia e Noruega, sem mencionar o caso do Chile onde é integralmente sobre esta base. o conceito Bismarkiano ainda é predominante e a folha de pagamento é a base majoritária para a maioria dos países industrializados. Em 1986 cobria pelo menos 3/4 do gasto total em pelo menos 15 deste países (Áustria, Finlândia,

36

..

França, Alemanha Ocidental, Itália, Holanda, Noruega, Polônia, Portugal, Rornânia, Espanha, Turquia, Inglaterra, EUA, Iugoslávia) e mais de 60% em vários outros (Bélgica, Bulgária, Grécia, Hungria, Japão, Luxemburgo, Suécia, Suiça, etc.). É de menor importância na Irlanda (ainda que numa tendência crescente), Austrália, Canadá, Dinamarca e Nova Zelândia.

A Tabela 1.6 apresenta a receita da Seguridade Social em países selecionados, corno percentual do Produto Nacional Bruto - PNB. Verifica-se que, para países com altos níveis de desenvolvimento, o percentual relativo a receita da Seguridade Social no PNB é bastante elevado. Por exemplo, a Suécia apresenta na década de oitenta percentuais superiores a 30%. Mesmo na América Latina há o caso do Uruguai, com 9,08% de seu PNB alocado à Seguridade e o da Argentina com 7.15%, o que se compara com 5.08% verificado para o Brasil em 1985 1

De qualquer maneira, o que se pode constatar é que com raras exceções (e. g. Uruguai e Venezuela) , a tendência geral é de violenta elevação dos custos da Seguridade como fração do PNB nos países considerados.

10 ano de 1985 foi utilizado devido ao problema de disponibilidade de dados para os países considerados. Vale ressaltar que, após a Constittuição de 1988, o percentual do PNB que a Seguridade representa hoje aproxima-se muito mais do nível do Uruguai e supera o da Argentina no ano de 1985.

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Tabela 1.6 - Receit.a da Seguridade Social como Percentual do PNB

no Mundo --------------------------------------------------

PAIS 1960 1965 1970 1975 1980 1985

----------------------------------------------------------------------Australia 8.36 8.96 8.58 11.12 13.15 9.75

Austria 16.21 18.24 18.84 20.53 22.58 25.85

Belgica 15.51 17.16 18.85 24.42 25.39 27.14 Canada 9.82 10.75 14.37 16.72 16.47 18.43

Dinamarca 11.13 12.81 16.82 22.96 27.6 i 26.82 Finlandia 9.43 12.50 14.01 18.39 21.72 24.31

Franca 13.24 15.52 15.32 24.46 27.65 29.18 Alemanha 16.28 17.21 17.75 23.30 24.02 23.96

Grecia 10.26 11.97 12.12 14.19 22.93

Jrlandia 9.33 10.40 11.77 19.58 21.89 22.77

Jt.alia 13.22 15.91 16.84 19.88 18.25 10.09 Japao 5.97 6.60 7.67 10.41 13.89 15.15

Luxemburgo 15.79 17.41 17.04 23.61 26.50 26.21 .. Holanda 13.02 18.19 23.81 31.65 34.09 34.20 Nova Zelandia 13.39 12.05 12.10 13 .5X 16.16 18.19 Noruega 9.90 11.68 16.33 20.27 20.99 29.09

Portugal 7.17 6.92 7.61 12.17 10.54 10.41 Espanha 12.1 (J 15.93 l 8 .. 'i7

Suecia 11.1 o 16.56 23 .3X 29 .. .J: 3.U5 33.13 Suica 9.89 10.07 11.60 15.85 15.05 15 .45 Turquia 2.73 3 .13 4.51 6.18 5.05 4.68 Reino Unido 10.96 12.06 13.9:1 17.68 18.60 20.85

USA 7.53 8.13 11.31 14.41 14.26 14.92 Bulgaria 11.07 11.23 13.95 16.39 I.'i. I o 13.09 Hungria 8.75 10.65 10.95 14.84 18.19 16.06 Polônia 9.12 9.'\7 11.66 11.Rfl 16.81 0.00 USSR 10.17 11.55 11.94 13.55 14.09 14.70 Argentina 8.03 9.70 7.15 Brasil 4.55 5.70 6.09 6.23 5.08 Uruguai 11.06 10.39 9.08 Venezuela 2.55 3.03 3 .41 4.25 1.65 1.25 ----------------------------------------------------------------------Fonte: Elaborada pelos autores

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2. Diagnóstico

2.1. Referencial Conceitua! Básico

Nesta seção são atualizados alguns aspectos básicos que devem se levados em conta na forma de custeio de um sistema de Seguridade Social conforme conceituado no conteúdo deste trabalho.

Capitalização ou Repartição

Em um regime de capitalização, as contribuições aportadas são capitalizadas, real ou contabilmente, constituindo-se reservas para a cobertura das futuras despesas com benefícios. Por oposição, em um regime de repartição simples, os recursos arrecadados em um determinado exercício são utilizados para o pagamento dos benefícios durante este mesmo exercício. Eventualmente, mesmo em repartição, são consti tu idas "reservas de contingência", com a finalidade de amortecer eventuais flutuações sazonais no comportamento da receita e da despesa do sistema a ser financiado.

Na primeira modalidade, todos os demais fatores constantes (nível de reposição, aumento real da base de incidência, alíquotas etc.) o equilíbrio do sistema fica dependente da razão entre o número de contribuintes e do número de beneficiários. Conforme as variáveis demográficas e/ou outros fatores de natureza estrutural e conjuntural venham a provocar uma redução, ao longo do tempo, desta relação, três são as alternativas de solução para o estabelecimento do equilíbrio do sistema:

- aumento das alíquotas de contribuição - redução do nível de reposição - estabelecimento de regras mais restritivas para a passagem

da condição de contribuinte à condição de beneficiário.

É claro que, na prática, uma combinação destas alternativas é muitas vezes adotada, nem sempre de forma explícita e visível à população em geral. O que se pode concluir é que um sistema custeado por repartição necessita de frequentes ajustes, o que, dada uma opiniao pública razoavelmente conscientizada, não se constitui intrinsecamente de uma desvantagem.

Tendo-se em vista que o sistema de repartição é essencialmente constituído por transferências entre pessoas de uma mesma geração (intrageracionais) e de gerações distintas (intergeracionais), não é direta e clara a relação entre os aportes individuais de contribuições e os benefícios a serem recebidos. No Brasil, em particular, onde o recebimento dos benefícios está, na maior parte dos casos, condicionado à comprovação de um vínculo formal de trabalho e não ao efetivo recolhimento das contribuições aos cofres da previdência, o sistema de repartição adotado favorece a evasão. Em outras palavras, mesmo que o empregador venha a se apropriar indevidamente das contribuições descontadas do salário do

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empregado, sem falar naquelas devidas por ele próprio, o segurado não deixa de fazer jus ao benefício desde que comprove estar empregado em um vínculo formal durante o tempo requerido. Um sistema como este fica completamente a mercê da fiscalização exercida por terceiros, que, como é de conhecimento generalizado, nem sempre apresenta os requisitos mínimos de eficiência na repressão a todos tipos de fraudes que permeiam a arrecadação de contribuições sociais neste país. É mesmo discutível se é técnica e economicamente viável montar um sistema de fiscalização que prescinda do contribuinte como fiscal de seus próprios interesses. Este inconveniente pode ser minimizado, mesmo em um regime de repartição, através do condicionamento da concessão do benefício ao segurado à existência de registros administrativos sobre suas contribuições. Por sua vez, o órgão responsável pela administração da Seguridade/Seguro Social deve fornecer ao segurado, mensalmente, um "extrato de conta", possibilitando seu próprio controle.

Um segundo argumento frequentemente levantado contra o regime de repartição é que é um sistema de transferência que usualmente retira recursos de grupos sociais com maior propensão marginal à poupança e ao investimento em relação aos grupos sociais para os quais os recursos são transferidos. De fato, aposentados, pensionistas, doentes, desempregados e carentes em geral possuem, via de regra, altíssima propensão marginal ao consumo, fruto mesmo de seus baixos status sócio-econômico.

A tentativa de quantificar estes efeitos de inibição da poupança e da formação de capita 1 1 esbarra em consideráveis dificuldades teóricas, metodológicas e práticas. De qualquer forma, pode-se afirmar, com alguma segurança, que um sistema de repartição não incentiva à poupança.

Já em um regime de capitalização, que pode ser "em conta individual" ou "em conta coletiva", as dificuldades residem principalmente em se evitar que o governo lance mão das reservas para financiar déficits e/ou outros programas, com retornos nem se""lore compatíveis com as exigências de rentabilidade atuarial

A história da Previdência, tanto aqui, como também em ~~~---ª~~~te todo o mundo, é farta em exemplos desta natureza. O . · ~, ~~io é aquele em que os recursos capitalizados pelo Seguro Social \basico ou complementar) são utilizados para financiar o déficit do governo. Os títulos de dívida pública dados corno

Ver, por exemplo, os trabalhos de FELDSTEIN e as constestações de BARRO e outros autores sobre os efeitos redutores do Sistema de Seguridade sobre poupança e investimento nos Estados Unidos. A polêmica já se arrasta por quase 15 anos, sem qualquer conclusão definitiva.

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garantia2 , adquiridos normalmente àe forma compulsória, têm rentabilidade muitas vezes baixa e liquidez ainda mais questionável, comprometendo a rentabilidade das reservas que deverão lastrear a concessão dos futuros benefícios e a continuidade de pagamento daqueles já concedidos. Mais ainda, a viabilidade de resgate futuro destes títulos depende, muitas vezes, de urna promessa implícita de aumento da base e/ou da carga fiscal, nem sempre viáveis, a depender do desempenho futuro da economia em geral e das finanças do governo em particular.

Finalmente, o pior cenário é aquele onde os recursos capitalizados pelo sistema de Seguro Social são canalizados pelo setor público de forma compulsória para a cobertura de seu déficit, permitindo o financiamento de déficits ainda maiores via captação junto ao restante do setor privado.

Este problema, que é de natureza eminentemente política, pode ser parcialmente resolvido ou, pelo menos, minorado, através da capitalização "em conta individual", com um processo permanente de informação ao segurado sobre o valor e composição de seus ativos. A idéia é que a pressão política exercida por milhares ou milhões de segurados, detentores de contas individuais, contra a intervenção deletéria do governo sobre seu pequeno número de administradores de recursos capitalizados "em conta coletiva". As recentes experiências brasileiras, por exemplo, no caso do FGTS, parecem confirmar esta tese.

Por outro lado, a capitalização individual das contribuições inviabiliza, mui tas vezes, a concessão de benefícios razoáveis ainda que mínimos a segmentos mais desfavorecidos da população, dada a irregularidade e/ou insuficiência de seus aportes. Nestes casos, em se tratando do sistema básico estatal, o governo se vê usualmente obrigado a suplementar os benefícios com recursos gerais; se esta complementação é elevada e torna-se o caso geral ao invés da exceção, o regime passa a ser, na prática, de repartição.

Do lado positivo, o regime de capitalização apresenta a oportunidade de captar recursos para o investimento com prazos de retorno médios e longos, o que, em urna economia em desenvolvimento, constitui-se em fator fundamental ao crescimento econorn1co sustentado. Também a evasão tende a ser drasticamente reduzida em comparação ao regime de repartição principalmente se o sistema for de "conta individual": cada segurado é fiscal de seus próprios interesses. Em um país em que o índice de evasão de contribuições previdenciárias é da ordem de 50% da receita potencial, talvez esta seja uma consideração estratégica nas alternativas para uma reforma efetiva. Finalmente, em um regime de capitalização bem dimensionado

2 Quando não cotas de Fundos de Desenvolvimento ou similares.

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e administrado, com limites de aplicações estabelecidos à luz de critérios técnicos, os ajustes tendem a ser menos frequentes, o que, sob o ponto de vista de confiança do público, pode constituir-se de uma vantagem política significativa.

Empregado ou Empregador

Parece haver um raro consenso entre os economistas sobre tributos ou contribuições pagos pela empresa; no final, quem paga a conta, ou pelo menos a maior parte dela, parece ser sempre a pessoa física. De fato, as economias contemporâneas, em grande parte caracterizadas por elevados graus de oligopolização, a prática do mark-uo é bastante disseminada, sendo os tributos e contribuições indiretas repassadas ao preço, sendo, em última instância, pagas pela sociedade.

Ocorre, no entanto, uma diferença de percepção, por parte do contribuinte, extremamente importante sob o ponto de vista político. Impostos, taxas ou contribuições pagos diretamente pela pessoa física são claramente percebidos como uma redução de renda. Aqueles "pagos" pelas pessoas jurídicas são, em larga medida "invisíveis" aos contribuintes, mesmo quando repassados integralmente ao preço do produto.

Esta "incidência indireta" dificulta extraordinariamente a apuração da exata carga contributiva de cada segmento dos contribuintes, fazendo também com que não segurados paguem ao sistema previdenciário contribuições embutidas no preço dos bens e serviços que adquirirem, sem usufruir de qualquer benefício.

Por exemplo, o argumento de que os trabalhadores rurais não contribuem diretamente para a Previdência Social, e que, portanto, são subsidiados pelos urbanos, deve ser no mínimo analisada com cautela. Ao adquirirem bens e serviços produzidos no setor urbano da economia, eles estão na realidade pagando à previdência quantias equivalentes à parcela de contribuições do empregador integrante do preço daquilo que foi adquirido.

As evidências empíricas disponíveis quanto à incidência diferencial de tributos indiretos sobre as várias classes sócio-econômicas indicam que os segmentos de baixa renda são os mais fortemente penalizados por esta forma de tributação.

No sistema de seguridade Social brasileiro, apenas computando-se as incidências sobre folha de salários, a quantia "paga" pelo empregador é mais de duas vezes aquela paga pelo empregado3

•

3 o empregado paga uma alíquota média de cerca de 9% sobre seu salário, limitado ao teto. Já o empregador, recolhe sobre todo o

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•

Por outro lado, há que se reconhecer que o mito de contribuições "pagas" pelo empregador pode ser útil ao governo no plano político, no sentido em que o conflito distributivo não fica claro. Até que ponto esta "conveniência" política é vantajosa, em confronto com a percepção distorcida que enseja ao contribuinte, é realmente uma questão difícil de ser respondida. Certamente, em um regime democrático, que, em essência, privilegia a correta informação aos cidadãos e a explicitação de conflitos, a opção de contribuições diretamente pagas pelas pessoas físicas, seja sobre rendimentos do trabalho, seja sobre rendimentos do capital, parece mais apropriada.

Folha de Salários ou outra Base de Incidêcia (valor adicionado, lucro ou faturamento)

Considerando-se que o Seguro Social visa a repor salários daqueles que perderam sua capacidade laborativa, a incidência sobre Folha pode ser considerada conceitualmente adequada.

Sob o ponto de vista econômico, ao contrário do que muitos apregoam a Folha de Salários apresenta uma estabilidade maior do que o restante das demais bases de incidências alternativas face às variações do ciclo econômico. Em outras palavras, a elasticidade de Folha de Salários em relação ao PIB tende a ser menor.

Tal fato encontra explicação clara pela existência de custos de contratação e recontratação, que são crescentemente significativos à medida que o processo de produção se desenvolve e emprega cada vez mais uma mão-de-obra qualificada.

Em termos de potencial futuro, espera-se um crescimento acelerado da participação dos salários na renda nacional, fruto da necessária e inevitável recomposição do poder de compra dos trabalhadores.

Finalmente, como já apontado anteriormente, a incidência sobre salários atua positivamente no que se refere à percepção dos contribuintes - na esmagadora maioria assalariados - quanto aos custos do sistema.

A argumentação favorável já não é tão forte no que se refere à adequação da Folha para o custeio dos programas de Saúde e Assistência Social. Na realidade, conceitualmente não se deveria custear a Saúde universalizada e muito menos a Assistência Social por "impostos" que recaíssem exclusivamente sobre um dos segmentos da sociedade.

Mesmo assim, unicamente por problemas econômicos ("comodidade

salário, sem teto a contribuição correspondente à incidêcia da alíquota de 22%.

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tributária") poder-se-ia aventar a possibilidade de utilizar a Folha como um dos componentes do custeio destes programas.

Existe urna série de argumentos contra a utilização da Folha corno base de incidência. Os mais frequentemente citados são a "regressividade" e a inibição da absorção da mão-de-obra no processo produtivo.

O argumento de que a incidência de contribuições sobre Folha é de carater regressivo, principalmente levando-se em conta a existência de um teto de contribuição deve ser analisado com cautela. De fato, se visto como um imposto, trata-se obviamente de um imposto regressivo. É, no entanto, importante ressaltar que, no Seguro Social, paga-se uma contribuição para recebimento de um beneficio.

Aliás, o que distingue um imposto de uma contribuição é exatamente o fato acima citado. Enquanto praticamen~e todos os especialistas concordam que os impostos devem ser algo progressivo, é bastante raro ouvir argumentos em prol de contribuições progressivas. Neste último caso, o que importa é se as contribuições do segurados cobrem os custos dos benefícios. Mais ainda, o conceito de regressividade só se aplica se, e somente se, grupos de baixa renda pagam mais do que recebem do Seguro Social, subsidiando grupos de mais alta renda4

•

Quanto à absorção de mão-de-obra, é certo que a incidência de encargos sociais sobre a Folha encarece o fator de produção trabalho vis-à-vis os demais fatores. Desta forma, é claro que não favorecem o uso de tecnologias intensivas em mão-de-obra, quando e se existe a opção5

•

Por outro lado, à medida em que evoluem os processos de produção, a elasticidade da absorção da mão-de-obra em relação a seus custos tende a reduz ir-se drasticamente no setor moderno da economia. Hoje, quando um empresário opta por produzir algo, em grande número de casos opta também por uma determinada tecnologia na quaJ raramente pode-se variar as proporções entre capital e trabalho.

4 Em um sistema de repartição simples este fato ocorre frequentemente.

5 Dentre os trabalhos empíricos sobre a elasticidade ª·' '°'''.mreoo da mão-de-obra em relação aos custos dos encaras sociais desc~=~-s~ BACHA, E. L., MATA, M. e MODENESI, R. L. "Encargos trabalhis;,:.,:s ':: absorção de mão-de-obra: uma interpretação do problema e to: __ _

debate", coleção Relatórios de Pesquisa, 12, Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1972.

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Em termos técnicos, os processos industriais são hoje, em grande parte, processos de proporções fixas onde o uso dos fatores de produção é fixo para uma dada quantidade de produto, para uma larga faixa de variação de preços relativos entre os fatores. A substitubilidade entre capital e trabalho apresentada nos livros textos de microeconomia, é mui to mais um cenário de produção agrícola do século passado do que um cenário do mundo tecnológico atual.

Hoje, e muito provavelmente no futuro previsível, os custos da mão-de-obra representam uma fração pequena e declinante do custo total de produção; as decisões de uso dos fatores são no sentido de maximização da produtividade total do processo produtivo dentro de tecnologias dadas, sendo raras as situações de ajustes na margem. Em termos objetivos, em um bom número de processos produtivos modernos não haverá maior absorção de mão-de-obra por mais barata que sejam seus custos; em contrapartida, não é de se esperar redução de pessoal face a aumentos do custo do trabalho. Caso estes sejam excessivos, a decisão é de continuar ou não produzindo. Assim, o argumento sobre a base Folha sob a ótica de inibição do uso da mão-de-obra é algo frágil.

Quanto ao faturamento, o número de argumentos contra é muito maior do que aqueles favoráveis ao uso desta base de incidência para o custeio da Seguridade Social. Na realidade, os únicos argumentos fortes a favor são que a incidência sobre f aturamento é fácil de ser operacionalizada e que a base apresenta alto potencial de arrecadação.

Em contrapartida, é certamente a pior escolha em termos de regressividade, conscientização do contribuinte, controle inflacionário, controle de evasão etc., como indicado em qualquer texto elementar de finanças públicas. o imposto ou contribuição é "em cascata", sendo repassado a preço de produto, pago primordialmente pelas classes mais desfavorecidas sob o prisma sócio-econômico. Acréscimos de alíquotas refletem-se quase que imediatamente na aceleração da taxa inflacionária.

Quanto à base Valor Adicionado, adequada para impostos em geral, apresenta o inconveniente de ser de difícil conceituação e apuração em alguns setores da economia (por exemplo, setor financeiro).

Como fonte de financiamento, especificamente para o Seguro Social; a base valor adicionado apresenta ainda os inconvenientes de pouca visibilidade ao nível do contribuinte, o que não favorece a criação de uma consciência contributiva ao país.

A cobrança de impostos e/ou contribuições sobre valor adicionado exige um aparato sofisticado capaz de controlar a complexa escrituração contábil necessária. Dada a complexidade e as dificuldades de fiscalização o nível de evasão tende também a ser elevado.

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A instituição de contribuições sobre a base lucro, teoricamente a forma de fazer com que as remunerações do capital contribuam também ao custeio da Seguridade, apresenta também alguns inconvenientes graves. O primeiro deles é que o lucro disponível para taxação constitui-se de urna base relativamente pequena quando comparada com a folha de salários ou faturarnento. Além de altamente sensível às flutuações do ciclo econômico na maior parte dos retornos, o lucro presta-se a todo o tipo de manipulação contábil de difícil detecção para o total do universo de empresas.

Um outro agravante é que as alíquotas sobre o lucro já são elevadíssimas no Brasil, tornando-se padrões internacionais para a comparação. Assim, as alíquotas adicionais impostas sobre esta base para custeio da Seguridade provavelmente ensejarão um aumento da evasão, comprometendo inclusive o desenpenho da arrecadação do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica - IRPJ.

Finalmente, as outras bases tais corno renda de concursos de prognósticos, competições hípicas, patrimônio imobiliário rural, cornercialiazação da produção rural, apresentam pouca justificativa lógica para o uso no custeio da Seguridade, aliada a baixo potencial de arrecadacão e algumas dificuldades operacionais, particularmente quanto à área rural.

A taxação dos combustíveis automotivos, embora aparente razoáv~~ potencial, tem o defeito de encarecer desnecessariamente os produtos básicos, onde a parcela de frete é muito significativa. Convém a inda citar que os derivados de petróleo respondem pela quase totalidade do transporte urbano (autos, taxis, ônibus e caminhões) de passageiros e carga. Assim, os efeitos sociais da taxação de combustíveis estão longe de serem desejáveis.

Recursos Gerais do Estado ou Receita Vinculada

Um dos pontos mais fortemente defendidos pelos administradores da Seguridade Social é a necessidade de urna receita vinculada, do tipo gerado por contribuicões compulsórias sobre a folha de salários. A retórica do "seguro" é largamente empregada, de sorte que mesmo no texto constitucional, o tratamento dado às contribuições é diferenciado relativamente àquele dispensado aos tributos em geral.

A garantia de urna fonte de receita seria benéfica e mesmo indispensável, caso o sistema fosse realmente um seguro (no mínimo, questionável, em se tratando de um sistema assistencial) . Os recursos vinculados fazem com que, até certo ponto, o sistema previdenciário transforme-se em um poderoso Estado dentro do próprio Estado. Quando tudo vai berr., utiliza os recursos para expandir programas; nas épocas desfavoráveis socorre-se dos recursos gerais para a sobrevivência.

Acima de tudo, a função redistributiva efetuada por um sistema de

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Seguridade com receita vinculada não sofre os efeitos da competição por recursos face a outros programas sociais de governo e, por esta mesma razão, é pouco questionada.

Em suma, aquilo que é realmente seguro pode e deve ser financiado através de recursos vinculados que assegurem o pleno cumprimento do contrato pactuado. Já a função assistencialista deve teoricamente ser custeada pelos recursos gerais do Estado dentro dos pressupostos de que o sistema tributário seja justo e de que a alocação de recursos orçamentários às diversas funções do governo seja racional. De outra forma, tendem a cristalizar-se mecanismos de transferência pouco explícitos, fora de controle da sociedade corno um todo e, por vezes, do próprio governo.

2.2. Requisitos Básicos

Urna vez visto o que a Constituição de 1988 e demais diplomas legais conceituam como Seguridade Social no Brasil e corno esta é custeada atualmente, é importante que se passe a considerar alguns requisitos ou princípios básicos para o seu custeio.

Se bem que a maioria das contribuições sociais não seja, do ponto de vista jurídico consideradas corno tributos, é certo que, do ponto de vista econômico, não exista diferença significativa. O que varia é a base de cálculo e a justificativa apresentada para sua instituição. Por exemplo, o imposto é segundo o artigo 16 do Código Tributário Nacional um tributo que tem por fato gerador urna situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte e não implica em urna contraprestação direta por parte do estado; ao contrário, da Contribuição à Seguridade Social que, por sua vez, tem destinação específica.

Assim sendo, alguns princípios gerais de tributação6 são aplicáveis às contribuições para a Seguridade Social. Para ilustrar, vale comentar aqueles que se encontram enumerados no Quadro 2.1, onde se mesclam alguns próprios da doutrina jurídica tributária com alguns outros que visam o tratamento adequado aos contribuintes e a aspectos operacionais de cobrança.

6Vide PIRES, A. R., Manual de Direito Tributário, Forense, Rio de Janeiro, 1992

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Quadro 2.1 - Requisitos Básicos para o Custeio da Seguridade

Capacidade Contributiva

Neutralidade

Equidade

Produtividade

Legalidade

Anterioridade

Não cumulatividade

Visibilidade: o contribuinte deve ver - quanto paga - para o que paga

Coerência entre o fato gerador e a financiamento da Seguridade

- conceitual potencial de geração de receita

- estabilidade intertemporal

Simplicidade Operacional - no recolhimento pelos agentes econômicos - na fiscalização - no controle

CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

De acordo com o art. 145 da Constituição Federal, em seu parágrafo primeiro: "Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte, ... ". No caso das contribuições à Seguridade, a aplicação deste princípio é, no mínimo, discutível.

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Em primeiro lugar, em se tratando de uma contribuição, há (ou pelo menos deveria haver) uma contrapartida entre esta e o benefício recebido. Assim, no caso do Seguro Social, não há sentido em se falar em contribuições progressivas ou regressivas; o que existe é um conjunto de contribuições pagas pelo indivíduo ao programa de seguro social vis-à-vis o benefício recebido do mesmo programa.

Infelizmente, no Brasil, as contribuições para todos os programas estão "embaralhadas", ou seja, não há uma destinação específica de contribuições para o seguro, para a saúde e para a assistência social.

Aliás, os programas de saúde e assistência social nunca deveriam ser custeados por contribuições, pois não há vinculo entre o valor aportado e os benefícios e serviços recebidos. Saúde e Assistência Social são de caráter essencialmente redistributivo, devendo ser, preferencialmente, financiados por impostos.

NEUTRALIDADE E EQUIDADE

Há dois princípios fundamentais na doutrina tributária que são o da neutralidade e o da equidade. O princípio da neutralidade refere-se a não interferência sobre as decisões de alocação de recursos tomados como base no mecanismo de mercado. Qualquer mudança nos preços relativos provocados por modificações na tributação contribuiria para tornar menos eficiente as decisões econômicas implicando em uma redução no nível geral de bem-estar, que poderia ser atingido com os recursos disponíveis.

o princípio da equidade da carga tributária diz que idealmente o imposto deve ser justo, no sentido de garantir uma distribuição equitativa do ônus tributário sobre os indivíduos. Surgem, assim, duas óticas principais: a primeira, conhecida como princípio do benefício, preconiza que o ônus seja repartido entre os indivíduos de acordo com o que cada um deriva da produção governamental de bens e serviços; a outra, já mencionada, conhecida como princípio da capacidade de contribuição, sugere que essa repartição seja feita com base na capacidade individual de contribuição. Assim, se dois indivíduos são considerados iguais, devem ter um mesmo tratamento em termos de contribuição (equidade horizontal) e, por outro lado, se forem tidos como desiguais o tratamento deverá ser diferenciado segundo algum critério a ser estabelecido (equidade vertical) .

Dada a importância deste tema, ser-lhe-á dado, adiante, tratamento particular, inclusive com algumas quantificações da incidência.

PRODUTIVIDADE

Um outro critério importante na análise tributária é o da produtividade do tributo do ponto de vista de sua contribuição para

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geração de receita. Essa pode ser analisada a partir da identificação de coeficientes de elasticidade da receita em relação à renda para diferentes alternativas de tributação.

No caso das contribuições à previdência sobre folha de salários, lucro e faturamento, fica bastante claro que este critério é, pelo menos teoricamente, atendido.

LEGALIDADE

A legalidade, também chamada estrita legalidade ou reserva legal, é o princípio segundo o qual nenhum tributo pode ser exigido ou aumentado sem que a lei o estabeleça (artigo 150, inciso I, da Constituição Federal). Mas deve ser observado que há exceções a este princípio. No caso da Seguridade Social, a Constituição Federal faculta a criação de outras fontes de recursos destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, desde que regulamentadas por legislacão complementar (artigo 195, parágrafo 4) . Mas no parágrafo 5 do mesmo artigo estabelece que nenhum benefício ou serviço da Seguridade Social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.

ANTERIORIDADE

O princípio da anterioridade, também chamado de anualidade, declara a competência dos exercícios financeiros para a aplicação das normas que instituem ou aumentam os tributos. Segundo esse princípio, que está fundamentado no artigo 150, inciso III, b, da Constituição Federal, um tributo não pode ser cobrado no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. Mas há exceções para alguns tributos e, especificamente, as contribuições para a Seguridade Social são excepcionadas (CF, artigo 195, parágrafo 6) quando estabelece um prazo de 90 dias da data de publicação da lei para que se as possa exigir.

De uma forma geral, o princípio da anterioridade vem sendo respeitado no que se refere às alterações de alíquotas sobre fc 1 h~ de salários. O mesmo não ocorreu em relação às taxação faturamento, o que deu origem a inúmeras ações judiciais.

NÃO-CUMULATIVIDADE

A não-cumulatividade é um preceito tributário aplicável no caso de impostos cuja base de tributação siga o critério do valor agregado tal é o caso do IPI e do ICMS para os quais há disposição expressa nesse sentido nos artigos 153, parágrafo 3, inciso II, e 155, parágrafo 2, inciso I da Constituição Federal. Os impostos que apresentam cumulatividade tendem a desrespeitar o princípio da neutralidade.

50

..

A contribuição sobre o faturamento é tipicamente cumulativa, pois a cada etapa do processo de produção/comercialização ocorre a incidência, criando o chamado efeito cascata.

Existe também o princípio de que diferentes impostos (e contribuições) não podem originar-se no mesmo fato gerador, que, no Brasil, reveste-se em disposição Constitucional expressa neste sentido. A contribuição sobre lucro, cujo fato gerador é igual ao utilizado pelo Imposto de Renda de Pessoa Jurídica, claramente contraria este princípio. As contribuições sobre faturamento ferem também este princípio.

VISIBILIDADE

A visibilidade é um princípio pelo qual se deve "prestar contas" ao contribuinte, ou seja, o contribuinte deve saber quanto paga seja diretamente ou indiretamente, através de algum tributo, e, ainda, para o que paga, isto é, para o seguro social, saúde ou assistência social.

No caso das contribuições pagas pelo empregador, sobre folha, faturamento ou lucro, a visibilidade fica seriamente prejudicada. Por outro lado, a existência de um orçamento único para a Seguridade Social não permite que o contribuinte identifique o quanto paga para cada um dos programas (seguro social, saúde e assistência social).

COERÊNCIA

Um segundo ponto é o da coerência que deve existir entre o fato gerador e a prestação da seguridade. O princípio da coerência segue uma idéia originalmente colocada por Beveridge de que a Saúde e Assistência Social deveriam ser custeadas por recursos gerais e, diversamente, os benefícios previdenciários o seriam através de contribuições sobre folha de salários. Generalizando, os benefícios para garantir um padrão mínimo definido socialmente devem ser cobertos por um esforço de solidariedade nacional. Já quando esses benefícios tenham a função da manutenção de uma dada renda em caso de perda da capacidade laborati va (quer devido a contingências previsíveis ou imprevisíveis), o seu custeio, pelo princípio do seguro, deve ser baseado na renda a ser reposta (no agregado da folha de salários). o seguro por acidente de trabalho seria ainda mais específico uma vez que, além de seu custeio estar baseado na folha de salários deve, também, ser da responsabilidade do empregador.

A coerência também deve existir no potencial de geração de receita que possa garantir os recursos necessários ao que se deseja financiar estando aí incluidos os custos incorridos na operacionalização do recolhimento das contribuições. Ainda um último aspecto diz respeito à estabilidade da fonte de

51

financiamento anticíclica intertemporalmente, embora, alcançar.

SIMPLICIDADE OPERACIONAL

que deve na prática,

se apresentar estável isso seja difícil de se

Um último requisito diz respeito à simplicidade operacional r-1· financiamento optando-se por aqueles meios que garantam não a~ a facilidade do recolhimento por parte dos agentes econômir também que ofereçam métodos expeditos de fiscalização e ~-Considerando-se o sistema hoje existente, a contribuic :e o lucro é a que menos atende a este critério. Por ou~r- i~~o, as contribuições sobre salário são as mais simples sob o ponto de vista operacional.

As contribuições sobre valor adicionado / frequentemente cita das como potenciais substitutos daquelas contribuições à Seguridade hoje existentes, apresentam o gravíssimo inconveniente de exigirem procedimentos operacionais extrermarnente complexos, quer na sua apuração pelos agentes econômicos, quer na sua fiscalização e controle.

2.3. Aspectos de equidade

É importante que se diga que grande parte dos sistemas de seguridade social, inclusive o brasileiro, raramente têm seus conceitos e objetivos claramente explicitados, mesclando componentes da abordagem de seguro e da abordagem redistributiva. Tal fato, fruto da tentativa de conciliação de objetivos conflitantes através do processo político, traz enormes dificuldades no que tange à percepção e discussão da problemática da previdência básica pelo público em geral. Na realidade, urna grande parte do sistema procura manter a aparência de um seguro, enquanto efetua significativas transferências de renda entre gerações e, frequentemente, dentro de urna única geração.

A falta de entendimento é ainda maior quando se passa a discutir os problemas da seguridade social. Alimentada permanentemente pelo mi to do seguro, a população reage à absorção do conceito de seguridade. Devido ao custeio único das atividades (previdência, saúde e assistência social), o segurado sente-se de certa forma lesado pelo "desvio" de recursos do seguro social para o componente assistencial da seguridade. Essa é urna reação esperada pois o conceito de seguridade, que é relati varnente recente entre os especialistas que militam na área, ainda não foi absorvido pela população.

A existência àa equidade coletiva, que deve estar presente em algum grau no seguro social, pressupõe um pacto de solidariedade entre os membros de urna sociedade. Independente de sua rnagni tude, o que importa em termos de justiça social, é que as transferências

52

..

•

ocorram na direção correta, sem as distorções tão frequentemente observadas. Um bom exemplo destas distorções é o que normalmente ocorre com a aposentadoria por tempo de serviço. As classes trabalhadoras menos favorecidas no Brasil raramente conseguem cuidar de seus registros trabalhistas de forma a fazer prova seu tempo de serviço. Os trabalhadores dessas classes são obrigados a trocas mais frequentes de emprego ou ficam desempregados durante algum tempo ou buscando emprego no mercado informal. E mais, mesmo aqueles que apesar desses obstáculos logram usufruir da aposentadoria por tempo de serviço tendem a ter urna esperança de vida menor do que a dos trabalhadores de classes mais abonadas. Não é difícil perceber que um balanço atuarial vai mostrar que o valor esperado de suas contribuições é sensivelmente maior do que o valor dos benefícios recebidos.

Sob o ponto de vista técnico, assumindo-se que o pagamento dos empregadores em geral é repassado para preços e que pagamentos do tesouro são pagos pelos contribuintes em geral, recolhimentos por cada uma das fontes (lucro, valor adicionado, faturamento, folha de salários, produção agrícola, etc.) podem ser entendidos corno contribuições indiretas (por similaridade a imposto indireto) para o sistema. Dependendo da cesta de consumo do indivíduo, ele deve ser mais ou menos afetado por estas contribuições indiretas.

Para a distribuição da incidência das contribuições indiretas foram utilizadas a matriz de insumo-produto intersetoriais para 1980 atualizada para 1985 e as pesquisas de orçamento familiar (POF), sob a hipótese de que os empregadores repassam integralmente aos preços as contribuições pagas.

A Tabela 2.lA quantifica o impacto da aplicação de uma alíquota de 10% sobre as bases salário, faturamento e lucro. Foram consideradas nove classes de renda familiar e a total inexistencia de evasão e inadimplência.

Observe-se, em primeiro lugar, o impacto sensivelmente maior que a. contribuição sobre o faturamento acarreta em relação às demais bases. Tal impacto é cerca de dez e cinco vezes maior do que os correspondentes impactos sobre salário e lucro, respectivamente. Todas estas bases apresentam o fenômeno de incidência em "cascata", mas o efeito é mais visível para a base faturamento.

Em seguida deve-se atentar para o fato de que os impactos são regressivos para as bases faturamento e lucro sendo progressivos apenas no caso dos salários (desprezando-se o efeito causado sobre a primeira classe cuja renda é muito baixa). Alíquotas sobre folha oneram percentualmente mais as famílias de renda mais alta, o que é contra-intuitivo já que seria esperado (sem considerar o efeito cascata) produtos fabricados por empresas intensivas em mão-de-obra fossem a maior parte da cesta de consumo do pessoal de renda mais baixa. Alíquotas sobre faturamento oneram mais as famílias de renda mais baixa, possivelmente porque a composição desta cesta inclui

53

mais produtos com produção horizontal.

A linha onde se lê IGP mostra o impacto que a aplicação da referida aliquota de.10% causa sobre o Índice Geral de Preços. Corno as bases são de grandezas diferentes, as receitas para urna mesma alíquota são também diferentes para as diferentes bases. A Tabela 2. lB mostra o impacto nas diferentes classes de renda e no IGP provocado por aliquotas necessária para se arrecadar a mesma receita nas diferentes bases (arbitrou-se para a comparação a alíquota de 10% sobre a base salário). Tudo o mais constante, a folha de salários parece ser a pior base seguida do faturarnento e do lucro.

Tabela 2.lA - Efeito de Aplicação de urna Alíquota de 10% sobre as Bases - Folha de Salário, Faturarnento e Lucro

Classe

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Limite Superior

(em SM)

0,75 1,86 3,66 4,87 7,62 9,98

16,89 28,56 s/lim.

IGP Aliquota

Sobre Salario

( % )

2,73 2,62 2,64 2,68 2,73 2,76 2,82 2,95 3,04

2,97 10,00%

Sobre Faturarnento

( % )

26,53 27,20 27,54 27,39 27,07 26,85 26,59 26,29 25,93

28,22 10,00%

Sobre Lucro

( % )

5,22 5,30 5,25 5,19 5,15 5,11 5,05 4,83 4,74

4,62 10,00%

Tabela 2.lB - Efeito de Aplicação de Alíquota para gerar a mesma receita nas diferentes Bases - Folha de Salário, Faturarnento e Lucro

Classe

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Limite Superior

(em SM)

0,75 1,86 3,66 4,87 7,62 9,98

16,89 28,56 s/lim

Sobre Salario

( % )

2' 7 2' 6 2,6 2,7 2,7 2' 8 2,8 3' o 3,0

54

Sobre Faturarnento

( % )

2' 1 2 ' 2 2,2 2,2 2,1 2' 1 2, 1 2, 1 2,1

Sobre Lucro

( % )

1,6 1,7 1,6 1,6 1, 6 1,6 1,6 1,5 1,5

..

IGP 'Alíquota

3' o 10,00%

2,2 0,79%

1,4 3,14%

Um problema à parte é mensurar esta incidência para o trabalhador rural, já que a POF não privilegia este recorte geográfico, não foi possível fazer esta estimativa. Obviamente, o seu perfil de consumo deve ser diferente do seu companheiro urbano.

A análise da equidade apenas pelo lado das contribuições produz efeito semelhante a quem observa um panorama tridimensional apenas com um dos olhos: retira-lhe totalmente a profundidade. Assim, conclusões sobre se um sistema é progressivo ou regressivo observando-se apenas a incidência efetiva das contribuições por faixa salarial é totalmente parcial. A análise correta deve considerar, por classe de renda, o valor esperado das contribuições e dos benefícios e serviços recebidos.

2.4. Evasão

a) Evasão nas contribuições sobre folha

A arrecadação não deve ser estimada simplesmente pelo produto de alíquota e a base urna vez que existe um nível de evasão e de inadimplência. Se a fonte de financiamento considerada for a folha de salários, a evasão das receitas da seguridade poderá ser devida à existência de alto grau de informalização nas relações de trabalho corno também ser devida à inadimplência dentro do próprio setor formal.

Primeiramente, está a informalização que parece ser o resultado de duas componentes: a pressão demográfica sobre o mercado de trabalho, via um crescimento vegetativo urbano e o êxodo rural, que se desdobra em uma aceitação de sub-empregos a nível do indivíduo e unidade familiar; e uma estratégia de sobrevivência ou, mesmo, crescimento empresarial da pequena e média empresa na competição com outras tecnológicamente melhor equipadas.

Em segundo lugar, está a evasão que se dá dentro do próprio setor formal de trabalho. Urna estimativa deste fenômeno pode ser feita através do cadastro da RAIS (Relação Anual de Informações Sociais) que fornece uma cobertura bastante representativa do mercado formal de trabalho. Assim pode-se estimar a evasão através do hiato entre a estimativa de arrecadação teórica e o montante efetivamente recolhido.

Na Tabela 2.2 são apresentados alguns resultados de estudos evasão de receitas com base na RAIS realizadas no IPEA. Observe-se que estes valores são ainda pequenos se comparados com outros estudos com base na RAIS mas adotando metodologia diferente como pode ser encontrado em (ALMEIDA, 1992) onde foram estimados os percentuais

55

de 32,62, 25,03, 36,80 e 41,03 para os anos de 1985 a 1988, respectivamente. Infelizmente, este último autor não fornece elementos suficientes que permitam explicar as diferenças.

Tabela 2.2 - Estimativa da Evasão ---------------------------------------------------------

Ano FSC (RAIS) FSC (SEA) B/A EVASAO Val. Correntes Val. correntes

(A) ( B) ~ o ~ e

---------------------------------------------------------1979 1446295970 1241684908 85.85 14.15 1980 2858937522 2283563315 79.87 20.13 1981 6056061620 4856514098 80.19 19.81 1982 12735946455 9928821876 77.96 22.04 1983 27441692630 22016843387 80.23 19.77 1984 77543518257 59310747981 76.49 23.51 1985 298756361051 218413785437 73.11 26.89 1986 815830869087 636323394983 78.00 22.00 1987 2531265339223 1903510039754 75.20 24.80 1988 n/d 1989 320222141605' 220985299922 69.01 30.99 1990 7942301989632 6101276388435 76.82 23.18

----------------------------------------------------------

b)Evasão das contribuições sobre faturamento e lucro

Lucro e f aturamento podem também ter um nível de evasão/inadimplência estimado, só que também incorporando uma perda devida ao atraso no repasse (governo) e uma medida de renúncia fiscal (não pagamento de empresas com processos na justiça) .

A crise de financiamento do setor público vivida a partir da década de oitenta refletiu na implementação de sucessivas reformas tributárias pouco eficazes que terminaram reduzidas à elevação das alíquotas e à ampliação da carga múltipla. A Tabela 2.3 ilustra a evolução da arrecadação do Finsocial e sua participação como porcentagem do PIB.

56

~~

..

Tabela 2.3 - Evolução do Finsocial

Anos

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Valores correntes (Cr$ mil)

188,9 670,2

2.000,0 8.070,2

24.989,4 74.904,6

624.751,0 12.815.484,0

483.168.856,1 2.521.370.078,0

17.235.867.879,0

Aliq % do PIB Media

0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,8 1,2 1,9 2,0

0,38 0,59 0,54 0,58 0,68 0,65 0,72 1,01 1,48 1,53 0,97

% Tot. Rec. Previdenc.

5,20 10,10 10,06 11,47 12,64 11,59 15,59 17,86 23,63 28,32 -(*)

Evasão Estimada

63,94 58,01 54,85 42,39 33,11 35,94 40,44 38,46 39,10 60,87 76,09

Fonte: Elaboração própria a partir de dados do IESP/FUNDAP, Revista Conjuntura Econômica e Dataprev

(*) Dado não disponível

A queda na arrecadação do Finsocial no ano de 1992 pode ser justificada em parte pelo aumento do número de ações interpelativas quanto à constitucionalidade da contribuição, o que acarretou um pesado ônus para o caixa do Tesouro Nacional devido. ao bloqueio judicial dos depósitos feitos em juízo que chegaram a sornar, em 1992, aproximadamente US$ 10 bilhões.

A Tabela 2.4 mostra a evolucão da arrecadação da contribuição sobre o lucro, sua participação no total das receitas da seguridade social e a participação da mesma corno porcentagem do PIB.

Tabela 2.4 - contribuição sobre o Lucro

Ano

1989 1990 1991 1992

Contrib lucro Cr$ milhões

2.461 170.580 451.392

12.500.645

Aliq Média

10,0 10,0 10,0 10,0

Fonte: Elaboração própria.

% Total Rec. Previdenciárias

3,68 8,34 5,07

c) O Imposto sobre Transações Financeiras

% PIB

0,19 0,53 0,27 0,72

Evasão Estimada

96,54 90,69 95,00 99,37

Embora não integre o atual custeio da Seguridade Social no Brasil, vale comentar o Imposto Provisório sobre Movimentações FinanceirasIPMF, frequentemente lembrado corno fonte alternativa/complementar de recursos para custeio da Seguridade.

57

A criação do IPMF representa uma experiencia nova na tributação brasileira. Argumenta-se a seu favor tratar-se de um imposto que, à primeira vista, parece de fácil controle de arrecadação - o que garantiria urna baixa evasão-, uma vez que se apoia na estrutura do setor bancário, e cuja alíquota é baixa comparativamente aos demais impostos. Todavia, nenhum desses argumentos se sustenta: primeiro porque a facilidade de arrecadação esbarra no questão da quebra do sigilo bancário e também como mostra a experiência estrangeira a alíquota baixa pode tornar-se alta, como aconteceu na Argentina.

Na realidade, trata-se de criação de mais um tributo, o que de si já é questionável, não bastassem os já existentes no país. E rnesmc, a sua denominação "provisória" não tem boa conotação. o fato é que o emprego de uma base tributária ainda não utilizada no país e a inexistência mui tos estudos profundos sobre as possíveis repercussões de tal imposto na economia torna difícil urna avaliação criteriosa de sua conveniência. Assim, pode-se argumentar que o IPMF pode resultar em "um tiro no escuro que pode mui to bem produzir um furo na água".

Quanto ao nível de evasão/inadimplência de bases que nunca foram utilizadas no país só é possível ter-se urna idéia de st:_.. ·~vel nível por comparação com o ocorrido em outros países, L

estes tipos de experiência não possam ser simplesmente tran_ ~0~ Por exemplo, na Argentina, após seis anos de vigência do ir a participação da arrecadação do imposto corno porcentagem do ~ havia decrescido, sendo que a alíquota tinha sido aumentada em rnai~ de dez vezes, corno demonstra a Tabela 2.5.

O imposto sobre transações financeiras IPMF objeto da experiência tributária brasileira recente, teve duração bastante breve. Sua vigência não chegou a durar um mês - alvo de várias contestações jurídicas que resultaram na sua suspensão pelo Superior Tribunal Federal.

Tabela 2.5 - Imposto sobre Débitos Bancários - Argentina -~--------------------------------------------------------------Ano Alíquota Geral

1984 0,1% 1985 0,1% - 0,2% 1986 0,2% 1987 0,2% 1988 0,2% - 0,7% 1989 0,7% - 1,2% 1990 1, 2 °&

1991 1,2% - 0,3% 1992 0,3%

% da Arrecadação 'I'r ibut. Gera 1

1,87 2,26 3,08 2,36 5,88 5,97 2,51 6,38 4,07

Fonte: Banco Central àa República Argentina.

58

% PIB

0,27 0,45 0,60 0,44 1,01 1,04 0,42

..

d) A curva de Laffer

No Brasil, embora a carga tributária global em relação ao PIB seja pequena, quando comparada a de outros países, a carga é excessivamente pesada para quem paga. De fato, a partir de certo nível de tributação, que pode ser considerado corno de saturação o que passa a ocorrer é um fenômeno de "incentivo" à evasão quando o custo de oportunidade de não pagar é menor do que aquele de estar em dia.

Tal fato é mostrado na denominada curva de Laff er uma curva de forma aproximada à de um "U" invertido em um par de eixos coordenados alíquota x arrecadação efetiva; a partir de urna alíquota zero, a arrecadação tende a crescer à medida em que se aumentam as alíquotas. Eventualmente o peso da carga tributária com o aumento da alíquota, começa a se tornar insuportável e a partir de determinado nível a arrecadação não cresce mais e passa mesmo a decrescer, corno fruto de um alto grau de evasão. O recolhimento de um tributo sobre uma base não nula pode ser nulo por duas razões: alíquota de 0% - nada a recolher - e alíquota de 100% - evasão total.

O gráfico 2.1 ilustra a curva de Laffer para o caso da contribuição sobre o faturarnento Finsocial/Cofins para o período compreendido entre janeiro de 1985 e julho de 1993. Podemos perceber que a alíquota atualmente em vigor já se encontra na parte decrescente da curva de Laffer, caracterizando um nível de tributação além dos patamares suportáveis. O gráfico 2.2 mostra esse mesmo fenômeno, agora, em termos de valor de arrecadação absoluto por nível de alíquota.

e) Uma nota sobre as bases

O gráfico 2. 3 mostra a taxa de crescimento anual das receitas previdenciárias sobre folha de salários, do finsocial/cofins e do PIB. Com pode-se notar pelo gráfico, as taxa de crescimento têm quase sempre o mesmo sinal. Daí se deduz que a procura de uma base anticíclica revela-se uma busca infrutífera. No que diz respeito as taxas propriamente ditas, é a folha de salários que mais se aproxima, em ordem de grandeza da varação do PIB. O Faturamento parece comportar-se como um amplificador das variações do PIB.

59

Gráfico 2.1

ARRECADA~XO DO FINSOCIAl J 11! ÍIO / 8 5 · iU li O/ S J

Cri IA illkes jco111111es dezlSO!

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Gráfico 2.2

CURVA DE lAFER CONTRIBU14XO SOBRE O FATURAMENTO

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2.5

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Gráfico 2.3

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3. Estimativa da Receita Futura por Fonte

Com vistas a proporcionar uma melhor apreciação evolução da seguridade social brasileira na forma presentemente organizada, foram feitas projeções econômico-financeira até 2030.

da provável como se achb da situação

Os resultados adiante apresentados devem ser entendidos como prováveis cenários e não como previsões. Assim é que, dadas as hipóteses demográficas, econômicas e institucionais, o modelo desenvolvido pelo autor projeta de forma desagregada os resultados econômico-financeiros da seguridade social. Conforme já ressaltado no início deste trabalho, não são considerados nestas projeções os programas de seguro desemprego, PIS/PASEP e do FGTS.

O método de projeção se apoia em cinco módulos básicos: (1) módulo demográfico, (2) módulo àe geração de contribuintes, (3) módulo de geração de beneficiários, (4) módulo de consistência macroeconômica e (5) módulo de geração de receitas e despesas. Através destes módulos, trabalhados de forma encadeada e utilizando-se três cenários macroeconômicos obtêm-se as necessidades de financiamento através da diferença entre as projeções de receita e despesa para a seguridade como um todo.

O módulo de consistência macroeconômica projeta três cenários: cenário 1 ou de "ajuste público", onde é feito um ajuste de forma a se equilibrar as contas do setor público, resultando em uma taxa de crescimento; o cenário 2 ou "ajuste privado" onde o aumento da poupança doméstica é conseguido somente através do acréscimo dos lucros retidos pelas empresas; e finalmente o cenário 3 ou "crise", em que se supõe que não são tomadas medidas de ajuste no setor público, resultando um baixo nível de crescimento e um desequilíbrio fiscal.

A Tabela 3.1 fornece os parâmetros, em termos de taxas geométricas anuais de crescimento, de cada um dos 3 cenários formulados, para os primeiros 10 anos de projeção. A partir do décimo ano, as taxas de crescimento dos diferentes segmentos são iguais entre si - ou seja o sistema é homotético. Por exemplo, a massa salarial é constante como fração do PIB a partir de 2003. Assumindo-se o crescimento do PIB constante (5,4% nos dois primeiros cenários e 3,5% no terceiro), isto é equivalente a um crescimento do salári' médio de 4,1% ao ano nos dois primeiros cenários e 2,2% no terceir~ cenário.

62

'"

Tabela 3.1 - Projeções com o Modelo Multisetorial

Cenário

Indice de Theil

PIB, faturamento e lucros retidos Renda per-capita Salário Médio Salário Mínimo

1 2

1,54 1,03

Taxas de Crescimento (%)

5,4 3 , 6 2,9 2,7

5,4 3 , 6 2,9 6,4

3

1,52

3,5 1,7 1,2 1,0

De forma sumaríssima, os resultado (ver Gráficos 3.1 a 3.3) obtidos foram os seguintes:

- as projeções das despesas de cada componente da seguridade, em termos de pontos percentuais do PIB, crescem dos 8% em 1990 para 13,5% em 2030 no caso mais favorável (cenário 1) e para em torno de 15% no caso mais desfavorável (cenário 2).

- as necessidades de financiamento variam em 2030 de 4,0% do PIB na hipótese mais otimista para 6,0% do PIB na hipótese mais pessimista.

É importante notar que as projeções efetuadas baseiam-se em hipóteses bastante otimistas, mesmo no cenário macroeconômico mais desfavorável. Ressalte-se, ainda, que se supõe constante o nível de evasão apesar dos elevadíssimos acréscimos das alíquotas de contribuição que seriam necessários para seu financiamento. É de certa forma improvável que a informalização da economia não permaneça em ritmo crescente, principalmente considerando-se os acréscimos dos encargos sociais necessários ao custeio da seguridade.

Um segundo efeito macroeconômico, talvez mais importante, é o de que os acréscimos da carga contributiva, que se conjuga aos acréscimos de carga tributária stricto sensu, previstos em futuro próximo, provavelmente terão impactos significativos em termos de redução de formação de poupança, investimentos e, consequentemente, da taxa de crescimento do próprio PIB. Mesmo considerando-se os efeitos desejáveis desta redistribuição, é certo que o crescimento do produto seria negativamente afetado.

Os resultados apresentados indicam que, embora em alguns aspectos justificáveis sob o ponto de vista social, as regras atuais para a seguridade acarretam uma considerável elevação de custos, deixando

63

sérias dúvidas sobre não-inflacionário.

a viabilidade de seu financiamento

Deste exercício de projeções pode-se concluir que se apenas consideradas as necessidades adicionais de financiamento estar-se-á perpetuando as atuais distorções e incongruências do sistema a nivel concei tual e operacional. Assim sendo, a solução para o financiamento do sistema de seguridade não encontrará respaldo em uma abordagem dita marginalista, que não considera a necessidade de toda uma revisão do sistema

64

Gráfico 3.1

FINANOAM:NTO Dl\ SEGURDA.DE SCOAL CENAR01

(%DOPIB) 14.----~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

12r-~~~~~~~~~~~~~~---:;:,.......,::.._~---1

1or--~~~~~~~~~~;+:H;::H:~;+:H~;::;::t. ai--~~--..._~~~~~~~~~~~~~~--;

61-,,Ac---+-~~~~~~~~~~~~~~~~---i

2r-~~~~~~~~~~~---,=s ..... =-~~~---1

of--~~~~~~~=---~~~~~ -2~ .............. ~~~.........,~-'--'-f~"""""'-t-'-'-'-'-+~'-'-+~~~.....,.......,.....-'-i 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

- Despesas -+- Aecellas ~ Nec Financlarrento

Gráfico 3.2

FINANOAM:NTO DA. SEGURDA.DE SCOAL CENARI02

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Gráfico 3.3

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4. Repensando o custeio da Seguridade

Uma apreciação dos exercícios de projeção econômico-financeira da seguridade social brasileira, conforme se apresentou na Seção 3, mostra que, da forma que se acha presentemente estruturada, os problemas de financiamento da seguridade social persistirão. Repensar o custeio exige que se repense, antes, o modelo de seguridade, em si.

De. fato, a abordagem fiscalista, onde o enfoque básico é a geração de recursos para custeio dos programas governamentais sem atentar para a própria natureza e magnitude das despesas, tende a produzir resultados, no mínimo, frustrantes. Como demonstra claramente a Curva de Laff er traçada para o Finsocial existe um nível máximo de impostos e contribuições que a sociedade aceita pagar. Ultrapassado este limite, por mais que se aumentem as alíquotas, a arrecadação não cresce; pior ainda, o resultado de uma insistência no aumento das alíquotas nominais pode resultar, e muitas vezes resulta, em queda da própria arrecadação.

Muitos argumentam que o peso da Seguridade Social no Brasil ainda é mui to baixo comparativamente a outros países onde vigora o chamado "welfare state". Aliás, como demonstra este próprio trabalho quando trata da evolução da Seguridade ao nível mundial, esta afirmativa é verdadeira. É, no entanto, fundamental deixar claro que, apesar da participação da Seguridade no PIB ser relativamente baixa, a afirmativa de que o problema é de geração de receita é falsa. Esquecem-se os defensores deste tipo de posicionamento que o "excedente taxável" de cada sociedade depende de seu nível absoluto de renda. Em outras palavras, uma carga tributária de 30% em uma sociedade afluente (como por exemplo a Suécia, Noruega ou Alemanha) simplesmente não pode ser comparada com o mesmo percentual em um país em desenvolvimento como o Brasil. Da mesma forma, a medida do "esforço contributivo" de uma sociedade afluente para sustentar um sistema de Seguridade Social pode ser menor comparativamente a de urna sociedade do terceiro mundo, mesmo que os programas sociais representem parcelas superiores do produto no primeiro caso.

Uma outra ilusão é a existência de "bases de financiamento anti-cíclicas". Neste sentido, este trabalho conclui que não existe qualquer evidência empírica de que o faturamento seja anti-cíclico, em contraposição a folha de salários, que seria pró-cíclica. Pelo contrário, o que se constata é que não só as variações do faturamento seguem o mesmo sentido das variações da folha de salários e do PIB, mas, principalmente, que as variações do faturamento são maiores do que aquelas. Em outras palavras, quando o Produto cai, o faturarnento cai mais do que proporcionalmente.

Assim, repensar o custeio significa repensar a Seguridade Social como um todo, pois, para cada estrutura e natureza de programas existe um correspondente esquema de custeio. Não há, portanto, um

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esquema "ótimo" de conjunto coerente e aplicações.

custeio viável

independente; de fontes de

pode haver, recursos e

sim, um de suas

Existe hoje no Brasil um espectro bastante amplo de propostas de reformulação do Seguro Social, Saúde e Assistência Social que possivelmente entrarão em discussão dentro do processo de revisão constitucional. Por exemplo, no caso do seguro social este leque de propostas varia desde a sua completa transformação em regime de capitalização individual até o estabelecimento de diversos valores para o teto de contribuições e de benefícios.

Embora possa haver várias propostas de reforma estrutural da seguridade, há algumas diretrizes básicas - coerentes com as idéias e projeções aqui apresentadas - que devem norteá-las:

Total visibilidade, tanto de custos como de benefícios da seguridade social, no sentido de explicitar claramente os conflitos distribuitivos na partilha das rendas;

- Manutenção do conceito de seguridade social mas com separação efetiva de seus componentes (seguro social, saúde e assistência social) nos planos de conceito, de custeio e operacional;

- Respeito total à liberdade e à decisão soberana do indivíduo, restringindo a intervenção do Estado sobre as decisões de poupança e investimento ao mínimo necessário;

Respeito aos direitos adquiridos e mudanças totalmente opcionais;

- Opção preferencial por contribuições pagas diretamente pelas pessoas físicas;

- Segurança dos recursos que custeiam a seguridade social;

- Controle social, preferencialmente exercido a nível da pessoa física, sobre todas as funções da seguridade social;

Gestão e aplicação procurando-se evitar econômico;

dos recursos de as concentrações

forma descentralizada, de poder político e

Políticas de rendas explícitas, assistenciais sob a tutela do Estado;

ao invés de benefícios

- Substituição do Estado provedor pelo Estado promotor de serviços sociais;

Uma proposta apoiada nas diretrizes acima é a proposta do IPEA que, de forma muito simplificada, contempla os seguintes pontos básicos: (1) um seguro social básico; (2) um seguro complementar opcional;

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,.,.

(3) um esquema universal de saúde; e (4) um sistema universal de assistência social.

Embora não haja um modelo "ideal" para a reforma do sistema, a proposta do IPEA será utilizada como exemplo por ter uma estrutura articulada bem como simulações que permitem prospectar sua viabilidade econômico-financeira.

O seguro social básico seria público compulsório, tendo benefícios com teto de até 3 salário mínimos, exceto para a aposentadria por tempo de serviço, que seria eliminada ou teria um teto limitado a 1 salário mínimo.

Acima de determinado teto (o modelo proposto pelo IPEA sugere 3 salários mínimos) haveria um seguro complementar opcional, público ou privado, suficientemente livre e flexível - desde que obedecidas normas mínimas de prudência que dêem garantia ao segurado facultando ao segurado a livre escolha da cobertura, nível de reposição etc.

O sistema de saúde seria de caráter universal, baseado no "bônus-saúde" calculado como o valor esperado médio per capita dos gastos com saúde em função de sexo, idade e localização do domicílio. O atendimento integral ser ia feito por Organização Mantenedora de Saúde - OMS, públicas ou privadas, de livre escolha de cada cidadão. Cada OMS, ao captar o bônus, comprometer-se-ia a cumprir um contrato padrão onde presta atenção integral (preventiva e curativa) ao indivíduo (ou ao seu grupo familiar). As OMS funcionariam em regime competitivo sob regulação e controle do Estado.

Finalmente, haveria um esquema de assistência social, para uma clientela de idosos e carentes não segurados, concedendo seletivamente benefícios em dinheiro, com valor de benefícios bastante inferior ao benefício previdenciário mínimo.

Quanto ao custeio, o ponto fundamental é que os programas de Seguro Social, Saúde e Assistência Social teriam fontes específicas de financiamento, não havendo, em qualquer hipótese, intercomunicabilidade entre os orçamentos. Em termos práticos, isto significa dividir o orçamento da Seguridade Social em três orçamentos individualizados e distintos:

-o Orçamento do Seguro Social -o Orçamento da Saúde -o Orçamento da Assistência Social

A lógica desta partição é bastante clara. Principalmente atendendo aos princípios de visibilade e coerência, os tres programas que integram a Segurida~e, de natureza absolutamente diferenciada entre si, devem ter fontes igualmente diversas. Por outro lado, não faz absolutamente nenhum sentido técnico nem político, misturar

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recursos do Seguro Social com os da Saúde e da Assistência Social. o primeiro programa é, antes de mais nada, uma relação contratual entre o segurado e o segurador, que no caso do sistema básico, é representado pelo Estado. No Seguro Social há um vínculo contributivo, onde deve predominar uma proporcionalidade entre o valor das contribuições e o valor dos benefícios. Embora possa haver alguma redistribuição - e por isto, o seguro é social - o objetivo maior é o de reposição da renda segurada no caso de perda da capacidade laborati va corno decorrência das contingências de morte, doença, invalidez, idade, desemprego involuntário, e, em alguns casos, desgaste prematuro pelo trabalho.

Por oposiçãc, a Assistência Social é tipicamente um programa redistributivo, onde não deve haver qualquer relação entre aportes e benefícios. Tendo por objetivo uma clientela específica de idosos, deficientes e carentes em geral, os programas devem ser focalizados de acordo com os critérios de necessidade e seletividade. Por estas razões, ao contrário da maioria dos casos do Seguro, os programas de assistência devem ser essencialmente de "curto prazo", no sentido em que devem ser permanentemente avaliados para se ter a certeza de que o estado de necessidade ainda persiste.

Finalmente, a Saúde é de caráter intrinsecamente diverso dos dois outros programas. Assim, alguns projetos específicos, especialmente no campo da Saúde Pública requerem esforços continuados ao longo do tempo, requerendo uma continuidade no fluxo de recursos; outros, são característicamente de curto prazo.

Feitas estas considerações, fica evidente que não há lógica na manutenção de um "orçamento" único para a Seguridade. Um orçamento, em termos técnicos, pressupõe que se pode alocar recursos de um programa para outro, conforme as prioridades da política a ser adotada. No caso em discussão, não faz qualquer sentido deslocar recursos do Seguro Social, que garantem contratos de longo prazo e que tem enorme rigidez, para atender, por exemplo, necessidades ernergenciais na Saúde ou na Assistência Social. Como já foi dito, trata-se da situação esdrúxula do aposentado brigando por recursos com o doente e com o carente 1

•

Observe-se, que a separação dos custeies, que mui tos "' ·- - ... ~rn eufemisticamente por "especialização de fontes", não impl.~ acabar com o conceito de Seguridade. Continua existindo ~ integração a nível de conceito, no que toca à cobertura do=. diversos riscos sociais, quer ao nível de prevenção, quer ao nível de reparação das perdas ou estados carenciais. Também nada impede que os órgãos encarregados do Seguro Social, da Saúde e da

1Ministro Antônio Britto, em várias ocasiões.

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Assistência Social tenham uma ação articulada. Pelo contrário, esta ação conjunta talvez seja até facilitada pela eliminação do conflito por recursos 2

•

Um segundo ponto é que, embora particionado em três orçamentos independentes, os recursos da Seguridade devem ter orçamento próprio. Mesmo para aqueles programas para os quais se sugere financiamento com recursos fiscais, julga-se que um determinado grau de vinculação é desejável e necessário. Assim, os recursos destinados ao custeio do Seguro Social devem ter um orçamento absolutamente autônomo, sem nenhuma intercomunicabilidade com os orçamentos dos demais programas da Seguridade nem com o Orçamento Fiscal. Mesmo no caso da Saúde e da Assistência Social é fortemente recomendado que se tenha orçamentos próprios dada as características de continuidade de alguns programas e a sua fragilidade dentro do processo decisório político. No caso do exemplo de reforma aqui adotado, estas últimas ponderações ganham ainda mais força, pois se está evoluindo de sistemas clientelistas e paternalistas onde, no entanto, o benefício político é facilmente identificável, para sistemas mais eficientes, mas onde o benefício político é difuso.

Como já foi apontado anteriormente, o financiamento de cada um dos programas integrantes da Seguridade Social deve seguir uma lógica própria. Assim, para cada programa há que se definir o regime financeiro (repartição, capitalização coletiva ou individual), tipo de estrutura do plano de benefícios (contribuição definida ou benefício definido, apenas para o caso do Seguro Social e asistência Social), base de incidência e agente econômico.

Para o programa de Seguro Social Básico sugere-se o regime de repartição com reserva de contingência, destinada a amortecer flutuações sazonais da receita. Embora teoricamente fosse possível utilizar um regime de capitalização (como por exemplo o do Chile), a prática indica que esta opção não é a mais apropriada para o caso do Brasil. Em primeiro lugar, as pessoas de baixo rendimento tendem a acumular recursos insuficientes para o custeio de um benefício minimo. Desta forma, o Estado ver-se-ia obrigado a suplementar estas aposentadorias, o que, aliás, já vem acontecendo hoje no Chile. Quando isto ocorre, o sistema que é teoricamente de capitalização passa a operar parcialmente em repartição. Em segundo lugar, é fato conhecido que contas de capitalização individual para pessoas de baixos rendimentos acarretam custos operacionais bastante elevados. Se o sistema for administrado por entidades de

2A outra alternativa de eliminação deste conflito com um orçamento único para a Segur idaâe Soei a 1 ser ia a criação de um Mínistério da Seouridade Social, totalmente impensável dado o seu gigantismo e con~entração de poder.

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finalidade lucrativa (como no caso Chileno), estes custos podem refletir-se em taxas relativamente mais elevadas cobradas às pessoas de menor poder aquisitivo.

A acumulação de grande volume de recursos tende a despertar a cobiça dos governos, pricipalmente quando existe deficit (ou necessidades de financiamento) do setor público. Neste caso, é muito comum que se obrigue a aplicação dos recursos previdenciários em titules da dívida pública. Considerando-se o volume de recursos e o tamanho dos mercados, e ainda, os requisitos de segurança e rentabilidade dos portf ol ios garantidores de benefícios, títulos da divida pública podem ser quase única alternativa para a aplicação de substancial parcela dos recursos. Fica portanto constituída urna "ciranda", onde o eventual efeito macroeconômico do sistema de capitalização se anula. Aliás, o resultado pode ser inclusive perverso, pois permite que governos irresponsáveis se endividem ainda mais.

O grande volume de capital que entra em mercados relativamente pequenos, como foi o caso do mercado de alguns ativos no Chile, pode provocar severas distorções nos preços, isto sem falar nas possibilidades de práticas pouco recomedáveis.

Sob o ponto de vista estritamente moral e doutrinário, faz pouco ou nenhum sentido obrigar os agentes econômicos a fazerem poupança e entregar compulsoriamente esta poupança a administração privada. Por outro lado, o Estado tem-se revelado um administrador notoriamente incompetente e perdulário na operação de regimes de poupança compulsória em regime de capi talização1

• A experiência brasileira com o FGTS demonstra claramente o quanto isto pode ser verdadeiro.

Além destes argumentos, até certo ponto frágeis, contra a adoção de um regime de capitalização para a previdência básica, há um argumento bastante forte de natureza econômica. Toda reforma de um sistema de Seguro Social implica em resolver o problema da transição. Por sua vez, esta transição tem dois componentes: (a) o custeio dos que já estavam em gozo de benefício na data da reforma; e (b) o custeio dos "direitos adquiridos" daqueles que, na data da reforma, contribuiam para um sistema que oferecesse benefícios mais generosos do que aqueles propostos.

Utilizando-se mais uma vez o caso Chileno como exemplo, os dois problemas foram "resolvidos" naquele país transferindo-se o custeio dos beneficiários do antigo regime e o financiamento dos direitos

30bserve-se que este mesmo pode ser utilizado contra a Complementar Pública.

argumento é que, de certa forma, existência de uma Previdência

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..

*

adquiridos (bônus de reconhecimento) para o orçamento fiscal- o chamado "deficit previsional".

O que ocorre, na realidade, é que, no momento em que se institui um regime de capitalização substitutivo ao regime de previdência básica, cessam as receitas de contribuições para o antigo sistema, fazendo que, no momento da reforma, se explicite uma enorme necessidade de financiamento adicional. Esta necessidade de financiamento persiste até que se extingua o contingente de beneficiários do antigo sistema e/ou os direitos adquiridos.

De certa forma, quando uma sociedade opta por substituir, total ou parcialmente, seu sistema de previdência básica em repartição por sistema(s) de capitalização, ela opta por suportar durante um certo período àe tempo um duplo ônus: os do antigo sistema e os do novo sistema.

Considerando-se estes fatos é que toda reforma proposta de modo responsável deve considerar as restrições macroeconômicas impostas pela fase de transição. Observe-se que estas restrições são tanto mais importantes quanto maior for o grau de substituição do "novo" sistema pelo "antigo". Se a decisão for substituir integralmente o regime de repartição na previdência básica, o que implica em uma "linha de corte" no 11 nível zero", a massa de recursos necessários tende a ser gigantesca, podendo, inclusive inviabilizar o sistema. Em contrapartida, quanto maior o nível de rendimentos em que se estabelece a linha de corte, menor a demanda por recursos para financiar a transição.

No caso da proposta do IPEA a linha de corte foi estabelecida no equivalente, hoje, à 3 salários mínimos. Observando as distribuições de salários contidas nos Gráficos 4 .1 e 4. 2, observa-se claramente que este é o ponto intermediário, no sentido em que cerca de metade da folha de salários seria objeto de poupança compulsória a ser alocada ao sistema público em repartição, deixando-se a fração restante livre para a poupança opcional via o sistema de previdência complementar.

Observe-se, no entanto, que a proposta é que todos tenham seus rendimentos até 3 salários segurados pelo sistema público, e não apenas aqueles trabalhadores com rendimentos até aquele limite. Observe-se ainda que, esta linha de corte diminui aproximadamente à metade a demanda de recursos necessários para financiar a transição4

•

4Vários trabalhos produzidos pelos autores dão os resultados de simulações dos resultados da implementação de algumas propostas de reforma, inclusive no que se refere aos aspectos de transição.

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Tendo-se em vista que o Seguro Social repõe renda, o princípio da coerência impõe a utilização da folha de salários, ou mais genericamente, dos rendimentos do trabalho, corno principal base de f inanciarnento. Quanto ao agente econômico sobre as quais devem recair as contribuições, urna das opções, norteada pelo princípio da visibilidade, é que este seja constituído única e exclusivamente pelo empregado, ou, mais em geral, pelo próprio segurado enquanto pessoa.

Observe-se que, para o caso dos autônomos, este já é o caso. Para os empregados, antes de fazer-se esta mudança, seriam transferidos ao salário, de forma mandatária, todas as contribuições hoje "pagas" pelo empregador. Em outras palavras, as novas alíquotas de contribuição seriam pagas apenas pelos empregados com salários já majorados pelas contribuições hoje "pagas" pelas empresas. Por exemplo, se hoje uma empresa paga à Seguridade algo no entorno de 22% sobre a folha de salários sem teto, mais 2.5% para os órgãos de formação profissional e de assistência social do patronato, o trabalhado~ receberia um aumento de 22% no seu salário. As novas alíquotas de contribuição incidiriam, portanto, sobre os salários assim majorados.

A proposta do IPEA prevê que sobre os rendimentos do trabalho incidiriam dois tipos de alíquotas:

(a) A alíquota individual, até 3 salários mínimos, destinada a custear as despesas do novo sistema público em repartição.

(b) A alíquota solidária, sem limite de rendimentos, destinada a custear os inativos do antigo sistema público.

No momento da ref orrna, a a 1 íquota individua 1 ser ia nula, pelo simples fato de que, no instante da reforma, não há ainda inativos a financiar no novo sistema público em repartição~

Ao longo do tempo, corno em todo regime de repartição, esta alíquota será crescente, dando ao contribuinte urna exata noção das características de um sistema como este.

Em contrapartida, a alíquota solidária seria, no exato instante da reforma, igual aquela necessária ao financiamento dos inativos do antigo sistema existentes nesta data. A medida que este contingente vá se extinguindo, a alíquota vai sendo reduzida gradativamente.

Observe-se ainda que, corno há um substancial nível de evasão no mercado formal de trabalho, o repasse de contribuições aos salários

5Na prática, urna alíquota muito pequena seria instituída mesruv no instante "zero" da reforma.

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de forma mandatária poderá acarretar substancial ganho de base de incidência para as contribuições. o que hoje ocorre é que as contribuições patronais são muitas vezes sonegadas; pior ainda, é bastante comum a situação em que o empregador desconta do empregado e não recolhe à Seguridade as contribuições devidas. No caso de ter de repassar as contribuições à salário, a ocorrência destas situações fica extremamente dificultada, principalmente se o direito ao recebimento ao benefício estiver atrelado ao registro do efetivo recolhimento das contribuições, e se for montado um "conta .corrente" do trabalhador6

, acoplado a um sistema de extratos individualizados dos recolhimentos realizados. Mesmo que caiba ao empregador efetuar operacionalmente o recolhimento dos recursos, o principal fiscal do sistema passa a ser o próprio trabalhador. Em outras palavras, substitui-se alguns milhares de fiscais por muitos milhões. Fica, ainda, imediata e indiscutível, a caracterização de apropriação indébita nas situações em que o recolhimento das quantias descontadas do empregado não for efetivamente feito pelo empregador.

Há na proposta do IPEA a previsão de um bônus de reconhecimento a ser calculado em função do valor presente esperado dos benefícios a receber no antigo sistema. Tais bônus seriam lastreados com a participação da União nas Estatais. Assim, a proposta é conjugar a reforma da Seguridade Social ao processo de privatização, democratizando e pulverizando o capital, o poder econômico e o poder político.

Tendo-se em vista a co-responsabilidade do empregador o que se refere ao Seguro de Acidente do Trabalho e Doença Profissional, a sugestão, igualmente contida na proposta do IPEA, é que o custeio seja integralmente feito pelos empregadores, sendo os benefícios pagos e os serviços prestados através de entidades sem fins lucrativos especificamente criadas pelo patronato de cada setor de atividades e por eles administradas 7 • É claro que, em um país heterogêneo como o Bras i 1 o nível de benefícios e os padrões mínimos de atenção à saúde seria fixados por lei. Assim, o patronato ~eria todo o incentivo de reduzir o número e a gravidade dos acidentes e a evitar a incidência de doenças profissionais, especialmente se o nível das alíauotas de cada empresa for diferenciado conforme os graus de acidentalidade e sinistralidade

6Na realidade a própria RAIS poderá servir como base para esta conta-corrente, a exemplo do que já vem sendo feito no sentido da implantação do Cadastro do Segurado.

'um exemplo deste tipo de modelo é o existente nó Chile- as "mutualidades de empregadores", que, inclusive, sobreviveram incólumes às reformas do restante do sistema.

75

da unidade produtiva. Centrar ia mente ao que af irrnarn alguns autores8,

o enfoque no acidente do trabalho não deve ser previdenciário, no sentido que a reparação do dano não deve necessár iarnente ser diferenciada conforme o fato gerador: de fato, pouco importa, sob o ponto de vista de reposição de renda, se urna invalidez é devida a um acidente comum ou a um acidente do trabalho. O que importa é, neste caso, o incentivo à prevenção.

o financiamento dos programas de saúde, dentro da proposta apresentada pelo IPEA, deveria ser feito por dois componentes:

(a) urna contribuição das empresas, paga sobre faturarnento, destinada a custear aqueles componentes de caráter plurianual; e

(b) alocações de recursos do Orçamento Fiscal, destinadas a complementar as contribuições bem corno para custear programas com custos não recorrentes e/ou programas ernergenciais.

É claro que, contribuição recomendação simplicidade

sob o ponto de vista estritamente teórico, urna sobre faturarnento não é desejável. Assim, a

baseia-se muito mais no critério da produtividade e da operacional.

Se pensarmos em um modelo de decentralização da saúde ao nível municipal, esta descentralização deve ser necessariamen~ acompanhada da descentralização da responsabilidade também municipios pela arrecadação da maior parte dos recuses ~ custeá-la. As esferas Estadual e Federal caberia única ~ exclusivamente alocar recursos para a "equalização" do sistema, possivelmente através de um processo de fórmula que deixasse pouco ou nenhum poder discricionário.

Finalmente, a Assistência Social deveria ser custeada só por recursos fiscais, através de transferências do Orçamento da União ao Orçamento àa Assistência Social.

8Ver por exemplo, vários trabalhos de CELSO BARROSO LEITE.

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Relatórios Técnicos da ENCE

Títulos/Autor(esl

01/88 CRÍTICA DE RAZÕES NO CENSO ECONÓMICO Renato Martins Assunção Rosana de Freitas Castro José Carlos da Rocha C. Pinheiro Rosana de Freitas Castro José Carlos da Rocha C. Pinheiro

02/88 USO DE AMOSTRAGEM EM SIMULAÇÃO DE LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA José Carlos da Rocha C. Pinheiro Manuel Martins filho

03/88 FORECASTING THE NUJ\IBER OF AIDS CASES IN BRAZIL Dani Ganeman Hélio dos Santos Migon

04/88 AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DE REDUCÃO DA FRAÇÃO DE

AMOSTRAGEM NO CENSO DEMOGRÁFICO José Carlos da Rocha C. Pinheiro José Matias de Lima

01/89 MIGRAÇÕES ANUAIS RURAL-URBANO-RURAL PERÍODO 70/80 Kaizô lwakami Beltrão Hélio dos Santos Miuon

02/89 CURVA DE LORENZ E ÍNDICE DE GINI PARA DISTRIBlJIÇÕES DE RENDA José Paulo Q Carneirc) Jorge Luiz Rangel Costa

03/89 METODOLOGIA DA CRÍTICA DE EQllACÕES DE FECHAJ\IENTO NOS CENSOS ECONÔMICOS DE 1985 Renato Martins Assunçãc1 José Carlos da Rocha C Pinheiro

04189 UMA PROPOSTA DE DIMENSIONAMENTO DA AMOSTRAGEM DO CENSO DE 1980 José Carlos da Rocha C. Pinheiro José Matias de Lima

05/89 UMA REVISÃO DO BATS-BA YESIAN ANALYSIS OF TIMES SÉRIES Hélio dos Santos Ivliuon E. Suvama

1 Válidos em dezembro de 1993

Preço 1

CrS 770.00

Cr$ 870.00

CrS -'60.00

CrS 990.00

CrS 680.00

CrS 600.011

CrS 630.00

CrS 1.360.00

CrS 530.00


Títulos/Autor(esi

01/90 PERFIL DE VISITANTES DE MUSEUS Kaizô lwakami Beltrão

Angela Caruso Pereira

Cristine Guimarães Thomaz Pereira

Maria Justina Nunes Carollo

André Munez Viegas

Eliane Pascoal

Mareia Sairaiva Leon

Rosane Maria da Rocha

02/90 O SETOR PRIVADO PRESTADOR DE SERVIÇOS DE SAÚDE NC DIMENSÃO. ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO André Cezar Mediei

03/90 THE PLANAR CLOSING LEJ\1MA FOR CHAIN RECURRENCE Maria Lúcia de Alvarenga Peixoto

Charles Chapmar Pugh

04/90 MEDIDAS DE MORTALIDADE: UM ESTUDO SOBRE OS EFEITOS DAS MUDANÇAS DE ESCOLARIDADE DA MÃE E DA ESTRUTURA DE FECUNDIDADE EM QUATRO ÁREAS BRASILEIRAS Kaizô lwakami Beltrão

Diana Oya Sawyer

05/90 A MEDICINA DE GRUPO NO BRASIL André Cezar Médici

06/90 COMPARAÇÃO DE ALGUNS MÉTODOS PARA ESTIMAÇÃO DE NASCIDOS VIVOS Kaizô lwakami Beltrão

Milena Piraccini Duchiade

Paulo Pimentel Wulhvnek

07/90 DINÂMICA DEMOGRÁFICA : PASSADO. PRESENTE E FUTURO Ana Amélia Camarano

Kaizô Iwakami Beltrão

08/90 DINÂMICA DEMOGRÁFICA POR NÍVEL DE RENDA Ana Amélia Camarano

Kaizô lwakami Beltrão

09/90 PROGRAJ\IA PARA ANÁLISE DE EXPERIMENTOS PLANEJADOS SEGUNDO O ENFOQUE DE NELDER Denise Cunha Onero

'Válidos em dezemoro de 1993

Preço··

CrS 1.370.00

CrS 660.\HI

CrS 1.040.00

CrS 830.011

Cr$ 830.00

CrS 750.00

Cr$ 1,000.00

CrS 1.490.0o


Títulos/Autor(esi

10/90 SISTEMA ESTATÍSTICO. PLANEJAMENTO E SOCIEDADE NO BRASIL (NOTAS PARA Ul\1A DISCUSSÃO) André Cezar Médici

11/90 PREVIDÊNCIA SOCIAL-VELHOS PROBLEMAS. NOVOS DESAFIOS Pedro Luiz Barros Silva André Cezar I\1édici

01/91 A POLÍTICA DE MEDICAMENTOS NO BRASIL André Cezar Médici Francisco E. B. de Oliveira Kaizô lwakami Beltrão

02/91 INCENTIVOS GOVERNAMENTAIS AO SETOR PRIVADO EM SAÚDE NO BRASIL André Cezar Médice

03/91 CÁLCULO DAS TAXAS LÍQUIDAS DE J\11GRACÃO RURAL-URBANA Kaizô lwakami Beltrão

04/91 PERSPECTIVAS DO FINANCIAMENTO À SAÚDE NO GOVERNO

COLLOR DE MELLO André Cezar Médici

05/91 DESCENTRALIZACÃO E INFORMAÇÃO El\1 SAÚDE André Cezar Médici

06/91 SEM RÉGUA E COMPASSO: POPlJLAC.\O El\lPREGO E POBREZA NO BRASIL DOS ANOS OITENTA André Cezar Méáici

0-1/92 CUSTO DA ATENÇÃO MÉDICA A AIDS NO BRASIL: ALGUNS DADOS PRELIMINARES André Cezar Médici Kaizô lwakami Beltrão

02/92 OS SERVICOS DE ASSISTÊNCIA MÉDICA DAS El\lPRESAS: EVOLUÇÃO E TENDENCIAS RECENTES André Cezar Médici

03/92 FONTES DE FINANCIAMENTO DO GASTO SOCIAL FEDERAL NO BRASIL: UMA RETROSPECTJVA DOS ANOS OITENTA André Cezar Métiici


Preço'

CrS 870.00

CrS l .910.00

CrS 2.170.011

CrS l .410.00

CrS 850.00

CrS 1.860.00

CrS 780.011

CrS 2.J.rn.oo

CrS 830.00

CrS 650.0(1

CrS 710.00

Reiatónos Técnicos da ENCE

Titulos/Autor(esl

04/92 DIMENSÃO DO SETOR SAÚDE NO BRASIL André Cezar Médici Francisco E. B. de Oliveira

05/92 AN OPTIMAL C(a) TEST OF AVERAGE PRECIPITATION IN RANDOMIZED CLOUD-SEEDING EXPERIMENTS Barry R. James Kang Ling James Djalma G. C Pessoa

06/92 O SISTEMA DE SAÚDE CHILENO: MITOS E REALIDADES André Cezar Médici Francisco E. B. de Oliveira Kaizô lwakami Beltrão

07/92 ASYMPTOTICS FOR THE LOU-FREQUENCY ORDINA TES OF THE PERIODOGRAM OF A LONG MEMORY TIME SERIES Clifford M. Hurvich


08/92 BRASIL: PADRÕES DE MORTALIDADE E UTILIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DA SAÚDE (UMA ANÁLISE DA PNAD 1986) André Cezar Médici Mônica Rodriges Campos

09/92 A ADMINISTRACÃO FLEXÍVEL: UMA INTRODUÇÃO ÀS NOVAS FILOSOFIA DE GESTÃO André Cezar Médici

Pedro Luiz Barros Silva

10/92 HEALTHY HOUSEHOLD AND CHILD SURVIVAL IN BRAZIL Diana Ova Sawer


01/93 OS EFEITOS DAS MUDANÇAS DE NÍVEL E ESTRUTURA DA FECUNDIDADE NA MORTALIDADE INFANTIL. BRASIL. 1986 Kaizô lwakami Beltrão

Diana Oya Sawer

Iuri de Costa Leite


Preço'

CrS 2,070.00

CrS 410.00

CrS 2. 790.00

CrS 630.0tl

CrS 2,270.00

Cr'"

CrS 660.00

Cr$ 560.00


Títulos/Autor(esi

02/93 TÉCNICAS EMPÍRICAS DE DECOMPOSIÇÃO: Ul\1A ABORDAGEM BASEADA EM SIMULAÇÕES CONTRAFACTlJAIS

3/93

4/93

5/93

6/93

7/93

Ricardo Barros Renata Jeronymo Rosane Mendonça Valéria Pero Eleonora Santos Claúdia Trindade

UNIVERSALIZAÇÃO COM QUALIDADE: UMA PROPOSTA DE REORGANIZAÇÃO DO SISTEMA DE SAÚDE NO BRASIL André Cezar Méàici Francisco E. B de Oliveini Kaizô Jwakami Beltrà0

REFORMANDO A SEGURIDADE SOCIAL: PONTOS PARA Ul\1 DEBATE André Cezar i\1édici Francisco E. B. de Oiiveira Kaizô lwakami Beltrão

AVALIAÇÃO DO IMPACTO DE PROPOSTAS ALTERNATIVAS: NAS DESPESAS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL Kaizô lwakami Beltrão Rosa Maria Marques

APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVICO: DIAGNÓSTICO E ALTERNA TIVAS Francisco Eduardo Barreto de Oiive1r;1 Kaizô lwakami Beltrão Leandro Vicente Fernandes Maniero

FONTES DE FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIR,\ Kaizô lwakami Beltrão Bernardo Junqueira Lusros<1 Francisco Eduardo Barreto de Oliveira Maria Teresa Marsillac Pasma1c1

1 Válidos em dezembro de 1 92~

Preço'

CrS 650.00

CrS 610.00

CrS 380.00

CrS 1.310.00

CrS 1.6 W.0(1

CrS 1.560.00

fontes de financiamento da: seguridade social … · gráfico 2.2 - curva de laffer -...

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