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Sergio Prado-UNICAMP Sergio Prado-UNICAMP Federalismo, Encargos e Poderes: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral uma visão geral Fórum dos Estados Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

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Page 1: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

Sergio Prado-UNICAMPSergio Prado-UNICAMP

Federalismo, Encargos e Poderes: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geraluma visão geral

Fórum dos EstadosFórum dos EstadosFundação Getúlio Vargas/ EBAPFundação Getúlio Vargas/ EBAP

Page 2: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

ConteúdoConteúdoI. Noção de federalismo –porque I. Noção de federalismo –porque

muitosmuitos

níveis de governo?níveis de governo?

II. A atribuição de poderes e II. A atribuição de poderes e autonomiaautonomia

III. A atribuição de encargosIII. A atribuição de encargos

IV. Atribuição de impostosIV. Atribuição de impostos

V. A estrutura fiscal das federaçõesV. A estrutura fiscal das federações

Page 3: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

Os sistemas unitários como referência:Os sistemas unitários como referência: Um único processo orçamentário, todas Um único processo orçamentário, todas

as demandas são, em principio, as demandas são, em principio, comparadas e priorizadas.comparadas e priorizadas.

Os recursos são alocados conforme as Os recursos são alocados conforme as demandas.demandas.

Divisão de Trabalho, Planejamento e Divisão de Trabalho, Planejamento e coordenação são viabilizadas pela coordenação são viabilizadas pela estrutura hierárquica de uma só estrutura hierárquica de uma só burocracia.burocracia.

Então porque federações? Porque Então porque federações? Porque complicar?complicar?

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Razões para adotar federalismo:Razões para adotar federalismo: GeográficasGeográficas: países continentais : países continentais

resistem à unificação.resistem à unificação. PolíticasPolíticas: obter vantagens da união sem : obter vantagens da união sem

perder a identidade regional, sob ponto perder a identidade regional, sob ponto de vista cultural, religioso, étnico, etc. de vista cultural, religioso, étnico, etc.

Históricas: Históricas: colonização, formação colonização, formação estados nacionais.estados nacionais.

EconômicasEconômicas: aumentar a eficiência na : aumentar a eficiência na provisão de bens públicosprovisão de bens públicos

Destas razões resultam diferentes Destas razões resultam diferentes critérios para a distribuição de poderescritérios para a distribuição de poderes..

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

Page 5: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

A razão geográficaA razão geográfica A dimensão continental de certos A dimensão continental de certos

países terá sido um fato essencial para países terá sido um fato essencial para conduzir ao federalismo.conduzir ao federalismo. Dificuldade para um grupo político adquirir Dificuldade para um grupo político adquirir

hegemoniahegemonia Constituição de elites e interesses Constituição de elites e interesses

econômicos regionais muito diferenciados. econômicos regionais muito diferenciados. Em tempos passados, dificuldades para Em tempos passados, dificuldades para

manutenção da integração nacional manutenção da integração nacional (comunicações, transportes, etc. )(comunicações, transportes, etc. )

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

Page 6: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

A razão política A razão política Sentido básico de federalismo: equilíbrio Sentido básico de federalismo: equilíbrio

entre individualidade/autonomia entre individualidade/autonomia regional e constituição/preservação de regional e constituição/preservação de um todo (Nação) maior e mais forte.um todo (Nação) maior e mais forte.

Motivações da individualidade: Étnicas, Motivações da individualidade: Étnicas, religiosas, culturais.religiosas, culturais.

O federalismo permite constituir a O federalismo permite constituir a Nação, e auferir as vantagens disto, sem Nação, e auferir as vantagens disto, sem submergir a individualidade regional submergir a individualidade regional numa cultura/instituições uniformesnuma cultura/instituições uniformes. .

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

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Reforçadas pela evolução históricaReforçadas pela evolução histórica

Umas das origens freqüentes das Umas das origens freqüentes das federações é a união de corpos federações é a união de corpos políticos pré-existentes, muitas vezes políticos pré-existentes, muitas vezes com diferenciações de ordem étnica com diferenciações de ordem étnica (Canadá) e religiosa, mas em outros (Canadá) e religiosa, mas em outros (Austrália, USA) homogêneos. (Austrália, USA) homogêneos.

Algumas vezes, isto se combina com Algumas vezes, isto se combina com a motivação geográfica: USA, a motivação geográfica: USA, Austrália. Austrália.

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

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As razões econômicasAs razões econômicas Duas visões clássicas para a Duas visões clássicas para a

justificativa econômica da federação.justificativa econômica da federação. O argumento de Tiebout (1952): a O argumento de Tiebout (1952): a

provisão de bens públicos provisão de bens públicos a nível a nível nacionalnacional não pode ser regulada por não pode ser regulada por mecanismos de mercado e mecanismos de mercado e competição.competição. ““votar com os pés” votar com os pés” concorrência entre governos locais por concorrência entre governos locais por

empresas e cidadãos induz à eficiência empresas e cidadãos induz à eficiência Alocação de bens públicos pelo “mercado” Alocação de bens públicos pelo “mercado”

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

Page 9: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

As razões econômicasAs razões econômicas

O modelo de Oates (1972), bases da O modelo de Oates (1972), bases da visão moderna:visão moderna: Desloca o argumento para Desloca o argumento para

eficiência eficiência ao invés de ao invés de competiçãocompetição: : criar governos locais e entregar a criar governos locais e entregar a eles as funções é mais eficiente do eles as funções é mais eficiente do que a provisão pelo Governo que a provisão pelo Governo Central. No mínimo, é tão eficiente Central. No mínimo, é tão eficiente quanto (teorema de Oates).quanto (teorema de Oates).

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

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As razões econômicasAs razões econômicas O modelo de Oates:O modelo de Oates:

Custos de informação para GC são Custos de informação para GC são altosaltos

Quanto mais diferenciadas as Quanto mais diferenciadas as demandas, maior é o ganho da demandas, maior é o ganho da descentralizaçãodescentralização

O encargo deve ser atribuído à O encargo deve ser atribuído à menor jurisdiçãomenor jurisdição que corresponda que corresponda à dimensão do universo atendido à dimensão do universo atendido pelo serviçopelo serviço. .

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

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As razões modernas para descentralização As razões modernas para descentralização e federalismoe federalismo

1) As mudanças econômicas: 1) As mudanças econômicas: globalizaçãoglobalização

GLOB determina pressões para GLOB determina pressões para descentralização.descentralização.

Fragiliza os estados nacionaisFragiliza os estados nacionais Federalismo é adequado para Federalismo é adequado para

acomodar interesses/dinamismo acomodar interesses/dinamismo regionalregional

Rejeição das políticas nacionaisRejeição das políticas nacionais

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

Page 12: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

2) Governos subnacionais mais eficientes:2) Governos subnacionais mais eficientes: Eficiência decorrente da Eficiência decorrente da proximidadeproximidade da da

decisão política em relação ao cidadão. decisão política em relação ao cidadão. Idealmente, cada sociedade local decide Idealmente, cada sociedade local decide sobre sobre quanto pagarquanto pagar e e no que gastar.no que gastar.

A conexão entre geração de um benefício A conexão entre geração de um benefício e incidência do ônus tributário induz e incidência do ônus tributário induz accountabilityaccountability..

Autonomia de sociedades locais permite Autonomia de sociedades locais permite maior teor de maior teor de iinovação/experimentaçãonovação/experimentação,, em contraste com sistemas nacionais em contraste com sistemas nacionais padronizados e rígidos.padronizados e rígidos.

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

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Os três problemas centrais das federaçõesOs três problemas centrais das federações

I.I. Como garantir autonomia aos entes Como garantir autonomia aos entes atribuindo a eles poderes sem criar atribuindo a eles poderes sem criar efeitos negativos sobre o efeitos negativos sobre o funcionamento da federação?funcionamento da federação?

II.II. Dada a divisão de poderes, como lograr Dada a divisão de poderes, como lograr divisão de trabalho e coordenação de divisão de trabalho e coordenação de esforços entre três níveis de governo esforços entre três níveis de governo agindo sobre o mesmo território?agindo sobre o mesmo território?

III.III. Como preservar a equidade/cidadania Como preservar a equidade/cidadania reduzindo as disparidades decorrentes reduzindo as disparidades decorrentes de diferentes graus de de diferentes graus de desenvolvimento econômico e riqueza?desenvolvimento econômico e riqueza?

I-Noção de federalismoI-Noção de federalismo

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ConteúdoConteúdo

I. I. Noção de federalismo –porque muitosNoção de federalismo –porque muitos

níveis de governo?níveis de governo?

II. II. A atribuição de poderes e A atribuição de poderes e autonomiaautonomia

III. III. A atribuição de encargosA atribuição de encargos

IV. Atribuição de impostosIV. Atribuição de impostos

V. A estrutura fiscal das federaçõesV. A estrutura fiscal das federações

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Alguns conceitos fundamentais:Alguns conceitos fundamentais:

1º.) exclusividade e concorrência.1º.) exclusividade e concorrência.

Poderes exclusivosPoderes exclusivos: : cada NG recebe a cada NG recebe a responsabilidade exclusiva de um responsabilidade exclusiva de um serviço/base tributária, os demais serviço/base tributária, os demais níveis não podem nele atuar.níveis não podem nele atuar.

Poderes concorrentesPoderes concorrentes: : dois ou mais dois ou mais níveis de governo são autorizados a níveis de governo são autorizados a atuar na provisão.atuar na provisão.

II- Atribuição de poderes e autonomiaII- Atribuição de poderes e autonomia

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2º.) 2º.) Atribuição explícita ou residual.Atribuição explícita ou residual.

Listas explícitas exaustivas.Listas explícitas exaustivas.

Lista para GF, resíduo para GSN Lista para GF, resíduo para GSN (agregação).(agregação).

Lista para GSN, resíduo para GF Lista para GSN, resíduo para GF (desagregação).(desagregação).

Brasil – poderes tributários Brasil – poderes tributários exclusivosexclusivos

- encargos concorrentes- encargos concorrentes

II-Atribuição de poderes e autonomiaII-Atribuição de poderes e autonomia

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3º.) Legislação e Administração3º.) Legislação e Administração Sentido usualSentido usual de “atribuição encargos”: de “atribuição encargos”:

Quem executa/administra o gastoQuem executa/administra o gasto Quem arrecada os impostos.Quem arrecada os impostos.

Enfoque mais preciso:Enfoque mais preciso: um “poder” deve ser um “poder” deve ser decomposto em decomposto em Poder administrativoPoder administrativo – quem executa a ação – quem executa a ação

ou serviço (dispêndio) ou quem arrecada os ou serviço (dispêndio) ou quem arrecada os impostos. impostos.

Poder legislativoPoder legislativo – quem legisla sobre a – quem legisla sobre a natureza, qualidade, abrangência dos natureza, qualidade, abrangência dos serviços e ações, assim como sobre as bases serviços e ações, assim como sobre as bases e alíquotas dos impostos. e alíquotas dos impostos.

Existe autonomia plena quando ambos os Existe autonomia plena quando ambos os poderes são entregues ao GSN.poderes são entregues ao GSN.

II-Atribuição de poderes e autonomiaII-Atribuição de poderes e autonomia

Page 18: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

Descentralização legislativa plena maximiza Descentralização legislativa plena maximiza potencialmente a diversidade:potencialmente a diversidade: Na provisão de serviços: Pode conflitar Na provisão de serviços: Pode conflitar

comcomDireitos básicos do cidadãoDireitos básicos do cidadãoIgualdade no acesso a serviçosIgualdade no acesso a serviçosMaior eficiência de sistemas de normas Maior eficiência de sistemas de normas

geraisgerais Na tributação:Na tributação:

Amplia custos para contribuinteAmplia custos para contribuinteLeva a competição predatória, gera Leva a competição predatória, gera

ineficiênciaineficiênciaAmplia desigualdades regionaisAmplia desigualdades regionais

II-Atribuição de poderes e autonomiaII-Atribuição de poderes e autonomia

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CARACTERÍSTICAS DA ATRIBUIÇÃO DE PODERES EXECUTIVOS E LEGISLATIVOS

a governos diferentes

(predomínio legislativo federal)

aos mesmos governos

exclusivos

concorrentes não

formalizados1

concorrentes formalizados

(listas de poderes)

CANADA

USA

ALEMANHA

AUSTRÁLIA

INDIA2

SUIÇA

MALÁSIA2

BELGICA n.d. nd.

AUSTRIAFonte: Elaboração própria a partir de WATTS, R. (1999) Comparing Federal systems Institute of Intergovernmental Relations - Queens University Canadá.1- Poderes federais são especificados, poder residual amplo é dos estados/províncias. Evo-lução histórica/interpretações judiciais levaram a que GF tivesse dominância legislativa. 2 - situação híbrida. Há legislação federal que é executada pelos governos intermediários.

Atribuição de poderes legislativos e executivos formas de atribuição de poderes legislativos

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Modelos básicos:Modelos básicos: Inglês (“Westminster”) – Inglês (“Westminster”) –

parlamentarismo com executivo forte – parlamentarismo com executivo forte – tende a atribuir poder legislativo e tende a atribuir poder legislativo e administrativo para o mesmo nível de administrativo para o mesmo nível de governo, de forma exclusiva: cada NG governo, de forma exclusiva: cada NG legisla e executa.legisla e executa.

Alemão – “federalismo administrativo”: Alemão – “federalismo administrativo”: o Governo Central tem virtual monopólio o Governo Central tem virtual monopólio da legislação, e os GSN concentram da legislação, e os GSN concentram toda a execução/administraçãotoda a execução/administração

Brasil: não há modelo. Descentralização Brasil: não há modelo. Descentralização executiva ampla, descentralização executiva ampla, descentralização legislativa restrita, subordinada.legislativa restrita, subordinada.

II-Atribuição de poderes e autonomiaII-Atribuição de poderes e autonomia

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A Centralização legislativa:A Centralização legislativa: enfatiza uniformidade de padrões e enfatiza uniformidade de padrões e

procedimentos (no gasto) e procedimentos (no gasto) e harmonização (na tributação).Pode ser harmonização (na tributação).Pode ser elemento valioso na criação de elemento valioso na criação de fundamentos de cidadania e bem estar fundamentos de cidadania e bem estar social.social.

A autonomia dos GSN se limita a A autonomia dos GSN se limita a decidir a melhor forma de cumprir a decidir a melhor forma de cumprir a legislação federal.legislação federal.

A Inovação/experimentação fica A Inovação/experimentação fica inibida.inibida.

II-Atribuição de poderes e autonomiaII-Atribuição de poderes e autonomia

Page 22: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

A Descentralização legislativa:A Descentralização legislativa: amplia o escopo para modelos e amplia o escopo para modelos e

trajetórias individuais – diversidade e trajetórias individuais – diversidade e inovação.inovação.

A preservação de equidade e A preservação de equidade e uniformidade – Estado de Bem Estar, uniformidade – Estado de Bem Estar, políticas redistributivas etc. – passa a políticas redistributivas etc. – passa a depender das forças políticas internas.depender das forças políticas internas.

A Inovação/experimentação é A Inovação/experimentação é maximizada.maximizada.

Accountability???? Controle social????Accountability???? Controle social????

II-Atribuição de poderes e autonomiaII-Atribuição de poderes e autonomia

Page 23: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

ConteúdoConteúdoI. I. Noção de federalismo –porque Noção de federalismo –porque

muitosmuitos

níveis de governo?níveis de governo?

II. A atribuição de poderes e II. A atribuição de poderes e autonomiaautonomia

III. III. A atribuição de encargosA atribuição de encargosIV. IV. Atribuição de impostosAtribuição de impostos

V. A estrutura fiscal das federaçõesV. A estrutura fiscal das federações

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III- A atribuição de encargosIII- A atribuição de encargos

Lógica políticaLógica política: :

os GSN devem controlar as funções os GSN devem controlar as funções que são essenciais para preservação que são essenciais para preservação de sua identidade regional, qualquer de sua identidade regional, qualquer

que seja o corte.que seja o corte. Lógica econômicaLógica econômica: :

Os encargos devem ser atribuídos ao Os encargos devem ser atribuídos ao nível de governo mais próximo do nível de governo mais próximo do

cidadão que possa executar o serviço cidadão que possa executar o serviço com eficiência.com eficiência.

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Princípio fundamental:Princípio fundamental:A função deve ser atribuída ao nível de A função deve ser atribuída ao nível de

governo mais baixo possível (mais governo mais baixo possível (mais próximo do cidadão) respeitadas as próximo do cidadão) respeitadas as restriçõesrestrições relativas a eficiência e relativas a eficiência e equidade.equidade.

Teorema de Oates: a provisão no nível Teorema de Oates: a provisão no nível inferior será no mínimo tão eficiente inferior será no mínimo tão eficiente quanto no nível superior.quanto no nível superior.

SUBSIDIARIEDADESUBSIDIARIEDADE

III- A atribuição de encargosIII- A atribuição de encargos

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escala de produçãoescala de produção – a função/serviço deve – a função/serviço deve ser atribuída à jurisdição cuja dimensão é ser atribuída à jurisdição cuja dimensão é compatível com a escala de demanda ótima compatível com a escala de demanda ótima para o processo produtivo.(hospitais x para o processo produtivo.(hospitais x postos de saúde).postos de saúde).

EscopoEscopo – idem para a abrangência da – idem para a abrangência da atividade (políticas ambientais, controle atividade (políticas ambientais, controle endemias,etc).endemias,etc).

ExternalidadesExternalidades – se a atividade executada – se a atividade executada por uma jurisdição gera efeitos por uma jurisdição gera efeitos positivos/negativos nas jurisdições vizinhas, positivos/negativos nas jurisdições vizinhas, ela deve ser atribuída ao nível superior de ela deve ser atribuída ao nível superior de governo.governo.

III- A atribuição de encargosIII- A atribuição de encargos

As restrições à descentralizaçãoAs restrições à descentralização

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As questões relevantes na aplicaçãoAs questões relevantes na aplicação

1ª.) funções básicas são híbridas1ª.) funções básicas são híbridas Virtualmente toda função básica Virtualmente toda função básica

(educação, saúde, infraestrutura, (educação, saúde, infraestrutura, segurança, meio ambiente) é híbrida segurança, meio ambiente) é híbrida no que se refere à jurisdição ótima.no que se refere à jurisdição ótima. Saúde: hospitais x postos de saúdeSaúde: hospitais x postos de saúde Educação:educ. básica x ensino superiorEducação:educ. básica x ensino superior

Isto coloca a necessidade de Isto coloca a necessidade de coordenação de ações entre níveis coordenação de ações entre níveis de governo de governo

III- A atribuição de encargosIII- A atribuição de encargos

Page 28: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

As questões relevantes na aplicaçãoAs questões relevantes na aplicação

2ª.)2ª.) Opção entre uniformidade e autonomiaOpção entre uniformidade e autonomia Máxima autonomia- competências exclusivas Máxima autonomia- competências exclusivas

amplas para GSN com poder legislativo.amplas para GSN com poder legislativo. Permite maior diversidadePermite maior diversidade Equidade e cidadania depende das forças Equidade e cidadania depende das forças

internas à jurisdiçãointernas à jurisdição Códigos e regras uniformes podem ser obtidas Códigos e regras uniformes podem ser obtidas

por negociação/cooperação vertical e horizontal.por negociação/cooperação vertical e horizontal. Autonomia executiva – A legislação é central, mas Autonomia executiva – A legislação é central, mas

os orçamentos locais tem total autonomia para os orçamentos locais tem total autonomia para executar exclusivamente. A federação impõe e executar exclusivamente. A federação impõe e preserva standards de procedimentos e serviçospreserva standards de procedimentos e serviços

III- A atribuição de encargosIII- A atribuição de encargos

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ConteúdoConteúdo

I. Noção de federalismo –porque I. Noção de federalismo –porque

muitos níveis de governo?muitos níveis de governo?

II. A atribuição de poderes e II. A atribuição de poderes e

autonomiaautonomia

III. A atribuição de encargosIII. A atribuição de encargos

IV. IV. Atribuição de impostosAtribuição de impostos

V. A estrutura fiscal das federaçõesV. A estrutura fiscal das federações

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IV- A atribuição de impostosIV- A atribuição de impostos

Pontos a serem examinados:Pontos a serem examinados: O papel dos governos centrais no pós O papel dos governos centrais no pós

guerraguerra A visão tradicional sobre atribuição A visão tradicional sobre atribuição

tributáriatributária a visão moderna sobre atribuição a visão moderna sobre atribuição

tributáriatributária As alternativas para ampliar autonomia As alternativas para ampliar autonomia

subnacional na tributaçãosubnacional na tributação•

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IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos O papel dos governos centrais no O papel dos governos centrais no

pós guerrapós guerra Demandas da Guerra: fortalecimento Demandas da Guerra: fortalecimento

governos nacionais; A Latina, Estado governos nacionais; A Latina, Estado Desenvolvimentista.Desenvolvimentista.

Acordo do pós-guerra: Welfare State e o Acordo do pós-guerra: Welfare State e o papel dominante para o governo central.papel dominante para o governo central.

Anos dourados: visão keynesiana, estados Anos dourados: visão keynesiana, estados centrais dominam espaços econômicos centrais dominam espaços econômicos fechadosfechados

Elevado poder dos governos federais:Elevado poder dos governos federais:•Controle do gasto finalControle do gasto final•Predomínio de transferências voluntárias e Predomínio de transferências voluntárias e

condicionadas. condicionadas.

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IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos

A visão tradicionalA visão tradicional Pano de fundo básico: teorias da Pano de fundo básico: teorias da

tributação ótimatributação ótima•impostos devem interferir o mínimo impostos devem interferir o mínimo possível com o funcionamento do possível com o funcionamento do mercado.mercado.

• tributação não deve afetar os tributação não deve afetar os fluxos da economia: consumo, fluxos da economia: consumo, investimento (decisões locacionais), investimento (decisões locacionais), movimento de fatores de produção movimento de fatores de produção (por exemplo, mão de obra) (por exemplo, mão de obra)

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IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos A visão tradicionalA visão tradicional Outros argumentos:Outros argumentos:

•Centralização/uniformização Centralização/uniformização reduz custos administrativos e reduz custos administrativos e de “de “compliance”compliance”

•Centralização permite ganhos Centralização permite ganhos de escala de escala

• competição entre jurisdições competição entre jurisdições gera erosão de receita e gera erosão de receita e ineficiência econômica.ineficiência econômica.

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IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos

A visão tradicionalA visão tradicional Recomendações:Recomendações:

•Quando tributarem fatores de Quando tributarem fatores de produção móveis, os GSN devem se produção móveis, os GSN devem se limitar a cobrança por serviços.limitar a cobrança por serviços.

• O uso de impostos não ligados a O uso de impostos não ligados a serviços (non benefit taxes) serviços (non benefit taxes) deve deve ficar reservado para governos ficar reservado para governos superiores.superiores.

•Quando utilizarem non benefit Quando utilizarem non benefit taxes, os GSN devem faze-lo sobre taxes, os GSN devem faze-lo sobre fatores não móveis. fatores não móveis.

Page 35: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos

A visão tradicional: resultados A visão tradicional: resultados Impostos adequados para governos Impostos adequados para governos

locais: locais: taxas por prestação de serviços;taxas por prestação de serviços; impostos sobre propriedade imobiliáriaimpostos sobre propriedade imobiliáriaImpostos sobre negócios locaisImpostos sobre negócios locais

Impostos adequados para governos Impostos adequados para governos intermediários:intermediários:Vendas finais (varejo)Vendas finais (varejo)Veículos automotoresVeículos automotoresAlguns Alguns excise taxexcise tax

Page 36: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos

A visão tradicional: evoluçãoA visão tradicional: evolução Décadas recentes: IVV tende a ser Décadas recentes: IVV tende a ser

substituído por IVA. Isto complica as substituído por IVA. Isto complica as coisas, pois a visão tradicional coisas, pois a visão tradicional recomenda um IVA federal:recomenda um IVA federal: Custos administrativos e de “compliance” Custos administrativos e de “compliance”

elevadoselevados Guerra fiscal, “race to the bottom”Guerra fiscal, “race to the bottom” Problemas com comércio interestadual:Problemas com comércio interestadual:

Na origem – distorcivoNa origem – distorcivo No destino - inoperávelNo destino - inoperável

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IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos

A visão tradicional: evoluçãoA visão tradicional: evolução•Conclui-se pela impossibilidade do Conclui-se pela impossibilidade do auto-financiamento dos GSN, o que auto-financiamento dos GSN, o que aponta para o caráter estrutural e aponta para o caráter estrutural e crescente das transferências crescente das transferências verticais.verticais.

•Grande esforço passa a ser Grande esforço passa a ser dedicado ao estudo de formas mais dedicado ao estudo de formas mais sofisticadas e eficientes de sofisticadas e eficientes de transferências e partilhatransferências e partilha. .

Page 38: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos

A visão moderna: devoluçãoA visão moderna: devolução •Lógica básica: descentralização Lógica básica: descentralização tributária é condição essencial para a tributária é condição essencial para a eficiência da descentralização.eficiência da descentralização.

•Olson, “Princípio da equivalência”: se Olson, “Princípio da equivalência”: se o cidadão pagar exatamente pelos o cidadão pagar exatamente pelos serviços que cada governo oferecer, serviços que cada governo oferecer, a eficiência será maximizada: a eficiência será maximizada: accountability, conexão estreita accountability, conexão estreita entre benefício e ônus tributário, entre benefício e ônus tributário, fiscalização fiscalização

Page 39: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos AA visão moderna: devolução visão moderna: devolução

•Corolário 1Corolário 1: sempre que o imposto for : sempre que o imposto for arrecadado por governo superior, em arrecadado por governo superior, em montante superior aos serviços que montante superior aos serviços que oferece, a eficiência diminui.oferece, a eficiência diminui.

•Corolário 2Corolário 2: Os GSN devem ter : Os GSN devem ter controle tributário pleno sobre parcela controle tributário pleno sobre parcela significativa de suas fontes de significativa de suas fontes de financiamento, de forma que eles financiamento, de forma que eles tenham poder para aumentar diminuir tenham poder para aumentar diminuir o volume de receita/gasto, e portanto o volume de receita/gasto, e portanto possam ser responsabilizados pelas possam ser responsabilizados pelas conseqüências.conseqüências.

Page 40: Federalismo, Encargos e Poderes: uma visão geral Fórum dos Estados Fundação Getúlio Vargas/ EBAP

IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos

AA visão moderna: o problema básicovisão moderna: o problema básico•Como ampliar o controle dos GSN Como ampliar o controle dos GSN sobre seu próprio financiamento – ou sobre seu próprio financiamento – ou seja, atribuir poder legislativo e seja, atribuir poder legislativo e administrativo sobre impostos – sem administrativo sobre impostos – sem gerar efeitos distorcivos?gerar efeitos distorcivos?

•A maior parte da discussão recente A maior parte da discussão recente sobre atribuição tributária se sobre atribuição tributária se concentra neste problema.concentra neste problema.

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IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos AA visão moderna: o problema básicovisão moderna: o problema básico

•Para países desenvolvidos, onde o IR é Para países desenvolvidos, onde o IR é forte, há a opção tipo canadense – forte, há a opção tipo canadense – alíquotas estaduais no imposto federal.alíquotas estaduais no imposto federal.

•Para países onde o IR é fraco, discussão Para países onde o IR é fraco, discussão atual gira em torno a formas de permitir atual gira em torno a formas de permitir acesso dos GSN a tributação de vendas, acesso dos GSN a tributação de vendas, principalmente IVA.principalmente IVA.

•Aí ganha destaque a discussão moderna Aí ganha destaque a discussão moderna sobre modelos alternativos de impostos sobre modelos alternativos de impostos sobre valor adicionado, como o sobre valor adicionado, como o “barquinho”.“barquinho”.

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IV- A atribuição de impostos IV- A atribuição de impostos opções na tributação de vendasopções na tributação de vendas

1.1. Tributa somente no GSN: USA é único Tributa somente no GSN: USA é único caso (RST).caso (RST).

2.2. Tributa só no GC: Alemanha, Suiça, Tributa só no GC: Alemanha, Suiça, Áustrália e China.Áustrália e China.

3.3. Tributa nos dois níveis: Brasil, Índia, Tributa nos dois níveis: Brasil, Índia, Canadá. Só Brasil e Canadá (parcial) o Canadá. Só Brasil e Canadá (parcial) o fazem com VAT.fazem com VAT.

4.4. Opção na moda: dois impostos Opção na moda: dois impostos integrados – “barquinho”, Dual VAT, integrados – “barquinho”, Dual VAT, VIVAT, etc.VIVAT, etc.

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ConteúdoConteúdo

I. Noção de federalismo –porque muitosI. Noção de federalismo –porque muitos

níveis de governo?níveis de governo?

II. A atribuição de poderes e autonomiaII. A atribuição de poderes e autonomia

III. A atribuição de encargosIII. A atribuição de encargos

IV. Atribuição de impostosIV. Atribuição de impostos

V. V. A estrutura fiscal das A estrutura fiscal das federaçõesfederações

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V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

O objetivo aqui: retomar os pontos O objetivo aqui: retomar os pontos anteriores, e identificar a anteriores, e identificar a contradição/tensão fundamental dos contradição/tensão fundamental dos sistemas federativos modernos: sistemas federativos modernos: o vertical o vertical gap.gap.

Retornamos à referência básica inicial, o Retornamos à referência básica inicial, o sistema de governo unitário.sistema de governo unitário. Só um órgão arrecadaSó um órgão arrecada Só um orçamento ajusta recursos a Só um orçamento ajusta recursos a

demandasdemandas Só um corpo burocrático/administrativo Só um corpo burocrático/administrativo

executa o gastoexecuta o gasto

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MODELO DE ESTADO UNITÁRIO

AGENTE ARRECADADOR ÚNICO

PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ÚNICO

SOCIEDADE / ECONOMIA

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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Esta é uma situação onde a Esta é uma situação onde a individualidade regional e sua autonomia individualidade regional e sua autonomia ficam comprometidas.ficam comprometidas.

Admitimos uma distribuição de encargos Admitimos uma distribuição de encargos tecnicamente perfeita. Vamos supor, tecnicamente perfeita. Vamos supor, então, duas situações hipotéticas. então, duas situações hipotéticas.

1ª. Situação1ª. Situação – cria-se a federação, – cria-se a federação, orçamentos GSN tem amplo poder de orçamentos GSN tem amplo poder de decisão do gasto, mas o sistema tributário decisão do gasto, mas o sistema tributário continua totalmente centralizado no GF. continua totalmente centralizado no GF. Parte da receita fiscal é transferida, livre Parte da receita fiscal é transferida, livre de condicionalidades, para os GSN.de condicionalidades, para os GSN.

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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ESUEMA HIPOTÉTICO - ARRECADAÇÃO PELO GOVERNO FEDERAL

AGENTE ARRECADADOR FEDERAL

PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL

SOCIEDADE / ECONOMIA

PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ESTADUAL

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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Teria todas as vantagens da harmonização Teria todas as vantagens da harmonização tributáriatributária

Restringe demasiadamente a autonomiaRestringe demasiadamente a autonomia Perde vantagens de eficiência, Perde vantagens de eficiência,

accountability, proximidade.accountability, proximidade.ESUEMA HIPOTÉTICO - ARRECADAÇÃO PELO GOVERNO FEDERAL

AGENTE ARRECADADOR FEDERAL

PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL

SOCIEDADE / ECONOMIA

PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ESTADUAL

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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2ª. Situação2ª. Situação – cria-se a federação, – cria-se a federação, orçamentos GSN tem amplo poder de orçamentos GSN tem amplo poder de decisão do gasto, e o sistema decisão do gasto, e o sistema tributário é dividido de forma a tributário é dividido de forma a garantir plenamente o financiamento garantir plenamente o financiamento subnacional.subnacional.

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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ESQUEMA HIPOTÉTICO COM RECEITA E GASTO EXCLUSIVOS

AGENTE ARRECADADOR FEDERAL

PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL

SOCIEDADE / ECONOMIA

AGENTES ARRECADADORES ESTADUAIS PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ESTADUAL

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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Autonomia máxima com desigualdades Autonomia máxima com desigualdades máximas: disparidades de capacidade máximas: disparidades de capacidade econômica se refletiriam plenamente na econômica se refletiriam plenamente na capacidade de gastocapacidade de gasto

Sistema tributário poderia virar um pesadelo: Sistema tributário poderia virar um pesadelo: competição e ineficiência. Seria necessário abrir competição e ineficiência. Seria necessário abrir IR e IVA para GSN.IR e IVA para GSN.

recupera vantagens de eficiência dos recupera vantagens de eficiência dos orçamentos locais, accountability, proximidade.orçamentos locais, accountability, proximidade.ESQUEMA HIPOTÉTICO COM RECEITA E GASTO EXCLUSIVOS

AGENTE ARRECADADOR FEDERAL

PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL

SOCIEDADE / ECONOMIA

AGENTES ARRECADADORES ESTADUAIS PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ESTADUAL

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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A realidade atual: equilíbrio entre A realidade atual: equilíbrio entre extremosextremos

A arrecadação (legislação) é concentrada A arrecadação (legislação) é concentrada em cima, para permitir:em cima, para permitir: Harmonização tributáriaHarmonização tributária Atuação equalizadora do GFAtuação equalizadora do GF Atuação do GF em áreas de gasto dos GSNAtuação do GF em áreas de gasto dos GSN

A execução do gasto é concentrada em A execução do gasto é concentrada em baixo, para atender à subsidiariedade, baixo, para atender à subsidiariedade, eficiência da inovação, etc.eficiência da inovação, etc.

O sistema de transferências faz o O sistema de transferências faz o ajustamento.ajustamento.

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

MODELO ATUAL - FINANCIAMENTO GSN COMPOSTO

TRANSFERÊNCIAS DIVERSAS

AGENTE ARRECADADOR FEDERAL

PROCESSO ORÇAMENTÁRIO FEDERAL

SOCIEDADE / ECONOMIA

AGENTES ARRECADADORES ESTADUAIS

PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ESTADUAL

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ARRECADAÇÃO GASTO

GF GF

GSN GSN AUTO

FINANCIAMENTO

GASTO PRÓPRIO FEDERAL

VERTICAL GAP = TRANSF. VERTICAIS

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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A realidade atual: equilíbrio entre A realidade atual: equilíbrio entre extremosextremos

Vertical gap significa Vertical gap significa tensão estrutural tensão estrutural na fiscalidade federativa. na fiscalidade federativa. GSN mais ricos pressionam para ampliar a GSN mais ricos pressionam para ampliar a

devolução de impostos (Canadá).devolução de impostos (Canadá). GSN mais pobres pressionam para ampliar a GSN mais pobres pressionam para ampliar a

parcela redistributiva.parcela redistributiva. GF luta para preservar sua capacidade de GF luta para preservar sua capacidade de

gasto, ou seja, gasto próprio e transferências gasto, ou seja, gasto próprio e transferências voluntárias para GSN.voluntárias para GSN.

V- A estrutura fiscal das federaçõesV- A estrutura fiscal das federações

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FIMFIM

Grato pela atenção!Grato pela atenção!

SERGIO PRADOSERGIO PRADO