Federalismo e Descentralização

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Roteiro

1. Federalismo;

1. Conceitos;

2. Discussão teórica no Brasil;

2. Constituição de 1988 e suas Emendas;

3. Descentralização como diretriz da Política

Social;

4. Análise de Caso: implementação do Bolsa

Família.

Relevância do Tema

Análise de Política Pública como um Problema de

Ação Coletiva: Cooperação, Coordenação e

Comunicação;

Política social brasileira, fundamental compreender

a dinâmica das relações federativas:

Impactos na divisão de responsabilidades e recursos

e, por conseguinte, no funcionamento dos programas

governamentais.

Federalismo

Conceito Formal:

O sistema federal é uma forma de organização

do Estado nacional caracterizada pela dupla

autonomia territorial do poder político: uma

central e outra descentralizada;

Ambas, entretanto, têm poderes únicos e

concorrentes para governar sobre o mesmo

território e as mesmas pessoas.

Federalismo

Um Estado federado envolve necessariamente a

descentralização do poder e possui as seguintes

características:

repartição de competências entre os diversos níveis,

autonomia política,

autonomia organizacional;

autonomia financeira.

A autonomia deve ser considerada como um elemento

necessário das diversas instâncias governamentais;

Assim, caracteriza-se o Estado Federal pelo igual nível

jurídico de convivência entre o órgão central e os órgãos

regionais.

Federalismo

Distribui as funções e poderes governamentais

(competências) entre os governos central e regionais;

Atribui às unidades regionais um conjunto de

direitos e deveres;

Autoriza os governos de ambos os níveis a legislar,

tributar e agir diretamente sobre o povo;

Fornece vários mecanismos e procedimentos para a

resolução dos conflitos e disputas entre os governos

central e regionais, bem como entre duas ou mais

unidades subnacionais.

Federalismo

Federalismo: fortalecimento e proteção da

democracia; barreira à concentração de poder e ao

perigo da tirania – um sistema de “checks and balances”;

Federalismo pode ser reconhecido como facilitador

de accountability, eficiência e inovação em políticas

públicas;

Garantia simultânea da unidade e diversidade;

Ideia de Pacto: escolha e foco nas relações

intergovernamentais.

Federações variam de demos-constraining a demos-enabling,

de acordo com capacidade que conferem à minorias para

bloquear iniciativas de interesses da maiorias (Stepan, 2004).

Modelo analítico para analisar a variação dos sistemas

federativos democráticos (Stepan, 1999):

Grau de super-representação da Câmara Territorial;

Abrangência das políticas formuladas pela Câmara

Territorial;

Grau em que a Constituição confere poder de elaborar

políticas às unidades da federação;

Grau de nacionalização do sistema partidário em suas

orientações e sistemas de incentivos.

Federalismo e Democracia

O Brasil teoricamente seria o extremo do demos-constraining em função do alto grau de desproporcionalidade na Câmara dos

Deputados e do excesso de prerrogativas do Senado.

Na prática, a partir das análises das escolhas constitucionais

pós 1988, Arretche (2013) demonstra que o centro não está

constrangido pelos interesses subnacionais (minorias) e, logo,

não há paralisia decisória em matérias legislativas afetas a esses

interesses. A razões são as seguintes:

comportamento partidário dos senadores;

amplo campo de competência legislativa da União;

inexistência de exigência de supermaiorias;

restrições ao poder de veto dos estados.

Federalismo e Democracia

Distinção entre Estado unitário e federal tem perdido a

capacidade de descrever e classificar a complexidade do

federalismo (Stepan, 1999).

Federalismo como um processo ou continuum, entre sistemas

que contêm restrições mínimas ao centro de poder (least center-constraining) e que contêm restrições máximas (most center-constraining) :

Constituição definidora do pacto federativo (proteção à

soberania/autonomia);

Poder Judiciário capaz de dirimir conflitos intergovernamentais;

Autoridade de legislar reservadas ao governo central e entes

federados;

Bicameralismo (presença de representação territorial);

Distribuição da autonomia fiscal e administrativa entre as esferas

de governo.

Federalismo como Processo

Matriz Federativa

Federalismo no Brasil

Transposição da estrutura norte-americana,

obedeceu a lógica pendular de

centralização/descentralização do poder que se

fazem ciclos;

Especificidades:

Amplitude continental;

Acentuada disparidade socioeconômica;

Complexidade do aparelho de Estado;

Baixo índice de fragmentação etno-linguístico.

1889 a 1930 – Política dos governadores

Verifica-se um federalismo em que a autonomia

estadual se faz às custas da autoridade central,

prevalecendo sobre esta;

Poder das oligarquias agrário-exportadoras

regionais, onde o presidente da República é, na

prática, eleito (indicado) pelos presidentes das

províncias mais fortes - Coronelismo;

Essa política, associada ao fenômeno do

coronelismo, foi minada pela progressiva

urbanização e industrialização do país e o

descontentamento Estados marginalizados do

processo.

1930 a 1945 – Política Varguista

Revolução de 30: reversão no sistema, prevalecendo o

poder central sobre as unidades federadas, principalmente

a partir de 1937;

A federação formal, mas na prática passa a vigorar um

sistema unitário:

Interventores são nomeados para chefiar os Poderes

Executivos estaduais;

Bandeiras e hinos dos Estados-membros são suprimidos;

Poderes Legislativos locais são esvaziados e o sistema

judiciário torna-se mais verticalizado e centralizado na

esfera federal.

1946 a 1964 – Redemocratização

Constituição de 1946: nova fase do federalismo

brasileiro, caracterizado pela participação da

União no desenvolvimento dos Estados-

membros, principalmente dos mais pobres;

Reconhecimento da autonomia das unidades

federadas para atuarem em áreas de competência

específica.

1964-1985 – Regime militar

Novo período de centralização: aumento considerável das

competências da alçada federal e a concentração crescente

pela União;

Objetivo criar condições para a implantação e

desenvolvimento de um novo padrão de acumulação

econômica.

O número de órgãos federais se multiplica para abarcar as

novas tarefas que incidem sobre o Governo Federal: decisões

são centralizadas pelo núcleo tecnoburocrático e militar que

assume a condução do processo político, em detrimento do

parlamento e do Poder Judiciário;

Estados e municípios sem condições básicas de

autonomia nem de representatividade.

Marco na redefinição do pacto federativo brasileiro -

forte diretriz pró-descentralização;

Sistema federativo como cláusula pétrea e fortalece a

figura dos municípios como entes autônomos;

Políticas Sociais - Competências comuns (Art. 23);

A viabilização pressupõe a implementação

descentralizada, isto é, um processo de transferência de

autoridade e responsabilidades do governo central para

organizações subnacionais ou do setor privado.

Constituição Federal de 1988

38 das 73 emendas à CF/88 tratam de assuntos

federativos. O que justifica um taxa de emendamento

tão elevada?

Constituintes num momento marcado pela

necessidade de legitimar o processo democrático

optaram por:

regras relativamente fáceis de serem cumpridas;

aumentar a constitucionalidade de muitas matérias;

expandir o número de competências legislativas

privativa da União (Souza, 2013).

Emendas à CF 1988

Além destes fatores institucionais, aspectos

conjunturais como mudanças no modelo

macroeconômico e na política fiscal também

influenciaram as reformas constitucionais;

Tais mudanças resultaram no fortalecimento da

capacidade do Executivo federal de formular políticas,

dando-lhes mais recursos (Ex. DRU) e maior controle

sobre as políticas fiscal e social.

Governos subnacionais com papel mais de

implementadores (Saúde e AS).

Emendas à CF 1988

Relações Federativas

Concentração da autoridade política varia entre

os Estados federativos, dependendo do modo como

estão estruturadas as relações entre os Poderes,

bem como estão distribuídas as atribuições de

políticas entre os níveis de governo;

Estrutura Fiscal Brasileira

Fragmentação Partidária

Centralização X Descentralização

Apesar das tendências dispersivas - sistemas

tributário e fiscal quanto do sistema partidário - o

governo federal dispõe de instrumentos para

coordenar as políticas públicas, ainda que estes

variem entre as diferentes políticas (Arretche, 2004).

Maior democracia e eficiência governamental, por meio

da promoção de transparência e accountability, fomento

de parcerias, participação decisória e preservação de

identidades locais;

Processo heterogêneo:

desigualdades de capacidade administrativa, técnica e

financeira dos governos subnacionais;

importância do tema na agenda;

desenho de cada política específica;

distribuição prévia de competências e do controle sobre

os recursos pelas esferas de governo.

Descentralização

Primeiro momento (CF 88): consenso quanto à

descentralização federativa e fortalecimento dos entes

subnacionais;

Segundo momento (a partir de meados de 1990):

movimento de recentralização com fortalecimento da

capacidade de coordenação do governo federal. Foco

em um desenho institucional que gerasse políticas

públicas mais eficientes.

Caso Brasileiro Recente

Formas de Relações Intergovernamentais

Federalismo Competitivo

Distribuição de competências entre as esferas de

governo de modo a preservar a autonomia e a

competição nas atribuições de determinada área da

política pública. Ex. Guerra fiscal.

Caso EUA (federalismo dual);

Pode gerar problemas de ação coletiva (race to the bottom).

Federalismo Cooperativo

Cooperativo: repartição de atribuições entre os entes

com vistas a atuarem conjuntamente. O governo

central, normalmente, com a função de formulador das

políticas públicas e os governos subnacionais

concentram a competência de implementação.;

Fator negativo é a possibilidade da interdependência

levar a maior rigidez nas políticas públicas, dificultando

mudanças e prejudicando a responsividade (armadilha da decisão conjunta – grande número de veto players).

Caso brasileiro não é possível classificar como puro

federalismo cooperativo ou competitivo.

Interação entre políticas sociais e federalismo, no

período pós-88, construiu uma inovação federativa –

os sistemas de políticas públicas (Franzese e Abrúcio,

2013) que gera:

compartilhamento de recursos e normas (fundos e

NOBs);

instituição de fóruns de negociação federativa;

produz uma nova burocracia local e novas clientelas de

serviços, sobretudo, nos municípios.

Sistema de Políticas Públicas

Constituição apresenta lacunas no que tange a

operacionalização de ações de coordenação e

cooperação intergovernamental.

Obstáculos à consolidação do federalismo

cooperativo:

Disparidade histórica entre as regiões e municípios brasileiros

em capacidade financeira, recursos humanos e estrutura física;

Enorme extensão do território nacional são considerados.

As políticas implementadas pelos governos locais

podem ser de dois tipos: Regulada (saúde e

educação) e Não regulada (habitação e saneamento);

Políticas Sociais no Brasil

A tendência de enfatizar os municípios como

principais provedores de serviços públicos e, não os

estados;

Governo federal como protagonista da coordenação

federativa, em função da sua posição estratégica em

relação aos governos subnacionais e do papel de

financiador e normatizador;

A viabilidade se deve, principalmente, à construção

de um arranjo institucional que reflita incentivos à

participação e capacidade de controle sobre os

governos subnacionais.

Políticas Sociais no Brasil

Análise de Caso: Bolsa Família

A Principal Política de Transferência Condicionada de

Renda da América Latina

Nova geração das políticas sociais;

Proliferação em todo mundo (3 elementos básicos);

Evolução gradual da política (papel das experiências

municipais e federais);

Referência Internacional em função da sua magnitude e

rápidos resultados;

Relevância da cooperação federativa no alto grau de

focalização do PBF;

Descentralização da Gestão

Pressupõe a adesão formal do governo subnacional

ao programa;

Os municípios passaram a se responsabilizar pelas

atividades locais do programa e obrigados a criar

instâncias de controle social;

Contrapartida, o governo federal apóia

financeiramente o ente de acordo com o seu

desempenho na execução das atividades locais (IGD).

Índice de Gestão Descentralizada (IGD)

Avalia a execução local com foco nas atividades do

Cadastro Único e de acompanhamento das

condicionalidades;

Varia de 0 a 1, multiplica-se o valor de referência

de R$ 2,50 por família beneficiária no município para

fins do repasse financeiro mensal;

Mínimo de 0,55 para o repasse.

Evolução do IGD Municipal

Fonte: SENARC/MDS; Elaboração própria.