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Federalismo Na União Europeia.

Autoria: Eugénio Pereira Lucas

Resumo do trabalho: Na UE - União Europeia o federalismo esteve presente de uma forma muito

clara na sua origem. A palavra “federalismo” não surgiu nos Tratados constitutivos, mas no espírito de muitos dos fundadores era esse o projecto. Neste artigo pretendemos, recorrendo a análise de bibliografia de referência, investigar se existe ou não federalismo na UE. O processo de crescimento da UE, de avanços e recuos, sem uma linha de orientação bem definida, com discussão quanto à sua natureza e das suas instituições é muito idêntica ao que aconteceu nos EUA, no período entre 1789 e o fim da guerra civil.

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Índice

Introdução 1. Federalismo na União Europeia. 2. Requisitos para União Europeia poder ser um sistema federal. Conclusão Referências bibliográficas Introdução A propósito dos EUA, mas generalizando para os Estados em geral, Tocqueville

conclui que, tal como em relação ao Homem é em resultado dos primeiros anos da sua vida que se pode “compreender de onde vêm os preconceitos, os hábitos e as paixões que irão dominar-lhe e vida”, é também nos primeiros anos de uma nação que se formam as suas características essenciais, afirmando por exemplo “As circunstâncias que acompanharam a sua nascença e que serviram para o seu desenvolvimento influenciam-nos em todo o seu restante percurso” (Tocquevile, 2001). As particularidades do federalismo na UE resultam, por isso, também da forma como este foi surgindo.

A metodologia do presente trabalho pretende seguir o pensamento de Zippelius (1997), a propósito da elaboração de uma teoria empírica do Estado, e em geral para a elaboração de uma teoria, defende que, em primeiro lugar, uma teoria tem uma função cognitiva, visando “explicar” o mundo, fornecer fundamentos para explicar porque se verifica um determinado estado ou acontecimento. Em segundo lugar, defende que as teorias devem ser confrontadas continuamente com a “experiência” e, face a isso, podem ser reformuladas ou rejeitadas, afirmando: “Se a experiência revelar que determinados factores não são relevantes para a relação de efeito examinada, então, estes factores devem ser eliminados do modelo explicativo. Se determinados factores, que até agora não foram considerados, se revelarem relevantes, devem, então, ser inseridos no modelo. Se este modelo for completamente inadequado à realidade da experiência, então, tem de ser rejeitado e substituído por um melhor”. Pretendemos utilizar um pensamento tipificador e analítico nos termos descritos por Zippelius, de modo a permitir um contacto entre um caso concreto e as teorias explicativas dessa realidade.

Apesar das semelhanças existentes, o modelo federal dos EUA não é compatível com a realidade da UE, a começar pelo facto de os Estados-membros dos EUA não terem tido tempo de se governar a si próprios; tão-pouco os valores nacionais tiveram oportunidade de amadurecer, não possuindo ainda verdadeira autonomia quando é criada a federação. O federalismo tem capacidade de explicar a construção europeia e ao explicar que pode haver federalismo sem federação, mas não pode haver federação sem um qualquer tipo de federalismo, podemos analisar a UE como um caso de federalismo sem federação. Na Europa o ideal federalista não tem raízes muito antigasi. Justifica-se uma breve referência a Althusius, que é um marco fundamental na origem do federalismo na Europa (Burgess, 2000, p. 4)ii. É o autor que, de forma estruturada, apresenta um novo sistema, que não se impôs nessa fase, pois na época da publicação da sua obra “Politica

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Methodice Digesta” (1603), a Europa estava a iniciar o processo de criação de Estados (Tratado de Vestefália - 1648), tendo sido a teoria de Jean Bodin (que mais se adequava à nova realidade de criação de Estados) que vingou. Durante muitos anos, o pensamento de Althusius foi considerado periférico. Otto von Gierke e outros juristas alemães do século XIX redescobriram o pensamento de Althusius, com vista à aplicação a um projecto de unificação da Alemanha sobre princípios federais. No século XX, foi com a publicação, por Carl Friedrich, de uma edição em latim da “Politica Methodice Digesta” acompanhada de uma extensa introdução que se iniciou uma nova recuperação do pensamento de Althusius. Friedrich entendia a essência do federalismo como uma combinação da unidade (de coordenação, participação e solidariedade) e da diversidade (de respeito das diferenças e das especificidades), contrárias à homogeneidade e à uniformizaçãoiii.

1. Federalismo na União Europeia.

Na UE – União Europeia o federalismo esteve presente de uma forma muito clara na sua origem. A palavra “federalismo” não surgiu nos Tratados, mas no espírito de muitos dos fundadores era esse o projecto. A tentativa de criação, logo após a criação da CECA, de uma Comunidade Europeia de Defesa e de uma Comunidade Política Europeia, são fortes indicadores desta realidade. Burgess, pensamos que correctamente, entende que revisionismos históricos alteraram e distorceram o entendimento sobre as verdadeiras forças que impulsionaram o processo de integração comunitária e que o federalismo teve muito mais importância nesse processo, mesmo na fase inicial (Burgess, 2000, pp. 55). De diferentes formas, com diferentes intensidades, utilizando diferentes instrumentos, inclusive utilizando o funcionalismo, o federalismo esteve sempre presente no processo de integração comunitária e contribuiu para definir os problemas, bem para como encontrar as soluçõesiv. O pensamento dos ideólogos das Comunidades Europeias como Monnet, Schumann ou Spinelli era de natureza federalv. Ao longo do século XX são muitos os autores continuam a defender uma visão federal para a Europa. Habermas refere expressamente a sua convicção relativa à necessidade da evolução da UE para o federalismo e que este é o único sistema que pode conseguir “Mettre en œuvre une politique sociale et économique et de travailler à l’institution d’un ordre cosmopolitique sensible aux différences et cherchant à corriger les inégalités sociales” (Habermas, 2000).

As ideias federalistas tiveram grande relevância na década de quarenta, século XX, com grandes iniciativas e grandes autores, uma acalmia nos anos seguintes e um revivescer a partir do Tratado de Maastrichtvi. Ao longo do processo de integração comunitária fomos assistindo a múltiplos impulsos federais que contribuíram para a situação actual. Pitta e Cunha considera que existem duas origens nesses impulsos: a evolução do sistema jurídico comunitário, através da consagração pelo TJCE do primado do direito comunitário e pela assimilação do Tratado à carta constitucional da Comunidade; e as sucessivas revisões dos Tratados, que vão introduzindo alterações de natureza federal como o afastamento da necessidade de unanimidade nas decisões relativas à criação do mercado interno, a ascensão do Parlamento Europeu à área legislativa, o alargamento dos domínios em que é aplicável o processo de co-decisão, a possibilidade de aplicação de sanções pecuniárias aos Estados no âmbito dos esforços de repressão de défices orçamentais excessivos (artigo 104º Tratado de Amsterdão, ex. artigo 104º-C), a inclusão da norma, artigo 228º Tratado de Amsterdão (ex. artigo 171º), em que o TJCE, ao contrário do passado, não verifica só o incumprimento, mas pode

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condenar um Estado ao pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária (Cunha, 2000). Esta nova redacção permite ao TJCE aplicar multas não só a particulares ou a empresas mas também passa a poder sancionar pecuniariamente o comportamento dos próprios Estados. Várias correntes, dentro do ideal federalista, tentam enquadrar e explicar a realidade comunitária. O federalismo cooperativo onde há um crescimento da cooperação horizontal exclusivamente a nível federado, e da cooperação a nível vertical baseada no financiamento de projectos comuns. Este sistema baseia-se em duas jurisdições sobrepostas em que nenhuma pode actuar pelo menos sem o conhecimento da outra. Há um modo de funcionamento do governo e da administração a dois níveis, mas está sempre subjacente além das respectivas competências formais e separação de tarefas, uma estratégia de resolução de problemas. Este modelo incentiva a cooperação, a negociação nas relações entre federação e Estados, o que na prática vai conduzir a menor autonomia, menos competência legislativa dos Estados federados, e conduz a que em muitas matérias passa a haver acordo, porque a cooperação é conduzida pelo poder federal (Croisat & Quermonne, 1996).

Para Quermonne é na evolução do intergovernamentalismo que nasce o federalismo cooperativo, assentando na ideia de uma cooperação intergovernamental das políticas públicas, que o transporta para a repartição formal de competências do federalismo clássico (Quermonne, 1995). Esta teoria explicaria o declínio dos parlamentos nacionais e o crescimento do poder das tecno-estruturas político administrativas, das redes de peritos e da inter penetração dos interesses públicos e privados. Este tipo de federalismo pretende encontrar uma solução para o omnipresente conflito entre a soberania nacional e a integração regional. A institucionalização do Conselho Europeu, que na sua natureza tem uma vertente comunitária (visando dar à construção europeia um impulso político geral) e uma vertente nacional (instância de recurso para as questões que não encontram solução nas instâncias inferiores), revela que é possível encontrar soluções que protejam esses dois interesses. Majone entende que a escola neo-funcionalista previa uma crescente integração resultante da externalidade, que passaria do nível económico para o nível político, o que conduziria ao federalismo (Majone, 1996, p. 9). Constatamos, assim, que quer o intergovernamentalismo, quer o neo-funcionalismo, admitem que da sua evolução pode surgir o federalismo. Quando se fala do futuro da Europa é entendido por muitos autores que é inconveniente usar a palavra “federalismo”vii. A reacção ao discurso do ministro dos negócios estrangeiros alemão Joschka Fischer de 12 de Maio de 2000 é esclarecedora desse sentimento (Fischer, 2001). A solução federal para a UE é também criticada por muitos autores. Um dos principais argumentos dessa crítica resulta do facto de a solução federal ser utilizada para favorecer alguns Estados em detrimento de todos os outrosviii. Revelam também as estatísticas que os cidadãos europeus têm receio do federalismo. A utilização propositada de expressões como soberania, independência e identidade nacional provocam parte do problema, mas consideramos que é um falso problemaix. Como já referimos, o federalismo assenta numa organização e numa repartição de poderes que permite salvaguardar a diversidade na unidade. O federalismo caracteriza-se não por impor um modelo supremo, mas por propor um conjunto de princípios que permite uma articulação dentro da noção de diversidade. Os processos de integração nos EUA e na Europa têm um conjunto de aspectos comuns e igualmente um conjunto significativo de diferenças. Em primeiro lugar, ao fazer esta análise torna-se necessário lembrar que as circunstâncias eram diferentes, sendo diferentes as épocas históricas.

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A análise efectuada por Abrams revela que, além das diferenças de território, cultura, religião, a UE tem muitas línguas e os EUA não, os EUA tinham uma visão mais nacionalista que a UE, os EUA criaram logo uma Constituição, uma moeda única, liberdade de circulação e a UE não, os EUA criaram um Tribunal Superior e a UE não. Das semelhanças dos dois processos destacou o facto de ambos os processos partirem de Estados independentes, de ambos terem inimigos comuns (Rei Jorge III e o sistema soviético), depois da vitória respectivamente sobre o Reino Unido e da guerra-fria ser necessário garantir estabilidade política, os Estados-membros, em ambos os casos, terem diferentes dimensões geográficas, por último o facto de os EUA em Filadélfia não saberem o que estavam a criar, e na criação da UE ter acontecido o mesmo (Quadros, 1991, pp. 103-129, pp. 15-16). Nos EUA, a população nativa era reduzida, o território era muito vasto, não existia grande tradição cultural, havendo necessidade de imigrantes para que se verificasse crescimento demográfico. Na Europa, as condições eram inversas, existiam já fronteiras definidas, população, culturas antigas e bem definidas e diferentes sistemas políticos. No século XVIII, enquanto na Europa a influência de Bodin se estendia, com a sua teoria da soberania do Estado, que vinha responder às aspirações de povos que há muito viviam em conflito, nos EUA foi Althusius que influenciou a nova forma de organização de uma sociedade nova, desorganizada, sem rivalidades internas. Ambos incorporaram na sua estrutura a teoria da separação de poderes de Montesquieu, o modelo de direito internacional de Grotius, o contrato social de Rousseau e os mecanismos democráticos/republicanos introduzidos por Tocqueville.

O processo de crescimento da UE, de avanços e recuos, sem uma linha de orientação bem definida, com discussão quanto à sua natureza e das suas instituições é, no entanto, muito idêntica ao que aconteceu nos EUA, no período entre 1789 e o fim da guerra civil. A aquisição pelo Supremo Tribunal dos poderes de reapreciação judicial, o direito do governo federal regular o comércio inter-estadual e o crescimento de poderes policiais a um nível federal foram surgindo paulatinamentex. Em muitas matérias, o mercado interno comunitário está hoje mais uniformizado do que nos EUA, onde não existe um mercado interno que está fragmentado em cinquenta Estados, com diferentes legislações, onde existem diferentes regras de fiscalidade, de segurança, em matéria de embalagens, ou de respeito pelo ambiente, regras que na UE já são comuns. O caso da actividade bancária e seguradora demonstra bem a diferente realidade. Na UE os bancos e as seguradoras podem, desde Janeiro de 1993, estabelecer-se em qualquer Estado da UE cumprindo uma única regulamentação. Nos EUA não podem ainda desenvolver uma actividade a nível nacional sujeita à mesma regulamentação (Croisat, 2002, p. 11). Apesar das semelhanças existentes, o modelo federal dos EUA não é compatível com a realidade da UE, a começar pelo facto de os Estados-membros dos EUA não terem tido tempo de se governar a si próprios; tão-pouco os valores nacionais tiveram oportunidade de amadurecer, não possuindo ainda verdadeira autonomia quando é criada a federaçãoxi.

Uma distinção relevante para a situação da Europa é a distinção entre federalismo regional e federalismo multinacional. O sistema federal pode distinguir-se não apenas tendo em consideração uma divisão de poderes vertical, mas também tendo em consideração as relações horizontais entre as suas partes constitutivas. Para a primeira distinção os membros da federação, Estados, províncias, “länder”, são sempre considerados como subdivisões regionais de uma nação homogénea (EUA, Alemanha, Áustria). No segundo caso as fronteiras das províncias, estão relacionadas com diferenças linguísticas (Canadá, Bélgica, Suíça).

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Actualmente as correntes favoráveis a uma visão federal da Europa defendem uma evolução no sentido daquilo que é designado por “neo-federalismo”, que é uma “espécie de federalismo temperado por traços intergovernamentais” e não um federalismo clássicoxii. Outra denominação para explicar a realidade federal comunitária designa-a de “federalismo cooperativo”, que se caracteriza por uma situação em que a UE é responsável por certas matérias, os Estados por outras, e num grande conjunto de matérias é necessária para a sua concretização a actuação conjunta da UE e dos Estados-membrosxiii. O federalismo é um conceito muito amplo, que admite múltiplas denominações. São conhecidas, por exemplo, em relação à UE as expressões “federação de Estados-nação” de Jacques Delors, ou de “federação nebulosa” de Defarges (Defarges, 1997), o “federalismo intergovernamental” ou o “federalismo societário ou cooperativo” de Croisat e Quermonne (Croisat & Quermonne,1996).

2. Requisitos para União Europeia poder ser um sistema federal. Há autores que entendem que a Europa não preenche os pré-requisitos para poder ser um sistema federal (Baubock, 2001); Quermonne, 2001, p. 141; Quadros, 1991). Indicamos os principais aspectos da realidade comunitária que indiciam que a UE não tem uma natureza federal: - os Estados-membros detêm o poder sobre a revisão do Tratado. São os Estados que mantêm a “competência das competências”. A necessidade de unanimidade para alcançar a revisão do Tratado assegura o poder dos Estados; - não possui competência legislativa em matéria fiscal e de despesas, relações exteriores, diplomacia; - não tem autonomia financeira, nem solidariedade financeira; - a competência legislativa está limitada ao primeiro pilar, sendo excluídas da sua competência matérias muito relevantes como a defesa; - não existe uma repartição clara de competências exclusivas entre a UE e os Estados-membros; - o facto de a UE não deter o poder legítimo do uso da força é um aspecto que ainda indica a sua natureza não federal; - não existe um governo europeu, estando a função governativa repartida pelo Conselho Europeu, Conselho de Ministros e Comissão; - não existem partidos políticos europeus, nem uma consciência política à escala europeia; - o deficit democrático diminui a sua legitimidade política junto dos cidadãos europeus; - a natureza não constitucional do Tratado; - a origem da competência dos Estados provém da sua própria Constituição e não do Tratado ou Constituição comunitária; - não é um Estado, não tem território nem povo; - não possui estruturas que obriguem, se necessário coercivamente, ao cumprimento das obrigações assumidas; - não possui polícia nem exército; - possui reduzida capacidade em matéria de relações externas; - reduzida máquina burocrática (cerca de 36.000 funcionários na UE, face a 3,1 milhões de funcionários federais nos EUA)xiv; - num Estado federal, o tribunal superior assegura o controlo da repartição das competências entre Estados e Estado federal. O TJCE deveria desempenhar essa função de controlo na UE, função que de momento ainda não lhe é reconhecida.

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No lado oposto, são mais os autores que consideram que existe uma realidade federal no processo de integração comunitária. Inman e Rubinfeld entendem que houve federalismo descentralizado na origem da CEE, federalismo centralizado com o Acto Único Europeu e federalismo democrático com o Tratado de Maastricht (Inman &Rubinfeld, 1998, pp. 545-551). Borzel e Risse consideram que face ao conceito de federação usado na literatura do federalismo, a UE parece e actua como uma federação excepto em dois domínios: não possui competência em matéria fiscal e de despesas, e pelo menos formalmente os Estados continuam a ter absoluta competência sobre a revisão dos Tratados constitutivosxv. Lenaerts distingue um federalismo mais forte ou mais fraco no processo legislativo comunitário, consoante estamos na presença de decisões do Conselho por unanimidade, ou por simples maioria (Lenaerts, 1992). Rojo Salgado entende que o Tratado de Maastricht veio confirmar o perfil federal da construção europeia (Salgado, 1996, pp. 83-130). Apesar das insuficiências na sua organização político-administrativa, Maurice Croisat considera que, em muitas matérias, o processo de integração comunitária é muito mais profundo do que em sistema federais como o dos EUA ou do Canadá (Croisat, 2002, p. 11). Burgess defende que o federalismo tem capacidade de explicar a construção europeia e ao explicar que pode haver federalismo sem federação, mas não pode haver federação sem um qualquer tipo de federalismo, Burgess defende que a UE é um caso de federalismo sem federação (Burgess, 2000). Bermann considera a UE como um sistema com características federais, em especial como o federalismo regulatório (Bermann, 1997, p. 20, passim). Pernice considera que a UE dado ter personalidade jurídica, ser sujeito de direito internacional, ter objectivos próprios e poder legislativo que lhe foi concedido pelos Estados-membros, possuir poder de julgar e as suas decisões produzirem efeito directo é um sistema federal (Pernice, 1996, pp. 15-16). Defarges considera que a União Europeia é uma estrutura federal, mas ainda uma federação-nebulosa, que combina mecanismos supranacionais, com mecanismos intergovernamentais, com uma base comum assente num mercado único e na sua regulamentação e as restantes matérias que dão origem a cooperações diferenciadas (Defarges, 1997, p. 47, passim). Kelemen entende que em matéria de regulação a UE já actua em termos federais, justificando essa conclusão com a demonstração que quer a estrutura das instituições comunitárias, quer o controlo dessas instituições efectuado pelos Estados-membros, assemelha-se ao sistema federal dos EUA, com o seu sistema de separação de poderes, o sistema de veto, e legislação detalhada que pode ser controlada judicialmente (Kelemen, 2004).

Em relação ao direito comunitário, muitos são os autores, em especial os de origem anglo-saxónica, que defendem há muito que este é já um direito federalxvi; e são igualmente muitos os que defendem que o direito comunitário não é direito federal (Quadros, 1991, pp. 103-129). Com a sua jurisprudência pró-integração e com o seu contributo para a criação de uma ordem jurídica autónoma o TJCE tem desempenhado um papel fundamental como motor duma integração federalxvii. O Tratado de Roma, bem como as sucessivas revisões de que foi objecto, não faz referência expressa a uma solução federal para a Europa comunitária; mas existe um conjunto de elementos que indiciam que existe um conjunto de características federais na UE. Indicamos os principais aspectos da realidade comunitária que indiciam esses aspectos federais: - primado do direito comunitário. No acórdão Costa v. Enel o TJCE sem uma base jurídica expressa no Tratado de Roma consagrou o primado do direito comunitárioxviii; - efeito directo do direito comunitário. O TJCE no acórdão Van Gend en Laos seguindo uma lógica de construção comunitária não hesitou em estender o princípio da

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aplicabilidade directa, que estava previsto no Tratado de Roma apenas em relação aos regulamentos, também às disposições do próprio Tratadoxix; - assimilação pelo TJCE do Tratado a uma carta constitucional para a UExx; - instituição da cidadania europeia, criando novos direitos para os cidadãos dos Estados-membros; - competência exclusiva em muitas matérias (União Económica e Monetária, Pacto de Estabilidade e Crescimento); - competências muito relevantes em muitas matérias (transporte, energia, ambiente, protecção dos consumidores); - existem áreas de competências partilhadas, em matérias em que existe uma sobreposição de competência da UE e dos Estados-membros; - possibilidade de desenvolvimento de competências comunitárias para além das disposições expressas do Tratado; - a existência de dois níveis de ordens jurídicas, de governos, cada um com o seu próprio direito e ambas exercendo influência directa sobre os cidadãos; - o Tratado da UE atribui competências e recursos aos dois níveis de governos; - a legislação comunitária de uma forma crescente tem vindo a ser decidida por maioria, obrigando todos os Estados-membros mesmo contra a sua vontade; - ao lado da decisão por maioria existem mecanismos que permitem garantir a representação das minorias; - o TJCE tem competências para resolver os conflitos que surjam entre as instituições comunitárias e os Estados-membros; - independência da Comissão; - Parlamento Europeu eleito, por sufrágio universal e directo, desde 1989; - poder das instituições comunitárias de concluir determinados acordos internacionais; - reconhecimento jurisdicional das situações de incumprimentoxxi; - existência de um sistema de “recursos próprios”, independentes das dotações orçamentais dos Estados-membros; - determinadas normas comunitárias podem aplicar-se directamente aos cidadãos, sem passar pelo filtro dos Estados-membros (Estados federados), como sucede nos Estados federais com as decisões do governo federal.

Pitta e Cunha sintetiza estas características federais que existem desde o início da CEE referindo-se à “duração ilimitada; a autonomia do aparelho institucional; a participação das instituições na revisão do Tratado, a assunção de competências em matérias importantes por efeito da renúncia dos Estados ao respectivo exercício; a detenção de poder legislativo pelas instituições comunitárias; a sujeição dos Estados-membros a decisões tomadas por maioria e o reconhecimento jurisdicional das situações de incumprimento; a existência de poder directo sobre os cidadãos dos Estados Europeus”xxii. Carig Parsons defende que a UE partilha pelo menos duas das características essenciais de um sistema federal, como o dos EUA: “a distributions of competencies across multiples levels of government, and the inclusion of heterogeneous subunits in common institutional framework” (Herr & Weber,1996, p. 1). No que toca aos requisitos exigidos para o federalismo fiscal Gramlich e Wood concluem que na UE já existem muitos desses requisitos e existem condições para a realização dos restantes (Gramlich & Wodd, 2000, pp. 1-24).

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Conclusão Se considerarmos o federalismo como um modo de governo em que a

Constituição estabelece a autonomia das comunidades federadas e a sua participação comum nas instituições e nas decisões federais, a UE ainda não se enquadra nesta definição. Mas se considerarmos o federalismo não apenas como uma estrutura, mas como um processo de cooperação entre governos, como uma gestão partilhada em muitos domínios então a UE já responde perfeitamente a esta definição. É característica essencial do federalismo que os Estados-membros de uma federação não possam beneficiar dos direitos reconhecidos aos Estados soberanos, como negociar e ratificar Tratados internacionais, aderir e ser membro de pleno direito de uma organização internacional ou beneficiar do direito de legação. É esta a realidade que assistimos na maioria dos Estados federais. No entanto, já existem vários casos em que Estados federados abrem embaixadas e assinam acordos internacionais (Burgess, 2000, pp. 29-31). É esta a direcção que a UE necessita aprofundar. Um federalismo em que os Estados-membros mantêm alguns dos seus poderes no panorama do direito internacional. O modelo de federalismo dos EUA, por influência de Madison, parte dos cidadãos, que se organizam em povos, criando as necessárias instituições políticas nesse processo através de acordos ou Constituições. Na UE o modelo do federalismo partiu de Estados pré-existentes, com fortes identidades, o que vai provocar que qualquer solução federal para a UE é mais complexa que para os EUA.

Verificando que a semente federal esteve presente desde o início no projecto comunitário, não é de estranhar que o federalismo ganhe cada vez maior dimensão na UE. Se explorarmos o federalismo em todos os seus sentidos, verificamos que é o conceito que melhor descreve o que se passa na UE. Entendemos também que face aos modelos existentes, à experiência já vivida, que o método federal de organização política é o que apresenta mais vantagens para o futuro da UExxiii. Como já referimos, não há um único modelo federal. O modelo federal que tem vindo a ser adoptado na UE conjuga elementos do modelo alemão, com o modelo dos EUA, com características próprias já referidasxxiv. O modelo federal para a UE necessita de se adaptar às suas necessidades específicas, a profundas identidades nacionais, à existência de diferentes línguas, situações que não se verificavam na formação de outras estruturas federais. A globalização, em especial a globalização da economia, está a obrigar os Estados a responderem a novas solicitações dos seus cidadãos, que pretendem simultaneamente ser considerados como consumidores globais e governados a um nível local. O federalismo possui mecanismos que permitem responder a estas necessidades. É fundamental que o mecanismo de integração para a Europa não passe por uma solução isolada, mas que considera a UE como parte de um sistema mais amplo, como um segmento da sociedade internacional. Não entendemos uma Europa federal como um Estado central unitário, uma nova forma de império, pelo contrário, pensamos que deve ser uma tentativa dos Estado comunitários mantendo a sua autonomia responderem à globalização, às mudanças actualmente em curso na economia global e nas formas de organização política.

Da extensa análise efectuada por Tocqueville sobre o sistema federal dos EUA realçamos a expressão “o sistema federal tem por finalidade reunir as vantagens que os povos retiram da grandeza e da pequenez do seu território”xxv, que pensamos sintetiza eloquentemente a natureza do federalismo e a relação entre os grandes e os pequenos Estados e que responde também às necessidades da UE.

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v Neste sentido, v. Cunha. (2001). pp. 33-48. vi Neste sentido, v. O’Neil. (1996). pp. 4, 123, onde refere autores e documentos justificativos desta ideia. vii Rainer Baubock escreveu “When speaking about Europe’s future many regard it as impolite to use the f-word”, in Baubock. (2001). European Integration and the Politics of Identity, Austrian Academy of Sciences, June, 2000, in www.imer.mah.se/hemsida_forskning/european _integration_and_the_politics _of_identity_rainer_baubock.pdf, acedido a 11.12.2001, p. 3. viii Belien, (2002). p. 7, que refere a esse propósito “The story of Zeus and young Europa is a mith. According to Webster’s, a myth is “a story that explains some practice, belief or institution.” However, the word “myth” can also refer to “a thing existing only in imagination or whose actuality is not verifiable.” Does the federal Europe, or an embryo of it, really exist? can it ever exist? Can it work? Is it something supranational? Or does it just defend the national interest of one (or two) member-states disguised as a federalism claiming to uphold the benefits of all members?”. ix Neste sentido, v. Burgess. (2000). p. xii. x Caporaso, (1996). p. 30, onde cita bibliografia sobre esta questão. xi Para uma explicação da razão porque o modelo federal dos EUA é intransponível para a Europa, v. Cunha. (2001). pp. 38-40. xii Cunha. (2001). p. 39, onde o autor explica as características deste tipo de federalismo. xiii Molle. (1997). pp. 19-20, onde o autor refere Casela e Frey (1992) como os autores deste conceito. xiv As instituições europeias contam 34.039 lugares permanentes e 2.092 lugares temporários para o ano 2005. Estes dados estão disponíveis no site da Direcção-Geral (DG) do Orçamento, na página sobre o mapa geral de receitas 2005, no seguinte endereço: http://europa.eu.int/eur-lex/budget/data /D2005_VOL1/PT/nmc-grseqAP2000182/index.html. Pernice, Ingolf (Ed). (1996). p. 17. xv Borzel & Risse. (2000). pp. 2, 5, onde os autores a propósito da competência em matéria fiscal e de despesas citam a famosa frase de James Madison “Federalise their wallets and their hearts and minds will fallow”. xvi Sandholtz & Sweet (1998), p.1 afirmam: “Is now a commonplace to compare de Treaty of Rome to a constitution, and to refer to the EC in terms that imply an analogy with the nation-state”. xvii Neste sentido, v. Croisat & Quermonne, 1996, p. 96; Sidjanski, 2001, p. 61; Weiler, 1999, pp. 134-135. xviii Acórdão Costa v. Enel, Processo nº 6/64, Rec. 1964, pp. 1141. xix Acórdão Van Gend en Laos v. Administratie der Belastingen, Processo nº 26/62, Rec. 1963, pp. 3 xx Acórdão Partido Ecologista “Os Verdes” v. Parlamento Europeu, Processo nº 294/83, Rec. 1986, p. 1339, § 23, “…Que la communauté économique européenne est une communauté de droit en ce que ni ses états membres ni ses institutions n'échappent au contrôle de la conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu'est le traité…..”. xxi Artigo 171º, Tratado de Maastricht. Acórdão Comissão v. República Helénica, Processo nº 387/97, Col. 2000, pp. 5047, em que a Grécia foi condenada ao pagamento à Comissão de uma sanção pecuniária compulsória de 20.000 euros por dia de atraso na aplicação das medidas necessárias para cumprimento do acórdão Comissão/Grécia, (Acórdão Comissão v. República Helénica, Processo nº 45/91, Col. 1992, pp. 2509), a contar da data da prolação do presente acórdão e até à execução do referido acórdão. xxii Cunha, 2001 p. 41; Cunha, 2004, pp. 333-334, o autor identifica os elementos federalizantes e os elementos “internacionalistas”. xxiii Neste sentido, v. Covas (2001). p. 18; Fleiner-Gerster, director do Instituto de Estudos Federalistas de Friburgo, defende que o federalismo considerado da óptica político-territorial “vuelve a surgir hoy de nuevo como una solución constitucional a los problemas de las minorías, por una parte, y como medio de crear nuevas organizaciones internacionales y supranacionales de Estados soberanos, por otra parte”, apud in Salgado. (1996). xxiv Neste sentido, v. Covas (2001). pp. 31-35, onde o autor também apresenta uma caracterização do modelo federal alemão, do modelo federal dos EUA e do modelo federal emergente na UE; Herr & Weber. (1996) p. 4. xxv Tocquevile. (2001). p. 198. Pensamos que a tradução não corresponde correctamente ao espírito do texto original que refere: "C'est pour unir les avantages divers qui résultent de la grandeur et de la petitesse des nations, que le système fédératif a été créé" (Tocqueville, Alexis de (1986), Démocratie en Amérique, Robert Laffont : Paris. I, 1, 8). A versão inglesa consultada apresenta a seguinte tradução que pensamos mais consentânea com o original do que a tradução portuguesa: “The federal system was created with the intention of combining the

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different advantages which result from the magnitude and the littleness of nations” (Tocquevile, Alexis de. (1980). Democracy in America. Vintage Books of Random House: New York. I, p. 163).