Tributao, Oramentos e Sistemas de Informao sobre a Administrao Financeira Pblica Segundo lugar

Dimas Enas Soares Ferreira*

Experincias Recentes de Controle Social sobre o

Processo de Oramentao Pblica Municipal no Brasil

* MestreemCinciasSociais(GestodeCidades)pelaPUC-MG.Professorepesquisador

daUniversidadePresidenteAntnioCarlos(Unipac).

Agradecimentos

EmprimeirolugaragradeoaDeus;tambmminhaesposa,MrciaGeoffroy,eameusfilhos,Bruno,LviaeGuilherme,quemederamoapoiofamiliar.

Ameupai,que faleceupoucoantesdoprmioe, comcerteza,vibrou l emcima.

Ameuorientadordomestrado,professorCarlosAurlio,quemuitocontribuiuparaotrabalho.

Resumo

Estamonografiabuscaanalisarosmecanismosdecontrolesocialpresentesnomodelodeoramentaoparticipativahoje adotadopormaisdeumacentenademunicpiosbrasileiros.Combasenospressupostosdaaccountability edocontrolesocial,bemcomofundamentadoempiricamenteemdadoseinformaesarespeitodealgumasexperinciasdeoramentaoparticipativa, coletadosemdocumentosproduzidosporrgosmunicipaisdecincomunicpiosPortoAlegre,BeloHorizonte,Goinia,SoPauloeRecife,almdeentrevistasrealizadascomcidadosligados,diretaouindiretamente,aoprocessodeoramentaoparticipativa,foipossvelcom-provaragrandecapacidadedeoOPtornarmaisaccountableosgovernosmunicipais,permitindonosmaiorcontrolesocialsobreagestodosrecursospblicoscomotambm, e sobretudo, submetendoparte damquina administrativa doEstado vontadepopular.

Nessesentido,osfundamentosdocontrolesocialnoprocessodeoramentaoparticipativaligam-separticipaopolticapopular,aopoderdeagendaediscussoedeliberaopblica,que,porsuavez,secruzamcomosmecanismosdeaccoun-tabilitytpicosdooramentoparticipativo,comooacompanhamento,afiscalizao,aprestaodecontas,atransparnciaeapublicizao,demonstrando,portanto,suaintensacapacidadedeconstrangeropoderpblicoparaatenderrealmentesdemandasesprioridadeslevantadaspelasociedadecivil.

Sumrio

1 Introduo

2 oslImIteseopotencIaldocontrolesocIalsobreagestopblIca

3 mecanIsmosdecontrolesocIalsobreoprocessodeoramentao

pblIca

4 ooramentopartIcIpatIvo

5 ooramentopartIcIpatIvocomoprodutordecontrolesocIal

6 consIderaesfInaIs

referncIas

anexo

1 Introduo

Estamonografiabuscaanalisarosmecanismosdecontrolesocialpresentesnomodelodeoramentaoparticipativahoje adotadopormaisdeumacentenademunicpiosbrasileiros.Combasenospressupostosdaaccountability edocontrolesocial,bemcomofundamentadoempiricamenteemdadoseinformaesarespeitodealgumasexperinciasdeoramentaoparticipativacoletadosemdocumentospro-duzidosporrgosmunicipaisdecincomunicpiosPortoAlegre,BeloHorizonte,Goinia,SoPauloeRecife,almdeentrevistasrealizadascomcidadosligados,diretaouindiretamente,aoprocessodeoramentaoparticipativa,foipossvelcom-provaragrandecapacidadedeoOPtornarmaisaccountableosgovernosmunicipaispermitindonosmaiorcontrolesocialsobreagestodosrecursospblicoscomotambm, e sobretudo, submetendoparte damquina administrativa doEstado vontadepopular.

Nessesentido,osfundamentosdocontrolesocialnoprocessodeoramentaoparticipativaligam-separticipaopolticapopular,aopoderdeagendaediscussoedeliberaopblica,que,porsuavez,secruzamcomosmecanismosdeaccoun-tabilitytpicosdooramentoparticipativo,comooacompanhamento,afiscalizao,aprestaodecontas,atransparnciaeapublicizao,demonstrando,portanto,suaintensacapacidadedeconstrangeropoderpblicoparaatenderrealmentesdemandasesprioridadeslevantadaspelasociedadecivil.

Primeiramente, foi preciso definir, pormeiode reviso terica a respeito dotema,osconceitosqueenvolvemocontrolesocialsobreagestopblica,denomina-donacinciapolticadeaccountability,especialmenteapartirdatipologiaadotadaporODonnell,quefalaemtrstiposdeaccountability:aaccountabilityhorizontal,aaccountabilityverticaleleitoral(Electoral Vertical Accountability)eaaccountabilitysocietalvertical(Vertical Societal Accountability).Emseguida, foi feitaumaanlisedosmecanismosformaisdecontrolesocialsobreoprocessodeoramentaopblicaexistentesnoBrasil,especialmentedostrsagentesinstitucionaisdecontrolesocial,quaissejam:oPoderExecutivo,quedevefazerocontroleinterno;oPoderLegisla-tivo,quese incumbedocontroleexterno;eosTribunaisdeContas,queexercemtambmocontroleexterno,pormex-post.Damesmaforma,discute-seocontrolesubjetivo,queexercidopelasociedadecivil,organizadaemONGs(OrganizaesNo-Governamentais),mdiaeoutrasinstituiesdecarterpbliconoestatal.Pos-teriormente,oenfoquepassaparaoprocessodeoramentaoparticipativa,buscandosuadefinio,descrioecaracterizaocomoinstitutopolticoparticipativo,comdadoseinformaesaseurespeito.

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Oobjetivocentralavaliaracapacidadedeooramentoparticipativo(OP)gerarocontrolesocialdagestopblica,ouseja,quaissoosmecanismoseosfundamentosdessecontrolesobreoprocessodeoramentaopblica?claroqueoOPnoonicoinstrumentodecontrolesocialsobreagestodooramentopblico.possvelidentificaroutroselementosqueinduzemprestaodecontas,transparnciadoprocesso,responsabilizaodosagentespblicoseresponsividadedopoderpblico,principalmentepormeiodosTribunaisdeContas,dasCmarasdeVereadores,dasnormaslegaisvigentes,comoaLeideResponsabilidadeFiscal,porexemplo,bemcomodaimprensa,dasouvidorias,daControladoria-GeraldaUnio,etc.

Aintroduodenovosmecanismosdeparticipaopopularnagestopblicademuitascidadesbrasileirastrouxetonaumasriedequestesqueaindanoforamrespondidasdemodosatisfatrio.Umadelascomotornarocontrolesocialalgorealmenteeficaze,conseqentemente,satisfazerasociedadequantoaorealatendi-mentodesuasdemandaseprioridades?EssaeficciadaprestaodecontasdoPoderExecutivoanteasociedadecivilsexistequandohumverdadeirocontrolesocialsobreosgovernantesesobreaburocraciaestatal.

NaAmricaLatina,emgeral,asociedadecivil,noembatecontraosregimesau-toritrios,fortaleceu-seapontodetornar-serelativamentecapazdeestabeleceralgunspequenoslimitesaopoderdoEstado,atentomonopolizadopelaselites.Criou-se,assim,aolongodasltimasdcadasdosculoXX,umnovoformatoinstitucionalnombitodaorganizaoenamobilizaodasociedadeciviledaengenhariapoltica.

DeacordocomAvritzer(2003),emmeadosdosanos1970comeouasurgirnoBrasilumasociedadecivilautnomaedemocrtica,comacrescentemultiplicaodasassociaescomunitriasedesuasrespectivasrelaescomoEstado.Entre1977e1985,ocorreuosurgimentodenovosatoressociaisdispostosalimitareacontrolarasaesdoEstado,resultadodeumaondadedemocratizaosurgidanops-guerra,masquesnosatingiunosanos1980-1990.1Esseprocessodedemocratizaoestligadodescentralizaopoltico-administrativadoEstadoeaofortalecimentodapar-ticipaoemnvellocal(SANTOS,2002,p.56).Houve,ento,umarecuperaodoconceitodesociedadecivil,abandonadopropositalmentepelaselitespolticasduranteoperododeautoritarismo.DetodoesseprocessosurgiuumnovoassociativismonoBrasil,quenaquelemomentohistricoeraquaseexclusivamentereivindicatrio(BOSCHI,1987).Santos(2002)falaemreivindicaespordireitosdemoradia,pordireitosdeparticipao,pordireitosabenspblicosdistribudoslocalmente,peloreconhecimentodasdiferenas,entreoutras.nessaconjuntura,ento,quenascem

1 OprocessopolticoqueocorreunoBrasilentre1977e1985estavarelacionadocomarede-mocratizaoapslongosanosdeditaduramilitar.JaondadedemocratizaoqueatingiuaEuropaOcidentalnoperododops-guerrafoiresultantedaderrotadonazi-fascismo.Emambososcasos,oquesepercebeufoitambmummovimentoemdireodescentralizaopoltico-administrativadoEstado.

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osmovimentossociaisurbanos,construdossoboprismadasgrandescontradiesurbanas.Ligavam-seinsatisfaodapopulaoemrelaosdecisesdosgovernosquantospolticaspblicasrelacionadasmelhoriadascondiesdevidadasociedade.Umproblema,portanto,deresponsividade,questeveumasoluoparcialpormeiodainstitucionalizaodaparticipaopolticapopularnaformulaodaspolticasenagestopblica.Issosignificavatornaraesferapblicapermevelsreivindicaesdosmovimentossociaisurbanos,incorporando-osaoprocessodecisrio(DIAS,2002,p.73),agregandoaparticipaopolticapopularaoprocessogovernativo.

ParaPaulSinger(1996),apopulaomaispobreprecisamobilizarasforasurba-nasvivas,buscandoabrirespaosparaodebateeanegociao,nointuitodedividiropoderdedecisocomoutrossetoresdasociedade.Havia,portanto,anecessidadeprementedeseefetivarnombitodosmunicpiosumademocraciaverdadeiramenteparticipativa.Nessecontexto,eracrucialgarantirocontrolesocialnossobreaspolticaspblicas,democratizandooacessoaosbens,aosservioseaosequipamentospblicos,mastambmsobreoprocessodeoramentaopblica.Assim,aredemo-cratizaobrasileiraocorridaentreofinaldosanos1970emeadosdadcadade1980trouxetonanovosparadigmasdedemocracia,enadcadaseguinteesseprocessodemodernizaoedeconsolidaodademocraciaobrigouoEstadoaseverfrenteafrentecomnovoseinditosmodelosdegestopblica,devismaisparticipativoepopular,produzindo,ento,umchoquecomomodelodegestocentralizadoreimpositivo,tpicodosanosdechumbo.

Essenovomodelofoigestadopelaaodenovosatoressociaisepolticosqueemergiramdaresistnciaaoregimemilitar.SegundoAvritzer(2002,p.17),oembatecontraoautoritarismoeatransiodemocrticafoifortementemarcadopelacons-truodeprticassociaisbemmaisdemocrticas,comoquestionamentodasvelhasprticasdominanteseexcludentesepeladefesadeumespaodedemarcaoentreasociedadecivileoEstado.Assim,umanovaculturadeconstruodemocrticaemergiucomnovasformasdeaopoltica,demovimentosedeinstituies.

Posteriormente,aConstituiode1988fomentouadescentralizaopoltico-ad-ministrativa,dandoaosmunicpiosatribuiesatentoexclusivasdasesferasfederale estadual.Dessa forma, introduziram-semecanismos que tornaramomunicpiooprincipalexecutordepolticassociaispblicas.Almdisso,foramcriadosoutrosinstrumentosdemocrtico-participativos,comooplebiscito,oreferendo,osprojetosdeiniciativapopulareocontroledooramentopblico.

Claroqueoprocessodedescentralizaopoltico-administrativa,porsis,norepresentouademocratizaodasrelaesentreoEstadoeasociedadecivil,sendoumprocessoqueaindaestrestritoaalgunspoucosmunicpios(CORREIA,2003,p.154et seq.),especialmenteaquelesgovernadosporforaspolticasdeesquerda.Entretanto,mesmoselevandoemconsideraoaexistnciadeeleiesperidicasemtodoseleseindependentementedopartidopolticodequemestejanopoder,apartir

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desseinstanteosmunicpiosforamprovocadosarealizartransformaesqualitativasnosseusmtodosdegestopblica.

Osmovimentossociaisurbanosestiveramamaiorpartedotempoenvolvidosnalutaporumagestourbanamaisdemocrticaemenosclientelstica,oqueculminoucomumaemendapopularencaminhada,em1987,AssembliaNacionalConsti-tuintepropondoumaprofundareformaurbana,masqueresultouemapenasdoisartigosnanovaConstituio:oartigo182,queasseguraqueoobjetivodapolticadedesenvolvimentourbanodisporsobreasfunessociaisdacidade,garantindoobem-estardesuapopulao,eoartigo183,queprevousucapioespecial.Somenteem2001foisancionadaaLeino10.257/01,queregulamentouosartigos182e183daConstituioFederal e estabeleceudiretrizes gerais dapolticaurbana,ficandoconhecidacomoEstatutodaCidade.Noseuartigo4o,incisoIII,prevademocrati-zaodosoramentosmunicipais.Dessaforma,tornou-senecessriaaaberturadascaixas-pretasdaspeasoramentriasdosmunicpiosbrasileiros,obrigandoopoderpblicoatornartransparenteagestodacoisapblica.

Assim,emdecorrnciadoEstatutodaCidade,opoderpblicopassouaterdeconvivercominditosmecanismosdecontrolesocial,atentodesconhecidosnocotidianopoltico-administrativobrasileiro,produzindoemmuitosmunicpiosumgrandechoque,pois,noBrasil,aindapredominaumaculturapolticaclientelistaefisiolgica, sustentadaporumamquina administrativaburocrtica e corporativa,emespecialnospequenosmunicpios(CORREIA,2003,p.160).Oartigo44doEstatutodasCidadesdefinequeagestooramentriaparticipativadeverpromoverarealizaodedebates,audinciaseconsultaspblicassobreaspropostasdoPlanoPlurianual,daLeideDiretrizesOramentriasedooramentoanual,comocondioobrigatriaparasuaaprovaopelaCmaraMunicipal.

Aindacomomecanismodecontrolesocial,tem-seaLeino101,de4demaiode2000,conhecidacomoLeideResponsabilidadeFiscal,que,noseucaptuloIX,tratadatransparncia,docontroleedafiscalizaooramentria.Noseuartigo48,dizque

soinstrumentosdetransparnciadagestofiscal,aosquaisserdadaampladivulgao,inclusiveemmeioseletrnicosdeacessopblico:osplanos,osoramentoseasleisdediretrizesoramen-trias;asprestaesdecontaseorespectivoparecerprvio;oRelatrioResumidodaExecuoOramentriaeoRelatriodeGestoFiscal,easversessimplificadasdestesdocumentos.

Aindanoseupargrafonicodizqueatransparnciaserasseguradatambmme-dianteoincentivoparticipaopopularerealizaodeaudinciaspblicasduranteosprocessosdeelaboraoedediscussodosplanos,leidediretrizesoramentriaseoramentos(CORREIA,2003,p.158).

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nessaconjunturademudanaspoltico-institucionais,ocorridasnoBrasilcomaredemocratizaoecomaConstituiode1988,quesurgiuoprocessodeoramenta-oparticipativa.Elefoi,comosalientaAvritzer(2003,p.17),amaisinovadoraprticadegestodemocrticaemnvellocalsurgidanoBrasilps-autoritrio,juntocomosconselhospopulares.Trata-sedeumexperimentodeparticipaopolticapopularqueabreespaoparaagradualconstruodacidadaniaeparaareduodasdesigualdadessociais,especialmenteporqueseufundamentobsicoainversodeprioridades,almdedemocratizaroprocessodecisrionaesferadooramentomunicipal.WielandSilberschneider,coordenadordoOPdeBeloHorizonteduranteagestodePatrusAnanias(1993-1997),destacaaimportnciadooramentoparticipativo:

[...]atento,dadaacondescendnciadalegislaooramentriabrasileira,oregistrodeprogramadeinvestimentosdaprefeituraerafeito,deformageral,demodobastantegenrico.ApartirdaediodoOPemBeloHorizonte,aSecretariaMunicipaldePlanejamentopassouaconsignarnooramentoumcdigodeaplicaoacompanhadodarespectivafontederecursos.Almdisso,passouaconstardamensagemdoprojetodeleidoora-mentoumquadrodiscriminandocadaintervenoprogramada,sualocalizaoeseuvalorprevisto,dandotransparnciainditaaogovernamentale,porconseqncia,elevandoograudevinculao do compromisso governamental (LESBAUPIN,2000,p.74).

SeoOPporumladoajudounaco-gesto,naco-responsabilizao,natrans-parnciaenocontrolesocial,poroutroladoabriuapossibilidadededarumarou-pagemnovasformastradicionaisdegesto(GRAZIA,2003,p.44),disfarandoprticaspatrimonialistas,clientelistaseeleitoreiras.Mas,aindaassim,nodeixadeserumapossibilidadedeintervenoeficaznooramentopblico.Essanovaformataodagestodacoisapblicapermiteomonitoramentodepartedooramentoedosinvestimentos,transformandodeforaparadentroaadministraomunicipalcomaintroduodoconceitodeco-gesto,compartilhandopartedaresponsabilidadepelaalocaooramentriacomasociedadecivil.OOP,portanto,umainstnciadecisrianoprocessodedistribuiooramentriavoltadaparaademocratizaodaaplicaodosrecursospblicos.

UmaarticulaoentreoOPeosconselhosdepolticaspblicaspodesignificarumaumentoconsiderveldocontrolesocial,oqueaindanoocorreefetivamente,maspodevirasetornarumarealidadenamedidaemqueasduasinstnciaspartici-pativasestabeleammecanismosdecontrolesocialmtuo,comtrocadeinformaesedadospertinentesadministraopblicaecomaesconjuntasdeacompanha-mentoefiscalizaodopoderpblico.NaessnciadoOPestaidiadecriaoe

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fortalecimentodosconselhospopulares,fazendocomqueopoderpblicoestabeleacanaisdecomunicaoedeconsultapopulao,ampliandodessaformaaaccoun-tability(DIAS,2002),jqueambos,OPeconselhospopulares,somecanismosqueampliamaesferadeparticipaopopular, injetandonacomplexamquinaestatalnovosatoressociaisalmdatradicionalburocracia,conduzindoassimaumarelativaco-gestodosnegciospblicos,oquenosedsomentepelaintroduodenovosatoresnoprocesso,maspelamudananotratodacoisapblicaaoacrescentarmaisresponsabilizaoeresponsividadeaoprocessodegesto.

OOPumainstituiohbrida,ouseja,trata-sedeumaformataopoltico-institucionalqueenvolveapartilhadeespaosdedeliberaoentreosagentesestataiseasentidadesdasociedadecivil(AVRITZER,2003),poisumfrumdecomposiomistaeplural,ocorrendoassimumasoberaniacompartilhadaentreatoresestataisesociedadecivil,envolvendodeliberaessobrequestesantesdecompetnciaexclusivadoEstado,deformaargumentativaefrutodedecisescoletivas,ouseja,pormeiodadiscussoemtornodecontrapontosepropostasconstrudascoletivamente.

Almdetodasessasquestesmaisligadasprxisdoprocessodeoramentaoparticipativa,precisotambmdiscutirteoricamente,noplanodasidias,opapeldoOPcomorealeeficazinstrumentodeaccountability,isto,deprestaodecontasecontrolesocialsobreaalocaodosrecursosoramentrios,sobreaimplementaodeprojetoseobras, sobreo resultadodepolticaspblicas, especialmenteaquelasvoltadasparaasgrandesdemandasurbanas,sejamelassociaisoudeinfra-estruturafsicadascidades,poisoOPmostra-se,pelomenosteoricamente,ummecanismodecontrolesocialsobreasaesdoEstado.

Muitasvezes,otemadaparticipaopolticapopulartratadodemaneirasim-plista,isto,elecolocadocomosinnimodeco-gestooudeautogesto.Issoextre-mamenteperigoso,porqueaparticipaopode,muitasvezes,serusadacomoformadelegitimarocontroledoEstadosobreastensesdecorrentesdeconflitossociais.Logo,aparticipaopodeservirapenascomomecanismodeneutralizaodosconflitos.OEstadopodeinduzirasociedadeacooperare,assim,fazercrerquehintegraoentreambos,masnofundoapenasencobreopapelcentralizadoreexcludentedesuaspolticaspblicas.Oprocessodeoramentaoparticipativa,aocontrrio,privilegiaaparticipaopolticapopularampliadaouneocorporativa,2isto,umaparticipaoqueocorrepormeiodeentidadesdasociedadecivilorganizada,comoassociaesdemoradores,comunitriasoudebairros, sindicatos, Igrejas,comissespastorais,

2 OfenmenodoneocorporativismotemsuasrazesnarefundaodaEuropaburguesaocor-ridaentreasduasguerrasmundiaisenapassagemdocapitalismoliberalparaocapitalismoorganizado.Masgrandepartedaliteraturarelativaaoneocorporativismorefere-seaummomentodemediaodeinteressesentreasociedadecivileoEstado.Oneocorporativismovisto,nestecaso,comoumamaneiraespecficadeformaodeopespolticasporpartedamquinadoEstado(ROVERSI-MONACO,1997).

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universidades,organizaesno-governamentais,etc.Noobjetivodoprocessodeoramentaoparticipativaprivilegiaraparticipaorestritaouinstrumental,volta-doapenasparaoatendimentodequestespontuaisoudemicroprioridades,aindaqueissoocorra.Nessesentido,oOPcapazounodeproduzir,porintermdiodaparticipaopolticapopular,umnovomodelodegestodacoisapblica,emqueocontrolesocialsefaaumaconstante?issoqueapresentemonografiapretenderesponder,principalmenteporqueboapartedabibliografiaquetratadoprocessodeoramentaoparticipativasanalisaodesenhopolticodessemecanismodegestopblica,especialmentesobopontodevistadaparticipaopopular,comoAvritzer(2003),Santos(2002)eNavarro(2003),ouaindasobopontodevistadoconfrontoentreademocraciadiretaeademocraciarepresentativa,comoFedozzi(1997),Genro(1997)eDias(2002).

Aidentificaodosfundamentosedosmecanismosdecontrolesocialpresentesnoprocessodeoramentaoparticipativapermiteverificarseelecapazdegeraraccountabilitydagestodooramentopblicodemaneirageral,alcanandoassimoobjetivoprincipaldapresentemonografia.SomenteassimpossvelverificarseoOPproduzmaioroumenorcontrolesocial,levandoopoderpblicoasesentirconstrangidopelamobilizaopolticapopular.Ouseja,asociedadecivil,aoparti-cipardaoramentaopblica,obrigaosagentespblicosaadotaremumacondutaderesponsabilizaoemrelaoaotratoparacomosrecursospblicosetambmderesponsividadepoltico-administrativa.Issoficaclaroquandosecertificaqueocontrolesocialnogeradosomentedeforaparadentro,jqueexistemmecanismosnormativoseinstitucionaispresentesnointeriordoprpriopoderpblicoqueoobrigamaestarpermanentementeprestandocontas,sendotransparenteepublici-zandosuasaesemrelaoaotratamentodadoaosrecursospblicos.Logo,tantooOPcomooutrosmecanismosinternoseexternosdecontrolesocialobrigamoEstadoaserresponsivoetermaiorresponsabilizao.

2 Os limites e o potencial do controle social sobre a gesto pblica

Ocontrolesocialdenominadodeaccountabilitypelacinciapoltica,poden-doserconsideradoaobrigaodaprestaodecontasdopoderpblicoperantea sociedade civil e as autoridades competentes. Ele se traduz pela existncia demecanismosdecobranaedecontrolesrecprocosqueconstituemfatorfavorvelaoxitodagestopblica,permitindoevitaraapropriaodamquinaporinte-ressesprivados,odesperdcio,almdaalocaoderecursosparafinsnoprevistos(DINIZ,1995).Essaprestaodecontaspressupenosaparticipaopoltica

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popularnosprocessosdediscussoededeliberaopblica,mastambmopoderdasociedadecivildedefiniraagendapblicaemconjuntocomopoderpblico,oacompanhamentoeafiscalizaodagestopblicaeatransparnciaeapubliciza-odascontaspblicas,almdaresponsabilizaoedaresponsividadedoEstadoperanteoscidados.

OsmecanismosdeaccountabilityforamintroduzidosnoBrasilnosporforadaConstituiode1988,mastambmcomoresultadodastransformaessociaisepolticasocorridasnopasapartirdaquedadoregimeautoritrioedaredemocra-tizaonosanos1980e1990,comocrescentefortalecimentodasociedadeciviledasorganizaesno-governamentais.Esseprocessofezcomqueseconstrusseumamalhadeinstituiesresponsveispelacobranadaprestaodecontasedocon-trolesocialsobreoEstadoesobreosatosdesuaburocraciaformadaporsindicatos,Igrejas,mdia,organizaesdedireitoshumanos,entidadesdeclasseecorporativas,centraissindicais,associaescomunitriase,atmesmo,pelosindivduosaltrustaseindignados(ODONNELL,1998,p.51).Aliadoaisso,aConstituioCidadinstituiumecanismoslegaisdecontrolesocial,comooMinistrioPblico,asAesdeInconstitucionalidade(ADINs),osreferendoseasconsultaspopulares.

Somecanismosqueabriramapossibilidadedeasociedadecivildenunciaratosilcitospraticadospelopoderpblicoetambmdesemanifestarcontrariamentesobrealgumprocedimentopoltico-administrativo.Comisso,asociedadebrasileirapdecaminharmaisseguramenteemdireoconsolidaodeumregimedemocrticodedireito,construindoumasociedaderelativamentemaispolitizadaeparticipativa,bemcomopossibilitounovaseinditasexperimentaesdemecanismosdademocraciadiretaeparticipativa,comooOP,porexemplo,queconvivemcomastradicionaisinstituiesdademocraciarepresentativa.

Essesfenmenospolticosdecontrolesocialeacrescenteparticipaopolticafizeramcomqueseprocessassemnovasrealidadesinstitucionaisepoltico-admi-nistrativasnoBrasil,especialmentenosmunicpios,ondeademandaporserviospblicossefezsentirmuitomaisfortemente.Diantedisso,algunsgovernosmu-nicipaisdecentro-esquerdaeleitosapartirdofinaldosanos1980comearamaimplementarprojetosdegestopblicaparticipativaepopular,comooOP.

Seaoramentaoparticipativaporumladoprivilegiouaparticipaodeca-madasantesexcludasdoprocessodedecisespolticasedadefiniodaalocaodepartedosrecursosoramentriosdisponveis,poroutrocriounovosmecanismosdeprestaodecontasedecontrolesocialsobreosgovernosmunicipaisesobresuasrespectivasburocracias estatais,permitindo,dessamaneira, vislumbrar a relativacapacidadedeoOPgerarocontrolesocialouaccountabilitydagestopblica.

SegundoODonnell(2000),existemtrstiposdeaccountability:aaccountabilityhorizontal,aaccountabilitysocietalvertical(Vertical Societal Accountability)eaaccoun-tabilityverticaleleitoral(Electoral Vertical Accountability).

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Aaccountabilityhorizontalpressupe

a existnciadeagncias estataisque tmautoridade legal eestorealmentedispostasecapacitadasaempreenderemaesquevodesdeocontrolerotineiroatsaneslegais,ouin-clusiveimpeachmentemrelaoaatose/ouomissesdeoutrosagentesouagnciasdoEstadoquepodem,emprincpiooupresumidamente,serqualificadoscomoilcitas(ODONNELL,2000,p.1).

J a accountability societal vertical pressupe, principalmente, a liberdadedeexpressoedeassociao. Issoporqueeladependeessencialmenteda intensaparticipaopolticapopular, assimcomodopoderfiscalizadorda imprensaoudosmeiosdecomunicao,quedevemestarvigilantesquantoconduopolti-co-administrativadoEstado,estandoprontosparadenunciarpossveisdesviosdecondutaticaedecasosdemgestooudecorrupo.Osagentesdessetipodeaccountabilityso,portanto,osindivduos,osmovimentossociaiseasorganizaesformais.ODonnell(2000,p.7)dizquesetratadeumavozqueesperaedesejaserouvida,detalformaqueaagnciaestataladoteoudeixedeadotarasdecisesaqueserefereaquelavoz.

Porfim,oterceirotipodeaccountability, segundoODonnell,oqueelechamadeverticaleleitoral.Elaseresumeseleiescomomecanismoperidicodeprestaodecontasedecontrolesocialdisposiodapopulao.Narealidade,essetipodeaccountabilityverticaleleitorald-semedidaque,detemposemtempos(nocasobrasileiroacadaquatroanos),oscidadostmaoportunidadedefazerojulgamentodosagentespblicoseleitosnoltimopleito.

SegundoPinto (2001), h uma diferena substancial entre a accountabilityhorizontaleavertical,especialmentenoqueserefereorigemdocontrolepolticoesocialsobreagestopblica,diferenaestaquepodeserdemarcadaquandosedefineemquearenaosatorespolticosesociaisquecobramaprestaodecontaseatransparnciadogovernoestoinseridos.Portanto,falaremaccountabilityhorizontalnospensarnorespeitodopoderpblicosnormaslegaiseconstitucionais,algojconsagradoporMontesquieuquandopensounatripartiodopoderdoEstado,modeloaperfeioadopelosnorte-americanos,queintroduziramumsistemadechecks and balances.pensartambmnoquemuitosEstadosdemocrticostmadotadorecentemente,ouseja,umaconcepodeaccountabilityhorizontalfundadanoesta-belecimentodeagnciasdecontrolesobreaaodosagentespblicos,alm,claro,dosmecanismosderegulao.Jaaccountabilityverticalforaopoderpblicoaagirconformeasprefernciasdoscidados,expressasnumaagendapblicaconstrudadeformaconjunta,isto,asociedadecivileopoderpblicodiscutemedeliberamsobreaspolticaspblicasesobreaaplicaodosrecursosoramentrios.

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Logo,aconvivnciainstitucionaldessesvriostiposdeaccountabilitylevouaosurgimentodoqueODonnell(1998)denominoudeaccountabilitysocietal,baseadanamescladostrstiposdeaccountability.Elaconstrangeopoderpblicoaumfortecontrolesocial,permitindoumavigilnciamuitomaiorporpartedoscidados,quenoficamrestritossomenteaocontroledogovernopormeiodeeleiesperidicas.

Habermas (1990) entende que s existe uma forma de ter prepondernciasobreopoderpoltico-administrativodoEstado:estabelecendo,externamenteaoaparelhodoEstado, bases legais e normativas quepossam contrapor-se de formaracionalsbasesnormativasdefendidaspeloprprioEstado,ouseja,resistindoaopodernormativodoEstado.Paraele,somenteopoderpoltico-administrativonodevesercapazdeatuarsobreasestruturasdoEstadoeseusagentes.Issoporqueumpoderqueseopeferrenhamenteaopoderdasinformaesedacomunicao(podercomunicativo),poiselebuscaimpediralivreformaodeopiniopblica,jqueaorganizaoburocrticaeodesenhopoltico-institucionaldoEstadomodernosorelativamenteantidemocrticos,baseadosnumgovernoqueexcluiapublicidade(BOBBIO,1986).

Oprocessodeformaodeopiniopblicaedeacessosinformaesrelativasgestodosrecursospblicosssedquandohumamaiorvisibilidadedopoder,oquemuitomaisfcildeacontecernonveldosgovernoslocais,poisatransparnciamuitasvezesdependedaproximidadeespacialentregovernantesegovernados.

ParaCastells(1996),osgovernoslocaissoosmaisdescentralizadosdopontodevistapolticoeadministrativo,poisondesedumamaiorpenetraodasociedadecivilnaesferapblica,almdeseremgovernosmaisacessveisaoscidados.Logo,aopiniopblicasobreosatosdopoderdependedavisibilidade,dacognoscibilidadeedaacessibilidade (FEDOZZI,1997),oque sugerequeocontrole socialno serestringeapenasdimensodaprestaodecontasedafiscalizao,mastambmtransparnciaepublicizao.

Ocontrolesocialsobreaoramentaopblicatambmpodedar-sepelapre-pondernciadiretae/ouindiretadasociedadecivilsobreoaparelhodeEstado,isto,umcontroleex-ante,prvio,quebuscaavaliaroscustoseosbenefcios,bemcomoocustodeoportunidadeeataxainternaderetorno,ouseja,seogastodosrecursosoramentriosproduzirreaisbenefciosparaasociedade,oquepodeserentendidocomogestoporresultadosouporcriaodevalorpblico.Umcontrole,por-tanto,queseligaaosinputs. Etambmex-post,focandoosresultadosdaaopol-tico-administrativapormeiodeumaavaliaoposteriorquepodeserfeitaduranteaexecuoouapsaconclusodaimplementaodaspolticas,dosprojetosoudasobrasprevistasnooramento.

Essasavaliaes,querepresentampartedocontrolesocial,somuitoimportantesporquetornammaistransparenteagestopblica.Issoapesardeserem,namaiorpartedasvezes,muitomaissimblicas,poisoresultadopoltico,freqentemente,

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maisimportantenaopiniopblicaenoeleitoradodoqueosresultadosobjetivospropriamenteditos.Dequalquerforma,osmecanismosdecontrolesocialenvolvemaracionalizaodosespaosedasaese,conseqentemente,dosresultados,espe-cialmenteporque,numcenriodecrisefiscal,comooqueoEstadobrasileirovemenfrentandonostrsnveisdaadministrao(federal,estadualemunicipal),aavaliaoimportantssima,jquedemonstraseosrecursospblicosestosendobemgastoseseestsecriandovalorpblico.

Grau(2000)dizqueocontrolesocialsedquandoseobrigaoEstadoafornecerinformaessobreoquepretendefazer,afimdequesepossamedirasconseqnciasdesuaspretensesparatodaasociedade.Ento,ocontrolesocialexistequandoosatoresobrigamoEstadoainformarsobresuasaesesuasdecises,nospassadas,mastambmfuturas,aexplic-laseaestarsujeitoasanesemcasodeeventuaiscondutasincorretaseantiticas.Assim,amelhoradaeficciadaaccountabilitydaadministraopblicaperanteasociedadedemandanosadeliberaoparticipativaeatranspa-rnciapuraesimplesmente,mastambmaproduopeloEstadodeinformaesdequalidade,demaneiraqueasociedadecivilpossaentend-laseus-las.

Outraquestoemtornodoslimitesedopotencialdocontrolesocialsobreagestopblicaaquelaquebuscadefinirquemsoossujeitosquedetmopoderdecontrole,ouseja,quemsoosatoressociaisepolticosquerealmentevoproduziraaccountability?SegundoHabermas(1990),sosomenteasassociaesvoluntriasespecializadasnaproduoenadivulgaodeconvicesprticas,isto,aquelasqueproduzemcertezascapazesdeinterferirnarelaocotidianaentreoEstadoeasocie-dadecivil.JSchmitter(1999)dizquesoasorganizaessociaispermanentesquepossuempodereinformaesparaexigiraprestaodecontasdogovernoedeseuaparatoestatal.claroqueasorganizaesdasociedadecivil,especializadasemexigiraprestaodecontasdasinstituiesestataisedeseusagentes,almdemonitorarsuasaessodevitalimportnciaparaocontrolesocial,masseriamelasosnicossujeitosnesseprocesso?NocasodoOP,essadiscussoemtornodossujeitosdaparticipaonagestopblicadevelevaremcontadoisaspectos:primeiro,ainclusoouexclusonosistemapolticodesegmentosourepresentaesdeclassessociais,isto,aoprivilegiaraparticipaopopulardemaneirahomognea,dandoomesmotratamentoatodos,pode-seestarexcluindodoprocessodiversossegmentosnopopularesdasociedade,comoaeliteouempresrios.Contudo,aexclusodossetorespopulares,porsuavez,podedeixaragestodosrecursospblicosnasmosdaselites.OOP,portanto,uminstrumentodegestopblicaquednfaseincorporaodeatoresatentoexcludosdasdiscussesedasdeliberaesemtornodagestopblica.

Enfim,nopossvelconsideraroOPcomoapanaciadadeliberaopblicapopulareparticipativa,comooremdioparatodososmalesdademocraciarepresenta-tiva,principalmenteporque,noOP,ocontrolesocialserestringemuitoaumcontroleex-ante,influindofortementesobreaformulaoeadecisosobreaalocaoderecursos

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pblicosemprojetoseobras,mascomenormesdebilidadesparaumcontroleex-post,ouseja,dosinputsouresultados.Portanto,pode-seconcluirqueadisponibilidadeeaqualidadedasinformaes(transparnciaepublicizao),estassim,constituemacondiosine qua nondaaccountability.Oacessosinformaesquandoasdeciseseaspolticasaindaestoemprocessodediscussoeencaminhamentoabreaperspectivaparaqueoscidadospossaminterferirnadeliberaopblicae,assim,terocontrolenosex-ante.Porm,paraqueexistaoacessoirrestritosinformaesnomomentoemquequalquerindivduoouorganizaosocialasrequerer,elasdevemestarnosdisponveis,mastambmorganizadasesistematizadas.Porissomuitoimportanteinstitucionalizaroacessosinformaespormeiolegal,poisassimhaveraefetivaparticipaodasociedadecivilnaformulaodaspolticas,nasdecisespblicasenaavaliaodessaspolticas,permitindoentoocontroleex-postdagestopblica.Denadaadiantagarantiraparticipaopolticapopularnoprocessodegestodosrecursospblicosseogoverno,porseulado,nogarantiratransparnciaeapublici-zaodascontasedeseusatosfrentedoEstado.Tambmnoadiantaapopulaoparticiparpoliticamentedasdiscussesedasdeliberaespblicassenotemacessosinformaesnecessriasparaformarseusprpriosjuzosdevaloresemtornodoprocessooramentriopblico.

Ocontrole social,pelas suascaractersticasdefiscalizao,acompanhamento,transparncia,publicizaoedeprestaodecontas,spossvelseefetivarsepensar-mosempressupostoscomoaparticipaopolticapopularnosprocessosdediscussoededeliberao,almdopoderdeinfluenciarnaformulaodaagenda.Logo,aindaquediferentedosmecanismosdecontroleformaiscomoosTribunaisdeContaseoPoderLegislativo,aoramentaopblicatambmpodefuncionarcomomecanismodecontrolesocial.

3 Mecanismos de controle social sobre o processo de oramentao pblica

Quandosefalaemcontrolesocialsepensaimediatamenteemprestaodecontas,emresponsabilizaodopoderpblico,emresponsividade,emtransparnciaeemaccountability,entreoutrascoisas.Entretanto,comodefinirdeformaclaraeobjetivaoqueseconvencionouchamardecontrolesocial?AccountabilityumatributoouqualidadedoEstado,isto,opoderpblicodeveestarsujeitoaestruturasformaise institucionalizadasdeconstrangimentode suasaes frentedagestopblica,obrigando-seaprestarcontaseatornartransparentesuaadministrao,publicizandosuasaeseiniciativasdepolticaspblicas,bemcomoseusgastosoramentrios.Daocontrolesocialserumatributoouqualidadedaprpriasociedadecivil,que

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devesermuniciadaehabilitadaparaacionarosmecanismosdeinterpelaojuntogestopblica,demodoqueoscidadospossamimpedirqueseusinteressessejamcontrariados.Paratanto,necessrionosestabelecerprincpioslegaiseinstituiesquefuncionemcomoinstrumentodecoerodopoderpblico,mastambmquehajaumasociedaderealmentecapazdecontrolaropoderpblico.

SegundoCarvalho(2001),srecentementeosensocomumseaproprioudotermocontrolesocial,quepodeserentendidocomoumconjuntodeprocessosemecanismosdecontroleporpartedasociedadecivilsobreasestruturaspoltico-institucionaisdoEstado.Esse controle s possvelquandoocorre apresso,oconstrangimentoeacooperaoporpartedosatoressociaisenvolvidosnoprocessopoltico(ABRAMOVAY,2001).Assim,alcana-seocontrolesocialpormeioderecursoslegaisenormativos,bemcomodacooperaoedaeducaopolticadoscidados.Naprtica, algoqueest intimamente ligadoparticipaopolticapopularnagestopblica,emespecialaosprocessosdediscusso,deliberaoeimplementaooramentria, envolvendooutras formasdedemocracia, comoadotipodireta,aqualampliabastanteasinmerasmaneiras,formaisouno,deasociedadecivilfiscalizarasinstituies,sejamelaspblicasouprivadas(SIMIO-NATTO,2001).

Numademocracia,aconvivnciacotidianaentreoEstadoeasociedadecivilnecessitadetransparncia,deformaqueodilogoinstitucionalentreambosseba-seienoacessoporpartedoscidadossinformaeseaosdadosreferentessaespblicasestatais.Logo,devehaverocomprometimentoincondicionaldoEstadoemmantersempreabertooacessoaseusbancosdedadosesinformaesgerenciaisparaaspessoascomuns,asinstituies,asONGs,asassociaes,asentidadesdeclasse,etc.AcobranasobreogovernosermaiseficazsehouverlivreacessosinformaesgerenciaisdoEstadoporparteda sociedadecivil.Dessa forma,quantomaisbeminformadaapopulao,maiscondiesterdeexercerefetivocontrolesocialemre-laoaosgestorespblicos(BARBOSA,2001).Claroquetambmprecisoressaltarquetipodeinformaoestsendodisponibilizada,suaqualidadee,sobretudo,seasociedadecivilestpreparadaparaus-laeficazmenteeseoEstadotemmesmoca-pacidadeparaproduzirinformaesdequalidade.Logo,nosetrataapenasdeabriroacessosinformaes.

Almdisso,ascobranasdevemtambmrecairsobreoEstadoesuamquinaadministrativaeburocrtica,nuncasomentesobreosatorespolticos.Essaprtica,jenraizadanasociedadebrasileira,decentraracobranaexclusivamentesobreospolticos,especialmentequantossuasaesfrentedagestopblica,ignoraoscompromissosqueoEstado,comoumtodo,temparacomobem-estardasocie-dadecivileparacomobomgerenciamentodosrecursospblicos,mesmoqueparaissosejanecessriomodificarsuaprpriaestruturapoltico-institucional.Carvalho(2001)afirmaquequandoaprticadopatrimonialismopermiteaoagentepblico,

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sejaeleburocrataoupoltico,seenriquecerilicitamentepormeiodopoderquelheconferidooucomodinheiropblico,entoaculpabilidadesobretalatonodeverecairsomentesobreoprprioagentepblico,comopersonalidadeindividual,mastambmaprpriainstituioestataldeveserjulgada,isto,oprprioEstadodeveserrepreendido,mesmoquesejacommudanasnoseuestablishment.

Existemdiversosmecanismosdecontrolesobreapeaoramentriamunicipal.SegundoaConstituioFederal,htrsagentes institucionaisdecontroleprivile-giados,quaissejam:oPoderExecutivo,quedevefazerocontroleinterno;oPoderLegislativo,queseincumbedocontroleexterno,eosTribunaisdeContas,queexer-cemtambmocontroleexternoex-post,emapoioaopapelconstitucionaldaCmaradeVereadores.Dessamaneira,oPoderLegislativoeoTribunaldeContasfazemocontroleprocedural,isto,controlamalegalidadeconstitucionaldosprocessosdeoramentaomunicipal.ACmaradeVereadores,principalmente,concentra-senaconstitucionalidadeounodaspropostasoramentrias,deixandodelado,emgeral,ocontrolesubjetivo3doPoderExecutivo,nocontrolandosehadequaolegaldaspropostasincludasnapeaoramentriaasuasrespectivasdotaeseimplementaes.Joquesechamadecontrolesubjetivoacabasendoexercidomesmopelasociedadecivilorganizada,porintermdiodeONGseoutrasinstituiesdecarterprivado(CAMPELLO,2003).Esse controle subjetivo, quando exercido efetivamenteporessasinstnciasdasociedadecivil,conduzaumsensvelaumentodaaccountabilitye,conseqentemente,acabacontribuindoparafortalecerademocracia.Essadivisodocontroledaadministraopblicaeminternoeexternopodeserentendidadiferen-temente:ocontroleexternofeitopelosTribunaisdeContasepeloPoderLegislativotambmpodeedeveserexercidopelaprpriasociedadecivil,especialmentequandoocorreochamadocontrolesocial,umcontrolegeralmentenoinstitucionalizadoeformalizado,usualmentedecartersocialeparticipativo.Entretanto,essecontrolesocialprecisaderegulamentaoformalporpartedosentesfederativos(Unio,estadosemunicpios).Joscontrolesinternos,daaladadoprprioPoderExecutivo,emespecialosmunicipais,namaioriadoscasosnoestodevidamenteregulamentados,oquefazcomque,semqualquermecanismodecontroleinterno,asadministraesmunicipaisfiquemsujeitasaseconduziremcomoumanausemrumoouderiva,tornando-sepresasfceisdassanesimpostaspelosmecanismosdecontroleexterno(FACCIONI,2001),queacabamimpondo,deforaparadentro,umrumoaessanau,comoseadireofossedefinidanopeloprpriogestorpblico,maspelasinstituiesexternasaoPoderExecutivo,isto,PoderLegislativoeTribunaldeContas.

3 Trata-sedeumcontrolesubjetivoporqueseprendemuitonadiscussoenaanliseemtornodomritopolticodaspropostasoramentriasfeitaspeloPoderExecutivo,nosendo,portanto,objetivonocontrolesocial,especialmentenaanlisedacapacidadeoramentriadomunicpioparaarcarcomaspropostasincludasnaLeiOramentriaAnual(LOA).

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[...]afunodecontrolenorepresentaalegitimaodade-mocraciaenorevelaastendnciasmodernizantesdeabandonodasnormasclssicas,porquenoseadequaplenaextensodosdireitossociais,econmicoseculturaisestabelecidosporumanovaconstruodanormajurdica.AfunodecontrolenoacompanhoualtimapassagemhistricadoEstado,queinau-gurouumasociedadedemocrtica,cujosfundamentosincluemumcontroleparticipativo,transparenteeefetivo(OLIVEIRA,1994,apudCAMPELLO,2003,p.2).

NoBrasil, a cultura do controle social ainda muito incipiente e enfrentainmerasdificuldades,comoobaixonveldeconfianadasociedadecivilnaaodospolticosedaburocracia,adificuldadedapopulaoemteracessoaosmean-drosdaadministraopblica,alegislaoextremamentecomplicadadopontodevistadacompreensoclaraporpartedocidadocomum,afaltadeumaprticadeparticipaopolticapopular,obaixonveleducacionaldopovoemgeral,apoucatransparncia epublicizaodos atospoltico-administrativos, a ineficinciadosmecanismosformaisdecontrolesocial(PESSOA,1999).

Foiapartirde2001quepassouaserobrigatriaaprestaodecontassobretodasasformasdegestodacoisapblica,pormeiodaLeideResponsabilidadeFiscal.Dessaforma,instituram-senovosmecanismoseinstrumentosdecontrolesocial sobreos agentesdoEstado e tambm sobreos agentespolticos frentedaexecuodeoramentospblicos,emespecialosmunicipais.Apesardisso,asociedadecivilnoBrasilaindacontacompoucosinstrumentose/oumecanismosdecontrolesocial(FACCIONI,2001).Recentemente,foiinstitucionalizadamaisuma instncia de controle sobre o setor pblico, as chamadas controladorias,comoaControladoria-GeraldaUnio(CGU),queapartirde2003,nagestodo presidente Lus Incio Lula da Silva, passou a realizar sorteios semanais deadministraes pblicasmunicipais, que so ento submetidas a uma rigorosafiscalizaodeseusprocessosdeoramentaoegesto.Dessaforma,privilegia-searpidaaopreventivacontraodesperdcio,osdesvioseosprejuzosnotratodosrecursospblicos,namedidaemqueseexerceocontrolesobreagestodosrecursosqueaindaestemandamento,noesperandooencerramentodoprocessopara,ento,analisaracorreodascontaspblicas,comoocorrehoje,namaioriadasvezes,comosTribunaisdeContas.

SegundoFernandes (2001),existe tambmumimportante instrumentodecontrolesocialquetemcomoobjetivoalertarsobrepossveisdesajustesouilega-lidadesnaalocaodosrecursospblicosporpartedosgestores.Trata-sedeuminstrumentopreventivoqueficarestritoaombitodosTribunaisdeContas,qualseja:seusRelatriosResumidosdaExecuoOramentria,conformepargrafo3o

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doartigo165daConstituioFederal.4Aindaquesemmuitapublicizaodeseusprocedimentosesanes,representamumavanonoprocessodecontrolesocial,mesmoquenoconsigam,deformaeficaz,impedirqueasvelhasetradicionaisrelaesinstitucionaispresentesnoEstadobrasileiroimpeamocontrolesocialeaaccountability,porqueefetivamentenopossuemmeiosparaevitaroconluioqueseestabelece,muitasdasvezes,entreosagentespolticoseaburocraciaestatal.

Przewoski(1999)afirmaqueexistemtrsespciesderelacionamentosinsti-tucionaisnointeriordoEstado,quaissejam:umarelaodiretaentreosgovernoseosagenteseconmicosprivadosquandosetratadaregulaodosmaisdiversossetoreseconmicos;htambmumarelaoentreosagentespolticoseaburo-craciaestatal,emespecialquandosepensanasupervisodosatospoltico-admi-nistrativos;e,porfim,arelaoqueseestabeleceentreoscidadoscomunseogoverno,oquepodeindicaronvelderesponsabilizaodopoderpblicopelosseusatosanteaadministraodacoisapblica.NocasodoBrasil,osinstrumentose/oumecanismosdecontrolesocialsomuitomaisex-postdoqueex-ante,isto,quandosepensaemaccountability,fica-sepraticamenterestritodotipovertical,oqueODonnell(2000)chamadeaccountabilityverticaleleitoral(Electoral Vertical Accountability).

Osmecanismosatuaisdecontrolesocial,noBrasil,estomuitomaisvoltadosparaosagentespblicosepolticos,esquecendo-sedoprprioEstadocomoestru-turapoltico-institucionalquenoficasujeitaaosmecanismosdecontrole,sejameleslegaisousociais.Portanto,pensaremefetivocontrolesocialsignificapensarnaconstruodeumaextensarededeorganizaesdasociedadecivilquetrabalheprincipalmenteaformaodemocrticadeopinio(GRAU,1998)sobretemasde grande relevnciapara a sociedade, instigandoodebate sobre estes e, assim,construindocanaisdialgicosedepressopolticasobreoEstadoeseusagentes.Paratanto,precisohavertransparnciaepublicizaodagestopblica.Enfim,aaccountability,elementobsicodochamadocontrolesocial,5passapelaformao

4 ALeiFederalno9.755,de16/12/1998,nocaputdoseuartigo1oreza:OTribunaldeContasdaUniocriarhomepagenarededecomputadoresInternet,comottulocontaspblicas,paradivulgaodosseguintesdadoseinformaes:[...],incisoII,osrelatriosresumidosdaexecuooramentriadaUnio,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicpios.Aindanopargrafo2odoincisoVI,diz:osrelatriosmencionadosnoincisoIIdeveroestardisponveisnahomepageatsessentadiasapsoencerramentodecadabimestre().

5 AindaqueaaccountabilitysejaumatributoouqualidadedoEstadoequeocontrolesocialsejaumatributoouqualidadedaprpriasociedadecivil,ocontrolesocialprescindedefundamentosemecanismosdaaccountability,poisdificilmenteoscidadosconseguiriamintimidaragestopblicasemparticipaopolticapopular,seminfluenciarnaformulaodaagendapblica,semparticipardasdiscussesedasdeliberaespblicas,semacompanharefiscalizaragestopblica,semexigirapresta-odecontase,porfim,semtransparnciaepublicizao.Portanto,apesardeaccountabilityecontrolesocialserematributosdeatorespoltico-sociaisdiferentes,sofenmenospolticosinterdependenteseintercambiantes.

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deumsemnmerodeespaospblicosnoestataisdeauditoriae/oucontroladoriadas aes estatais,misso que at h pouco tempo ficava restrita somente aosparlamentares,aospartidospolticoseaosmeiosdecomunicao(CAMPELLO,2003).Ocontrolesocial,dessaforma,dependedaampliaodademocraciaedaparticipaopoltico-popular.

Nosepode,comisso,abrirmodosagentesdecontrolesocialjexistentes,institucionalizados e formais, que possuem suas atribuies de fiscalizao esta-belecidaspor lei,comoosTribunaisdeContas,asCasasLegislativasmunicipaiseoMinistrioPblico,alm,claro,dosagentesditossociais,comoosmeiosdecomunicao,asentidadesdeclasse,asassociaescomunitriasetantasoutras.Oalvocentraldessaextensarededecontrolesocialdeveseradefesaintransigentedobemcomum,buscandofomentarnoseiodasociedadecivilodebate,aparticipao,apressoeademocraciadireta.Asaudinciaspblicaspassam,comisso,aterumcarterdefundamentalimportnciaparaumefetivocontrolesocial,tornando-se,assim,umatomenospolticoemaisadministrativo,buscando-seatransparnciasobreagestodacoisapblica,mesmoaindasendomuitoformaiselimitadas.Nelasseestabelecemmomentosdealarmesobresituaesderiscodeperdadaeficinciadaadministraopblicaemprejuzodointeressecoletivo,momentosdemobilizaoemtornodeinteressescoletivos,dediscussoedebateedepressosobreospoderesdoEstado,isto,Executivo,LegislativoeJudicirio.

Arededecontrolesocialqueenvolveasinstituiespblicaseformaiseasen-tidadespblicasnoestataisligadassociedadecivildeve,ento,assumirastarefasdemonitoramentosobreosagentespolticosesobreoEstado,principalmentepormeiodamdiaedaCmaradeVereadores.Eladevetambmexerceropapeldeca-talisador,juntandoemobilizandoosdiversossetoresdasociedadecivilinteressados,bemcomodedifusor,namedidaemquepublicizaosatosdosresponsveispelagestopblica,tarefatambmdosrgosdeimprensanoestatais.

Opassomaisdifcilconvencerasociedadecivildequedelaaincumbnciadefomentaracriaodosmecanismosdecontrolesocial,indicandoqueosproces-sosdeoramentaomunicipal,quandosubmetidosaocontrolesocial,setornamtransparentesevoltadosparaosinteressescoletivosdapopulao.Essacaractersticadialgica,deconstantepermutadeinformaesentreasociedadecivileoEstado,permiteaconstruodearenasdedemocraciadiretaemumregimepredominante-menterepresentativo,noqualaparticipaopolticapopular,aprestaocontinuadadecontas,aresponsividadedosagentespolticosedaburocraciaestataltransfor-mam-seemrequisitosbsicosparaumefetivocontrolesocial.E,muitomaisqueisso,permiteaconsolidaodademocraciabrasileira.

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4 O oramento participativo

SegundoLesbaupin(2000,p.69),ooramentopblicoumimportanteins-trumentodagestodoEstado.Nasdemocraciasmodernaselepossuidoisobjetivos:servir comomecanismodeplanejamentodas aes dos gestores pblicos e comoformadeverificaoefiscalizaodousodosrecursospblicos.EledeixaevidentesasmetasqueoEstadopretendeatingir,bemcomoovolumeeaformadealocaodosrecursosqueseroutilizados,expressandodemaneiraformalaorigemeodestinodosrecursospblicos.

Oprocessodeoramentaousualmentecompostoporetapasdistintas.Primei-ramenteocorreaformulao,peloPoderExecutivo,daLeideDiretrizesOramentrias(LDO)doanoseguinte.Emseguida,ocorremadiscussoeavotaodarespectivaleipeloPoderLegislativo.Aprovada,aleivoltaaoExecutivoparasercolocadaemprti-ca;porfim,oLegislativopassaarealizarafiscalizaosobreaexecuooramentriapelocontroleepelaavaliaodasaesdogestorpblico.SegundoAvritzer(2002),desnecessrioressaltaroquantoimportanteooramentoparaasrelaespoltico-administrativasentreopoderpblicoeasociedadecivil.

Ooramentooinstrumentobsicodocontratopolticoquesubjazaessasrelaes,bemcomodasinteraesentreosdife-rentesorganismosestataisencarregadosdeexecutartalcontrato.Aodefinirosfundospblicos,medianteafixaodeimpostosou outrosmeios, o oramento transforma-se nomecanismocentraldecontrolepblicosobreoEstado(AVRITZER,2002,p.465).

Ooramentoparticipativo,porsuavez,uminstrumentoquesurgiuapartirdaaopblicadosmovimentossociaisnosanos1970e1980quebuscavamocontrolesocialdooramentoedaspolticaspblicas(GRAZIA,2003),podendoserconside-radoumadasexperinciasdeparticipaopolticapopulardemaiorsucessoemtodooBrasil.Trata-sedeumainstituiohbrida,6isto,umainstituiomistaformadaemparteporrepresentantesdoEstado,emparteporrepresentantesdasociedadecivil,compoderesconsultivose/oudeliberativosquerenem,aumstempo,elementosdademocracia representativaedademocraciadireta (AVRITZER,2002,p.18).

6 [...]paralelamenteaosinstrumentosformaisdedemocraciarepresentativa,estosurgindonovosmecanismosderesponsabilizaoqueenfatizamaparticipaodoscidadosnoprocessodetomadadedecisodaspolticaspblicas,ouseja,aconstruodearenaspblicasondeaschamadasinstituieshbridaspodemviabilizaraparticipaodoscidadosouocontrolesocialdosserviospblicose,maisamplamente,doEstado[...].Elassodotadasdediferentesgrausdeformalizao,masnasdemocraciascontemporneas,especialmenteanvellocal,elasvmadquirindoumaimportnciacrescente(BRESSERPEREIRA,apudANASTASIA;AZEVEDO,2000,p.22).

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Eleumainiciativaquepartededemandassetoriaisporbenspblicosnegociveis,comopostosdesade,escolas,creches,infra-estruturaurbana,redesdeguaedees-gotos,eletrificao,pavimentaoetc,ealcanaumavisodacidadecomoumtodo,pormeiodeumaboacombinaoeformataoinstitucionaldeintensadiscussoenegociaoentreascomunidades,osvriosgruposdeinteresse,osdiversossetoressociaiseogoverno.

OOPumprogramadeplanejamentourbanonoqualapopulaotemares-ponsabilidadededefinirefiscalizaraaplicaodepartedosrecursospblicos,sendoseusprincipaisobjetivosresumidosem:(i)inversodasprioridades;(ii)redistribuiodosrecursospblicosemfavordosmaispobresecarentes;(iii)democratizaodoprocessooramentrio;(iv)incentivoparticipaopolticapopular;e(v)criaodemecanismosdecontrolesocialsobreagestopblica.OOPpossibilitaoatendimentodereivindicaesdapopulaoedemocratizaaadministraopblica,associandoparticipaopopulareplanejamentonadefiniodaspolticasmunicipais.

Pormeiodooramentoparticipativo,osmoradoresacompanhamtodooprocessodeoramentao,desdealicitao,passandopelaimplementao,ataconclusodasobrasouservios,decidindosobreosinvestimentosemempreendimentosecobrandodaprefeiturasuarealizaoemlocaisondeopoderpblico,muitasvezes,nohaviaaindaatuado,emgeralnaperiferiaeemregiescarentes.,portanto,umprocessodeco-gestopblicanoqualoscidadospriorizamasobrasqueentendemseremessenciaisparaacomunidadeemarticulaocomosprogramasdaadministraojemandamento,possibilitandoaogovernoplanejaracidadeemconsonnciacomosinteressesdesuapopulao.

Seufuncionamentorelativamentesimplesepodesergeneralizadodaseguinteforma:primeiramente,emassembliaspopularessodefinidasasrelaesdetodasas prioridades de investimentonasmais diferentes reas, como educao, sade,moradia,infra-estrutura,lazer,esporte,turismo,culturaemeioambiente.Aseguir,oOPdivide-seemduasesferasdeparticipao:asassembliasregionais,quesofeitasnosbairrosenasregiesdacidade,easassembliastemticas,realizadasporgrandestemasdocotidianourbano,comosade,educao,habitao,etc.Essasassembliasregionais e/ou temticasdevemeleger suas respectivasprioridades edemandas, asquaisserolevadasparadiscussonosfrunsdoOP,bemcomoseusdelegados,ouseja,cidadosquevorepresentaracomunidadeaolongodoprocessodediscusso,deciso,deliberao,acompanhamentoefiscalizao.

Numterceiromomento,aprefeituradecideopercentualderecursosqueserdistribudopelas regies e/oubairros epelas temticas, seguindocritrios comocarnciadeserviospblicosedeinfra-estrutura,totaldapopulaodebaixarenda,populaototaledemandasprioritriaselegidaspelascomunidades.Ooramentoparticipativo,parafuncionar,exigearegionalizaodacidadeparaquepossaserfeitaumadiscussoterritorializada,isto,asdemandassoregionaisecadacomunidade

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deveentolutarpelassuasrespectivasprioridades.somenteapsadefiniodomontantederecursospblicosqueseralocadoemcadaregiodacidadeque,comapoiodaprefeitura,osdelegadosvisitamasprioridadesdefinidasnosbairrosparaconhecerdepertoseusrespectivosproblemas.

EmBeloHorizonte,essemecanismodevisitain locodasdemandasedasprio-ridadesdenominadodeCaravanasdePrioridades.Altimafasecaracteriza-sepelarealizaodeassembliasdedelegados,quevotaroasobraseosserviosaseremrealizadospeloOP,elegeroosconselheirosquedeveroacompanharefiscalizartodooprocessooramentriomunicipal,podendoserconstitudascomissesdefiscalizaoeacompanhamentocompostaspormembrosdoconselho,delegadosecidados.OacompanhamentoeafiscalizaodasobrasedosempreendimentosdefinidosnoOPssopossveisporqueaprefeitura,aolongodoprocesso,deverprestarcontasdaexecuooramentriadoanoanterior,almdeoferecercursoseseminriosparacapacitareprepararoscidadossobreoprocessooramentrio,permitindoassimquesejamcapazesdeentenderasistemticadooramentop-blico,desdealicitaodaobraoudoservio,passandopelaimplementaoepelarealizao,ataconclusofinaleadevidaprestaodecontas.Issosignificaqueoscidadoscomunspassamatercondiesdecompreenderosrelatrioseosbalan-cetespublicadospelopoderpblicoecobrarcorreesderumosouqualqueroutrodesviodaquiloquefoideliberadoemassembliaspopulares.

SegundoAvritzer(2003,p.14),oOPumaformaderebalancearaarticulaoentre ademocracia representativa e ademocraciaparticipativabaseadaemquatroelementos:(i)acessodasoberaniaporaquelesqueadetmcomoresultadodeumprocessorepresentativolocal;(ii)implicaareintroduodeelementosdeparticipaolocal(assemblias,porexemplo)edeelementosdedelegao(conselhos);(iii)baseia-senoprincpiodaauto-regulaosoberana;(iv)caracteriza-sepelapossibilidadedeinversodeprioridades.Eletentasuperaroslimitesdaparticipaopolticapopular,especialmente das camadasmais carentes, inerentes democracia representativavigentenoBrasil,comoafaltadeeducaopolticaparaparticipardaco-gestoouoforteelitismoecentralismopoltico-administrativo.Assim,buscarompercomastradicionaisprticasdeadministraopblica,inserindonaarenadasdecisespblicasaquelesqueanteseramexcludos.Narealidade,umamudanaradicaldomodelodegestodoEstado,poisapia-senajustiasocialenaticanotratodacoisapblicatidascomopilaresfundamentaisdessenovodesenhodeadministraodosrecursospblicos(GRAZIA,2003),representandoumsensvelavanorumodemocratizaodopoderpblico(LESBAUPIN,2000).

Emsociedadesmuitocomplexasediversificadascomoabrasileira,nopossvellimitaraparticipaopolticasaoscanaisinstitucionaisderepresentao,isto,aoprocessoeleitoralto-somente,poisestes,aindaquedemocrticos,norespondemsquaseinfinitasdemandasdasociedadecivil.necessrioqueexistamoutrasformas

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dedemocraciadiretaquefacilitemagovernana,7que,segundoAnastasia(2000),umatributodoEstadoedependedacriaodecanaisinstitucionalizados,legtimoseeficientesdemobilizaoeenvolvimentodacomunidadenaformulaoenaim-plementaodepolticas,almdacapacidadeoperacionaldaburocraciaestatal.NoBrasil,emgeral,oquesedenominadeprogramae/ouplanejamentoparticipativonoso,nadamaisnadamenos,queformasdeparticipaorestritaouinstitucional,ouseja,acomunidadebeneficia-secomoprogramaouoprojeto,envolvendo-sepormeiodetrabalhovoluntrio,geralmenteemsistemasdemutiro,definindoalgumaspequenasprioridadesestritamentelocais,nuncasetoriais,e/oualocandorecursoseequipamentosdeusocoletivo.OOP,aocontrrio,umaformadeparticipaoampliadaouparticipaoneocorporativa(AZEVEDO,1994).Assimsendo,umarranjo institucionalquese ligacapacidadede influnciadascomunidadese/ougruposdeinteressesnadefiniodasmacroprioridadesenaformulaodepolticaspblicas.Dessa forma, troca-se o velho corporativismo informal, que s produzbenefciosquelesgruposdemaisfortepoder,sejaeconmicooupoltico,porumnovodesenhoinstitucionalnoqualhumaampladiscussoentreosdiferentessetoressociaispara,pormeioderegrasbemdefinidasecriadasdeformaconsensualentreosprpriosatorespolticosenvolvidos,estabeleceraspolticaspblicas,osinvestimentoseasobrasaseremimplementadaserealizadaspelopoderpblicocomumapartedosrecursosoramentriosdisponveis(AZEVEDO,1994,p.47).

Oprocessodeoramentaoparticipativaumexperimentopolticoquesede-senrolasobosignodavontadepopular(DIAS,2002,p.24),baseando-senagestodemocrticadosnegciospblicospormeiodademocraciadireta.ummodelodeadministraodacoisapblicaquevaialmdarepresentaopolticaclssica.Dessaforma,coloca-seemxequeovelhomodelopatrimonialistadegestodoEstado,muitocomumnoBrasil.OprocessodeoramentaonoBrasil,emgeral,umaverdadeiracaixa-preta,aoqualapenasosagentespblicoseatecnoburocraciatmacesso,almdeserumaformadeclientelisticamenteprivilegiaralgunssetoresdaelitenadistri-buiodosrecursospblicos.TambmtemumcartergenricoeabreumaamplapossibilidadedesermanipuladovontadepeloExecutivo,servindocomomoedadetrocaentreosPoderesExecutivoeLegislativo,beneficiandogruposprivadoseinteressesparticulares.Esseusoparticularistaeclientelsticodooramentopblicofacilitadopelomonopliodas informaessobrereceitasedespesasnasmosdoExecutivo,especialmentedeumrestritogrupodeburocratasprximosdosgestoresdeprimeiroescalo,comoprefeito,secretrioseassessoresdiretos.Narealidade,omaiscomum

7 acapacidadegovernativanossobopontodevistadosresultadosdaspolticasdegoverno,mastambmaformapelaqualogovernoexerceseupoder.SegundooBancoMundial(Bird),governanceoprocessopeloqualexercidaautoridadenaadministraodosrecursoseconmicosesociaisdeumpas,implicandoacapacidadedegovernosparaprojetar,formulareimplementarpolticasecumprirsuasfunes(DINIZ,1995).

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aausnciaquasequetotaldetransparncia(LESBAUPIN,2000,p.70)noprocessooramentrio.Nessesentido,oOP,emcertamedida,rompecomisso,poisimpeanecessidadedetransparncia,almdecriarumanovaarenapoltico-participativaemqueEstadoesociedadecivilcompartilhamaconstruodepartedooramentopblicomunicipal,almdetorn-lo,naquiloquefoidefinidopelapopulao,numoramentoimpositivo.

Ofenmenorelevante,nocasodoOP,acapacidadequeeletemdetransferirdosmediadorespolticosparaapopulaoadecisosobredistribuiodebensmateriaisatravsdacriaodeumconjuntodeelementospblicos:assemblias, listasdeacesso anterior a bensmateriais, critrios de carncia.Todosesseselementos,publicamenteconhecidos,criamumempecilhoaoparticularismoecontribuemparaosucessodooramentoparticipativo(AVRITZER,2002,p.39).

Fedozzi (1997), quando enfoca esse problema, questiona se o processo deoramentaoparticipativarepresentaacontinuidadeouarupturacomomodelopatrimonialista.Paraele,oscritriosimpessoais,objetivoseuniversaisusadospeloOPnaalocaodosrecursosopem-seaovelhomodeloparticularista,jqueevi-denteosentidoutilitrionaaplicaodomtododealocaodosrecursos,tornandoooramentomaisrealistaeracional,isto,osrecursospassamaatenderdeverdadesdemandas impostaspela sociedadecivil.Alis, essa racionalizaooramentriaproduzidapeloOPumdosgrandesobstculosaomodelopatrimonialista,noqualhfortepredomniodocarterpersonalistanasrelaesinstitucionais,isto,adis-tribuiodosbenefciospassaporconsideraespessoaise/ouparticularistas.Almdisso,omtododeoramentaoparticipativaope-seaoparticularismo,utilizando-sedecritriosobjetivos,devalidadeuniversal,comnegociaesfaceaface,mediaoinstitucionalejustiadistributiva.

Aoramentaoparticipativauminstrumentodegestopblicaparticipativaepopularquefazcomqueseusdelegadoseconselheirospassemaconhecereareconhecerasnecessidades,asdemandaseasprioridadesdeoutrasregiesousetoressociaisdacidade(GRAZIA,2003).ElestomamdecisessobreosmelhorescritriosdegestosocioestatalparaorientaradistribuiodosrecursosoramentrioscanalizadosparaoOP.Masessafrmuladealocaodosinvestimentospblicosapartirdecritriosob-jetivos,impessoaiseuniversais,porintermdiodaparticipaocomunitriaepopular,geratenseseconflitoscomavelhafrmulapatrimonialeburocrtica,especialmenteemrelaotecnoburocraciaestatal,aosvereadoresesprticasclientelistas.Nade-mocraciamoderna,ostecnoburocratassoosprotagonistas,emdetrimentodocidadocomum,poisomodelodegestodascidadescontemporneastem-seconcentradonaesferatcnicadeplanejamentourbano,emdetrimentodaesferaparticipativae

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popular.Porisso,eletemumpapelfundamentalnessemovimentodemudanas,namedidaemqueacabalevandoaberturadacaixa-pretadooramentomunicipal(GRAZIA,2003,p.26),transferindoofocodedefiniodapeaoramentriaparaaarenapopularepermitindosociedadecivildefinirboapartedaagendapblicapormeiodadeliberaoparticipativa.Esseprocessocolocaatecnoburocraciaemumsegundoplanonadefiniooramentria,passandodeagentesdeelaboraoparaagentesexecutores.

AindasegundoFedozzi(1997),adiferenciaoentreopblicoeoprivado, autilizaonopessoaleprivadadosrecursos,bemcomoarelativareduodasprticasdeclientelismo,pelacrescenteracionalizaodaalocaodosrecursosoramentriospblicospormeioderegrasdeparticipaoedemtodosdedefinionousodestes,indicamaexistnciadeumnovopadrodeinteraoentreoEstadoeasociedade,colocando-sebarreirassvelhasformaspersonalistaseprivadasdedistribuiodosbenspblicos,assimcomoaoclientelismo.AdinmicadoOP,portanto,criaumaesferapblicaparticipativaquefavoreceocontrolepblicosobreosgovernantes,criandoobstculosparaautilizaopessoaleprivadadosrecursospblicos,atrocadefavoreseoclientelismo,especialmenteporqueadinmicadoOPsecaracterizapelousodecritriostransparentesdejustiadistributiva.

Oprocessodeoramentaoparticipativa,almdeajudarademocratizararelaoentreoEstadoeasociedadecivil,estabelecetambmumamaioreficciaadministrativapormeiodadeliberaopblicaedademocraciadireta,melhorandorelativamenteodesempenhoinstitucionaldagestopblica,tantosobaticaquantitativa,poisproduzumsignificativoaumentodonmerodeobraspblicasde infra-estruturaurbana (FEDOZZI,1997), como tambmsobaticaqualitativa,pois geramaisigualdadeejustianadistribuiodosrecursosoramentriosentreascomunidades,osbairroseasregiesdacidade.Eleapiaeincentivaaauto-organizaodasociedadeciviletambmatendesdemandasesprioridadesdascomunidadesmaiscarentes,geralmentelocalizadasnasperiferiasdascidades,oquepodeindicarainversodasprioridadesemfavordosmaispobresecarentes.

SegundoPontual(2001),osmaisimportantessignificadosdaprticadeora-mentaoparticipativaso:(i)oaumentoeoaprofundamentodademocracia;(ii)aformaodeumacidadaniaativa;(iii)aconstituiodeumespaopbliconoestataldecontrolesocialdoEstado;(iv)ademocratizaodagestopblicapormeiodaco-gestoentreagentesdoEstadoesociedadecivil,revendoedesfazendo-sedasvelhas prticas de construo oramentria pblica, emque se ultrapassamvciosoriundosdoclientelismo,dopatrimonialismoedeinmerosoutrosinstrumentosdeapropriaoprivadadacoisapblica,indicandoumrumodiversoparaagestodacoisapblicanosmunicpios,qualseja,aconstruodeumaesferapblicadelibera-tivaetransparentenaqualpredominamregrasdemocrticasdediscusso,decisoeacompanhamentodaoramentaopblica.Logo,oOPpenocentrodadiscusso

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otemadareconstruodasrelaesentreopoderpblicoeasociedadecivil,eentreopblicoeoprivado.

Aquestodaaccountabilityfaz-sepresentetodootemponoprocessodeoramenta-oparticipativa,masencontrainmerosfocosderesistncia.Umdelesestnaprpriaburocraciaestatal,poisaindaqueoOPpartadavontadepolticadoPoderExecutivoMunicipal,noseiodaadministraomunicipalqueestoosmaioresempecilhossuaconcretizaoeaprendizagempolticadosatoressociaisquedelefazemparte.

Eleconduz incrementaodaaccountability doEstadodiantedasociedadecivil,ouseja,responsabilizaodopoderpblicopormeiodaprestaodecontasdassuasaesedosgastosdosrecursospblicos,dafiscalizaoedoacompanha-mentodagestopblica,datransparnciaedapublicizaodeseusatosegastos,entreoutros.Finalmente,oprocessodeoramentaoparticipativaajudabastanteasolidificaragovernabilidadedemocrtica,jquerenegradualmentenovosatoressociaisnadiscusso,nadefinioenadeliberaosobreaspolticaspblicasenaalocaodosrecursospblicos,dando,almdisso,maisqualidadegovernanalocal(PONTUAL,2001).

5 O oramento participativo como produtor de controle social

A accountability um fenmeno poltico fundamental para as democraciascontemporneas que envolve o processo de prestaode contas, de fiscalizao eacompanhamentoedetransparnciaepublicizaodagestopblica.Ocontrolesocialsobreoprocessodeoramentaopblicasignificaaobrigatoriedadedopoderpblicoemprestarcontasdesuagestoadministrativa,bemcomotornarpblicosseusatosepermitirqueasociedadepossafiscalizarsuasaespoltico-administrativas,implantandomecanismosinstitucionaisparatal.Logo,ocontrolesocial liga-seaopapelqueasociedadecivilpossuicomoatorpolticoprivilegiado,nosentidodequeeladevecobrar,acompanharefiscalizartodasasaesdopoderpblico,exigindonossuaresponsabilizao,mastambmsuaresponsividade.Portanto,accountabilityecontrolesocialenvolvemosmesmosinstrumentosdecobranaedeacompanhamento,entretantopartemdeatorespolticosdiferentes,ouseja,umcompetnciadopoderpblicosobapressodasociedadecivil,ooutrocompetnciadasociedadecivilcomoapoiodasestruturasinstitucionaisdoEstado.

Emgeral,oprimeiropassoparaamontagemdooramentoparticipativoacriaodeumfrumparticipativopararealizarreuniesnosbairrose/ouregiesobjetivandoelegerasrespectivasprioridadesdecadaum.Essefrumtambmrealizareuniescomasentidadesorganizadasdasociedadecivil,sendoemambososcasos

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eleitosdelegadosque,numsegundomomento,participarodeassembliasregionaisetemticasousetoriaisparaadefiniodasprioridadesparaosbairros,asregieseacidadecomoumtodo,bemcomoaeleiodedelegadosparaaprximaetapa,qualseja,oCongressoMunicipaldoOramentoParticipativo,noqualsedaroasdiscusses,osdebates,asbarganhas,asdefinieseaaprovaodapropostapopulardeoramento,etambmaeleiodoConselhoMunicipaldoOramento,quetercomoobjetivoacompanharavotaodaLOAnoLegislativoesuaposteriorimplementaopeloExecutivo(AZEVEDO,1994,p.45).aentoqueseen-contramasmaisimportantesarenasnasquaissedocontrolesocialnoprocessodeoramentaoparticipativa,quaissejam:osconselhoseasassemblias,plenriase/oufrunsregionaisetemticos,poissoelesencarregadosdetornarexeqvelaco-gestopblicaeaprestaodecontasdoPoderExecutivoparaasociedadecivil(LESBAUPIN,2000,p.71).

NocasodoprocessodeoramentaoparticipativaemBeloHorizonte,apri-meirarodadadeassembliasregionaistemcomoobjetivoaprestaodecontaspormeiodesuacoordenao,queapresentaemcadaumadasregionaisosresultadosdoanoanterior,comoonmerodeobrasqueforamaprovadas,comotemocorridoseuencaminhamentoeemquefaseaobraseencontra(licitao,execuoouconcluso)(AVRITZER,2003).Outromecanismodecontrolesocialpresentenooramentoparticipativooquesedpelacriaodeconselhosenvolvendogovernoesociedadecivil,emquehumarelativacapacidadedeliberativaemtornodequestesligadassgrandesdiretrizesdepolticaspblicasdefinidascomoprioritrias,quaissejam,sade,saneamentobsico,habitao,educao,assistnciasocial,transporte,esportes,lazerecultura,meioambiente,etc.Soconselhosquetmcomofunofiscalizar,emsubstituioaoutrasinstnciasdoEstado,asagnciasgovernamentaisgestorasdebenseservios,podendo,inclusive,serumfundamentalmecanismodedemocratizaodaadministraopblicaedeincorporaopaulatinadasociedadecivilnagestodebenseserviosdeconsumocoletivo(AZEVEDO,1994,p.48).

Analisandoaindaasdiversasetapasdoprocessodeoramentaoparticipati-vadeBeloHorizonteeosmecanismosdecontrolesocialnelaspresentes,chamaatenoasegundarodada,quedestinadaapresentaodepropostasdeobrasque,posteriormente,seroavaliadassobresuaviabilidadetcnicapelaprefeitura,isto,sepossvelounodesapropriarouadquirirumdeterminadoterrenopararealizaraobra,seolocal,sobopontodevistadascondiestcnicas,apropriadoounoparaseconstruir,seademandaporumdeterminadoserviosuficienteparaimplant-loemumadadaregiodacidade,etc.Este,portanto,ummomentoemquesepercebeaforteparticipaopopularnoprocessodediscusso,dedeliberaopblicaedegestodosbenseservios,poisoscidadosdevemanalisarasinforma-esdisponveis,discutirentresi,priorizarsuasdemandasedeliberarsobreaobrae/ouserviopblicoqueconsiderammaisimportanteeurgenteparaacomunidade.

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Logo,nosetrataapenasdeapresentaraopoderpblicosuasdemandasepriorida-des,masdeco-gerirosrecursosoramentriosdeformacompartilhada,discutindocomosagentespblicososcritrios,asnecessidades,adisponibilidadederecursosparasereminvestidose,principalmente,definirondeessesrecursosseroaplicadospeloestado,favorecendoacomunidadeXouY.Essaintensaparticipaopopularnoprocessodedefiniodasprioridadesumadascaractersticasmaisfortesdocontrolesocialex-ante.

JnoprocessodeoramentaoparticipativadePortoAlegre,aprestaodecontasdoPoderExecutivoemrelaoaoPlanodeInvestimentosdoanoanteriord-sejnaprimeirarodada,ouseja,logonoinciodoprocesso.Nasegundaroda-da,oExecutivoapresentaumaprevisodereceitas,suapolticadedespesaseumasugestodedistribuiodos recursosoramentriosdestinadosao investimento.Almdisso,aentoqueentramemcenaosFrunsdeDelegados,quetmcar-terconsultivo,fiscalizadoremobilizador,buscandoenvolversuasrespectivasbasescomunitriasnoacompanhamentodetodooprocessodeformulaodoPlanodeInvestimentosenafiscalizaodasobras(LESBAUPIN,2000,p.72).EmBeloHorizonte, na terceira rodadadoOPqueocorre a votaodas obras a seremexecutadasnasrespectivasregionais.NestaterceiraeltimarodadadeassembliasregionaissotambmeleitososdelegadosqueparticiparodasComforas(ComissodeAcompanhamentoeFiscalizaodoOP-BH),quetmaatribuiodefiscalizaroandamentodasobras,acompanharas licitaespblicasdestasediscutircomaprefeitura(SudecapSuperintendnciadeDesenvolvimentodaCapital;UrbelCompanhiadeUrbanizaodeBeloHorizonte)possveisproblemasdeordemtcnica,buscandoromper,assim,comoinsulamentoburocrticotpicodasadmi-nistraesmunicipaisbrasileiras.Novamentepossvelperceberocontrolesocialpresentenoprocessodeoramentaopblica,squedestavezocontroledotipoex-post,concentrando-senosoutputs.Asassembliasregionais,quandodiscutemedeliberamarespeitodasprioridadesdasrespectivascomunidades,emcertamedidarompemcomotradicionalparticularismo,comportamentopolticomuitotpicoquandosetratadaalocaodosrecursospblicos,poisimpedemqueasrelaespessoaisprevaleamnoprocessodedestinaodasverbasoramentrias.Almdisso,elasfortalecemformasdemocrticas,participativasepblicasdenegociaesemtornodeinteresses.

Dessaforma,pode-sedizerqueonovodesenhoinstitucionaldooramentoparticipativo,noqualseprivilegiaacolaboraoentreoEstadoeasociedadecivil,determinouumaprofundatransformaonasprticaspolticas(AVRITZER,2003).Nogeral,ametodologiaadotadanoprocessodeoramentaoparticipativafundaumanovamecnicadeacessoaosrecursospblicos,opondo-sevelhaetradicionalmonopolizaodestespelaburocraciaestatal,bemcomoprivatizaoclientelsticadoEstado,dificultandoemmuitoabarganhadefavoresentreoPoderExecutivoea

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CmaradeVereadores.Asassembliasregionaiseastemticasatuamcomoinstru-mentodecontrolesocialdasociedadecivilsobreopoderpblicoetambmsobreosprpriosrepresentantesdascomunidades.,narealidade,umnovoeinditoprocessodeco-gestopblica.UmagrandevantagemdoOPemrelaotradiooramentriabrasileiraqueelepermiteconstruirumoramento-verdadequepode,nodecorrerdesuaexecuo,serdevidamentecontroladoefiscalizadopelapopulao(LESBAUPIN,2000,p.74).

ApesardetodooavanopolticoedemocrticopeloqualasociedadebrasileiravempassandodesdearedemocratizaoeapromulgaodaConstituiode1988,aindapersistemvelhasprticaspaternalistas,clientelistasepessoalistas,evidenciando-secomoumasociedadeemprocessodetransio,oquemuitasvezesdificultaaadoodeumgovernoracionalelegal.Almdisso,oEstadobrasileiro,peloprpriofatodetercomobaseumterritriodedimensescontinentaisecomumaenormepopulao,gigantescoemsuasestruturaspoltico-administrativas,aindamuitoburocratizadoeineficazsobaticadesuasinstituiespblicas,estandoaindamuitofortementeligadoaumasociedadeemgeraldebilitada,dependenteealienada.ParaRobertodaMatta(1997),odilemabrasileiroestnacontraposioentreumEstadoformal-mentemoderno,comumabaseconstitucionaldecredoigualitrioeumaprticasocialcotidianafundamentadaemfortepersonalismodasrelaes,quetambmsomuitobaseadasemlaosdeamizade.Assim,tem-seumaoposioentreumsistemalegalmodernoeracional institudocomaConstituiode1988convivendocomformasdeinteraosocialtradicionalnaqualpredominam,muitasvezes,apatro-nagem,oclientelismo,onepotismoeacorrupo.ODonnell(1998)afirmaqueasinstituiespblicasbrasileirassofracase,porisso,muitofluidas,favorecendoqueoutrasinstituiesnoformaisecomforteatuaopoltica,comoasdoterceirosetor(ONGs,associaestemticasoucomunitrias,etc.),porexemplo,tomemolugardelasutilizando-sedeformasdeacessodiretoaoprocessodecisrioedeimplementa-odaspolticaspblicas.OOP,graasdebilidadepoltico-institucionaldoPoderLegislativomunicipalquenoconseguedemonstrarumaverdadeiraresponsividadequeatendaaosinteressesdasociedadecivil,emespecialaquelesligadosscamadasmaispobresdapopulao,temassumidoopapeldeinterlocutorentreopoderpblicoeoscidados,quepormeiodoOPbuscamimporsuasprioridadesedemandasnombitodaagendapblica.

Existe,portanto,noBrasilumpredomniodeprticasclientelistasnoquetan-geadministraoougestopblicadamaioriadascidadese,emespecial,daspequenascidades.Essaprticaresultadeumaheranahistricamarcadaporfortecarterpatrimonialista,fisiolgicoeelitistadosgruposquesempredetiveramopoderpoltico.Assim,muitasvezesarelaoentreoPoderExecutivomunicipaleaCmaradeVereadores,porexemplo,sedbuscandooproveitoprpriodeambos.Ditodeoutraforma,osvereadoresemgeralsocooptadospeloExecutivoemtrocadeverem

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atendidassuasdemandasespecficaseeleitoreirasousuasindicaesparacargosnaadministraomunicipal.

[...]dadaatcnicaoramentriatradicionaladotadanoBrasil,ocorpolegislativonuncadeliberourealmentesobreooramentodeformasubstancial,eoExecutivosempreteveumaamplamargemdemanobrana execuodooramento.Contudo, o sistemaemvigorpermitiuaocorpolegislativoinfluenciaressaexecuoatravsdosmtodostradicionais,populistaseclientelistas.Oslegisladorestinhamosseusfeudoseleitoraisnasdiferentesregies,eosvotosqueextraamdelesestavamdiretamentevinculadossobrasqueconseguiamincluirnooramento.Ora,esteeraprecisamenteosistemaclientelistaaqueoOPpretendeuprumpontofinal,residindoa,emgrandemedida,ahostilidadeouadistnciacomqueoslegisladoresnoligadosaoPartidodosTrabalhadoresencaramooramentoparticipativo(AVRITZER,2002,p.542).

Houtroaspectoimportantearespeitodadefiniosobreaalocaoderecur-sosoramentrioseadistribuiodebensmateriaispelopoderpblicomunicipal,qualseja:essaalocao,geralmente,noseguenenhumtipodeplanejamento,massednaproporodiretadopoderpolticoeleitoraldosbairros,dasregiesedascomunidades.

[...]asexperinciasdeoramentoparticipativoadquiremespecialrelevncianamedidaemqueoferecemascondiesbsicasparaapopulaodebateracercadasprioridadesdos investimentospblicos.Essasnovasprticas[...]acrescentamnovosvaloresquesemanifestamapartirdademandapormaiortransparncianosatosadministrativos,alterandoarelaodapopulaocomopoderpblicoeasformasclientelistasedecorrupoinstaladasemtodososnveisdosetorpblico(GRAZIA,2003,p.13).

Ooramentoparticipativobuscaocontrolesocialnosdooramento,mastambm sobre as polticas pblicas e outras aes adotadas pelo poder pblico.Ademais,senosetemacertezadaexistnciadecontrolesocialsobreosinvesti-mentoseosgastosdoEstado,entoissopodelevarapopulaodescrenaemrelaoaoOP.Essafaltadecontrolesocialmuitasvezesdesestimulaaparticipaopoltica popular, pois os recursos disponveis acabam sendomanipulados pelosgrupos de poder dentroda burocracia estatal, especialmente porque oEstado esuaburocraciasoimportantssimosrecursosdepoderquesemobilizamquando

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questes de accountability horizontal esto em disputa (ODONNELL, 1998,p.36),isto,emgeral,quandoosagentespblicoseaburocraciasedocontadequeestarosujeitosacobranasporpartedasociedadecivilsobreseusatosfrentedagestopblica,procuramentoconstruirobstculosparaimpedirqueocontrolesocialsedeficazmente.

Avritzer(2002,p.16)analisaesseaspectoafirmandoqueaoramentaoparti-cipativatemumpapelfundamentalnamudanadeelementosestruturaisdapolticabrasileira,emparticular,aquestodopapeldaparticipaonamudanadaculturapoltica,nacapacidadedeimplantarpolticasdistributivasenacapacidadedereformarestruturasdenon-accountabilitydopoderlocalnoBrasil,dificultando,assim,queosagentespblicoseaburocraciaconsigamimporobstculosprestaodecontas,aoacompanhamentoefiscalizao,bemcomotransparnciaepublicizaodesuasaesfrentedoEstado.

NocasoespecficodoBrasil,suaestruturapolticaeadministrativa,criadaapartirde1988,temumvisdemocrticomaisfortequeoutroscomponentescomooliberaleorepublicano,aindaqueoestatismoaindasejamuitopresentenoimaginriocoletivodoscidadosbrasileiros,bemcomoafaltadeclarezaentrecoisapblicaeprivada.Oprocessoderedemocratizao,iniciadoentreofinaldosanos1970eoinciodosanos1980,criouasbasesparaumamplomovimentodeparticipaopolticadascamadaspopulares,inicialmentereivindicatriose,posteriormente,emancipatrios,noconseguindo,porm,criarinstituiespblicasrealmenteaccountables.Opoderestatal,comoemqualquerlugardomundo,umfortecomponentedenossaestru-turapolticaeadministrativa,talvezatmaisfortequeaprpriademocracia,enessecontextoquemuitosgovernosmunicipaistmtentado,pormeiodoOP,introduzirnapoliarquiabrasileiraoutroscomponentesfundamentaisaumaverdadeirademocraciaparticipativa,isto,avirtudecvicadorepublicanismoensinando,literalmente,aoscidadosadiferenaentreacoisapblicaeacoisaprivada,almdeintroduzirideaissocial-democratas.

nesse sentidoque a implementaode salvaguardas social-democratas erepublicanas tpicas dooramentoparticipativodeve ser entendida, principal-menteporqueinverteasprioridadesemfavordosmaispobreseexcludos,porqueincentivaaparticipaopopularnagestodosnegciospblicoseporqueconduzformaodecidadoscapazesdereconhecernessesprincpiossocial-democr-ticoserepublicanosoporqudobomfuncionamentodamquinaestatal.Dessaforma,procura-setransformaradeliberaopblicaeminstrumentoparticipativoepopularnombitodagestopblicae,principalmente,comomecanismodecontrolesocial.SegundoODonnell(1998),essecontroledagestopblicad-sequandohagnciasestataise/oupblicasautorizadasedispostasasupervisionar,controlar,retificare/oupuniraesilcitasdeautoridadeslocalizadasemoutrasagnciasestatais.Naspoliarquiascontemporneas,almdasinstituiesclssicas

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doExecutivo,doLegislativoedoJudicirio,tambmhoutrasinstituies,naesferapblicaouda sociedadecivil, responsveispelafiscalizaodaprestaodecontasepelocontrolesocial,instituiesquenoseuconjuntocompemumaextensaredecompromissadacomacobranasobreasaesdoEstadoedesuaburocracia,efetivando,assim,ocontrolesobreaspropostasdepolticasedein-vestimentospblicos,criandoumclimaderesponsabilizaodosgovernantesedaburocraciaquantossuasaescomotal.

6 Consideraes finais

Ooramentoparticipativoumainstnciadecisrianoprocessodedistribuiodosrecursosoramentriosetemumformatodivergentedovelhomodeloinstitucionalrepresentativoquevigora,athoje,namaioriadasdemocracias.Oobjetivodoora-mentoparticipativoredistribuirrendapormeiodoEstado,estimulandoaparticipaodapopulao,especialmentedaquelaparcelamaispobreetradicionalmenteexcluda.Assim,fazcomqueopoderpblicomunicipalvatasregiesmaiscarentesdacidade,disponibilizandomecanismosparaqueaspessoaspossamparticipardadeliberaopblica,especialmenteemtornodousodepartedosrecursosoramentrios.Comisso,aumentaocontrolesocial,almdeinverterasprioridadesemfavordascomunidadesmaisexcludasdacidade.ParaGrazia(2003),ospapisdesempenhadospelosdelegadosnooramentoparticipativoso,entreoutros,oderepassarinformaesdoprocessodeoramentaoparticipativaaosmoradores.Umadasquestescentraisemtornodoprocessodeoramentaoparticipativacomonovodesenhodegestopblicaestnoconflitoqueensejaentreascaractersticaseasinstituiespoltico-administrativasdademocraciarepresentativa,porumlado,eascaractersticaseasinstituiespoltico-administrativastpicasdademocraciadireta,poroutro.

Ademocraciarepresentativabrasileiraviveumacrisequeestrelacionadaaoseudistanciamentocontnuodosrepresentantesemrelaovontadedasociedadecivil,oquenaprticamuitasvezessignificaausnciaderesponsividadedoseleitosanteseuseleitores.

Ento,comosuperaressebaixograuderesponsividade?Algunsnovosdesenhospoltico-institucionaistm-sedirecionadoparaodesenvolvimentodeformasinditasdeparticipaodiretadapopulaonagestopblica,comooquesetemdenominadodeco-gesto.Oprocessodeoramentaoparticipativacertamenteseencaixacomoumadessasnovasexperinciasdedemocraciadireta.Essaco-gestobuscasuperarosvelhosmecanismosderepresentaopolticapormeiodaparticipaopolticapopularnagestodacoisapblica.umdesenhoinstitucionalconhecidocomogovernanaparticipativa(AVRITZER,2003,p.18).

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Esseconflitoentreademocraciarepresentativaeademocraciadiretareflete-seespecialmentenochoquepoltico-institucionalentreaCmaradosVereadoreseosfrunsdoOP.Aofomentaraparticipaopolticapopular,oprocessodeoramen-taoparticipativafazcomqueasdiscussesproduzamconsensosque,porsuavez,setornamdeliberaesefetivas.Comisso,aCmara,quelegalmentequemdevevotareaprovarooramentomunicipal,temumamargemmuitoinsignificantedeintervenonooramento,transformando-seemmeroreferendadordasdecisestomadasnosfrunsdoOP.Contudo,se,aocontrrio,aCmaradosVereadoresexercerferreamenteeemsuatotalidadeafunoquelhecabededireito,ouseja,discutir,proporemendaseaprovarounoaleioramentriaenviadapeloExecutivo,estarentodeslegitimandotodooprocessodeoramentaoparticipativa.Dequalquermaneira,aintroduodoOPnagestopblicamunicipalinibebastanteasvelhasprticasdeclientelismo8geralmenteadotadaspelosvereadoresquandosevorelacionarcomsuasbaseseleitorais(LESBAUPIN,2000,p.75)equandoosmesmosvereadoressevorelacionarcomoPoderExecutivomunicipal.

Aexperinciadooramentoparticipativoconstituiumavanonaprticadademocraciaentrens:elapermitequeopovoefe-tivamentedecidaoqueogovernodevefazerecontroleoPoderExecutivo.Elatornarealidadeademocraciacomogovernodopovo,pelopovoeparaopovo.Ademocraciarepresentativaque tivemosat agora sofereceumachanceparaopovo semanifestar:porocasiodovoto,acadaquatroanos.Depoisdaseleies,ocidadovaiparacasaparacuidardeseusafazeresparticulares,enquantoosgovernanteseosparlamentaresseocu-pamdacoisapblica.Naverdade,derepresentantesdavontadepopular,muitosagrandemaioriasetornamproprietriosprivadoseautnomosdomandato,podendopraticar(e,viaderegra,praticando)umprogramaopostoquelepeloqualforameleitos.Ademocracia reduz-seapenasaummtodo (eleiesperidicasregulares),perdendosuasubstncia(governodopovo).Poisbem,ooramentoparticipativoviabilizaaparticipaodopovonogoverno,decidindo,controlando,fiscalizando(LES-BAUPIN,2000,p.77).

OOP,portanto,umaexperimentaodegestopblicaparticipativa,sendoseuformatoinstitucional,emcertamedida,resultantedainter-relaoentreopoderpblicoeasociedadecivil,que,deformacompartilhada,constroemconjuntamente

8 Navarro(2003)muitocrticoquantoquestodoclientelismonoOP,isto,paraelepodehaverrelaesdeclientelismonoOPmedidaqueosatoressociaispresentesnosseusdiversosfrunsestejamcontaminadosporessavelhaculturapoltica.

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suasregras,metodologiaesistemtica,aindaqueeletenhadisposioapenasumapequenaparceladototaldooramentomunicipalalocadaparaadeliberaopblicapopular,especificamenteaquelaparceladestinadaaosinvestimentos.Porisso,paramuitos,nopodeserconsideradoumanovaformadegestopblica,poisagrandemaioriadosrecursosoramentriosdomunicpiocontinuasendoalocadasegundoasvelhasregraspoltico-administrativas.Aindaassim,sepensarmosque,emalgunscasos,entre10%e12%dooramentoglobaldomunicpiosodestinadosaoOP,emcidadescomoGoiniaePortoAlegre,trata-sedeumaquantiasignificativaderecursos,queproduzemimpactosredistributivosnadadesprezveis.

MuitosestudiososafirmamqueoOPumimportanteinstrumentodedesobstru-odarelaocomunicativaedialgicaentreopoderpblicoeasociedadecivil.MasmuitosobservadorestambmafirmamquenahoradovamosveroOPnopassadediscursoeleitoreiro,pois,emgeral,destinaumaparcelanfimadooramentoglobaldomunicpioparaqueasociedadecivilpossadefinirsuaalocao,parecendo,assim,menosummecanismodeaccountability doquedemanipulaopoltica.Almdisso,aprerrogativadeelaborarapropostaoramentriaparaomunicpiocontinuasendomes-modoPoderExecutivo,quedevesubmet-laapreciaoeredaofinaisdoPoderLegislativo,oqual,porsuavez,podeproporemendas.Contudo,apssuaaprovao,apeaoramentriadeveretornaraoPoderExecutivoparasanoeimplementao.Mas,detodaforma,aoramentaoparticipativacertamenteumnovoformatodegestopblicaquesecaracterizaporserumfrumdecarterpopularqueproduzsuasprpriasregrasedinmica,compartilhadamentecomoExecutivomunicipal,reunindo-seseusparticipantesperiodicamenteparaapresentarsuaspropostasaooramentomunicipaletambmparareceberaprestaodecontasporpartedoPoderExecutivoemrelaospropostasdeobraseinvestimentosaprovadasnoanoanterior,tornando-seassimemimportantemecanismodeaccountability.Duranteadiscussoemtornodapeaoramentria,feitageralmentenosfrunsdedelegados(regionais,setoriaisoutemti-cos)enombitodosseusconselhos,osrepresentantesdoPoderExecutivoexpemosprojetosmaisgeraisapresentadospelassecretarias,defendemcondutastcnicassobreoplanejamentourbanoeprestamcontassobreaimplementaodeobrasepolticasaprovadasnoanoanterior.importanteressaltarqueoprojetodeleioramentriaexaminadopeloLegislativomunicipal,quepodeproporemendas.Depoisoprojetodeleimandadoparaanlisedesuaconstitucionalidadeedesuaviabilidadejurdica,feitapelaComissodeConstituioeJustia,sendo,posteriormente,aindaenviadoparaaComissodeOramento,masnoobrigatoriamente.Porfim,apstodaessatramitaonaCmaradeVereadores,oprojetodeleioramentriaenviadoparaoplenrio,ondeosvereadoresovotaroe,seaprovado,vaiparaasanodoprefeito,sendodepoispromulgadopeloPoderLegislativo.

Omaisimportanteque,nombitodoOP,aregularidadenofuncionamentodesuasinstnciasproduz,necessariamente,aprestaodecontas.Ocontrolesociald-se

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mesmonasassemblias,frunse/ouplenriasregionaisetemticas,ondeocorreaexposiopblicadoPoderPblico,quesevobrigadoaprestarcontas(GRAZIA,2003).AindasegundoGrazia,umdosprincipaisobjetivosdasreuniesporregiodoOPaprestaodecontasdoanoanterior.EmpesquisadoFNPP9(2002),queteveporbase56experinciasdeOP,74%dosconselheirosedelegadosentrevistadosafirmaramacreditarqueaprincipalfinalidadedoprocessodeoramentaopartici-pativaaprestaodecontas.

Noprocessodeoramentaoparticipativa,dequemaresponsabilidadedeacompanharaexecuodasdecises,isto,comosedaaccountabilityhorizontalex-post?SegundopesquisadoFrumNacionaldeParticipaoPopular,essa res-ponsabilidadedoConselhodoOP(68%),dostcnicosdaprefeitura(59%),dosdelegadoseleitos(48%),dapopulaoemgeral(27%),dascomunidadesorganizadas(22%),dasorganizaesdasociedadecivil(15%)edascomissesdefiscalizaoeacompanhamento(9%)(GRAZIA,2003,p.101).Issoparecedemonstrarqueaspessoasaindaacreditammuitonopapeldaburocraciaestatalcomomecanismodecontrolee,aomesmotempo,noacreditamqueapopulaoemgeralpossafuncionarcomotal.

Narealidade,osrepresentantescomunitrios,consideradospor48%dosentrevis-tadospelaFNPPcomoresponsveispeloacompanhamentodaexecuodasdecisesdoOP,tambmprestamcontasdeseusatosnasassemblias,quandoacomunidadeavalia suagesto. Issodificult