financeirização da política habitacional: limites e perspectivas

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  • FINANCEIRIZAO DA POLTICA HABITACIONAL: LIMITES E PERSPECTIVAS

    UNIVERSIDADE DE SO PAULOFACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMOCurso de Ps-graduao

    LUCIANA DE OLIVEIRA ROYER

    SO PAULO | 2009

  • aluna

    Arq. Ms. Luciana de Oliveira Royer

    orientadora

    Prof Dr Ermnia Terezinha Menon Maricato

    So Paulo | 2009

    FINANCEIRIZAO DA POLTICA HABITACIONAL: LIMITES E PERSPECTIVAS

    Tese apresentada como requisito obteno do grau de Doutor em Arquitetura

    e Urbanismo, no mbito do programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urba-

    nismo, rea de Concentrao do Habitat da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo

    da Universidade de So Paulo.

  • AUTORIZO a reproduzir, e/ou disponibilizar na rede mundial de computadores

    - Internet - e permito a reproduo por meio eletrnico dessa tese a partir da

    data abaixo, desde que citada a fonte e o uso da reproduo e/ou disponibili-

    zao no seja para fi ns comerciais.

    So Paulo, _____ de __________________ de 2009.

    ________________________________ Luciana de Oliveira Royer

    ROYER, Luciana de O.

    Financeirizao da poltica habitacional: limites e perspectivas / Luciana de Oliveira Royer

    So Paulo: USP / Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, 2009.

    194 f. ; 31 cm.

    Orientador: Ermnia Terezinha Menon Maricato

    Tese (doutorado) USP / Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Ps-

    Graduao em Arquitetura e Urbanismo, rea de Concentrao Habitat, 2009.

    Referncias bibliogrfi cas: f. 166-193

    1. Poltica habitacional. 2. Sistema Financeiro de Habitao. 3. Sistema Financeiro

    Imobilirio. 4. FGTS. 5. SBPE. Tese. I. MARICATO, Ermnia T.M. II. Universidade de So Paulo,

    Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urba-

    nismo, rea de Concentrao Habitat. III. Ttulo.

  • Dedico esta tese a quem luta pela efetivao dos direitos sociais no Brasil, especial-

    mente do direito moradia digna.

    Dedico tambm a tese memria do Prof. Dr. Jorge Hajime Oseki, que, em con-

    junto com outros mestres, me infl amou com o desejo de conduzir uma pesquisa

    acadmica contribuindo para a construo do conhecimento coletivo, me fazendo

    ver a importncia e o valor de uma universidade pblica em um pas marcado pela

    injustia social.

    II

  • Agradeo a todos que contriburam direta ou indiretamente pesquisa que resultou nessa tese.

    Em especial agradeo minha orientadora Ermnia Terezinha Menon Maricato, pesquisado-ra acadmica e profi ssional reconhecida, inspiradora de geraes de urbanistas e arquitetos por sua seriedade, competncia e compromisso, que nunca se furtou a desafi os inglrios, especialmente na sua passagem pelo governo federal, e que generosamente apoiou a con-tinuidade dessa pesquisa e dessa tese em momentos que eu mesma j no acreditava tanto que seria possvel sua concluso.

    Agradeo ainda Caixa Econmica Federal, que me concedeu a licena para a fi nalizao da tese, especialmente equipe da Vice-Presidncia de Governo e ao Vice-Presidente, Jorge Fontes Hereda, equipe da Gerncia de Desenvolvimento Urbano do Estado de So Paulo e equipe da Superviso de Parcerias e Superviso de Assistncia Tcnica, que acompa-nharam o processo de construo da tese e apoiaram de forma inconteste sua fi nalizao.

    Ao professor doutor da Faculdade de Direito Luis Fernando Massonetto, por importantes indicaes bibliografi cas e infi ndveis discusses sobre direito economico, individualismo metodolgico e nova economia institucional.

    Agradeo tambm aos professores participantes do exame de qualifi cao, Prof. Dr. Jorge Mattoso e Prof. Dr. Joo Whitaker Ferreira, por observaes fundamentais para o andamento e concluso da pesquisa.

    Agradeo tambm aos competentes, extremamente pacientes e sempre companheiros as-sistentes de pesquisa, arquiteta Natlia Gaspar e advogado lvaro Lus dos Santos Pereira.

    Aos colegas da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, incluindo a todos os fun-cionrios da Ps-Graduao, bibliotecrios e secretrios, sempre solcitos e amigos.

    equipe do LABHAB, Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU-USP e tambm s profcuas sesses de estudos do grupo de estudos de urbanizao que se reune na ps-graduao da FAU-USP.

    Aos amigos queridos e companheiros, em especial s queridas amigas Bia Kara-Jos, Karina Leito, Mariana Fix, Roberta Asse e Roberta Menezes.

    A minha familia pelo apoio e compreenso incondicionais, proporcionando as condies para o estudo e a pesquisa desde sempre.

    E agradeo ainda, e mais uma vez, e sempre, muito especialmente, ao Lus, Maria Vitria e ao Loureno.

    Agradecimentos III

  • A partir de anlise de dados primrios oriundos do Banco Central do Brasil e da Caixa

    Econmica Federal, bem como da anlise de literatura relacionada, o trabalho busca com-

    preender alguns resultados da poltica de crdito habitacional sob o ponto de vista da uni-

    versalizao da habitao enquanto direito, analisando os principais fundings da poltica, o

    SBPE e o FGTS, operando simultaneamente no Sistema Financeiro da Habitao, SFH, e no

    Sistema Financeiro Imobilirio, SFI. Busca tambm compreender o funcionamento do SFI na

    lgica de uma poltica pblica de habitao.

    A estrutura do SFH, ainda vigente, ganhou uma outra lgica com a aprovao em 1997 do

    SFI. Os avanos recentes no marco regulatrio, com mudanas legais importantes, teriam

    contribudo para que o SFH chegasse a nmeros recordes em anos recentes.

    Apesar de todas as investidas para a montagem do SFI de forma completa, os fundos p-

    blicos e semi-pblicos (ou paraestatais) ainda so o pilar da poltica habitacional exercida

    no pas. Nota-se nos nmeros recentes a importncia da ampliao do crdito como am-

    pliao do acesso das classes de menor renda ao mercado de consumo e a importncia da

    regulao feita pelo estado para que esses nmeros fossem alcanados.

    A sofi sticao fi nanceira do SFI remete a uma discusso do modelo neoclssico de efi cincia

    fi nanceira que se choca com o conceito da universalizao da habitao enquanto direito.

    Dessa forma o trabalho busca discorrer tambm sobre a esterilizao do debate relativo a

    polticas pblicas sob esse diapaso, visto que o discurso do senso comum que o modelo

    fi nanceiro quando bem feito capaz de suportar qualquer poltica pblica. A reduo da

    poltica pblica ao discurso fi nanceiro resulta numa fi nanceirizao da poltica habitacional,

    com impactos negativos na universalizao e no acesso ao bem habitao.

    Resumo IV

  • The current work interprets the results of the housing credit policy in terms of housing as a

    universal right. The analysis is based on primary data from the Central Bank of Brazil, Caixa

    Economica Federal, and related literature. The analysis is based on the main sources of fun-

    ding: SBPE and FGTS. Both sources operate simultaneously in the Housing Financial System

    (SFH) and Real State Financial System (SFI). The operation of the SFI in the framework of the

    public housing policy is also assessed.

    The current structure of the SFH acquired a new logic with the approval of the SFI in 1997.

    The recent advancements in the regulatory framework, with important legal modifi cations,

    have contributed to fi nancing the SFH to achieve record numbers in recent years.

    However, despite all the eff ort to fully assemble the SFI, public and semi-public funding

    sources still constitute the pillars of the housing policy in eff ect. The recent numbers high-

    light the importance of the credit expansion as a mechanism to expand the access of lower

    income classes to the consumer market. Also noteworthy is the importance of the govern-

    ments regulation in the achievement of those numbers.

    The fi nancial sophistication of the SFI prompts the discussion of the neoclassical model of

    fi nancial effi ciency, which collides with the concept of housing as a universal right. In addi-

    tion, the current consensus is that a fi nancial model when well executed is able to promote

    any public policy. The current work also analyzes the lack of debate of public policies from

    this angle. The reduction of public policies to fi nancial discourse results in the fi nancializa-

    tion of the housing policy, with negative impact in housing access and universalization.

    Abstract V

  • Lista de Quadro e Tabelas

    QUADRO 1 Estrutura bsica de uma operao de securitizao imobiliria, p. 110

    TABELA 1 SFH / BNH: Financiamentos habitacionais concedidos - Unidades

    Habitacionais e Valores - 1970 a 1986, p. 63

    TABELA 2 SFH / BNH: Nmero de fi nanciamentos habitacionais concedidos por ano

    - 1980 a 1986, p. 64

    TABELA 3 SFH / BNH: Nmero de fi nanciamentos habitacionais concedidos

    entre 1964 e julho de 1986, p. 65

    TABELA 4 SFH: Evoluo do nmero de moradias fi nanciadas entre 1987 e 1994, p. 66

    TABELA 5 SBPE: Financiamento para aquisio de Imvel Novo, Aquisio de Imvel

    Usado e Construo de Unidades Habitacionais - 1994 a 2008, p. 74

    TABELA 6A Direcionamento dos recursos da poupana - Usos, p. 83

    TABELA 6B Direcionamento dos recursos da poupana - Fontes, p. 83

    TABELA 7 Exigibilidade do direcionamento dos recursos - Aplicaes em

    fi nanciamentos habitacionais efetivos, p. 84

    TABELA 8A FGTS: Evoluo do fi nanciamento - 1995 a 2008, p. 90

    TABELA 8B FGTS: Evoluo do fi nanciamento - 1995 a 2008, p. 91

    TABELA 9 Dfi cit Habitacional (1) e percentual em relao aos domiclios

    particulares permanentes, por situao do domiclio, segundo regies

    geo