feeb 2013

FRUM FISCAL DOS ESTADOSBRASILEIROS FFEB

PROGRAMA DE ESTUDOS 2013 NCLEO 1 ADMINISTRAO TRIBUTRIA

Coordenador/orientador: Marcos Aurlio Pereira Valado

01. APRIMORAMENTO DA SISTEMTICA ATUAL DE EXECUO FISCAL: ALTERNATIVAS PR E PS-INSCRIO DO CRDITO TRIBUTRIO EM DVIDA ATIVA

02. REGULAMENTAO DA NORMA ANTIELISIVA PELOS ESTADOS VISANDO AO APERFEIOAMENTO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUTRIO

NCLEO 2 ANLISE E PREVISO DE RECEITAS ESTADUAISanlise de receitas estaduais Coordenador/orientador: Nelson Leito Paes

01. CLCULO DO HIATO TRIBUTRIO DO ICMS AVALIAO DO IMPACTO ECONMICO DA RENNCIA E TRANSPARNCIA FISCAL

02. ANLISE E PREVISO DE RECEITAS ESTADUAIS: NOVO EQUILBRIO FEDERATIVO

previso de receitas estaduais Coordenador/orientador: Vincius dos Santos Cerqueira

03. PREVISES DA ARRECADAO DE ICMS A PARTIR DE UM MODELO MULTIVARIADO DE TRANSIO SUAVE

NCLEO 3 CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PBLICO Coordenador/orientador: Heriberto Henrique Vilela do Nascimento

01. DESCRIO DOS REQUISITOS PARA ADEQUAO DOS ESTADOS AO SISTEMA DE INFORMAES CONTBEIS E FISCAIS DO SETOR PBLICO BRASILEIRO (SICONFI)

02. ADOO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PBLICO: DIFICULDADES, FACILIDADES E BENEFCIOS DO PROCESSO DE CONVERGNCIA PARA OS ENTES ESTADUAIS

NCLEO 4 SISTEMAS DE PREVIDNCIA Coordenador/orientador: Marcelo Abi-Ramia Caetano

01. PREVIDNCIA NO SERVIO PBLICO: ESTUDOS E PROPOSTAS DE ALTERAES INFRACONSTITUCIONAIS

02. FONTES COMPLEMENTARES DE FINANCIAMENTO DOS RPPSs

NCLEO 5 QUALIDADE DO GASTO E TRANSPARNCIA DA AO GOVERNAMENTAL Coordenador/orientador: Oliveira Alves Pereira Filho

01. AVALIAO DA APLICAO DOS RECURSOS DO PROGRAMA EMERGENCIAL DE FINANCIAMENTO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL (PEF E PEF II)

02. AVALIAO DOS PLANOS PLURIANUAIS DOS ESTADOS SOB A TICA DA QUALIDADE DOS INDICADORES DE EDUCAO BSICA EXISTENTES

FRUM FISCAL DOS ESTADOS

BRASILEIROS FFEB

PROGRAMA DE ESTUDOS 2013

Escola de Administrao Fazendria EsafAlexandre Ribeiro MottaDiretor-Geral

Lucola Maurcio de ArrudaDiretora de Educao

Ftima GuerreiroAuditora Fiscal da Secretaria da Fazenda do Estado da BahiaFrum Fiscal dos Estados Brasileiros

Coordenao editorialFtima Guerreiro

RevisorasYana PalankofRejane de Meneses

DiagramaoHeonir Soares Valentim

FRUM FISCAL DOS ESTADOS

BRASILEIROS FFEB

PROGRAMA DE ESTUDOS 2013

Escola de Administrao Fazendria Esaf

Braslia2014

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Frum Fiscal dos Estados Brasileiros FFEB : programa de estudos Braslia: Esaf, 2014.

696 p. : il. color ; 23 cm.

ISBN 978-85-7202-071-8

1. Poltica Fiscal. 2. Finanas Pblicas. 3. Tributao. I. Escola de Administrao Fazendria.

CDD 336.3

Permitida a reproduo parcial ou total desta obra desde que citada a fonte.O contedo e as opinies desta obra, so de responsabilidade exclusiva de seus autores e no expressam, necessariamente, a opinio da Escola de Administrao Fazendria Esaf.

ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIAEstrada para Una, km 4, BR 251Braslia-DFCEP 71686-900Stio: www.esaf.fazenda.gov.br

F R U M F I S C A L D O S E S T A D O S B R A S I L E I R O S F F E B | 5

SUMRIO GERAL

PREFCIO, 7

APRESENTAO, 9

NCLEO 1 ADMINISTRAO TRIBUTRIA Coordenador/orientador: Marcos Aurlio Pereira Valado

01. APRIMORAMENTO DA SISTEMTICA ATUAL DE EXECUO FISCAL: ALTERNATIVAS

PR E PS-INSCRIO DO CRDITO TRIBUTRIO EM DVIDA ATIVA, 13

02. REGULAMENTAO DA NORMA ANTIELISIVA PELOS ESTADOS VISANDO AO

APERFEIOAMENTO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUTRIO, 59

NCLEO 2 ANLISE E PREVISO DE RECEITAS ESTADUAIS anlise de receitas estaduais

Coordenador/orientador: Nelson Leito Paes

01. CLCULO DO HIATO TRIBUTRIO DO ICMS AVALIAO DO IMPACTO ECONMICO

DA RENNCIA E TRANSPARNCIA FISCAL, 191

02. ANLISE E PREVISO DE RECEITAS ESTADUAIS: NOVO EQUILBRIO FEDERATIVO, 237

previso de receitas estaduais

Coordenador/orientador: Vincius dos Santos Cerqueira

03. PREVISES DA ARRECADAO DE ICMS A PARTIR DE UM MODELO MULTIVARIADO

DE TRANSIO SUAVE, 299

NCLEO 3 CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PBLICO Coordenador/orientador: Heriberto Henrique Vilela do Nascimento

01. DESCRIO DOS REQUISITOS PARA ADEQUAO DOS ESTADOS AO SISTEMA DE

INFORMAES CONTBEIS E FISCAIS DO SETOR PBLICO BRASILEIRO (SICONFI), 353

u P R O G R A M A D E E S T U D O S 2 0 1 3u E S C O L A D E A D M I N I S T R A O F A Z E N D R I A

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02. ADOO DAS NORMAS BRASILEIRAS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO

SETOR PBLICO: DIFICULDADES, FACILIDADES E BENEFCIOS DO PROCESSO DE

CONVERGNCIA PARA OS ENTES ESTADUAIS, 395

NCLEO 4 SISTEMAS DE PREVIDNCIA Coordenador/orientador: Marcelo Abi-Ramia Caetano

01. PREVIDNCIA NO SERVIO PBLICO: ESTUDOS E PROPOSTAS DE ALTERAES

INFRACONSTITUCIONAIS, 445

02. FONTES COMPLEMENTARES DE FINANCIAMENTO DOS RPPSs, 531

NCLEO 5 QUALIDADE DO GASTO E TRANSPARNCIA DA AO GOVERNAMENTAL Coordenador/orientador: Oliveira Alves Pereira Filho

01. AVALIAO DA APLICAO DOS RECURSOS DO PROGRAMA EMERGENCIAL DE

FINANCIAMENTO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL (PEF E PEF II), 593

02. AVALIAO DOS PLANOS PLURIANUAIS DOS ESTADOS SOB A TICA DA

QUALIDADE DOS INDICADORES DE EDUCAO BSICA EXISTENTES, 643


PREFCIO

Inspirado em experincias internacionais de entidades voltadas apreciao das questes federativas, o Frum Fiscal dos Estados Brasileiros (FFEB) foi criado me-diante convnio firmado por nove estados em setembro de 2004 e concebido para constituir um ambiente propcio ao debate sobre federalismo fiscal, tendo em conside-rao o equilbrio entre os interesses nacional, regional, estadual e local e a necessida-de de convergncia e cooperao entre os diferentes nveis de governo.

Por sua vez, o programa de estudos, formulado com o intuito de sistematizar a experincia e o conhecimento dos estados no campo econmico-fiscal, passou a repre-sentar a ao mais significativa do Frum dos Estados e foi capitaneado pela FGV de 2005 a 2009. A acolhida do programa pela Escola de Administrao Fazendria, onde passou a funcionar a partir de 2010, incentivou a adeso dos estados que ainda no integravam o Frum e ensejou a reestruturao do convnio original.

Em verso ampliada para incluir mais reas de conhecimento, o Programa de Estudos Esaf-FFEB passou a ser custeado pela Esaf, restando aos estados apenas as despesas com o deslocamento dos servidores participantes. Com o apoio do Ministrio da Fazenda, a Esaf fazendo jus sua tradio de excelncia abriu as portas aos es-tados, sem impor condies nem restries realizao das atividades num ambiente de integrao federativa.

Os estudos transitam entre a teoria e a prtica. Os tpicos de cada ano so es-colhidos com base na demanda concreta dos estados. Propem alternativas para as questes postas com base em fundamentos tericos e apontam os caminhos possveis. Nas palavras de um ex-secretrio estadual de Fazenda, devem ser elaborados para sair da prateleira; podem at subsidiar decises, mas procuram manter alguma distncia de questes meramente circunstanciais em benefcio da anlise abrangente, da iseno e da consistncia. Tudo isso sem prejuzo de eventual e legtima tomada de posio pelos autores.

O Programa procura agregar a experincia profissional e acadmica de grupos de servidores estaduais para construir conhecimento aplicvel. De fato, os trabalhos desenvolvidos j serviram para nortear diversos temas, como reforma tributria e re-partio do FPE. O nmero de participantes vem aumentando ano aps ano, tendo totalizado 160 servidores estaduais em 2014. A experincia de cada ano tem sido til


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para aperfeioar as atividades no ano seguinte, gerando resultados gratificantes. Os projetos so formatados desde o primeiro dos quatro encontros presenciais ocorridos durante o ano.

Esta publicao com os estudos elaborados com base nos projetos de 2013 o quarto volume produzido no mbito do Programa Esaf-FFEB e o terceiro volume a reu-nir os trabalhos dos diversos ncleos, que j so seis. Aqueles que contriburam mere-cem nossos cumprimentos, em particular os orientadores, a Diretoria de Educao da Esaf (Dired) e os servidores estaduais participantes autores e protagonistas de fato. Todos movidos por entusiasmo, dedicao e empenho na busca pelo conhecimento e por um ideal de justia federativa.

Ftima Guerreiro Auditora Fiscal da Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia


APRESENTAO

A Escola de Administrao Fazendria (Esaf) tem grande satisfao de apresentar sociedade a publicao dos trabalhos resultantes do Programa de Estudos Esaf Frum Fiscal dos Estados Brasileiros, que tem como objetivo promover, realizar e divulgar estudos sobre temas ligados s finanas pblicas que sejam relevantes para o fortalecimento das relaes federativas no Brasil.

Em 2013 funcionaram cinco ncleos de estudo: o primeiro, Administrao Tribu-tria, com orientao de Marcos Aurlio Pereira Valado, desenvolveu dois trabalhos: o primeiro, Aprimoramento da sistemtica atual de execuo fiscal: alternativas pr e ps-inscrio do crdito tributrio em dvida ativa, examina o processo de execuo fiscal no Brasil e verifica a pertinncia da adoo de medidas alternativas para dar maior efetividade cobrana desses crditos, alm de averiguar a possibilidade de a penhora e a execuo fiscal serem feitas pela via administrativa. Analisa tambm a legalidade e a possibilidade da terceirizao da cobrana da dvida ativa, bem como a implementao da transao tributria e de outras medidas pertinentes, apontando solues possveis de aprimoramento da sistemtica do executivo fiscal, antes e depois da inscrio do crdito tributrio em dvida ativa, para conferir maior efetividade sua cobrana. O segundo, Regulamentao da norma antielisiva pelos estados visando ao aperfeioamento do contencioso administrativo tributrio, buscou desenvolver um estudo sobre a adoo da norma antielisiva pelos estados brasileiros e pelo Distrito Federal aplicvel aos tributos de competncia de tais entes federativos, para os quais sugere modelo de legislao regulamentando a matria.

O segundo ncleo, Anlise e Previso de Receitas Estaduais, contou com a parti-cipao de dois orientadores: Nelson Leito Paes e Vincius dos Santos Cerqueira. Sob orientao de Nelson Paes foram desenvolvidos dois trabalhos: o primeiro, Clculo do hiato tributrio do ICMS: avaliao do impacto econmico da renncia e da transparn-cia fiscal, buscou aprimorar a metodologia de clculo do hiato tributrio, reduzindo as limitaes de clculo verificadas no estudo elaborado em 2012 e aprofundando esse trabalho por meio da desagregao do clculo do hiato para os segmentos da indstria de transformao, do atacado e do varejo. O segundo trabalho, Anlise e previso de receitas estaduais: novo equilbrio federativo, analisa e quantifica, separadamente, al-guns projetos em tramitao no Congresso Nacional sobre reformas na estrutura que sustenta a Federao brasileira, agrupando os resultados apurados a fim de facilitar a


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anlise. Com orientao de Vincius Cerqueira, foi desenvolvido o trabalho Previses da arrecadao de ICMS a partir de um modelo multivariado de transio suave. Este faz uma anlise das sries de ICMS a partir da comparao da capacidade preditiva entre duas abordagens de modelos vetoriais autorregressivos: linear e no linear. Esta ltima, alm de considerar a interao linear entre as variveis econmicas envolvidas no processo, supe que a srie analisada possa responder de forma no homognea a choques em outras variveis em funo de um referencial definido, o que implica inferir se o ICMS apresenta padres de assimetria a diferentes choques no nvel de atividade, dado o ciclo econmico do pas.

No ncleo de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, o terceiro, orientado por Heriberto Henrique Vilela do Nascimento, foram preparados dois trabalhos: o primeiro, Descrio dos requisitos para adequao dos estados ao Sistema de Informaes Cont-beis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi), tem por objetivo descrever os requi-sitos necessrios aos estados para se adequarem ao Siconfi, novo sistema desenvolvido pela Secretaria do Tesouro Nacional para consolidar as contas dos entes da Federao. Os resultados da pesquisa evidenciam que o sistema se prope a automatizar e a me-lhorar a coleta de dados contbeis e fiscais transmitidos pelos estados STN e consiste num instrumento que contribui para a transparncia da gesto pblica e para o controle social. O segundo, Adoo das normas brasileiras de contabilidade aplicadas ao setor pblico: dificuldades, facilidades e benefcios do processo de convergncia para os entes estaduais, teve a finalidade de mapear o processo de convergncia s Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico no mbito dos estados. Apresenta as difi-culdades, as facilidades e os benefcios desse processo sob a tica dos contadores esta-duais. Concluiu-se que ainda existem importantes desafios a serem superados para que o processo de convergncia seja totalmente concludo. Tais desafios so principalmente de cunho poltico, tecnolgico, normativo e de capital humano qualificado. importante enfatizar que as unidades federativas reconhecem a relevncia do processo e que o Brasil j deu alguns passos rumo padronizao das normas contbeis.

No quarto ncleo, Sistemas de Previdncia, orientado por Marcelo Abi-Ramia Caetano, foram elaborados dois trabalhos: o primeiro, Previdncia no servio pblico: estudos e propostas de alteraes infraconstitucionais, examina e apresenta propostas de alteraes infraconstitucionais para a previdncia social dos servidores pblicos. A pesquisa possui duas vertentes. No que diz respeito primeira, o trabalho tem como objetivo geral apurar os tipos de servidores pblicos que deveriam ser amparados por RPPS. A segunda vertente da pesquisa tem por objetivo geral realizar uma anli-se comparativa da previdncia dos servidores civis com a dos militares federais nos

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Estados de Alagoas, do Paran e de Santa Catarina e propor legislao harmonizadora das regras previdencirias dos militares, alinhada aos paradigmas contemporneos da poltica de previdncia social. O segundo trabalho, Fontes complementares de financia-mento dos RPPSs, elencou algumas alternativas para reforar os oramentos de receitas destinadas ao financiamento da previdncia no setor pblico. Dentre as fontes com-plementares elencadas, tem-se a tributao do dixido de carbono, o investimento em projetos de concesses e parcerias pblico-privadas, a regulao dos investimentos nos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPSs), a concesso de emprstimo consigna-do, a compensao do dficit previdencirio com crditos tributrios e no tributrios, a excluso da obrigao de repasse financeiro ao Pasep pelos RPPSs, a participao na receita destinada aos cartrios, a vinculao da receita de royalties e outros ativos es-taduais. Entendeu-se que utilizadas isoladamente, dependendo das peculiaridades dos estados que as adotarem, podem no representar impacto significativo na reduo do dficit. Porm, utilizadas em conjunto podem constituir importante medida de alvio s presses sobre as respectivas finanas.

No quinto ncleo, Qualidade do Gasto Pblico e Transparncia da Ao Gover-namental, com orientao de Oliveira Alves Pereira Filho, foram preparados dois traba-lhos: Avaliao da aplicao dos recursos do Programa Emergencial de Financiamento dos Estados e do Distrito Federal (PEF e PEF II) verificou se os recursos disponibilizados por meio do PEF I e do PEF II foram capazes de estimular, ou ao menos mitigar, a que-da dos investimentos pblicos nos estados e no Distrito Federal. Os resultados sugerem que o PEF foi bem-sucedido em seus objetivos, no s porque teve suas condicionantes respeitadas, mas tambm porque os dados analisados, tanto em relao aos estados que receberam o PEF quanto em relao aos que no o receberam, demonstraram que essa iniciativa coincide com um estmulo proporcionalmente maior nos nveis de in-vestimentos dos primeiros. No obstante esses resultados positivos, o estudo tambm enfatiza que esses recursos foram obtidos mediante endividamento, isto , configu-ram-se num fardo fiscal que ser repassado a exerccios futuros. O segundo trabalho, Avaliao dos planos plurianuais dos estados sob a tica da qualidade dos indicadores de educao bsica existentes, investigou, com auxlio da tcnica de contedo, os in-dicadores relacionados educao bsica contidos nos Planos Plurianuais do perodo 2012-2015 dos 26 estados brasileiros e do Distrito Federal. Os resultados apontam que 25,93% do universo pesquisado no definiu em seu PPA para 2012 a 2015 indicadores de monitoramento dos programas de educao bsica. Nos estados que estabeleceram indicadores, pode-se observar que no existe um modelo padro para a definio dos indicadores para o monitoramento dos programas de educao bsica.



Os trabalhos aqui apresentados do Programa de Estudos Esaf FFEB 2013 de-monstram a importncia e a pertinncia deste programa, que se pauta tanto numa re-flexo terica de qualidade quanto na slida experincia profissional dos participantes e dos orientadores para identificar solues de questes relevantes para os estados, tendo ainda como resultante o desenvolvimento das competncias dos servidores en-volvidos e o compartilhamento do conhecimento para todos os entes federativos.

Alexandre Ribeiro Motta Diretor-Geral da Esaf

APRIMORAMENTO DA SISTEMTICA ATUAL DE EXECUO FISCAL:

ALTERNATIVAS PR E PS-INSCRIO DO CRDITO TRIBUTRIO EM DVIDA ATIVA

Programa de estudos 2013

FRUM FISCAL DOS ESTADOS BRASILEIROS FFEB

NCLEO 1 ADMINISTRAO TRIBUTRIA

Escola de Administrao Fazendria Esaf

Ccero Antnio Eich Sefaz/PR

Getlio Ramos PimentelSefaz/ES

Maria Terezinha de Moura Sefaz/DF

Rafael Carlos Casanova Neto Sefaz/PR

Coordenador/orientador: Marcos Aurlio Pereira ValadoAuditor Fiscal da Receita Federal do Brasil Doutor em Direito Southern Methodist University/[email protected]



RESUMO

Este trabalho examina o processo de execuo fiscal no Brasil e apresenta breves apontamentos sobre a execuo fiscal no direito comparado. Tendo em vista a patente ineficincia do atual modelo de cobrana e recebimento de crditos tributrios, o estu-do examina a pertinncia da adoo de medidas alternativas para dar maior efetivida-de cobrana desses crditos e averigua a possibilidade da penhora e da execuo fis-cal serem feitas pela via administrativa. Analisa tambm a legalidade e a possibilidade da terceirizao da cobrana da dvida ativa, bem como a implementao da transao tributria e de outras medidas pertinentes, alm de apontar solues possveis de apri-moramento da sistemtica do executivo fiscal, antes e depois da inscrio do crdito tributrio em dvida ativa para conferir maior efetividade sua cobrana. Por fim apre-senta alternativas e propostas para melhorar o processo de execuo fiscal no Brasil.

Palavras-chave: Cobrana. Crdito Tributrio. Dvida Ativa. Execuo Fiscal. Eficincia. Efetividade.



ABSTRACT

Given the inefficiency of the current tax collection mechanisms, this study aims to determine the appropriateness of adopting alternative measures to ensure greater effectiveness to the collection of tax receivables. It also analyses if a tax lien and/or execution (tax foreclosure) could be made by the tax administration itself. It also examines the legality and feasibility of outsourcing the collection of tax debts (Active Debt) as well as the settlement of tax claims and other relevant measures. The purpose is to identify possible solutions that can improve tax foreclosure, both before and after the tax debt is registered (Active Debt), so that higher effectiveness is achieved.

Keywords: Recovery. Tax Debts. Tax Lien. Tax Foreclosure. Efficiency. Effectiveness.



SUMRIO

1 INTRODUO, 19

1.1 Objetivos, 19

1.2 Metodologia e hipteses de trabalho, 20

2 O PROCESSO DE EXECUO FISCAL NO BRASIL , 22

2.1 Lei n. 6.830/1980, de Execuo Fiscal (LEF), e o rito nela previsto, 22

2.2 Realidade brasileira, 23

3 A EXECUO FISCAL NO DIREITO COMPARADO: BREVES APONTAMENTOS, 26

4 APERFEIOAMENTO DA COBRANA ADMINISTRATIVA ALGUMAS SOLUES POSSVEIS, 28

4.1 Publicizao da condio de devedor do contribuinte, 28

4.2 Terceirizao da cobrana da dvida ativa , 31

4.3 A transao tributria, 34

4.4 Melhorias no processo executivo, 37

4.4.1 Arrolamento de bens e penhora administrativa, 37

4.4.2 Execuo fiscal administrativa, 41

5 CONSIDERAES FINAIS , 46

6 PROPOSTAS, 48

REFERNCIAS , 50

A PESQUISA, 53

Questionrio aplicado aos estados e ao Distrito Federal, 53

ANEXO 1A. TABULAO DE DADOS DA PESQUISA RESUMO DO RESULTADO DA PESQUISA, 54

ANEXO 1B. FORMULRIO DE PESQUISA ENVIADO AOS ESTADOS PROGRAMA DE ESTUDOS ESAF FRUM DOS ESTADOS 2013, 55

ANEXO 2. FLUXOGRAMA, 57



LISTA DE QUADROS

Quadro 1. Problemas no recebimento de crditos execuo fiscal, 21


ADMINISTRAO TRIBUTRIA NCLEO 11 INTRODUO

Problema crucial e recorrente das administraes tributrias o crescente e expressivo volume de recursos inscritos em dvida ativa, aliado ao fato de que a atual forma de sua cobrana regulada em mbito nacional pela Lei n. 6.830, de 22 de se-tembro de 1980 se tem mostrado pouco eficaz, uma vez que a maioria dos crditos cobrados por meio da execuo fiscal no recuperada. Assim, alm da maioria dos crditos executados judicialmente no ser quitada, quando ocorre o adimplemento h elevado gasto de recursos e de tempo, com resultados ainda insatisfatrios.

Pesquisa recente realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) apurou que o custo unitrio mdio total de uma ao de execuo fiscal promovi-da pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) na Justia Federal de R$ 5.606,67. O tempo mdio total de tramitao de nove anos, nove meses e 16 dias, e a probabilidade de se obter a recuperao integral do crdito de 25,8% (IPEA, 2012).

Uma das causas apontadas pela doutrina ptria como fonte inibidora da efeti-vidade dos executivos fiscais reside no fato de que no Brasil apenas e exclusivamente pela via judicial eles so decididos. Nesses casos, a ao pertinente, em regra, no completa o trajeto previsto em lei. Em muitos outros pases, a prpria administrao tributria processa a execuo fiscal administrativamente (MEDEIROS; SILVA, 2013).

Diante desse cenrio, este estudo busca identificar algumas das possveis cau-sas dessa baixa efetividade dos executivos fiscais e prope solues para melhorar seu desempenho e resultado, como incluir o contribuinte devedor nos sistemas de proteo ao crdito (SPC, Serasa, etc.); melhorar a efetividade da cobrana dos crditos tribu-trios adotando a execuo fiscal pela via administrativa; terceirizar a cobrana da dvida ativa; programar a transao tributria.

1.1 Objetivos

O propsito deste estudo verificar a pertinncia e a possibilidade de utilizao dos sistemas de proteo ao crdito e averiguar a possibilidade de a execuo fiscal ser realizada pela via administrativa, bem como analisar a legalidade e a possibilidade da terceirizao da cobrana da dvida ativa, alm da implementao da transao tribu-tria e de outras medidas pertinentes; apontar solues possveis de aprimoramento



da sistemtica do executivo fiscal antes e depois da inscrio do crdito tributrio em dvida ativa, objetivando conferir maior efetividade sua cobrana.

1.2 Metodologia e hipteses de trabalho

Um aspecto importante deste trabalho a adoo de uma metodologia que vai alm da tradicional pesquisa bibliogrfica utilizada na seara jurdica e do enfoque quantitativo utilizado nas pesquisas econmicas. A pesquisa efetuada questionou tam-bm vrios pontos acerca da percepo da eficcia e da efetividade da execuo fiscal.

Todas as unidades da Federao (UFs) foram consultadas por meio de questio-nrio com o objetivo de confirmar ou no os problemas e as hipteses em relao execuo fiscal.

Embora apenas 12 unidades tenham respondido ao questionrio, foi possvel chegar a algumas concluses consistentes. Foi observada certa uniformidade nas res-postas, o que permite inferir que as prticas contidas nas respostas fornecidas por al-gumas UFs sejam aplicadas pelas demais. A tabulao completa dos dados da pesquisa consta no Anexo I.

Este trabalho tambm est amparado nas concluses da pesquisa efetuada pelo Ipea (2012) intitulada Custo unitrio do processo de execuo fiscal na Justia Federal.

No questionrio da referida pesquisa, composto de 14 questes, merece desta-que a de nmero 10 Quais os problemas da tramitao dos processos de execuo fiscal? Nas respostas foram constatados os principais problemas que na percepo da administrao tributria envolvem a tramitao dos processos de execuo fiscal. A pergunta, de carter dirigido, possua cinco alternativas, que deveriam ser numera-das em ordem de importncia, sendo 1 o ponto mais importante ou mais impactante, e 5 o menos importante ou impactante. Nas respostas ficou evidente a percepo das diversas unidades da Federao acerca dos problemas recorrentes apontados como os maiores entraves efetividade da execuo fiscal.

As respostas foram tabuladas e classificadas, resultando no Quadro 1, de onde se pode inferir que os principais problemas da execuo fiscal no Brasil em ordem de ocorrncia so:



Quadro 1. Problemas no recebimento de crditos execuo fiscal

Ranking em ordem de importncia questo 10

Demora 1o

Dificuldade na localizao de bens 2o

Localizao do devedor 3o

Falta de pessoal 4o

Recursos e aes incidentais 5o

Fonte: elaborao dos autores

O problema apontado em primeiro lugar , na verdade, decorrncia dos demais. A dificuldade na localizao de bens do devedor e do devedor em si a causa de maior demora na soluo do processo e da morosidade processual; o mesmo raciocnio pode ser aplicado em relao s demais alternativas.

Assim, com base nas respostas oferecidas pelas UFs, pode-se concluir que os principais problemas que resultam da ineficcia e da baixa efetividade da execuo fiscal so: 1) a dificuldade na localizao de bens; e 2) a dificuldade na localizao do devedor.

Corroborando a percepo das administraes tributrias, a pesquisa Ipea pu-blicada em 2012 (Custo unitrio do processo de execuo fiscal na Justia Federal) aponta que o devedor encontrado e citado em pouco mais da metade dos casos 56,5%; os mandados de penhora so cumpridos em somente 22,4% deles, e os leiles ocorrem em nfimos 0,2% dos casos (MEDEIROS; SILVA, 2013, p. 27).

Outras informaes relevantes que se pode extrair da pesquisa em comento se referem exatamente comprovao do problema apontado no incio: a baixa efetivida-de da execuo da dvida ativa. Na mdia, apenas 1,55% dos crditos inscritos na d-vida ativa so recuperados, e a execuo fiscal representa pfios 1,15% da arrecadao total dos estados (com alguns casos chegando a 0,36%).

Isso comprova que o atual sistema de execuo da dvida ativa est falido, sendo absolutamente ineficaz, moroso e caro. Ineficaz porque no d ao demandante uma resposta minimamente satisfatria; moroso porque o prazo mdio de uma execuo fiscal na Justia Federal de mais de nove anos (IPEA, 2012); e caro porque, como j demonstrado, o custo mdio de uma execuo fiscal na Justia Federal corresponde a mais de R$ 5 mil por processo.

Como decorrncia, os tribunais esto abarrotados de processos de execuo fis-cal, que chegam metade da quantidade total de demandas judiciais (BRASIL, CNJ,



2010), impossibilitando que eles prestem um servio jurisdicional altura dos anseios da populao. Mas por que isso ocorre? Uma das hipteses levantadas no estudo do Ipea (MEDEIROS; SILVA, 2013, p. 28) afirma que o procedimento previsto em lei para a execuo fiscal inadequado realidade das cobranas e dos pagamentos de dvidas fiscais. Aduzem os autores que a causa no procedimental ou legislativa, mas mate-rial: decorre da m qualidade do crdito fazendrio.

Na doutrina, h acalorados debates acerca das duas hipteses citadas. Os que defendem que o problema est no procedimento legal (inadequado) da execuo fiscal pugnam por uma simplificao do processo para dar-lhe maior agilidade; em contra-posio, h os que afirmam de nada adiantar alterar o procedimento jurisdicional se o crdito fiscal no estiver amparado em garantias mais slidas.

Postas essas consideraes preambulares, procurar-se- identificar quais as so-lues possveis para os problemas levantados.

2 O PROCESSO DE EXECUO FISCAL NO BRASIL

2.1 Lei n. 6.830/1980, de Execuo Fiscal (LEF), e o rito nela previsto

Destinado cobrana judicial da dvida ativa da Fazenda Pblica, tributria ou no, o processo de execuo fiscal regulado em mbito nacional pela Lei n. 6.380/1980, denominada Lei de Execuo Fiscal (LEF) constitui um conjunto de atos sucessivos e coordenados, realizados por meio de procedimento judicial, destinados satisfao do crdito exequendo, consubstanciado no ttulo executivo, qual seja, a certido da dvida ativa (CDA).

O Processo Administrativo Tributrio, ou Processo Administrativo Fiscal, tem incio com o ajuizamento da petio inicial acompanhada do ttulo executivo, aps encerrada a fase administrativa1 de apurao do crdito tributrio, com sua respectiva inscrio em dvida ativa. To somente aps a inscrio que ser providenciada a certido que materializa a obrigao existente entre as partes, conforme prescrito em lei,2 configurando ttulo executivo (NASCIMENTO, 2012, p. 20).

1 A fase administrativa aqui mencionada aquela atinente ao Processo Administrativo Tributrio, ou Pro-cesso Administrativo Fiscal, por meio do qual a autoridade administrativa efetua o lanamento nos termos do art. 142 do CTN, observado o devido processo legal.

2 CTN, art. 202; LEF, art. 2o, 5o.



Caso a petio inicial seja recebida, o juiz determinar a citao do executado e a penhora ou arresto de seus bens se a dvida no for paga nem garantido o juzo, com a devida avaliao e respectivo registro e sua intimao para oposio de embargos (SAN-TOS, 2011, p. 147-181). Poder tambm determinar a constrio de valores por meio de sistema eletrnico, a denominada penhora on-line, nos termos do art. 655-A do CPC.

Transcorrido o prazo legal, a converso da penhora em dinheiro ocorrer mediante leilo, procedimento pelo qual se transfere a propriedade do bem ao terceiro adquirente.

Todo o trmite processual atinente execuo fiscal assim como suas possveis ocorrncias e respectivos encaminhamentos constam ilustrados em fluxograma anexo a este trabalho (Anexo 2).

2.2 Realidade brasileira

Aparentemente, o processo de execuo fiscal no Brasil est mngua, agonizan-do. E a pesquisa efetuada pelo Ipea corrobora essa realidade ao apontar os dados sobre a tramitao das execues fiscais na Justia Federal, como ser mostrado adiante.

Um primeiro dado que salta aos olhos: os devedores no so encontrados em 43,5% dos casos. Apenas cerca de 3/5 dos processos vencem a etapa de citao. Isso porque as maiores dificuldades na fase inicial do processo executrio residem, pri-meiramente, na dificuldade para localizar o devedor e, em segundo lugar, na ausncia de localizao dos bens do executado, pois as informaes disposio da Fazenda Nacional no so exatas.

Isso evidencia que o problema, nesse particular, reside menos em falhas do aparato processual do que na falta de gesto de informaes pela prpria Fazenda (MEDEIROS; SILVA, 2013, p. 30). O mesmo ocorre com as Fazendas estaduais e distri-tal, dado que os problemas da execuo fiscal perante a Justia Federal em muito se assemelham aos que se passam perante a Justia Estadual.

Dos processos que vencem a etapa da citao, poucos passam pela prxima eta-pa, a penhora. Em apenas 15% das execues fiscais federais h penhora de bens do devedor (MEDEIROS; SILVA, 2013, p. 31).

Levado adiante o procedimento, verifica-se que somente em 2,6% das execu-es fiscais os bens do executado vo a leilo, chegando a cabo por essa via em nfi-mos 0,5%, dos quais em 0,2% dos casos h arrematao e em 0,3% h adjudicao de



bens. A baixa efetividade dos leiles explicada em parte pela precria divulgao do ato, normalmente em edital publicado na sede do juzo como expediente judicirio no rgo oficial, o que insuficiente para dar publicidade ao ato.

De qualquer sorte, a execuo fiscal federal sempre concluda: ou o devedor paga (33,9% dos casos), ou prescreve o direito de cobrar (27,7%), ou a dvida can-celada administrativamente (17% dos casos).

Nos processos findos pelo pagamento (33,9% dos casos), a citao e a penhora parecem ter sido irrelevantes, ou seja, os devedores tinham mesmo inteno de pagar, independentemente do processo executivo. isso que demonstram os nmeros da pesquisa do Ipea: do total de execues fiscais extintas por pagamento, houve citao em 75,78% dos casos e penhora em apenas 21,47% (MEDEIROS; SILVA, 2013, p. 32).

Relativamente aos processos findos por prescrio (27,7% dos casos), a utili-zao dos recursos mais acentuada do que nos casos de pagamento (23,68% contra 6,25%), e a ausncia de citao mais presente em apenas 45,7% dos casos houve citao do devedor (MEDEIROS; SILVA, 2013, p. 33).

Por fim, relativamente terceira causa mais frequente de extino da execuo fiscal (cancelamento do dbito, que atinge 17% dos processos), a citao ocorre em 26% dos processos, a penhora, em 15,34% dos casos, e os recursos em aproximada-mente 10% (MEDEIROS; SILVA, 2013, p. 34).

Como concluso preliminar, aponta-se que em nenhum dos casos h frequncia considervel da prtica dos atos processuais previstos em lei para a execuo fiscal, o que faz supor que o procedimento pouco determinante desses resultados (MEDEI-ROS; SILVA, 2013, p. 34). Parece claro que o problema reside no modelo de cobrana de crditos fiscais adotado no Brasil, que desconsidera elementos essenciais, como a qualidade das informaes para localizao do executado e de seus bens ou a quali-dade do crdito exequendo, dando tratamento uniforme a dvidas e devedores muito distintos (IPEA, 2013, p. 36).

Ponto crucial, portanto, para a eficcia da execuo fiscal a qualidade do pro-cedimento administrativo de inscrio do dbito. Deve-se, para dar maior efetividade execuo fiscal, redobrar a ateno para a localizao do devedor e de seus bens. Alm disso, preciso analisar a qualidade do crdito exequendo para evitar o ajuizamento de execues fiscais quando a impossibilidade de cobrana for constatada previamente ou quando o custo processual for superior ou muito prximo ao benefcio auferido com a cobrana.



Porm, esse no o nico problema que leva baixa efetividade da execuo fiscal no Brasil. O enorme volume de aes de execuo fiscal que tramita no Poder Judicirio contribui tambm para agravar o problema, haja vista que mais de 1/3 de todas as aes judiciais em tramitao so execues fiscais, o que concorre para o congestionamento daquele Poder e para a morosidade da prestao jurisdicional. Estudo elaborado pela Se-cretaria de Reforma do Judicirio, rgo ligado ao Ministrio da Justia, demonstra que a morosidade no curso do processo de execuo fiscal (que dura em mdia mais de nove anos, como mencionado no incio) decorre do tempo que os processos permanecem em cartrio sem que haja a realizao de nenhum ato (tempos mortos). Esse tempo con-some entre 80% e 95% do tempo total de tramitao (BARROSO, 2013, p. 85).

A pesquisa recente do Ipea corrobora a da Secretaria de Reforma do Judicirio: servidores respondem por 89,7% do total de mo de obra empregada nos processos de execuo fiscal, estagirios, por 3,6%, enquanto magistrados respondem por apenas 6,8% da mo de obra empregada nesses processos (BARROSO, 2013, p. 85).

sabido que os processos dormitam por meses e meses nos armrios e nos es-caninhos dos cartrios, e esse tempo est representado nos percentuais mencionados. O estudo do Ipea aponta ainda que o tempo mdio provvel de mo de obra direta-mente empregada no processamento do executivo fiscal de apenas 10 horas e 46 mi-nutos (BARROSO, 2013, p. 86). O mesmo autor afirma: A morosidade, portanto, no resultado apenas da quantidade de atos praticados ou da fluncia dos prazos proces-suais, mas sim, em grande parte decorrente dos lapsos de tempo para o cumprimento de tarefas cartorrias (BARROSO, 2013, p. 87).

J foi apontado empiricamente pelas administraes tributrias (Anexo 1) que os recursos e as aes incidentais so parte do problema da execuo fiscal que contri-buem para a morosidade da soluo das lides.

A pesquisa do Ipea, no entanto, indica que somente em 6,5% dos processos hou-ve oposio de embargos (apenas 1,3% com julgamento favorvel aos embargantes) e s em 4,4% dos casos houve interposio de objeo de pr-executividade (sendo inexpressivos 0,3% dos casos resultantes da procedncia da objeo), ou seja, o grau de litgio nos processos de execuo fiscal significativamente menor do que se cogita.

Isso derruba o mito de que os recursos so causa da ineficcia das execues, e, mais ainda, pe por terra o mito de que a atuao do Poder Judicirio imprescind-vel para corrigir ilegalidades praticadas pela administrao pblica e, assim, controlar a atuao de seus rgos de cobrana (BARROSO, 2013, p. 90).



No se deve esquecer que o devedor tem possibilidade de discutir amplamente o crdito em cobrana pela via administrativa. Talvez isso explique o motivo do baixo grau de litgio na fase executria da dvida ativa.

Em entrevista revista eletrnica Consultor Jurdico (ConJur), o juiz federal Paulo Csar Conrado, ex-coordenador do Frum de Execues Fiscais da Justia Federal em So Paulo, doutor em Direito pela PUC-SP e atual diretor do Foro da Justia Federal daquele estado, afirma que trabalhamos com modelos altamente protetivos para resguardar o cidado em face do Estado monstro. Mas no mais essa a realidade (CRISTO, 2013).

Sobre os problemas crnicos enfrentados, ele concorda que a execuo fiscal precisa ser repensada. Aduz que necessrio um olhar para o que efetivamente exe-cutvel, ou seja, faz-se mister avaliar a qualidade do crdito, bem como verificar se a metodologia atualmente empregada eficaz.

3 A EXECUO FISCAL NO DIREITO COMPARADO: BREVES APONTAMENTOS

H grande discusso no Congresso Nacional sobre projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo que prev um novo modelo de execuo fiscal para o Brasil. O modelo atual necessita de alterao imediata em razo da ineficcia apresentada no recebimento dos crditos tributrios devidamente constitudos.

Com o intuito de identificar circunstncias que possam fundamentar eventual alternativa forma de execuo fiscal brasileira e contribuir para sua evoluo, verifi-cou-se que grandes e avanadas democracias praticam a execuo administrativa. Na Alemanha, por exemplo, bero da moderna cincia processual, pratica-se a execuo administrativa. L, a autoridade encarregada de lanar tributos pode, havendo perigo de inadimplncia, decretar arresto de bens (BARROS, 2007, p. 4-9).

Na Espanha, a execuo fiscal tambm se processa em mbito administrati-vo, cabendo Administrao Tributria apreciar, julgar e executar (GODOY, 2009, p. 235), sendo vedado o processamento judicial da execuo fiscal dada sua natureza essencialmente administrativa (p. 236), competindo administrao a implementa-o administrativa de medidas cautelares (GODOY, 2011, p. 13-16).

A Frana adota sistema essencialmente administrativo de execuo fiscal, existindo jurisdio prpria para tratar de assuntos dessa natureza. A administrao pode proceder penhora de bens, fazendo-o sem interferncia do Judicirio (GODOY, 2009, p. 252-253).



Portugal tambm conta com execuo fiscal administrativa, l denominada de cobrana coercitiva, destinada exigncia de tributos em geral e demais crditos do Estado, inclusive multas. Cabe administrao tributria instaurar os processos de execuo fiscal e realizar os atos inerentes a esse procedimento, ficando o prprio r-go da administrao responsvel pela execuo fiscal (GODOY, 2009, p. 256).

Nos Estados Unidos da Amrica, apesar de haver possibilidade de utilizao de mecanismos judiciais de cobrana de tributos, h a opo recorrente para a jurisdio administrativa, cuja forma e procedimentos so motivo de destaque por conta da ce-leridade, da agilidade e da eficincia (GODOY, 2009, p. 251).

Naquele pas, a inadimplncia do contribuinte enseja situaes de pr-penho-ra, de penhora, de arresto e de venda em leilo, realizadas todas pela administrao. A penhora administrativa pode incidir at sobre os salrios do devedor (BARROS, 2007, p. 4-9). Incumbe tambm administrao divulgar nomes de devedores e identificar os respectivos crditos tributrios (GODOY, 2009, p. 252).

Outros exemplos de execuo fiscal administrativa tambm podem ser citados, como a que ocorre no Mxico, onde a autoridade fiscal est autorizada a indisponibi-lizar administrativamente os bens do devedor. Feita a penhora, sem que tenha havido impugnao, a administrao pode levar os bens a leilo, sendo facultado adjudic-los (GODOY, 2009, p. 239).

A execuo fiscal que ocorre no Chile de natureza hbrida, pois conta com uma fase administrativa e outra judicial. o agente fiscal o responsvel pela sua conduo no mbito administrativo, onde atuar como juiz presidente do feito (GODOY, 2009, p. 242).

O modelo de execuo fiscal adotado no Peru tambm administrativo, podendo o executado invocar o Poder Judicirio aps esgotadas as instncias administrativas (GO-DOY, 2011, p. 9-11). H um tribunal fiscal que decide em ltima instncia administrativa, facultando-se, em seguida, a provocao ao Poder Judicirio (GODOY, 2009, p. 245).

Assim como na Espanha, a execuo fiscal na Argentina essencialmente ad-ministrativa. O agente fiscal da administrao tributria quem expede o mandado de intimao para pagamento e ulterior embargo, podendo, durante a execuo fiscal, em fase administrativa, penhorar, decretar a indisponibilidade de contas bancrias, apli-caes financeiras ou bens de qualquer espcie, bem como tomar medidas cautelares (VELLOSO, 2009, p. 38). Ao devedor, por sua vez, permitido o ajuizamento de ao ordinria para discutir o crdito cobrado. Trata-se tambm de modelo hbrido, com



procedimentos que se pulverizam no Judicirio e no Executivo, com preponderncia deste ltimo (GODOY, 2009, p. 249-250).

Em suma, por tudo que se viu nos pases analisados, com sistemas jurdicos de distintas concepes romano-germnicas ou anglo-saxnicas , adota-se, primordial-mente, o modelo administrativo para a execuo fiscal.

Em verdade, considerando-se o exposto, podem-se identificar trs sistemas dis-tintos de execuo fiscal nesses pases:

a) modelo essencialmente administrativo;

b) modelo essencialmente judicial;

c) modelo misto, coexistindo, na execuo fiscal, aes a cargo da administra-o tributria e outras exclusivas do Poder Judicirio.

importante mencionar que em todos os pases que adotam a execuo fiscal administrativa se admite que o executado recorra ao Poder Judicirio sempre que se sentir ameaado em algum direito ou garantia fundamental. Garante-se a ele, desse modo, a segurana jurdica necessria s relaes tributrias, assim como seu devido controle e conformidade com os princpios que regem o Estado Democrtico de Direito.

4 APERFEIOAMENTO DA COBRANA ADMINISTRATIVA ALGUMAS SOLUES POSSVEIS

4.1 Publicizao da condio de devedor do contribuinte

Uma das hipteses levantadas por este estudo que pode ensejar aumento da eficcia da cobrana da dvida ativa a publicizao da condio de devedor do contribuinte. Trata-se de tornar pblica a condio de inadimplncia do devedor com o intuito de causar-lhe um efeito subjetivo que o leve a dedicar maior esforo na ten-tativa de solucionar sua pendncia com o Fisco.

Para a concretizao desse intento, o sistema financeiro e jurdico nacional pos-sui os cadastros de inadimplentes, largamente utilizados pela iniciativa privada (Sera-sa e SPC, por exemplo).

Dar publicidade condio de devedor do contribuinte procedimento conde-nado por uma parcela substancial da doutrina. No entanto, recentemente tal prtica



tem sido cada vez mais discutida pelas administraes tributrias e vem sendo adotada por algumas com reflexos positivos na efetividade da cobrana da dvida ativa.

As discusses sobre esse assunto levam em conta a eventual maculao de di-reito subjetivo do devedor, de sua privacidade ou mesmo a coao moral que pode representar.

Tanto na doutrina quanto na jurisprudncia, verifica-se divergncia de entendi-mento quanto ao tema. No entanto, a tendncia mais recente autorizar a inscrio do devedor tributrio nos cadastros de inadimplentes.

Na doutrina, verifica-se que aqueles contrrios inscrio do devedor nos sis-temas de proteo ao crdito argumentam que, nesse caso, o procedimento da Fazen-da Pblica equiparar-se-ia a ato ilcito. Tal ilicitude reside justamente na vedao da autotutela, pois a atitude seria um meio coercitivo indireto de cobrana. Chega-se a mencionar que o crdito tributrio inscrito na dvida ativa ainda no seria exigvel (GOMES, 2013), embora o art. 204 do CTN disponha que a dvida ativa regularmente inscrita goza de presuno de certeza e liquidez. Alm disso, a Certido de Dvida Ativa constitui-se em ttulo executivo extrajudicial (art. 585 do CPC). Isso por si s demonstra que a dvida exigvel.

A parte majoritria tanto da doutrina quanto da jurisprudncia mostra-se fa-vorvel inscrio do devedor nos cadastros de inadimplentes e/ou de proteo ao crdito. A inscrio dos devedores tributrios no Serasa de interesse pblico e formalizada por decises dos tribunais superiores assim como os rgos privados que tornam pblicos os seus devedores (OLIVEIRA, 2013).

Alm disso, no h ilegalidade ou abuso de procedimento na inscrio dos devedores tributrios no Serasa. Pelo carter pblico do cadastro da dvida ativa, a condio de devedor da Fazenda Pblica pode e deve ser de conhecimento de todos (OLIVEIRA, 2013).

O registro de dbitos fiscais regularmente inscritos em dvida ativa nos bancos de dados de proteo ao crdito no viola os princpios constitucionais do contradit-rio e da ampla defesa, no fere o direito privacidade nem implica restrio ao direito de crdito. To somente atende ao direito constitucional de acesso informao, as-segurando a todos o direito de receber dos rgos pblicos informaes de interesse particular, coletivo ou geral, como estabelecido no art. 5o, incisos XXXIII e XIV da Constituio (COVAS, 2008), bem como de dar aos interessados conhecimento sobre



a real situao financeira da pessoa, o que, em ltima instncia, confere ao sistema financeiro e ao comrcio em geral maior segurana para suas transaes.

Algumas administraes tributrias j adotam essa prtica e tm enaltecido os efeitos benficos da medida para a melhoria da cobrana das dvidas ativas. Cite-se o exemplo do Estado de Gois:

O projeto elaborado pela Procuradoria-Geral do Estado de Gois, que permitiu a inscrio

de devedores de crditos tributrios estaduais no Serasa, j apresenta resultados satisfa-

trios desde sua implantao h um ano. A medida tem se mostrado eficiente no combate

inadimplncia dos crditos desta natureza e j comeam a surgir acrdos do TJGO

(abaixo) e do STJ confirmando a legalidade da prtica.

A repercusso do uso desta ferramenta j se fez sentir. Dos processos inscritos em

dvida ativa desde julho do ano passado, o Estado de Gois teve 2.994 processos admi-

nistrativos tributrios encerrados com o pagamento da dvida e 816 parcelados, somando

o total de 3.810 processos que foram solucionados na esfera administrativa, deixando de

serem ajuizados, contribuindo consequentemente para o desafogamento do Judicirio

(BRASIL, PGE-GO, 2009).

A par da inscrio do devedor nos cadastros de proteo ao crdito (SPC e Serasa), medida que tem o apoio de 100% das administraes tributrias que respon-deram pesquisa (Anexo 1), tem-se a possibilidade prtica e efetiva, j adotada por alguns estados, do Protesto da CDA (Certido de Dvida Ativa), com estribo na Lei n. 12.767/2012, que alterou a Lei n. 9.492/1997, que trata do protesto de ttulos e outros documentos de dvida.

O Estado do Paran comeou a utilizar essa sistemtica, at por sugesto do pr-prio Tribunal de Justia daquele estado (TJ-PR), formalizada ainda em 2010 em ofcio dirigido ao Tribunal de Contas do Estado do Paran, no qual o TJ-PR assim dispe:

Considerando ainda que o protesto possibilita ao devedor a quitao ou o parcelamento

da dvida, as custas so certamente inferiores s judiciais, bem assim no h penhora de

bens tal como ocorre nas execues fiscais, aconselha-se sejam estimulados o Estado

do Paran e seus Municpios a fazerem uso desse instituto para a recuperao de suas

receitas (BRASIL, TCE-PR, 2010).

Embora doutrina e jurisprudncia se dividam a esse respeito, h desde 2012 dispositivo legal expresso a permitir o protesto de dvida ativa e, alm disso, h mani-



festaes do prprio Poder Judicirio a incentivar essa prtica,conforme demonstrado anteriormente.

A esse respeito, apenas 25% das administraes tributrias j usam o instru-mento de protesto, em que pese a medida contar com legislao j pronta e madura, bem como com o aval do Poder Judicirio, como evidencia a citao anterior, emanada do Tribunal de Justia do Estado do Paran.

4.2 Terceirizao da cobrana da dvida ativa

Algumas unidades da Federao, nos ltimos anos, vm tentando incrementar a cobrana da dvida ativa mediante terceirizao, que consiste em outorgar a cobran-a iniciativa privada, mediante remunerao.

O Estado de So Paulo publicou a Lei n. 13.723, de 29/09/2009, terceirizando parte da dvida ativa estadual na forma de autorizao da cesso de crditos tributrios e no tributrios objeto de parcelamentos administrativos e judiciais para a Sociedade de Propsitos Especficos ou para a Companhia Paulista de Parcerias (CPP), ou ainda para o Fundo de Investimento em Direitos Creditrios, constitudo de acordo com as normas da Comisso de Valores Mobilirios.

Trata-se de medida de alcance limitado que abrange os crditos objeto de par-celamento, visando mera antecipao de receita oriunda de parcelamento, com am-paro no Convnio ICMS n. 104/2002, pelo qual os estados signatrios (Acre, Amap, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Maranho, Par, Paraba, Paran Pernam-buco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte, Roraima, Santa Catarina, So Paulo e Distrito Federal, num total inicial de 19 estados (houve adeses posteriores)) ficam autorizados a ceder, a ttulo oneroso, os direitos de recebimento do produto do adimplemento das prestaes dos contribuintes do ICMS que sejam objeto de parcelamento judicial ou extrajudicial (clusula primeira).

Parecer do tributarista Kioshi Harada, elaborado a pedido da Associao dos Procu-radores do Estado de So Paulo (Apesp), conclui pela inconstitucionalidade da referida Lei n. 13.723/2009 e pela nulidade do Convnio ICMS n. 103/2002, este por ter extrapolado os limites de sua competncia, pois trata de matria de Direito Financeiro) (HARADA, 2009).

Trata a legislao paulista, em verdade, de mera antecipao de receitas, que em nada altera ou aumenta o potencial de recuperao dos crditos tributrios inscritos na dvida ativa.



Na mesma seara, o Estado de Mato Grosso pretende contratar empresa de co-brana para auxiliar a Procuradoria-Geral do Estado (PGE-MT) na cobrana da dvida ativa. Evita-se, naquele estado, falar em terceirizao. Sua proposta que a empresa contratada efetue atividades auxiliares PGE-MT, como a localizao de bens para fins de arresto (PACHECO, 2013).

Nesse sentido, o pretendido pelo Estado de Mato Grosso estaria amparado em um parecer do Tribunal de Contas do estado, que pugna pela impossibilidade de o estado terceirizar a cobrana de dvida ativa, ao menos da tributria (seja na fase de cobrana administrativa, seja na fase de cobrana judicial), tendo exarado o seguinte entendimento:

[...] a contratao de prestadores de servios para o auxlio acessrio e indireto em

funes tpicas de cobrana tributria do Estado, em carter de assessoriedade, instru-

mentalidade e complementariedade, desde que no objetivem: primeiro, a terceirizao

indevida de atividades tpicas da Administrao Pblica, ou seja, atividades de execuo

direta de procedimentos de cobrana de crditos tributrios, afetas exclusivamente a

agentes do Estado; segundo, a substituio indevida de servidores pblicos, sob pena

de desnaturar a prestao de servios e serem enquadrados como despesa de pessoal

(BRASIL, TCE-MT, 2012, p. 17).

O procurador do Distrito Federal Jos Cardoso Dutra Jnior faz uma interessan-te anlise sobre o tema. Questiona se, luz do direito ptrio, podem os estados e o Distrito Federal terceirizar tanto a cobrana extrajudicial quanto a cobrana judicial da dvida ativa. Levanta dvidas sobre a pretendida delegao da capacidade arrecadat-ria j autorizada por lei em alguns estados permitindo que entidades, como, por exemplo, instituies financeiras e empresas de cobrana, prestem seus servios aos governos estaduais e distrital, no obstante a sofisticao e a eficincia que possam caracterizar tais servios. O referido procurador questiona se seria essa realmente a melhor alternativa do ponto de vista tcnico e financeiro e conclui:

A doutrina, embora escassa, vem se posicionando contrariamente possibilidade de

transferncia da cobrana da dvida ativa. Entrementes, as poucas linhas escritas at

hoje sobre o assunto concentraram suas foras na anlise da cobrana judicial, no tendo

sido, s. m. j., dispensada muita tinta para se falar sobre transferncia da cobrana extra-

judicial da dvida (DUTRA JUNIOR, 2000).

Aponta tambm:



No h bice constitucional ou legal terceirizao da cobrana extrajudicial da dvida

ativa, mas existe impedimento constitucional (art. 132 da CF) e de leis nacionais (Lei de

Execues Fiscais, arts. 1o e 25, e Cdigo de Processo Civil, art. 12, I) terceirizao da

cobrana judicial da dvida ativa (DUTRA JUNIOR, 2000).

E ainda:

A terceirizao da cobrana extrajudicial da dvida ativa no a melhor soluo do ponto

de vista tcnico e financeiro para os Estados e para o Distrito Federal, eis que o incremen-

to da logstica j existente na mquina administrativa de cobrana (ou a implantao de

setor especfico, fora ou dentro das Procuradorias, nos entes federativos dele desprovi-

dos), certamente propiciaria o resultado financeiro almejado (receber o crdito ou prepa-

rar o terreno da execuo fiscal), e a custos menores que os estimados para parcerias com

instituies financeiras e megaempresas de cobrana (DUTRA JUNIOR, 2000).

Em sentido oposto, negando inclusive a possibilidade de terceirizar a cobrana extrajudicial da dvida ativa, tem-se parecer do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina em resposta consulta formulada por municpio catarinense. Conclui aquele Tribunal de Contas:

2.1. A cobrana de dvida ativa, por via judicial ou extrajudicial, um dos servios ju-

rdicos de natureza ordinria do Ente, sendo necessria a criao de quadro de cargos

efetivos para a execuo desses servios, com provimento mediante concurso pblico

(art. 37 da Constituio Federal), se os j existentes forem insuficientes para a demanda

do Municpio.

2.2. Por se tratar de atividade-fim, irregular a transferncia da cobrana da dvida ativa

para pessoa fsica ou jurdica.

2.3. Nos casos de falta transitria de profissionais da rea, portanto temporariamente,

poder ser aplicada a regra prevista no inciso IX, do art. 37, da Constituio Federal, que

prev a contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de ex-

cepcional interesse pblico, nos termos da lei, at o provimento dos cargos via concurso

pblico (HERBST, 2007).

esclarecedora essa resposta, em especial quando argumenta que a terceiriza-o da cobrana da dvida ativa irregular por se tratar de atividade-fim do Estado, em face do entendimento de que a terceirizao s pode existir na execuo de servios que no constituam atividade-fim do ente poltico (OLIVEIRA, 2006). Assim sendo,



definir se a cobrana da dvida ativa se constitui em atividade-fim ou atividade-meio do Estado ponto fundamental.

A atividade de cobrana, genericamente, atividade-meio de qualquer atividade econmica. No meio privado, s ser atividade-fim para as empresas que se dedicam profissionalmente a cobranas de crditos pertencentes a terceiros, cuja atividade em-presarial seja justamente a atividade de cobrana. Por analogia, o mesmo ocorreria com o Estado. Este no tem por finalidade efetuar cobranas, atividade acessria e derivada de outras atividades-fim (por exemplo, a atividade de constituir o crdito tri-butrio atividade-fim do Estado; sua cobrana atividade-meio, derivada, portanto, da atividade de constituio do crdito tributrio).

O Direito Administrativo confere matria entendimento peculiar, fora do alcance do direito privado, visto que dispositivos legais e constitucionais expressos determinam que a cobrana tributria atividade-fim do Estado. Isso porque a cobrana da dvida ativa tributria atividade exclusiva do Poder Pblico (arts. 131 e 132 da Constituio Federal). Alm disso, o art. 3o do CTN muito claro ao determinar que tributo uma prestao pecuniria compulsria cobrada mediante atividade administrativa plenamen-te vinculada. Por isso, a terceirizao da cobrana da dvida ativa, ao menos da tributria (de longe a maior parcela da dvida ativa das unidades da Federao) incabvel.

4.3 A transao tributria

Alternativa que poderia ser empregada visando efetiva recuperao e satis-fao do crdito pblico inadimplido seria a instituio de um modelo de transao tributria a partir do disposto nos arts. 156, III, e 171 do CTN, que assim estabelece:

Art. 156. Extinguem o crdito tributrio:

[...]

III a transao;

[...]

Art. 171. A lei pode facultar, nas condies que estabelea, aos sujeitos ativo e passivo

da obrigao tributria celebrar transao que, mediante concesses mtuas, importe em

determinao de litgio e consequente extino de crdito tributrio.

Pargrafo nico. A lei indicar a autoridade competente para autorizar a transao em

cada caso.



Em tese de mestrado recente, Tarsila Ribeiro Marques Fernandes demonstra que inexiste qualquer impedimento constitucional ou legal implantao da transao tri-butria (FERNANDES, 2012, p. 126). Ao contrrio, a autora entende que plenamente possvel e desejvel implantar essa modalidade de extino do crdito tributrio, tam-bm denominada de autocomposio bilateral, desde que seja editada lei que preveja seus requisitos e condies, permitindo que a Administrao Tributria se aproxime do contribuinte, no intuito de melhor atender e concretizar o prprio interesse pblico, garantindo-se, assim, a publicidade e a transparncia, de modo que tanto os rgos de controle quanto a sociedade possam acompanhar o processo (FERNANDES, 2012, p. 37).

No mbito do Direito Tributrio, o aludido instituto da transao admitido apenas para terminar litgio, podendo, no obstante, abranger tanto o processo ad-ministrativo quanto o processo judicial. Basta haver lanamento feito pela autoridade tributria e impugnado pelo sujeito passivo (FERNANDES, 2012, p. 38-43).

O ordenamento jurdico norte-americano, por exemplo, prev duas espcies dis-tintas de transao tributria (FERNANDES, 2012, p. 66), quais sejam, os acordos conclusivos e as ofertas de compromisso, aplicveis a diferentes situaes. Nesse pas, ampla a realizao de acordos para resolver questes tributrias, os quais chegam a solucionar administrativamente at 80% dos litgios, sem necessidade de interferncia judicial (FERNANDES, 2012, p. 67).

Encontra-se arraigada na cultura norte-americana a tendncia para fechar acor-do com o Fisco com a maior brevidade possvel. Considera-se ali que quanto mais rpi-do um caso objeto de transao melhor para o contribuinte, tendo em vista os custos do processo e o risco de a administrao tributria demonstrar mais alguma pendncia (FERNANDES, 2012, p. 67-68).

No entanto, h aspectos desfavorveis decorrentes da adoo desse expediente, como a sensao de injustia decorrente de eventual dispensa de tributo, o efeito mo-ral negativo que isso pode gerar e os altos custos financeiros para sua implementao, aos quais se contrapem os fatores de equidade, eficincia e administrabilidade (FER-NANDES, 2012, p. 68). Mesmo assim, ao sopesar os argumentos contrrios e favor-veis ao modelo, torna-se amplamente justificvel a instituio do modelo de transao tributria (FERNANDES, 2012, p. 68).

Ademais, apesar das crticas existentes, o que a doutrina norte-americana bus-ca deixar cristalino [] que, apesar de no parecer ideal do ponto de vista filosfico, a realidade impe e justifica a existncia do instituto da transao (FERNANDES, 2012, p. 71), na medida em que existe significativa parcela de tributos inadimplidos e



que todas as maneiras lcitas ao alcance da administrao pblica visando a recuper--los devem ser utilizadas.

Nessa mesma linha, argumenta-se que o Fisco deve buscar aproximar-se do contribuinte, de maneira que as questes tributrias possam ser solucionadas de forma amigvel, no intuito de alcanar a eficincia administrativa e concretizar o princpio da justia fiscal (FERNANDES, 2012, p. 129).

Portanto, a questo se volta no para a indagao a respeito de se os dbitos devem ser parcialmente perdoados, mas como isso deve ser feito, de forma a obter os melhores resultados para a sociedade (FERNANDES, 2012, p. 71). A soluo para o problema mos-tra-se ainda mais premente neste momento em que, de um lado, h aumento crescente e ilimitado de demandas sociais, e, de outro, recursos pblicos cada vez mais escassos e limitados, alm do aumento vertiginoso do volume de dvidas ativas insolveis.

Em nosso pas, a possibilidade de transao em matria tributria no novida-de, havendo diversas referncias normativas e experincias a respeito do tema. No m-bito do ICMS, dois convnios principais tratam desse assunto,3 celebrados no mbito do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz): o de n. 24, de 5 de novembro de 1975, e o de n. 33, de 26 de abril de 2000 (FERNANDES, 2012, p. 78). A partir destes, dois tipos de transao restaram caracterizados: um de carter geral, disciplinado pelo Convnio n. 24/1975, permitido apenas em casos excepcionais dos quais no resulte a dispensa do imposto devido; o outro, de carter especial, regido pelo Convnio n. 33/2000 (prorrogado pelo Convnio n. 101/2012), que permite a desconstituio do crdito tributrio em face de jurisprudncia consolidada de forma desfavorvel ao Fis-co (FERNANDES, 2012, p. 79).

Por conseguinte, e considerando a referida normatizao, os Estados do Rio Grande do Sul, de Pernambuco, de Minas Gerais, de Mato Grosso do Sul e de Gois possuem normas gerais sobre transao tributria. Alagoas, Cear, Bahia e Santa Cata-rina possuem normas pontuais sobre o tema (FERNANDES, 2012).

A anlise da aludida legislao estadual permite verificar que a maioria dos entes federativos, ao preverem a transao tributria, o fizeram na forma da transa-o legal, isto , sem permitir nenhuma margem de liberdade ou valorao pelo Fisco (FERNANDES, 2012, p. 95).

3 A realizao de transao referente a ICMS depende da existncia de convnio celebrado no mbito do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), conforme exigem o disposto na CF, art. 155, 2o, XII, g, e a Lei Complementar Federal n. 24, de 27 de janeiro de 1975, art. 10 (FERNANDES, 2012, p. 78).



Por sua vez, os estados que estabeleceram a possibilidade de transao contra-tual, isto , aquela em que o administrador pblico tem discricionariedade para valorar a situao e decidir qual a melhor opo que atende ao interesse pblico, exigiram maior rigor formal e procedimental para a realizao da avena, com observncia de instncias obrigatrias de manifestao antes de o acordo ser fechado, como ocorre em Pernambuco, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul (FERNANDES, 2012, p. 96).

Tambm foram identificados municpios brasileiros que possuem legislao so-bre transao tributria, a exemplo de Angra dos Reis, Belo Horizonte, Cabo Frio, Campinas, Curitiba, Fortaleza e Rio de Janeiro (FERNANDES, 2012, p. 77).

Inexiste, todavia, uma legislao federal que cuide da transao em relao aos tributos da Unio. Tampouco h modelo geral de transao tributria no ordenamento jurdico brasileiro (FERNANDES, 2012, p. 96). Essa realidade pode mudar caso seja aprovado o Projeto de Lei n. 5.082/2009, em tramitao no Congresso Nacional.

O referido projeto, elaborado sob orientao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, com a participao de estudiosos do tema e da comunidade acadmica, prev, em sntese, em que situaes e de que forma podero a Unio e o contribuinte estabelecer concesses recprocas com o fito de pr fim a litgio em quatro modalida-des: 1) processo judicial; 2) insolvncia civil, em recuperao judicial e falncia; 3) por recuperao tributria; 4) por adeso (FERNANDES, 2012, p. 115).

Tal iniciativa, aps eventuais ajustes ao projeto, representa importante avano para o princpio da eficincia na administrao tributria e poder cooperar significa-tivamente com a recuperao dos crditos tributrios inadimplidos, constituindo-se alternativa para tornar mais rpida e eficaz a cobrana de tributos pelo poder pblico.

4.4 Melhorias no processo executivo

4.4.1 Arrolamento de bens e penhora administrativa

Dois dos principais problemas que levam ineficcia da execuo fiscal, confor-me se extrai da pesquisa de campo efetuada (Anexo 1), so:

a) a dificuldade na localizao do devedor;

b) a dificuldade de localizar os bens deste.

Esses problemas so crnicos e decorrem da forma como hoje se processa a execuo fiscal, isto , encerrada a fase administrativa que constitui definitivamente



o crdito tributrio (fase que pode levar muitos anos), este inscrito na dvida ativa, para s ento ser proposta a ao executiva prpria pelas Procuradorias-Gerais (ou Procuradorias Fiscais, onde remanescem). Neste momento que o juzo, conhecendo a ao executiva proposta, manda citar o devedor para pagar o crdito tributrio em cinco dias ou garantir a execuo.

O despacho jurisdicional pode ocorrer muitos anos aps o incio do processo administrativo fiscal (ou tributrio) e, no raro, o devedor no mais localizado. Em face da demora, por vezes quando localizado no h mais bens suficientes para garantir o juzo. No obstante, este trabalho no adentrar os motivos da demora da constituio definitiva do crdito tributrio nem do juiz em mandar citar o devedor. Limitar-se- abordagem de alternativas para que a execuo fiscal tenha maior grau de eficcia.

Dentre essas alternativas, uma capaz de ao menos reduzir o volume de aes executivas frustradas, seja pela falta de localizao do devedor, seja pela falta de lo-calizao de seus bens (ato que s ocorre aps instaurada a ao executiva), o ar-rolamento de bens e direitos, ato administrativo praticado pela autoridade tributria j no momento do lanamento. Tal medida administrativa visa ao acompanhamento do patrimnio do sujeito passivo em dbito para com a Fazenda Pblica com o fim de garantir o recebimento do crdito tributrio.

Nesse sentido, oportuno mencionar a Lei n. 15.950, de 29 de dezembro de 2006, do Estado de Gois, que dispe sobre o arrolamento administrativo de bens e di-reitos no mbito da administrao fazendria daquele estado. Dispe, em linhas gerais, que o instrumento em questo no se aplica indistintamente, ficando reservado para os casos arrolados no art. 3o, abaixo transcrito:

Art. 3o O arrolamento de bens e direitos deve ser feito quando, cumulativamente:

I o sujeito passivo possuir dbitos inscritos ou no em dvida ativa que, somados, ul-

trapassem 30% (trinta por cento) do patrimnio conhecido;

II o montante do dbito tributrio de que trata o inciso I for superior a R$ 100.000,00

(cem mil reais).

O arrolamento prvio no implica constrio do bem, tampouco impede o de-vedor de alien-lo a qualquer ttulo. No entanto, a lei cria as seguintes obrigaes ao devedor relativamente aos bens arrolados (Lei n. 15.950/2006 GO, art. 4o):



I comunicar, no prazo de at 5 (cinco) dias teis contados da respectiva ocorrncia,

Secretaria da Fazenda toda e qualquer alienao, onerao ou transferncia dos bens e

direitos arrolados;

II informar, anualmente, Secretaria da Fazenda:

a) as alteraes ocorridas em seu patrimnio conhecido, no caso de pessoa jurdica;

b) os bens constantes de sua declarao de rendimentos apresentada Secretaria da Re-

ceita Federal, relativamente ao exerccio base imediatamente anterior no caso de pessoa

fsica.

III oferecer para arrolamento, no prazo de 5 (cinco) dias teis a contar do ato de alie-

nao, onerao ou transferncia, outro bem de sua propriedade, em substituio ao

alienado, onerado ou transferido.

O no cumprimento de alguma das obrigaes previstas no referido art. 4o pos-sibilita Fazenda Pblica o ajuizamento de medida cautelar fiscal, nos termos dos incisos VI e VII do art. 2o da Lei federal n. 8.397, de 6 de janeiro de 1992 (art. 5o da Lei n. 15.950/2006 GO).

O arrolamento prvio, portanto, em que pese no implicar nenhuma limitao ao direito de propriedade do devedor, permite ao credor o uso da cautelar fiscal. Am-bos os instrumentos, utilizados em conjunto, tm por escopo aumentar as garantias do credor perante o devedor, o que, em ltima anlise, pode ajudar muito o aumento da eficcia da cobrana de crditos tributrios.

Poder-se-ia questionar a praticidade da medida, uma vez que os Fiscos tm ao seu dispor a medida cautelar fiscal, que to pouco utilizada na prtica. Ocorre que justamente a falta de acompanhamento prvio do patrimnio do executado impede materialmente que se lance mo do instrumento cautelar fiscal; e uma lei estadual criando obrigao para o contribuinte devedor manter o Fisco informado sobre sua evoluo patrimonial permitiria um melhor manejo da cautelar fiscal.

Sobre a referida lei goiana, que j est em vigor h quase sete anos, no paira nenhuma questo jurdica relevante, sendo esse instrumento, portanto, muito til para assegurar a efetividade da futura execuo fiscal.

A par do arrolamento prvio de bens, discute-se a possibilidade de alterao na Lei de Execuo Penal para que os atos preparatrios execuo, em especial a penhora de bens do devedor, sejam efetuados administrativamente, antes mesmo do



ajuizamento da execuo fiscal. Esse o teor do Projeto de Lei n. 5.080/2009, que ser analisado mais adiante.

Quanto possibilidade de penhora administrativa, aqueles que se posicionam contrrios a tal instrumento se apegam, no mais das vezes, a possvel atentado contra o princpio da inafastabilidade da jurisdio (art. 5o, XXXV, da CF/1988) (VELLOSO, 2009, p. 42).

Leon Frejda Szklarowsky, ardoroso defensor do instrumento (tambm defensor do Projeto de Lei n. 2.412/2007, apresentado ao Congresso Nacional pelo ento de-putado federal Rgis de Oliveira, que prev a execuo fiscal administrativa), defende que a penhora administrativa no figura como atividade jurisdicional e, portanto, no necessita realizar-se sob as vistas do juiz (SZKLAROWSKI, 2001).

Nesse mesmo sentido, o professor Kiyoshi Harada (2012) leciona que a penho-ra no um ato jurisdicional, mas um ato de natureza administrativa praticada por ordem do juiz. No relevante juridicamente saber quem ordenou a penhora. rele-vante apenas a garantia do contraditrio e ampla defesa.

Tambm para Humberto Gomes de Barros (2007, p. 5) a cobrana dos crditos pblicos deve ser tarefa da prpria administrao, e no do Poder Judicirio. Verifi-ca-se, portanto, que a penhora administrativa no fere o princpio da inafastabilidade da jurisdio, como alegam alguns doutrinadores, visto que, mesmo adotado esse ins-trumento, evidente que toda e qualquer leso ou ameaa de leso a algum direito do executado poder (e dever) ser deduzida em juzo. assim que est expresso nos projetos de lei que atualmente tramitam no Congresso Nacional a esse respeito.

Ultrapassadas as questes doutrinrias, verificar-se- que a penhora administra-tiva nada mais do que transferir uma primeira fase do processo de execuo fiscal para as mos do Poder Executivo, qual seja, a fase correspondente localizao do devedor e de seus bens para garantir o juzo. Apenas isso. Todo o processo de execuo propriamente dito continuaria a ser processado exatamente como hoje ocorre. E por isso mesmo no se vislumbra o alegado atentado ao princpio insculpido no art. 5o, XXXV, da CF/1988.

A matria ainda divide as opinies das administraes tributrias: 58% dos que responderam pesquisa (Anexo 1) so favorveis medida, enquanto 42% se mos-tram contrrios.



4.4.2 Execuo fiscal administrativa

Como visto, a execuo fiscal no Brasil possui uma eficcia extremamente baixa e custo financeiro elevado. Como alternativa sistemtica atual, que segue o rito da Lei n. 6.830/1980, surgiram nos ltimos anos vrias propostas de adotar a execuo fiscal administrativa, ou seja, retirar do Poder Judicirio o processo executivo relativo dvida ativa pblica, outorgando esse procedimento, que para muitos mero proce-dimento administrativo, ao Poder Executivo.

Atualmente, est em tramitao o PL n. 2412/2007, que trata da execuo fiscal administrativa. A par desse projeto, foi proposto em 2009 projeto prevendo a penhora administrativa (PL n. 5080/2009). Ambos os projetos seguem apensos e esto parados h um bom tempo na Cmara dos Deputados.

A execuo administrativa da dvida ativa no novidade. Em muitos pases assim que a administrao tributria cobra seus crditos, conforme pde ser observado no captulo 3. A questo que se impe : nosso ordenamento jurdico constitucional admite esse tipo de ao executiva?

Mencionam-se em seguida algumas posies doutrinrias favorveis e outras contrrias execuo administrativa da dvida ativa para tentar, ao final, aferir se esse procedimento se coaduna com a Constituio brasileira.

O PL n. 2412/2007, j citado, prev a revogao da Lei de Execuo Fiscal, substi-tuindo o processo atual por um de rito muito similar, porm processado perante a auto-ridade fazendria, e no perante o Poder Judicirio. Com isso no haveria mais interven-o judicial na execuo fiscal. A legitimidade da pretenso e do procedimento do Fisco somente seria submetida ao crivo do Poder Judicirio por ao prpria, de rito ordinrio ou de embargos execuo, arrematao ou adjudicao (VELLOSO, 2009, p. 41).

Em monografia sobre o tema, o juiz federal Andrei Pitten Velloso (2009, p. 42) questiona a constitucionalidade da proposta, argumentando:

A excluso da interveno judicial acerca de qualquer deciso que afete a esfera jurdica

dos contribuintes seria manifestamente inconstitucional, por violar no s o princpio

da inafastabilidade da jurisdio (a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio

leso ou ameaa a direito, art. 5o, XXXV), mas tambm os fundamentais postulados

que o sustentam, a saber, os princpios do Estado de Direito, do due process of law e da

separao dos poderes.



Jamais se poderia, sem se malferir escancaradamente o texto constitucional, excluir da

apreciao judicial qualquer questo relevante da execuo, como a existncia, certeza

e liquidez do crdito, a regularidade do ttulo, a penhorabilidade e a avaliao de bens.

Segundo o magistrado, o projeto fere os princpios do devido processo legal, da inafastabilidade do controle judicial, bem como a garantia da propriedade, porque exclui do Poder Judicirio a competncia sobre atos que representam ingerncia direta na esfera patrimonial dos cidados (VELLOSO, 2009, p. 44).

Com a devida vnia, a translao da competncia da execuo fiscal do Poder Judicirio para o Poder Executivo no tem o condo de ferir os direitos e os princpios invocados, porque a qualquer momento o devedor que se sentir prejudicado em qual-quer ponto do processo executivo poder pedir socorro ao Poder Judicirio.

A propsito, o PL n. 2412/2007 toma o cuidado de garantir expressamente o acesso do contribuinte s vias judiciais por meio de embargos execuo fiscal, adjudicao ou arrematao. Est assim assegurada a possibilidade de o executado submeter sua causa ao julgamento do juiz. Mas ao juiz fica reservada, enfim, a ativi-dade estritamente jurisdicional interpretar e julgar.

Humberto Gomes de Barros, ministro do Superior Tribunal de Justia (j fale-cido), ao analisar os problemas atinentes s execues fiscais e, mais especialmente, ineficcia do Poder Judicirio em dar uma resposta satisfatria ao credor (Fazenda Pblica), escrevia em 2007:

Tenho para mim que, na raiz de tudo isso, est uma questo pr-processual, que salta

aos olhos de qualquer especialista em organizao de empresas: o desvio de finalidade.

De fato, na cobrana dos crditos estatais, o Poder Judicirio exerce uma funo

para a qual no foi concebido: a funo administrativa (BARROS, 2007, p. 5).

Barros esclarece nessa citao que a execuo fiscal, tal como prevista na Lei n. 6.830/1980, mero procedimento administrativo que no guarda nenhuma coerncia com a finalidade constitucional do Poder Judicirio. Leciona o saudoso ministro que a execuo fiscal assim se desenrola:

O Estado dirige-se ao juiz, que se limita a determinar a citao do devedor, a ordenar a penhora, conferir clculos, marcar o leilo, adjudicar o bem ao vencedor e entregar o dinheiro apurado ao Estado exequente. S quando o executado ope embar-gos que se abre um processo de verdade. Quando no h embargos, o juiz funciona como mero administrador (BARROS, 2007, p. 8).



Na sequncia, citando o juiz e professor Antnio Souza Prudente (apud, BAR-ROS, 2007, p. 8): Desprestgio ocupar o juiz como cobrador do Fisco, em atividade enervante e sem futuro para a imagem institucional do Poder Judicirio.

A grande vantagem de a execuo ser processada em instncia administrativa perante a Fazenda Pblica a possibilidade de dar maior eficcia busca pelo deve-dor e seus bens, evitando-se com isso (ou ao menos minimizando-se) situao muito comum maior parte dos processos executivos fiscais:

Quem j lidou com execuo fiscal sabe que a grande dificuldade reside na localizao

do devedor e dos bens suscetveis de penhora: a Fazenda Pblica, aps localiz-los,

indica-os ao juiz. Este determina ao oficial de justia que efetive a citao e a penhora.

Enquanto se espera a emisso do mandado executivo, o executado costuma desaparecer,

deixando o Estado e o juiz a verem navios (BARROS, 2007, p. 8).

Observa-se pelo exposto que, primeiramente, no h impedimento legal para se adotar a execuo fiscal administrativa. Bastaria para tanto alterar a competncia prevista na Lei n. 6.830/1980.

Sob o aspecto constitucional, a matria merece mais estudo. Dentre os pontos levantados pela doutrina que poderiam ser feridos pela adoo no Brasil da execuo administrativa da dvida ativa, alguns so recorrentes:

a) ataque ao princpio da inafastabilidade da jurisdio (art. 5o, XXXV, da CF/1988);

b) ataque ao princpio da separao dos Poderes;

c) ataque ao princpio do devido processo legal;

d) ataque garantia de propriedade.

Quanto ao princpio da inafastabilidade da jurisdio, j foi visto que, mesmo se processando a execuo perante a autoridade fazendria, qualquer leso ou ameaa de leso a direito do devedor poder ser deduzida em juzo a par da execuo fiscal.

Relativamente ao princpio da separao dos Poderes, embora a matria merea anlise mais detalhada, este estudo, por questo de racionalidade, limitar-se- a aduzir que esse princpio no atacado em nenhum momento, visto que, nas sbias palavras de Humberto Gomes de Barros, as atividades atinentes ao processo de execuo fiscal so meramente administrativas, alheias portanto atividade jurisdicional. Logo, uma



anlise mais apurada leva inexorvel concluso de que o Poder Judicirio que se incumbe de atividades administrativas que lhe so alheias, cuja natureza est mais afeta ao Poder Executivo.

Em relao ao devido processo legal, igualmente no h nenhuma incongrun-cia entre esse princpio e a execuo administrativa, porque esta, tal qual a judicial, deve seguir rito processual prprio, que assegure a ampla defesa e o contraditrio, mesmo que perante a administrao pblica.

Por fim, no se vislumbra ataque ao direito de propriedade, at porque o que se busca em qualquer execuo a satisfao do credor pelos meios juridicamente possveis, atendendo-se s peculiaridades de cada caso. Que ataque garantia de pro-priedade pode existir? Os argumentos nesse sentido so mais em tese do que em concreto. A constrio de bens do devedor para garantir uma dvida no fere nenhum direito, pelo contrrio, visa a assegurar o direito do credor.

Alguns ainda mencionam eventual ataque ao princpio da presuno de inocn-cia. Tambm esse no parece argumento verdadeiramente vlido, porque uma CDA, por gozar de presuno de certeza e liquidez e por ter sido gerada somente aps um processo administrativo tributrio, no qual dado ao contribuinte amplo direito de defesa, ins-trumento que d razovel certeza ao crdito tributrio que se pretende cobrar.

Por fim e a par de tudo isso, nunca demais mencionar que

feeb 2013

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