fasciculo 6: a ação parlamentar na fiscalização da administração pública

8/14/2019 Fasciculo 6: A ação parlamentar na fiscalização da administração pública

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As Funções dos Poderes do EstadoO Poder Legislativo na Constituição de 1988

Controle do Legislativo Através das Comissões Parlamentares

O Município e as leis orgânicas

Inação do Parlamento e Corrupção

A ação parlamentar

na fiscalização daadministração pública

Heitor Férrer F i s c a l i z e

s e u m u

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Curso Controle Social das Contas Públicas90

É inerente ao Estado

Democrático de Direito

o surgimento de infinitaspluralidades de ideias,comportamentos,anseios, etc., que podemser resumidas empluralidades políticas esociais que influenciarão,decisivamente, as açõesgovernamentais como umtodo, nelas incluindo ocontrole e a execução daspolíticas públicas.

• Identificar as competências dos Poderes constituídos do Estado brasileiro.• Descrever as atribuições do Poder Legislativo, explicitando os mecanismos de fiscalização

e controle.

• Detalhar o processo de descentralização federativa com a valorização dos municípios.• Refletir sobre a postura do Parlamento, a corrupção e a impunidade.

Objetivos

As Funções dos Poderes do EstadoA mais comum forma de representação popular é exercida pelos

parlamentares (deputados federais, deputados estaduais e vereado-res) eleitos democraticamente. O parágrafo único do art. 1º da Consti-tuição Federal de 1988 (CF/88) proclama que “todo o poder emana dopovo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamen-

te”, ou seja, através de plebiscito, referendo ou iniciativa popular.Tradicionalmente, o modelo republicano e federativo brasileiro cos-

tuma estabelecer que os Poderes da União e do Estados são o Legislati-vo, o Executivo e o Judiciário, harmônicos e independentes. Já na esferamunicipal, os Poderes são apenas o Legislativo e o Executivo, tambémrespeitando entre si a harmonia e independência, salutares ao bom rela-cionamento das competências privativas de cada um desses Poderes.

Essa importante questão da separação dos Poderes traz, na sua essên-cia, a consolidação do princípio do Estado Democrático de Direito comoreferência aos mais eficientes mecanismos de fiscalização postos à disposi-

ção dos cidadãos para controlar, diretamente ou não, os mais variados atosadministrativos praticados por presidentes, governadores e prefeitos, bemcomo de todos aqueles investidos na administração pública.

Porém, essa questão da separação entre os Poderes não pode sercompreendida de forma simplória, uma vez que, materialmente, háapenas uma distribuição de determinadas atribuições a cada um de-les, havendo casos em que tanto o presidente da República legisla (pormeio de medidas provisórias) como o Legislativo julga, inclusive, ochefe do Executivo.

Há elementos de apartadas funções como existem outros que guar-

dam interseção, principalmente considerando a realidade histórica decada nação ao optar por uma estrutura política do Estado, que no dizerde André Ramos Tavares (2006) implica “na distribuição por diversosórgãos de forma não exclusiva, permitindo o controle recíproco, tendoem vista a manutenção das garantias individuais consagradas no de-correr do desenvolvimento humano” (p.999).



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Além dessa discussão sobre a separação dos Poderes, a Constitui-ção de 1988 determina que todos devem lutar pela ocorrência do de-senvolvimento nacional e a superação dos desequilíbrios regionais,pressupondo seja a federação moldada pela descentralização, consi-derada como aperfeiçoamento do gerenciamento administrativo daUnião, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Exigiu o constituinte de 1988 a implantação da democracia partici-pativa, como um dos pilares da federação brasileira, ou seja, para que oEstado seja capaz de promover o equilíbrio regional é necessário criarcondições efetivadoras do exercício da cidadania, como expressão dadialética de superação dos contrastes. Da mesma forma, os fatos sociaiscontemporâneos exigem uma nova postura do engajamento do indiví-duo e da coletividade na interação do processo das decisões políticas.Se esse engajamento for negado pelo aparato ideológico do Estado ouse a própria sociedade se mantiver indiferente ao processo, não há por-que se falar de democracia representativa ou participativa. Portanto,

são buscadas respostas no sentido de saber:a) Está a Constituição Federal sendo cumprida efetivamente ou éinterpretada de forma desvirtuada?

b) Qual o nível de esclarecimento da sociedade sobre a importânciada democracia participativa?

c) As entidades representativas, principalmente as compostas por inte-grantes das camadas populares, são instrumentos de aperfeiçoamen-to democrático ou instrumentos das estratégias políticas elaboradaspelos gestores municipais desde a promulgação da Constituição?

d) Qual o grau de cumplicidade (acaso) existente entre os segmentossociais?

e) Está a sociedade acomodada ante a atuação de seus representanteseleitos?Com efeito, a negação do texto constitucional acarreta dificulda-

des de planejamento, execução e controle dos resultados das políticaspúblicas, bem como a realização dos princípios constitucionais estabelecidos para a administração, principalmente quanto à moralidade,

à eficiência e à transparência dos atos praticados pelos mandatáriosmunicipais. Em assim sendo, também se indaga: estão os represen-tantes eleitos, para o Legislativo e para o Executivo, compromissadoscom a promoção do desenvolvimento local, a diminuição das desi-

gualdades regionais e o respeito ao exercício da cidadania?A CF/88 determina que as comunidades participem das discussões

gerenciais sobre as políticas públicas. A participação cidadã é fonte delegitimação das ações governamentais voltadas para promover a dig-nidade do homem a partir de seu lar, da vila, da rua, do transportecoletivo, do posto de saúde e de outros interesses coletivos.

Aperfeiçoar significacapacitação organizacional eampliação do envolvimento

dos gestores públicos coma coletividade na tomadadas decisões das políticassociais. Portanto, deve afederação brasileira, a partirde sua aproximação coma sociedade, promover efacilitar o enraizamentoda cultura da democraciaparticipativa como mecanismode corresponsabilidades para afixação das prioridades sociais.

Aparato ideológico do Estado

ou Aparelho Ideológico do

Estado é uma teoria marxistaque teve em Louis Althusserum dos maiores teóricos.

O engajamento no processode planejamento e na tomadade decisões das gestõesgovernamentais renova a

democracia e a coisa públicaadquire outro significado àcompreensão dos interessessociais, principalmente nocombate ao clientelismo políticoà estagnação social, e em relaçãoa outros danos sociais.




Os órgãos públicos federais, estaduais e municipais têm o dever depromover esclarecimentos quanto à relevância da democracia partici-pativa, visto ser desencadeadora do processo de conscientização e depriorização disponibilizado aos segmentos comunitários acerca dosproblemas e das soluções das questões sociais. Caso contrário, o mode-lo de participação social estabelecido constitucionalmente será negado

e os desequilíbrios sociais permanecerão consolidados e latentes.Os poderes local e o regional são compostos por atores que de-

sempenham diferentes representações sociais, políticas, econômicas eculturais. São promovedores do processo de participação para fazervaler a concretização dos resultados das ações públicas reivindicadas.Os seus elementos básicos constitutivos estão na liberdade de fazervaler seus direitos para a realização de suas aspirações materiais e po-líticas. Para tanto, a mobilização social é fundamental na correlaçãode forças com os entes federativos.

Amparados pelo comando constitucional, os membros dos seg-mentos sociais são conclamados a utilizar os processos políticospara a elaboração de suas proposições e demandas, ainda que he-terogêneas. A descentralização/democratização desses processos éanalisada como peça essencial de reorientação das políticas sociais.

O Estado advém da sociedade e nele está inserida toda a complexaregulação dos interesses de cada grupo social que o forma e o legiti-ma. O Estado encerra o pluralismo ideológico de cada sociedade.Sua integração corresponde na medida da evolução política, social,cultural e econômica de seus segmentos humanos. A história política brasileira, ao longo de sua formação, tem demonstrado que a sobre-posição de interesses e necessidades de uns serve para sujeitar as ne-

cessidades e interesses dos outros.

O Poder Legislativo na Constituição de 1988Com a divisão dos Poderes do Estado, ao Poder Legislativo cabe a

competência para elaborar as leis para cumprimento obrigatório portodas as pessoas em dada sociedade. No âmbito nacional é divididoem duas Casas: Câmara dos Deputados e Senado Federal. A Câmarados Deputados é composta por representantes populares e o SenadoFederal por representantes dos Estados e do Distrito Federal.

Os trabalhos Legislativos são feitos durante cada legislatura, que

compreende um período de quatro anos. Cada legislatura é divididaem sessões legislativas (ordinárias ou extraordinárias).

Por sua vez, a sessão legislativa parte-se em dois períodos Legislati-vos: de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

É importantíssimo ressaltar que enquanto não for aprovado oprojeto de lei do orçamento do ano seguinte a sessão legislativa nãopode ser interrompida.

Pluralismo ideológico: algunsteóricos consideram que oEstado Democrático de Direito

não pode subsistir sem quehaja pluralismo ideológico epolítico, e para que tal ocorra,a liberdade se faz necessáriaestar sempre presente e cadavez mais forte.



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As atribuições do Poder Legislativo podem ser elencadas, dentrevárias outras, nas seguintes áreas de competência:I) Legislativa (função típica): legislar matérias previstas no art. 48 daConstituição Federal, principalmente:• Sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas;• Plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, ope-

rações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;• Planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvol-

vimento;• Organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e

da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Dis-trito Federal;

• Criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funçõespúblicas;

• Criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;

• Telecomunicações e radiodifusão;• Matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeirase suas operações;

• Moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliá-ria federal;

II) Fiscalizadora: fiscalizar os atos do Poder Executivo conforme es-tabelece o art. 49 da CF, dentre os quais:• Sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do

poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;• Julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República

e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;• Proceder à tomada de contas do Presidente da República, quan-

do não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessentadias após a abertura da sessão legislativa;

• Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas,os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;

• Zelar pela preservação de sua competência legislativa em face daatribuição normativa dos outros Poderes;

• Aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividadesnucleares;

III) Julgadora: proceder ao julgamento de crimes de responsabili-

dade do Presidente da República e demais autoridades da Repú- blica, segundo os arts. 51, I, e 52, I e II da CF:

• Autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração deprocesso contra o Presidente e o Vice-Presidente da República eos Ministros de Estado;

• Processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repúblicanos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Esta-




do e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáuticanos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;

• Processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, osmembros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacio-nal do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e oAdvogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade.

Como se pode concluir, não tem o Poder Legislativo apenas asatribuições de editar leis. Vai além. Cumpre o papel relevante de fis-calizar e controlar os atos governamentais ao bem do maior interessede todos: a coletividade.

As mesmas atribuições estão contidas nas Constituições Estaduaise nas Leis Orgânicas Municipais. A Constituição do Estado do Ceará,promulgada em 1989, traz nítida simetria, como não poderia deixarde ser, ao comando da Carta Maior, ao estabelecer, dentre suas váriasatribuições (arts. 49 da CE):• Sustar os atos normativos emanados do Poder Executivo que exorbi-

tem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa;

• Julgar as contas apresentadas, anualmente, pelo Governador doEstado, a prestação de contas dos Interventores, apreciar os rela-tórios sobre a execução dos planos governamentais e suas corre-lações aos planos plurianuais;

• Fiscalizar e controlar, diretamente, os atos do Poder Executivo,incluídos os da administração indireta;

• Velar pela preservação de sua competência legislativa, em faceda competência normativa dos outros Poderes;

• Convocar, por sua iniciativa ou de qualquer de suas comissões,os Secretários de Estado, dirigentes de autarquias, empresa pú-

blica, sociedade de economia mista e de fundações, para prestar,pessoalmente, informações sobre assunto específico, com atendi-mento no prazo de trinta dias, sob pena de responsabilidade;

• Encaminhar, por seus Deputados, Comissões ou Mesa, pedidosescritos de informação aos Secretários de Estado, importando cri-me de responsabilidade a recusa, ou o não-atendimento no prazode trinta dias, bem como a prestação de informações falsas;

• Proceder à tomada de contas do Governador do Estado, quandonão apresentadas à Assembleia Legislativa dentro de sessentadias após a abertura da sessão legislativa;

• Processar e julgar, na forma da lei, o Governador e Secretários deEstado nos crimes de responsabilidade;• Exercer poder de polícia em seus recintos e para assegurar o

cumprimento de requisições e diligências emanadas de suas co-missões parlamentares de inquérito;

• Aprovar, por maioria absoluta e voto secreto, a exoneração, de ofício,do Procurador-Geral da Justiça, antes do término de seu mandato;

C e l s o J ú ni or / A E



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• Suspender a execução, no todo ou em parte, de lei ou ato norma-tivo estadual ou municipal declarado inconstitucional por deci-são definitiva do Tribunal de Justiça;

• Processar o Procurador-Geral da Justiça e o Procurador-Geraldo Estado;

• Autorizar o Governador a efetuar ou a contrair empréstimos;

• Ordenar a sustação de contrato impugnado pelo Tribunal de Contas;• Dispor sobre limites e condições para a concessão de garantias

pelo Estado, em operações de crédito, bem como sobre condiçõespara os empréstimos realizados pelo Estado.Quão forte o Poder Legislativo nas prerrogativas de fiscalizador

das ações de governo! Daí a necessidade de se ter um parlamentoserenamente isento, sem ódio e sem paixão pelo Executivo, pois se oapaixonado em nada vê defeitos, o odiento os cria do nada. Sem a de-vida isenção, o parlamento se deforma e se defronta com a correlaçãode forças políticas, deixando de exercer suas competências constitu-

cionais, se apequenando.Não deve, contudo, o fiscal das ações do governo se quedar a essanegação de suas funções nessa correlação de forças político-partidá-rias, pois os preceitos constitucionais referentes aos tribunais de con-tas asseguram a qualquer cidadão o direito de denúncia para apu-ração de atos e fatos por esses tribunais, bem como pelo MinistérioPúblico Federal e o Estadual.

Afora essas atribuições dos parlamentares, os textos constitucio-nais federal, estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios trazem aoportunidade para que os movimentos populares reivindiquem di-retamente suas leis e formas de fiscalização e controle dos atos dosgestores públicos, a saber:

Iniciativa popularA Lei Nacional Nº 9.709/98 estabelece que a iniciativa popular

consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados,subscrito por, no mínimo, 1% (um por cento) do eleitorado nacional,distribuído, pelo menos, por cinco Estados, com não menos de trêsdécimos por cento dos eleitores de cada um deles. Deverá, contudo,circunscrever-se a um só assunto e não poderá ser rejeitado por ví-cio de forma, cabendo, se assim ocorrer, à Câmara dos Deputados

providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica le-gislativa ou de redação.

Dentre os requisitos estabelecidos pelo Regimento Interno da Câ-mara dos Deputados, o projeto de iniciativa popular conterá a assina-tura de cada eleitor, devendo ser acompanhada de seu nome comple-to e legível, endereço e dados identificadores de seu título eleitoral.As listas de assinatura serão organizadas por Município e por Estado,




Território e Distrito Federal, em formulário padronizado pela Mesada Câmara dos Deputados. É permitida à entidade da sociedade ci-vil patrocinar a apresentação de projeto de lei de iniciativa popular,responsabilizando-se pela coleta das assinaturas. Por último, o projeto será instruído com documento hábil da Justiça Eleitoral quantoao contingente de eleitores alistados em cada Unidade da Federação,

aceitando-se, para esse fim, os dados referentes ao ano anterior, senão disponíveis outros mais recentes.

Já pela Carta cearense, a iniciativa popular dar-se-á se assinadapor, no mínimo 1% dos eleitores. Há, também, a possibilidade de se-rem apresentados projetos denominados de iniciativa compartilha-da. As entidades da sociedade civil, legalmente constituídas, poderãoapresentar projetos nesse sentido, que tramitarão como proposiçãoda Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado.

Fiscalização e Controle

Conforme disciplina o art. 74, §2º, da Constituição Federal, qual-quer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legíti-ma para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidadesperante o Tribunal de Contas da União.

Idêntica regra estabelece o art.11 da Constituição do Ceará, dispon-do que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato declasse é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidadesperante o Tribunal de Contas do Estado ou Tribunal de Contas dosMunicípios, exigindo-lhes completa apuração e devida aplicação dassanções legais aos responsáveis, ficando a autoridade que receber a

denúncia ou requerimento de providências, obrigada a manifestar-sesobre a matéria. Nesse caso, a denúncia deverá ser instruída com do-cumentos que revelem indícios suficientes à apuração dos fatos, bemcomo assiste ao cidadão legitimidade para postular, perante os órgãospúblicos estaduais ou municipais, a apuração de responsabilidade, emcaso de danos ao meio ambiente, conforme o disposto em lei.

Garante, ainda, a Carta do Estado (art. 7º e parágrafos) que to-dos os órgãos e instituições dos Poderes estadual e municipal sãoacessíveis ao indivíduo, por petição ou representação, em defesado direito ou em salvaguarda cívica do interesse coletivo e do meioambiente, e mais:a) A autoridade, a quem for dirigida a petição ou representação,

deverá oficializar o seu ingresso, assegurando-lhe tramitação rá-pida, dando-lhe fundamento legal, ao exarar a decisão;

b) O interessado deverá ser informado da solução aprovada, porcorrespondência oficial, no prazo de sessenta dias, a contar doprotocolo, sendo-lhe fornecida certidão, se a requerer;

O artigo 14 da Constituição

Federal de 1988 afirma

que: “A soberania popularserá exercida pelo sufrágiouniversal e pelo voto diretoe secreto, com valor igual

para todos e, nos termos dalei, mediante: I - plebiscito;II - referendo; III iniciativapopular”. A iniciativapopular dá ao povo aoportunidade de apresentarao Poder Legislativo umprojeto normativo deinteresse coletivo, que, apósdiscussão parlamentar erespeitados os requisitos doprocesso legislativo, pode se

transformar em lei.

Petição: formulação escritade pedido, fundada nodireito da pessoa, feitaperante o juiz competenteou que preside ao feito.



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c) É facultado a todos o acesso gratuito às informações do que cons-tar a seu respeito nos registros em bancos de dados estaduaise municipais, públicos ou privados, bem como do fim a que sedestinam essas informações, podendo exigir, a qualquer tempo,sua retificação e atualização.Em verdade, tanto a iniciativa de leis como o múnus de fiscalizar e con-

trolar a administração pública decorre de que a função administrativa –compreendendo atos administrativos – deve estar voltada aos lídimos in-teresses públicos. Contudo, essa finalidade nem sempre ocorre. Algumasvezes, lamentavelmente, sobressaltam situações embaraçosas e contráriasao ordenamento jurídico, a princípios e à moralidade administrativa,impondo-se, pelas vias legais, o controle desses atos. Controlar, portanto,nada mais é que impor limites ou evitar o cometimento de absurdidades.

Portanto, além do controle interno feito pela administração públi-ca e do controle externo pelos Tribunais de Contas, as Leis Maioresdo País possibilitam aos cidadãos o denominado controle social so-

bre esses atos administrativos como corolário natural da necessidadeconstante da interferência social na gestão da coisa pública. Podem,pois, o cidadão e as entidades legalmente existentes questionar a le-galidade e legitimidade das despesas públicas e têm o direito inques-tionável de denunciar as ilegalidades ou irregularidades perante osTribunais de Contas e acionar o Ministério Público e o Poder Judiciá-rio para expungir os vícios administrativos.

Para tornar público os assuntos, o parlamentar tem um extraordinárioinstrumento para o exercício da transparência, que é a audiência pública,onde todos os interessados no tema são convidados para debatê-lo.

Controle do Legislativo atravésdas Comissões Parlamentares

Nas Casas Legislativas funcionam Comissões permanentes outemporárias e que têm por natureza política servir como elo entre oparlamento e a sociedade civil. Nelas, os representantes das camadassociais são ouvidos nas audiências públicas. Legitimam-se, outrossim,por exercer relevantes funções fiscalizadoras dos Poderes públicos.

No parlamento, as comissões são organismos compostos por umnúmero seletivo de membros para analisar as matérias legislativas

propostas e apresentar, ao final, parecer conclusivo. Assim, de formasucinta, as comissões parlamentares podem ser entendidas como nú-cleo de parlamentares com atribuições específicas para proceder apu-rado estudo técnico e político sobre matérias legislativas propostas.

Dentre todas as Comissões permanentes ou temporárias, sobressa-em-se, perante a opinião pública, as Comissões Parlamentares de Inqué-rito (CPI) que têm por finalidade constitucional (art. 58, §3º) realizar

A palavra comissão, do latimcommissio, commissionis,representa conselho, grupo,conjunto de indivíduoscom a missão de executardeterminada tarefa especialou não. Visite o site daCâmara e conheça ostrabalhos e atribuições dasComissões Permanente,Mistas e Temporárias.http://www2.camara.gov.

br/comissoes

Múnus: tarefa, encargo,obrigação.Lídimos: legítimo, autêntico.

Audiência pública: recepção por autoridadeadministrativa a toda equalquer pessoa que tenhaalgum pedido ou reclamação

a fazer ou alguma questão aresolver




“investigação própria das autoridades judiciais, além de outrosprevistos nos regimentos das respectivas casas, serão criados pelaCâmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou sepa-radamente, mediante requerimento de um terço de seus membros,para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suasconclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, paraque promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores”.

Sobre CPI, o art. 56 da Constituição do Estado do Ceará escrevedispositivo de constitucionalidade duvidosa: “A Assembleia Legis-lativa criará comissões parlamentares de inquérito para apuraçãode fato determinado, sempre que o requerer a quarta parte de seusmembros, observada na sua composição a proporcionalidade de re-presentação partidária, o comparecimento de autoridades, servidorese quaisquer pessoas convocadas”.

Questiona-se a existência de vício quando estabelece que lei comple-mentar, cujo quórum é mais qualificado, regulamentando as sançõespossíveis pelo não comparecimento de pessoas devidamente convoca-das. Já existe o Código de Processo Penal para ser aplicável em casosdo não comparecimento – que é obrigatório – de qualquer pessoa.

De qualquer modo, o objeto de qualquer CPI deve ser um fatodeterminado, caracterizando-se abuso de poder a investigação acercade fatos indefinidos. O fato deve ser perfeitamente específico. Ocorreque, às vezes, esse fato possa ensejar apuração de outros, mas desdeque haja ligação com o objeto da CPI. A esse respeito, o Supremo Tri- bunal Federal (STF), no julgamento do Habeas Corpus Nº 71.231 deci-diu que “não está impedido de investigar fatos que se ligam, intima-mente, com o fato principal”.

Quais são esses fatos determinados? Todos aqueles relacionados sobreos quais o parlamento tem o poder-dever de dispor. Não pode, porém,investigar condutas privadas, se danosas ao interesse público, que devemser tratadas pelo Poder Judiciário. Também não pode, em respeito ao sig-nificado da federação, instalar-se CPI para apurar fatos de competênciaexclusiva de algum dos entes da federação dos Estados e Municípios.

Da mesma forma não pode invadir competências afeitas ao Execu-tivo ou ao Judiciário. Ou seja, a CPI não tem o poder de julgamento,uma vez que as suas conclusões devem ser encaminhadas ao Minis-tério Público para, aí sim, provocar o Poder Judiciário à apuração das

responsabilidades dos infratores.Muito embora cada regimento interno das Casas Legislativas costumeestabelecer o prazo de funcionamento da CPI, o STF julgou o habeas corpus

Nº 71.261, admitindo ser aplicável a Lei Nº 1.579/52 que fixa o término decada legislatura para o final das incumbências de qualquer CPI instalada.

Para evitar o cometimento de graves lesões aos direitos fundamen-tais das pessoas indiciadas e testemunhas arroladas, é fundamental



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evitar que o funcionamento de CPI se torne um palco teatral, ridicu-larizando pessoas perante a opinião pública.

A Assembleia Legislativa do Estado do Ceará tem 16 ComissõesParlamentares Permanentes, formadas por cinco a nove deputados.Tem, entre suas atribuições: realizar audiências públicas com entida-des da sociedade civil e nas diversas regiões do Estado; convocar se-

cretários de Estado para subsidiar o processo Legislativo ou prestarinformações sobre os assuntos inerentes às suas atribuições; receberreclamações, representações ou queixa de qualquer pessoa contra atoou omissão de autoridade pública, de concessionário de serviço pú- blico; acompanhar a elaboração da proposta orçamentária; e acom-panhar e apreciar programas de obras, planos estaduais, regionais esetoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.

O Município e as leis orgânicasReside no Município a mais emblemática e primitiva forma de or-

ganização política do homem enquanto ser social. A sociedade é olugar natural para o exercício da sociabilidade humana.

Como anseio constitucional de consolidar a democracia e a fede-ração, os Municípios assumiram, a partir da Constituição Federal de1988, a atribuição de promover o enraizamento da cultura da partici-pação popular como mecanismo de corresponsabilidades para fixa-ção das prioridades sociais.

Para a consecução desse propósito, é necessário o aperfeiçoamentoda descentralização, isto é, a otimização do complexo gerenciamentoadministrativo municipal, envolvendo dois elementos: planejamento

– capacitação organizacional da interdependência social, econômica ecultural entre munícipes e governo estadual –, e participação – consti-tuição e consolidação do envolvimento da coletividade no que respeitaàs decisões de políticas públicas e ao efetivo controle social quanto àexcelência da gestão pública. O harmônico funcionamento desses veto-res propiciará a consumação do desenvolvimento sustentável, dentrodo quadro de valorização da democracia participativa integrada.

Porém, à realização da democracia participativa cabe, como umdos pressupostos, compreender a formação do Estado brasileiro e sobre qual contexto político e social situa-se o exercício da cidadania,como expressão de libertação, visto que o homem encontra-se e seidentifica enquanto ser ativo no aperfeiçoamento da política mesmoporque a visão dos fatos sociais requer engajamento do indivíduo eda coletividade, que interagem no processo das decisões políticas.

Está no Estado a inteligibilidade da sociedade e a expressão dopoder. Entendendo-o, adquirem-se as extensões do exercício da cida-dania. Esse fim envolve a cumplicidade na escolha dos meios de exe-

Conheça o trabalho dasComissões da Assembleia

Legislativa do Estadodo Ceará visitando apágina www.al.ce.gov.br/comissoes/permanentes.php e www.al.ce.gov.br/comissoes/temporarias.php

Desenvolvimento

sustentável: a definição maisaceita é o desenvolvimentocapaz de suprir asnecessidades da geraçãoatual, sem comprometera capacidade de atenderas necessidades dasfuturas gerações. É odesenvolvimento que nãoesgota os recursos para ofuturo (www.wwf.org.br)




cução da participação coletiva, isto é, encerra a “arte de escolher”, deexecutar os projetos plausíveis e possíveis a partir da legitimação dosprocessos decisórios. O Estado existe porque a sociedade dele dependepara equacionar uma série de interesses conflitantes. O desenho feitopela CF/88 sobre o poder é erigi-lo a partir do consenso, na concretiza-ção das metas coletivas e na realização libertária da cidadania.

Com a promulgação da Constituição, em 1988, o Município foi al-çado à condição de indispensabilidade à organização federativa do Es-tado brasileiro, conferindo ao poder local a competência para a elabo-ração de sua lei orgânica; consolida-se a autonomia municipal, agoraestruturada a partir do real entendimento do peculiar interesse local.

O modelo federativo criado pelo constituinte foi no sentido daemancipação da autonomia, mediante a distribuição de competên-cias. Porém, a dialética da unidade na pluralidade só será exercidase houver entre os componentes da federação harmonização, em quepesem as diversidades de interesses.

Merece relevante destaque o tratamento dado aos Municípios, comoterceira esfera de membro federativo, inexistente nas Constituições bra-sileiras anteriores. O art. 1° proclama que a Federação brasileira é forma-da pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal.

Acresce que os artigos 18, 29 e 30 da CF/88 formam os elementosessenciais para a compreensão e o alcance da autonomia municipal.O professor Paulo Bonavides (1993) diz:

Faz-se mister assinalar desse modo o significado decisivo, inédito einovador que assume o art. 18 da Constituição vigente. Esse artigoinseriu o Município na organização político-administrativa da Re-pública Federativa do Brasil, fazendo com que ele, ao lado do Dis-

trito Federal, viesse a formar aquela terceira esfera de autonomia,cuja presença, nos termos em que se situou, altera radicalmente atradição dual do federalismo brasileiro, acrescido agora de nova di-mensão básica. (p.273).

Efetivou-se a vitória dos defensores dos postulados municipalis-tas. Com efeito, sobre a organização política e administrativa, a Cons-tituição determina, por exemplo:a) A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são autô-

nomos (art. 18, caput);b) Cada Município reger-se-á por lei orgânica (art. 29, caput);c) Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, ins-

tituir e arrecadar os tributos de sua competência; (art. 30 e incisos).Mas a restauração da autonomia municipal proposta pela Consti-

tuição pressupõe o enfoque de duas vertentes. A primeira objetiva aestabilização política, econômica, social, financeira e institucional; aoutra suscita a participação popular na elaboração de suas priorida-des. Esses pressupostos capacitarão o exercício da gestão administra-tiva mais dinâmica, eficiente, transparente e legítima.

À guisa de exemplos,a Constituição de 1937estabelecia que o EstadoFederal era constituídopela união indissolúvel dosEstados, Distrito Federal eterritórios (art. 3°). Por suavez, a Constituição de 1946,por meio do § 1°, do art.1°, afirmava que a “Uniãocompreende, além dosEstados, o Distrito Federale territórios”.



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Sobre a relevância da participação popular urge ressaltar que éessencial a concretização da consciência cidadã, por meio da partici-pação de planejamentos específicos, aprimorando a reciprocidade deresponsabilidades entre a administração e os segmentos sociais. De-vem, para tanto, ser criados, consolidados e ampliados espaços de in-terlocução entre esses elos, solidificando a promoção da democracia.

O processo de decisão política passa pela formação da consciênciacrítica dos elementos da sociedade civil para formar as políticas de de-senvolvimento eficazes na solução das problemáticas questões sociais.A CF/88, portanto, positiva o exercício da administração pública emobediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,publicidade e eficiência de suas ações. Sendo assim, a sociedade civilé conclamada a exercer decisivo papel fiscalizatório na execução daspolíticas públicas. Como remédios postos à disposição da coletividadeexistem a ação popular e a ação civil pública, por exemplo.

Determina a Constituição: a) Participação da comunidade sobre as

ações e serviços públicos de saúde; b) Participação da população, por in-termédio de organizações representativas, na formação de políticas e nocontrole de ações governamentais na área da assistência social, em todosos níveis; c) Participação nos programas governamentais de assistênciaintegral à saúde da criança e do adolescente e demais direitos à sua in-tegridade; d) Participação comunitária do idoso; e) Exame e apreciaçãodas contas dos Municípios, postos à disposição durante sessenta dias,anualmente; f) Cooperação no planejamento municipal; g) Participaçãonos colegiados dos órgãos públicos em que sejam objeto de discussão edeliberação os interesses profissionais dos trabalhadores e empregado-res; h) Elaboração de iniciativa popular.

Consciência crítica: capacidade de avaliarcriticamente um ato, umaintenção, um procedimento,mesmo que camuflados,velados.

A Lei Orgânica do Município de Fortaleza traz substanciaisinovações acerca dessa seara de atuação participativa dos membros da sociedade, a saber:a) Para a garantia da gestão democrática da cidade serão dispo-

nibilizados os seguintes instrumentos (art. 6º):I. Órgãos colegiados de políticas públicas;II. Debates, audiências e consultas públicas;III. Conferência sobre os assuntos de interesse público;IV. Iniciativa popular de planos, programas e projetos de de-

senvolvimento;V. A elaboração e a gestão participativa do Plano Plurianual,

nas diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, comocondição obrigatória para a sua aprovação pela CâmaraMunicipal.




Portanto, a Constituição de 1988 determinou como deve ser o Es-tado brasileiro. Contudo deixou à sociedade a tarefa de construir em bases solidamente democráticas toda a sua estrutura. A participaçãocoletiva na política expressa o indivíduo como intérprete da realida-de e emancipa a forma de fazer governo sem vínculos com o passadocomposto pela presença coronelista ou oligárquica. A intencionalida-de das ações coletivas revelar-se-á por meio de intervenções nas es-truturas sociais, acarretando a eficácia dos processos de transforma-ção das estruturas sociais, políticas e econômicas existentes.

Por outro lado, não se questiona apenas o comportamento dos gru-pos dirigentes do Estado. A Constituição suscita o processo dualísticode participação coletiva. Em outros termos, não compete apenas aoEstado a motivação do exercício da política, mas a sociedade tambémtem essa responsabilidade. Não é apenas direito, é dever.

b) A soberania popular assegura-se (art. 59):I. Pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com

valor igual para todos;II. Pelo plebiscito;III. Pelo referendo;

IV. Pela iniciativa popular;V. Pelo veto popular;VI. Pelo orçamento participativo;VII. Pela participação popular nas decisões do Município e

no aperfeiçoamento democrático de suas instituições;VIII.Pela ação fiscalizadora sobre a administração pública.A iniciativa popular, no âmbito do Poder Legislativo Muni-

cipal, será tomada por cinco por cento do eleitorado do Municí-pio, mediante apresentação de:

I. Projeto de lei;

II. Projeto de emenda à Lei Orgânica;III. Veto popular à execução de lei (art. 60).IV. Planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;V. Veto popular à obra pública ou privada considerada

contrária ao interesse público ou prejudicial ao meioambiente. Quando se tratar de interesse específicono âmbito do bairro ou distrito, a iniciativa popularou o veto popular poderá ser tomado por cinco porcento dos eleitores inscritos ali domiciliados. A obraobjeto do veto deverá ser submetida a referendo po-pular (art. 61 e parágrafos).



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Assim, o parlamento se autodefiniu e se instrumentalizou comopoder fiscalizador, não se esquecendo, no entanto, de dar à sociedademecanismos importantíssimos para ela mesma fiscalizar e controlaras ações dos governantes. A sociedade, porém, tem abdicado, até opresente momento, dessas prerrogativas.

Inação do Parlamento e CorrupçãoQuando um poder, criado para legislar e fiscalizar os atos dos

administradores públicos, deixa de atuar ou atua de maneiraineficaz, há enormes prejuízos para a sociedade, que lhe confioutão nobre e importante função. O principal dano por conta da“frouxidão” do poder fiscalizador é, sem dúvida, a corrupçãona máquina pública.

A não fiscalização nas ações dos governantes, por parte do parla-mento, permite a má utilização do que é público, portanto, de todos,para privilégio de poucos, redundando em enriquecimento ilícito à

custa do dinheiro público. Isso tem levado às enormes desigualdadesencontradas em nossos 5.569 municípios, em nossos 27 estados e nes-se enorme Brasil.

Maior mal da República, a corrupção, associado a outro não me-nos mal, a “impunidade”, tem transformado este 5º maior país domundo em extensão territorial, 5º maior em população e mercadoconsumidor e 10ª economia do planeta em um país socialmente injus-to e desigual, com indicadores sociais idênticos aos dos mais pobrespaíses do continente africano.

Essa inação do parlamento e da sociedade tem-nos colocado em

situação vergonhosa no ranking dos países mais corruptos. Segundoespecialistas, a corrupção no Brasil causa uma perda anual nos co-fres públicos estimada em R$ 9,6 bilhões. E nas ondas desse mar decorrupção, patrocinada pela relação promíscua “não fiscalizada” dosetor público com espertalhões do setor privado, deixam de existir,para nos servir, centenas de milhares de escolas públicas, postos desaúde, hospitais, leitos de UTIs, obras de saneamento básico, segu-rança pública, moradia popular, qualificação de trabalhadores, gera-ção de emprego e renda, etc., etc., etc., o que tem infernizado e dra-matizado a vida de milhões de brasileiros, gerando legiões de pobrese miseráveis desamparados, hoje mantidos pelo famoso bolsa-família(45 milhões de brasileiros).

A falta de ação do parlamento trai a essência da tese da separaçãodos poderes, de Montesquieu, trai a relação representante-represen-tado, fragiliza a democracia, trai a liberdade do indivíduo e sepulta oexercício da cidadania.

Portanto, parlamento e sociedade, à responsabilidade mútua!!!



• Este fascículo introduz a discussão sobre o pa-pel do Poder Legislativo na fiscalização da ad-ministração pública. Para tanto, discorre sobreas funções dos poderes do Estado - Executivo;Legislativo e Judiciário. Descreve as competên-cias do Poder Legislativo no Brasil, a partir daConstituição Federal de 1988 que consistem em:legislar, fiscalizar, julgar e explicar que o contro-le do Legislativo pode ser ampliado e efetivadoatravés das Comissões Parlamentares.

• A parte final do fascículo é dedicada ao Municí-pio e às leis orgânicas e seu papel, definido a par-tir da Constituição Federal de 1988, de promovera participação popular na gestão pública.

• O fascículo chama a atenção para o fato deque quando o Powder Legislativo, a quemcabe legislar e fiscalizar, deixa de atuar ouatua de maneira precária, consequências so-ciais desastrosas aparecem, como a corrupçãoe a impunidade.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 21.ed. SãoPaulo: Saraiva, 2000.

BOBBIO, Norberto. O Futuro da democracia. São Paulo: Paz e Terra,

1987.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo:Malheiros, 1993.

COSTA, Nelson Nery. Curso de Direito Municipal Brasileiro. Rio de

Janeiro: Forense, 1999.

HOLANDA, Sérgio Buarque. Raízes do Brasil. São Paulo: Cia. das Letras.1998.

HORTA, Raul Machado. Estados de Direito Constitucional. Belo

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TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. SãoPaulo: Saraiva, 2006.

1) O Poder Legislativo está cumprindo seu papelconsolidador do exercício da cidadania?

2) A sociedade civil está envolvida na democraciaparticipativa? Há controle social em nosso país?

3) Qual o compromisso dos Poderes do Estado

(Legislativo, Executivo e Judiciário) à transpa-rência dos seus próprios atos administrativos?

4) Nossos parlamentos têm correspondido aosanseios populares?

Referências

Avaliação

Realização Apoio

Síntese

Coordenadora do Curso: Adísia Sá

Coordenadora Editorial: Laurisa Nutting

Coordenadora Pedagógica: Ana Paula Costa Salmin

Fundação Demócrito Rocha

Av. Aguanambi, 282 - Joaquim Távora

Cep 60.055-402 - Fortaleza - CearáTel.: 3255.6005 - 0800.280.2210

fasciculo 6: a ação parlamentar na fiscalização da administração pública

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