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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE CINCIAS JURDICAS

FACULDADE DE DIREITO DO RECIFE PROGRAMA DE PS-GRADUO EM DIREITO

FEDERALISMO, SISTEMA TRIBUTRIO E GUERRA FISCAL NO BRASIL

JANILSON BEZERRA DE SIQUEIRA

TESE DE DOUTORADO rea de Concentrao: Direito Pblico

Recife 2004

1

JANILSON BEZERRA DE SIQUEIRA

FEDERALISMO, SISTEMA TRIBUTRIO E GUERRA FISCAL NO BRASIL

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito do Recife / Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal de Pernambuco como requisito para obteno do grau de Doutor.

rea de concentrao: Direito Pblico

Orientador: Prof. Dr. Raymundo Juliano

Recife

2004

3

minha esposa Nese; e aos meus pais, Joel e Zulmira Siqueira, in memoriam.

4

AGRADECIMENTOS

O presente trabalho no poderia ter sido finalizado se no contasse com o auxlio

valioso de algumas pessoas, que gostaramos de agradecer neste momento. Em primeiro lugar,

os nossos mestres desde o ensino fundamental. Vocs representaram o incentivo necessrio

continuidade dos nossos estudos, e aqui queremos lembrar como carinho nossas primeiras

professoras, Dona Zulmira, Dona Vicncia e Dona Aurinha, em Carnaubais; os professores do

ginsio, do segundo grau e da graduao, em Mossor, Cear Mirim e Natal, bem assim os

mais recentes, da Ps-Graduao na Faculdade de Direito do Recife (UFPE). Destes,

queremos citar especialmente o Professor Doutor Raymundo Juliano Feitosa, orientador e

amigo, pela sabedoria e simplicidade, e o Professor Doutor Francisco de Queiroz Bezerra

Cavalcanti, colega de Justia Federal, exemplo de juiz e de docente; ambos, alm de tudo,

grandes cidados. Lembro, ainda, os demais mestres do Programa de Ps-Graduao, que

igualmente nos ajudaram na caminhada: os Professores Doutores Lourival Vilanova, de

saudosa memria, Cludio Souto, Eduardo Rabenhorst, Fernando Scaf, George Browne,

Glucio Veiga, Ivo Dantas, Joo Maurcio Adeodato, Jos Souto Maior Borges, Luciano

Oliveira, Nelson Saldanha, Nilzardo Carneiro Leo e Palhares Moreira Reis. Se no pudemos

corresponder s expectativas, penitenciamo-nos e assumimos a mxima culpa.

No poderamos tambm deixar de mencionar os servidores da Justia Federal, Ibsen

Gurgel, John Petras e Vivian Marassi, e a estagiria Ana Clarissa, do nosso gabinete em Natal,

que ajudaram na identificao de pontos importantes das 25 constituies federais consultadas

e na catalogao da jurisprudncia.

Por ltimo, mas no menos importante, gostaramos de agradecer o auxlio inestimvel

daqueles que em vrios lugares do Brasil nos deram suportes nas bibliotecas, livrarias e sebos,

registrando, por todos, os nomes de Dulce e Conceio, bibliotecrias competentssimas da

Justia Federal em Joo Pessoa e Natal, sem as quais dificilmente teramos acesso a

importante parte das fontes consultadas.

Janlson Bezerra de Siqueira Julho de 2004

5

RESUMO

SIQUEIRA, Janlson Bezerra. Federalismo, Sistema Tributrio e Guerra Fiscal no Brasil.

196 p. Tese de Doutorado Centro de Cincias Jurdicas / Faculdade de Direito do Recife,

Universidade Federal de Pernambuco, Recife.

Federalismo, Sistema Tributrio e Guerra Fiscal no Brasil trata da articulao entre o

princpio federal e a estrutura montada para sua operacionalizao pelas organizaes estatais,

trazendo subjacentes os conflitos fiscais envolvendo Unio, estados membros e municpios no

Brasil, no que se convencionou chamar de guerra fiscal. Os conflitos, de origem antiga e

remontando proclamao da Repblica no Brasil, renasceram com a EC n. 18, de 1965, e

depois se revigoraram com a Constituio de 1988. Para alm desses problemas, a evoluo

curiosa do federalismo para um modelo cooperativo e interdependente, tem contrastado com a

realidade, especialmente no que diz respeito ao fenmeno fiscal, fato agravado, no Brasil, pela

timidez do Congresso e pelas idas e vindas do Supremo Tribunal Federal na arbitragem desses

conflitos. Nada obstante, o federalismo pode constituir a conexo que fundamente a unio de

comunidades diferentes, com necessidades e futuro comuns. Nas federaes, que visam

unidade na diversidade haver algum limite cujo alcance indica a necessidade de estud-lo,

bastando verificar a natureza dos conflitos que envolvem poder central e estados membros, e

que tm sido levados s Cortes Constitucionais sobre questes federativas de toda natureza,

especialmente fiscais. A forma federal, portanto, poder ser a matriz do sistema de relaes

entre as comunidades parciais, inclusive no nvel fiscal e tributrio, visando a preveno de

conflitos.

Palavras-chave: Federalismo Guerra Fiscal

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ABSTRACT

SIQUEIRA, Janlson Bezerra de. Federalism, Tax System and Fiscal Conflict in Brazil. 196 p.

PHD Centro de Cincias Jurdicas / Faculdade de Direito do Recife, Universidade Federal

de Pernambuco, Recife.

The current work deals with the subject Federalism, Tax System and Fiscal Conflict

in Brazil. It centers on the joint between the federal principle and the structure placed for its

operationality, bringing with it the fiscal conflicts involving Union, states and municipalities

in Brazil, within it was stipulated to call fiscal war. This ancient origin conflicts retroacts to

the announcement of Republic in Brazil are reappear with the Constitutional Amendment n.

18, of 1965, and later revigorated with the Constitution of 1988. Far beyond these problems,

the curious evolution of federalism to cooperative and interdependent model, has contrasted

with the reality, especially concerning to fiscal view point, whose fact is aggravated, in terms

of Brazil, by the wariness of Congress and comings and goings of Brazilian Supreme Federal

Court on the arbitrating these conflicts. However, federalism may constitute the connection

that supports the union between different communities, with common needs and future. There

will be, in the federal countries, that aim at the unit in the diversity some limit whose reach

indicates the need of studying it, being enough for this propose to verify the nature of

conflicts which involve to be able federal government and its members, and that they have

been conduct to the Constitutional Courts federative questions, especially fiscal ones. The

federal shape, therefore, may be the basis of a system of connection between the partial

communities, including fiscal and tributary levels, aiming at the prevention of conflicts.

Keywords: Federalism Conflict Tax

7

SUMRIO

INTRODUO ........................................................................................................................9 1. Federalismo e guerra fiscal.....................................................................................................9 CAPTULO I FORMAS DE ESTADO E FEDERAO ...............................................21 1. Formas de Estado .................................................................................................................21 2. O Estado Unitrio .................................................................................................................26 3. Confederao de Estados......................................................................................................34 4. Forma Federativa de Estado .................................................................................................40 4.1 A Soberania e a Federao .................................................................................................49 4.2 A Autonomia e a Federao ...............................................................................................55 4.3 A igualdade jurdica dos entes federados ...........................................................................61 5. As Principais Federaes no Mundo ....................................................................................66 5.1 A Federao Norte-americana ............................................................................................67 5.2 A Federao alem .............................................................................................................70 5.3 A Federao Austraca .......................................................................................................76 5.4 A Federao Argentina.......................................................................................................77 5.5 A Confederao Helvtica..................................................................................................80 5.6 Estados regionais Itlia e Espanha ..................................................................................82 5.7 A Unio Europia ...............................................................................................................86 5.8 Outras Federaes Blgica, Mxico, ndia, Canad, frica do Sul, Porto Rico e Venezuela .................................................................................................................................92 6. O Federalismo no Brasil .......................................................................................................97 6.1 A Unio Federal ...............................................................................................................106 6.2 Os Estados e o Distrito Federal ................

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