fao final extrato discussao

Projeto FAO TCP/BRA 3001

FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL DA SECRETARIA ESPECIAL DE AQÜICULTURA E PESCA - SEAP/PR

BASES PARA DISCUSSÃO

EXTRATO DO DOCUMENTO

REVISÃO DO MARCO INSTITUCIONAL, DA ESTRUTURA INSTITUCIONAL E ORGANIZACIONAL DA SEAP/PR, PREPARADO

PELA ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A AGRICULTURA E ALIMENTAÇÃO – FAO

BRASIL, MARÇO 2006


O Estudo Setorial para o Desenvolvimento da Aqüicultura Sustentável no Brasil foi

elaborado pelo Grupo de Estudos Integrado de Aqüicultura e Estudos Ambientais, da UFPR,

a partir de três seminários promovidos pela cooperação técnica FAO/ SEAP/PR entre

dezembro de 2005 e maio de 2006, que trataram dos seguintes temas: Diagnóstico da

aqüicultura brasileira; Promoção do desenvolvimento sustentável da aqüicultura brasileira;

Aspectos ambientais e sanitários da aqüicultura brasileira.

O documento é constituído de 334 paginas com inúmeras informações que

contribuíram significativamente para a construção do Plano de Desenvolvimento da

Aqüicultura Brasileira - 2008-2011 (em elaboração).

ANÁLISE DO MARCO INSTITUCIONAL DO SETOR PESQUEIRO1 NO BRASIL

Evolução Histórica

1955 - 1989: Ênfase no Fomento à Atividade Aquícola e Pesqueira

O primeiro momento, no período 1955 - 1989, foi caracterizado pela atuação da

SUDEPE - Superintendência do Desenvolvimento da Pesca, autarquia vinculada ao

Ministério da Agricultura - MA. A SUDEPE originou-se da fusão de três órgãos heterogêneos:

a parte de pesca da Divisão de Caça e Pesca procedente do Ministério da Agricultura; a

Caixa de Crédito da Pesca, entidade autárquica do mesmo ministério, e o Conselho de

Desenvolvimento da Pesca, de natureza parestatal (TIMM, 1975, citado por DIAS, 2001).2 O

novo órgão ficou vinculado à pasta da Agricultura.

A criação da SUDEPE institucionalizou a pesca como setor autônomo no âmbito

da área de agricultura e abastecimento. Esse período se caracterizou por uma política de

incentivos fiscais e fortes investimentos no setor. A destinação de recursos para a criação e

1 Entende-se por setor pesqueiro as atividades de aqüicultura e pesca.

2 DIAS-NETO, J. Gestão do uso dos recursos pesqueiros marinhos no Brasil. Brasília: Edições Ibama. 2003. 242p.


reprodução de uma estrutura industrial para o setor pesqueiro, incentivos fiscais para

compra de barcos e equipamentos e para implantação de unidades de beneficiamento do

pescado, entre outras ações, combinavam com o momento e o modelo econômico adotado

pelo país. A premissa de transformação do setor pesqueiro de pesca artesanal em pesca

moderna, tendo por base a industrialização (DIEGUES, 1983).3

Passa a vigorar o Código de Pesca que até hoje serve de instrumento

regulamentador da atividade, (Decreto Lei 221, 28/02/1967). Este tinha claro o objetivo de

estimular a pesca, com facilidades e incentivos fiscais. O uso desse modelo significou um

avanço produtivo e econômico, mantendo-se vigente até o início dos anos 80, quando o país

superou pela primeira vez a barreira de produção de um milhão de toneladas em 1985

(REVISTA AQUA, 2005).

Em meio ao processo de reforma institucional do Estado, a SUDEPE elabora seus

primeiros Planos Nacionais de Desenvolvimento da Pesca (PNDPs), em 1963 e 1969. A

dificuldade de implantação, devida, em parte, ao período político econômico nacional, foi

agravada pela falta de estrutura operacional, alocação de meios e instabilidade

administrativa vivida pela instituição na época.

Além disso, a autarquia passou a enfrentar uma série de denúncias de uso

inadequado de recursos públicos, culminando com a adoção de diversos projetos de

investimentos para o setor, economicamente inviáveis (DIAS NETO, 1996).4 A crise institucional

da SUDEPE pode ser em grande parte relacionada à crise do Estado, que ditada pelos impasses

econômicos, pelo sucateamento da sua infra-estrutura física e humana e pela dificuldade de

gestão adequada contribuiu fortemente para a crise institucional do Setor.

Entretanto, a principal questão que pode resumir o aspecto institucional e fornecer

subsídios para a configuração de uma nova estrutura para o setor é, conforme cita Dias

(2003), o fato de a SUDEPE atravessar uma série de gestões e governos sem incorporar

uma cultura institucional única, o que a tornou carente de um conjunto de valores próprios

que conformasse um perfil, uma auto-imagem infundida e negociada com o ambiente.

O quadro político estrutural apresentado permitiu a evolução do processo que levou a

um descrédito institucional, o que certamente contribuiu para a extinção da Superintendência

3 DIEGUES, A. C. S. Pescadores, camponeses e trabalhadores do mar. São Paulo: Ática, 1993. 287p.

4 DIAS NETO, J. Diagnóstico da pesca marítima no Brasil. Brasília: IBAMA, 1996. 165p.


em 1989. Como destaca Egler (1998), citado por Dias (2001),2 a conjugação de fatores

ocorridos a partir da segunda metade dos anos 1980, como: (i) a instalação da Nova República;

(ii) a redemocratização do país; (iii) o comprometimento de importantes espaços e recursos

ambientais; e (iv) o avanço dos desmatamentos e das queimadas, especialmente na Amazônia,

que provocou uma pressão internacional, levou o governo a adotar uma série de medidas

dentro do Programa Nossa Natureza, como a eliminação dos incentivos fiscais para projetos de

agricultura e a criação, pela Lei 7.735 de 22 de fevereiro de 1989 do Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Renováveis - IBAMA, vinculado ao Ministério do Interior, assumindo as

atividades de fomento e o ordenamento da pesca.

1989 - 1998: Ênfase no Ordenamento Ambiental da Atividade Aquícola e Pesqueira

A característica da administração dos recursos pesqueiros desse período tem um

enfoque singular. Isso é devido tanto porque as funções e atribuições que eram setoriais se

disseminaram em uma estrutura funcional, como pela natureza de âmbito institucional

imediato, um organismo responsável pelo meio ambiente que concentrava as competências

de ordenamento e fomento à Aqüicultura e Pesca (GUMY, 1998)5.

A gestão da atividade pesqueira pelo IBAMA teve em sua vigência uma

administração da atividade baseada, principalmente, na conservação e preservação dos

recursos pesqueiros, com poucas ações de incentivo ao desenvolvimento e fomento à

atividade (RELATÓRIO PNUD, 2003)6.

Em 1991 é editada a Lei da Política Agrícola, que vem a reforçar o disposto na

Constituição de 1988, considerando a atividade pesqueira como parte integrante da

atividade agrícola, marcando o período também por uma luta do setor no cumprimento

dessa normativa. Nesse sentido foi encaminhado ao Congresso Nacional pelo então

Presidente Itamar Franco, a Medida Provisória n.o 309/92 propondo, em sua primeira versão,

5 GUMY, Angel. Relatório da Missão do Departamento de Pesca da FAO de apoio ao Departamento de Pesca e

Aqüicultura do Ministério da Agricultura e Abastecimento. 28 set.-9 out. 1998.

6 VASCONCELLOS, M.; DIEGUES, A. C.; SALES, R. R. Relatório PNUD integrado: diagnóstico da pesca artesanal no Brasil como subsídio para o fortalecimento institucional da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca, SEAP/PR 2004.


transferir para o âmbito do Ministério da Agricultura a competência sobre a aqüicultura e a

pesca, atribuída ao IBAMA.

A estruturação política do período também estava articulada à criação do

Ministério do Meio Ambiente7. Assim, promoveu um acordo entre o governo e as lideranças

do setor, de forma que seria omitido da lei de aprovação da Medida Provisória o dispositivo

sobre a definição da competência ministerial referente à pesca; mas em contrapartida, se

obrigaria o Executivo a encaminhar projeto de Lei no prazo de noventa dias, dispondo sobre

essa matéria. Assim foi sancionada a Lei 8.490/92 com essa atribuição.

Apenas em 1994, foi constituído um Grupo de Trabalho Interministerial pela

Portaria 02/94 no sentido de resgatar a invocação da Lei 8490/92. O trabalho desenvolvido

por esse Grupo, entre outras diversas questões, considerou que:

[...] os setores de Aqüicultura e Pesca deveriam ser tratados no âmbito do governo federal por um órgão autônomo, preferencialmente no nível de Secretaria Nacional, com competência e estrutura adequada para o planejamento, o controle, a administração e a coordenação nacional das atividades de pesquisa e de promoção do desenvolvimento; devendo permanecer no âmbito do órgão responsável pelo setor ambiental a fiscalização pesqueira e o gerenciamento dos recursos naturais renováveis (mamíferos e répteis aquáticos). Aos Estados e Municípios (co-responsáveis pela Constituição Federal com a gestão ambiental e à administração dos recursos naturais renováveis) ficaria atribuída a execução de programas, projetos e atividades, inclusive a normatização sobre a exploração de estoques disponíveis nos limites de cada Estado. Ao setor privado seriam assegurados os mecanismos institucionais de estímulo à produção, ao beneficiamento e à comercialização do pescado, circunscritos à política de preservação ambiental desses recursos naturais renováveis.

A proposta de criação de uma Secretaria Nacional acabou não sendo levada à

efetivação em 1994, sendo sua discussão retomada no início do primeiro governo do

Presidente Fernando Henrique Cardoso, marcado pela adoção de práticas neoliberais, a

contínua preocupação de revisão do papel do Estado na economia, além da preocupação

em estimular os agentes produtivos privados.

Nesse sentido, foi criado pelo Decreto no 1.697, de 13 de novembro de 1995 o

7 Em 1990 o Ministério do Interior foi extinto e o IBAMA passa a estar vinculado a Secretaria de Meio Ambiente

diretamente ligada a presidência da República. Em 1992 esta Secretaria é elevada a status de Ministério e em 1996 é criado efetivamente o Ministério do Meio Ambiente.


Grupo Executivo do Setor Pesqueiro - GESPE, tendo como missão conciliar a política do

governo aos anseios do setor. Seu propósito era promover o desenvolvimento do setor em

cargo de propor à Câmara de Políticas dos Recursos Naturais a Política Nacional de

Aqüicultura e Pesca e coordenar, em nível nacional, a implementação de suas ações. Além

disso, propor a atualização da legislação do setor de aqüicultura e da pesca e implementar

as diretrizes estabelecidas pela Câmara de Políticas dos Recursos Naturais relacionadas

com o setor pesqueiro.

A atuação do GESPE foi relevante para o setor e sua atuação. Em 1997, com a

estruturação da Medida Provisória 1549-35 que transferiu as funções de desenvolvimento e

fomento dos recursos pesqueiros do IBAMA para o Ministério da Agricultura e do Abaste-

cimento, atendendo a demanda de grande parte do setor pesqueiro nacional.

A partir de 1997: Divisão de Competências de Ordenamento Ambiental e

Fomento a Atividade Produtiva

Inicia-se então um terceiro momento para a atividade, o qual se caracteriza pela

divisão de competências relacionadas às atividades pesqueiras entre Ministério de Meio

Ambiente - MMA/IBAMA e Ministério da Agricultura e Abastecimento - MAA.

No início do segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso a

Medida Provisória supracitada foi transformada em Lei n.º 9.649 de 27 de maio de 1998,

permanecendo a competência, de produção e fomento à atividade pesqueira no Ministério

da Agricultura, mantendo no Ministério do Meio Ambiente e IBAMA aquelas relacionadas

com a política de preservação, conservação e uso sustentável dos recursos naturais.

Logo em seguida é estruturado o Departamento Pesca e Aqüicultura (DPA) no

Ministério da Agricultura, com competências semelhantes às do Departamento de Pesca e

Aqüicultura - DEPAQ do IBAMA, visando também ao fomento e desenvolvimento da atividade.

A instalação do DPA não foi acompanhada de adequada estruturação ou

rebatimento funcional nas Delegacias Federais da Agricultura nos estados. Em Brasília, o

quadro foi parcialmente preenchido com funcionários do IBAMA. Ainda assim a alocação de

recursos humanos não foi suficiente para executar todas as suas atribuições, necessitando

preencher quadros com pessoal de outros organismos comissionados ou terceirizados.

A divisão de competências entre o IBAMA e o DPA/MAA continuou durante os dois

anos do referido Governo. Cabe ressaltar que na análise institucional o DPA foi um ponto de


partida para antigas reivindicações do setor pesqueiro e, em conjunto com outras

instituições competentes, levando-se em consideração as políticas de descentralização do

Poder Público e à adoção de critérios responsáveis de aqüicultura e pesca, contribuiu para

uma considerável melhoria dessa atividade no Brasil. Foi, inclusive, o responsável pela

edição do Decreto 2.869/1998, que regulamentou a cessão de águas públicas para

exploração da aqüicultura.

Diante da importância dessa atividade para o desenvolvimento do País, a partir de

2003 criou-se uma estrutura mais definitiva e focada na temática socioeconômica adotada

pelo atual governo. Com a eleição do atual governo do Presidente Luis Inácio Lula da Silva,

foi criada pela edição da Medida Provisória 1038 de 28 de maio de 2003, a Secretaria

Especial de Aqüicultura e Pesca (SEAP/PR), ligada à Presidência da República. Relevante,

no contexto, é o fato de essa Lei, em seu art. 23, estabelecer que a pesca deve ser

desenvolvida com respeito à legislação ambiental, mantendo a divisão de competências

estabelecida historicamente.

No que concerne ao seu aspecto histórico-institucional, a SEAP/PR herdou

funções e atribuições do extinto DPA - Departamento de Pesca e Aqüicultura, Ministério da

Agricultura e Abastecimento - MAA, além de novas atribuições com respeito à legislação

ambiental, conforme citado. As suas áreas de competência foram definidas pelo Decreto

4.670 de 10 de abril de 2003. A divisão de competências que havia entre o MMA, o IBAMA e

o DPA/MAA foi mantida, apenas substituindo-se o DPA/MAA pela SEAP/PR.

A aqüicultura e a pesca envolvem diretamente diferentes temas e interesses, os

quais atualmente são de competência de diferentes pastas públicas federais. Além do

IBAMA e Ministério do Meio Ambiente, outros organismos atuam com relevância neste setor,

a citar o Ministério Desenvolvimento Agrário, o Ministério da Integração Nacional, a Marinha

e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, entre outros.

A postura de órgãos públicos das três esferas do poder frente ao setor pesqueiro

é historicamente pautada por uma mescla de autoritarismo e assistencialismo. Nesse

sentido, a edição de instrumentos legais, a abertura de linhas de crédito, o apoio técnico às

etapas produtivas e comerciais e o fomento à organização da produção nem sempre

consideraram as demandas do setor.

8 Posteriormente transformada na Lei n.º 10.683.


Ao mesmo tempo em que se estabelece um conjunto de ações empreendidas ou

demandadas pelo setor público e pela sociedade para seu fomento, considera-se o processo de

gestão da atividade aquícola e pesqueira no âmbito do meio ambiente em que vivem, ou seja,

visando à sua utilização e conservação. Dessa forma, o processo de ordenamento não pode

deixar de considerar todas as variáveis envolvidas, uma vez que se trata de atividades

produtivas as quais envolvem múltiplos aspectos sociais, ambientais e econômicos.

Considerando que a histórica divisão de competências entre o MMA, o IBAMA e o

DPA/MAA foi mantida apenas substituindo-se o DPA/MAA pela nova Secretaria segundo a

CISET,9 a atribuição dos órgãos nas questões de ordenamento permanece dividida. Essa

situação é singular no contexto mundial.

2.2 Criação da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca e o Projeto Político Estrutural

Tal como foi citado anteriormente, em 1.º de janeiro de 2003 o Governo do Brasil

criou, com base na Medida Provisória n.º 103, posteriormente transformada na Lei 10.683/03, a

Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca - SEAP. Atendeu, assim, ao primeiro ponto da Carta

de Compromisso aos Pescadores apresentada em Agosto de 2002.10

A Secretaria Especial foi criada como um organismo no qual o status do

Secretário Especial é de Ministro de Estado, vinculado diretamente à Presidência da

República. No artigo 23 da mencionada Medida Provisória estabelece que à SEAP/PR.

Compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento à produção aquícola e pesqueira […].

Durante o mês de janeiro de 2003 a SEAP/PR apresenta o documento “Projeto

Político-Estrutural” que foi aprovado em julho de 2003 pela 1.ª Conferência Nacional de

9 De acordo com o Relatório de Auditoria Operacional da Secretaria de Controle Interno da Casa Civil

Presidência da Republica - CISET n.o1100008 de 14/01/2005;

10 O referido documento se compromete a criar o órgão. A citar: “Criar uma Secretaria Nacional de Pesca e Aqüicultura, visando integrar os diversos Ministérios, que possuem relação com o setor pesqueiro de maneira a compatibilizar as diversas ações relativas à pesca no País”.


Aqüicultura e Pesca, a qual estabeleceu os conteúdos centrais que deverão constituir um Plano

Estratégico de Desenvolvimento Sustentável. Contém um diagnóstico que inclui os principais

componentes do setor e define o papel do Estado. Inclui ainda o denominado Plano

Emergencial de Suporte, que compreende os objetivos e o programa de ações imediatas da

SEAP/PR, no qual se faz referência direta à estruturação da instituição, como citado no quadro 2.

Conforme se observará posteriormente, na descrição de responsabilidades não se

implementaram os pontos e) e f) do Programa de Ações Imediatas.


QUADRO 2 - PROJETO POLÍTICO – ESTRUTURAL, SEAP/PR - JULHO 2003

PROJETO POLÍTICO - ESTRUTURAL - PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA SECRETARIA ESPECIAL DE AQÜICULTURA E PESCA

(Julho de 2003)

1 Objetivos

1.2 Estruturar a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República – SEAP, transferindo para esta o patrimônio da União cuja atividade esteja relacionada às suas atribuições e que se encontrem sob a responsabilidade de outros órgãos federais, dotar a Secretaria de recursos humanos necessários para o desempenho de suas funções, e centralizar todas as políticas de fomento para o setor, acabando com os sombreamentos existentes.

2 Programa de ações imediatas

2.1 Estruturação da SEAP

a) Dotar a Secretaria de um quadro funcional, em Brasília e nos estados, compatível com suas atribuições.

b) Transferir imediatamente a estrutura do Departamento de Aqüicultura e Pesca para a Secretaria.

c) Constituir um quadro funcional, nas regiões e estados.

d) Estruturar escritórios da SEAP nas regiões e estados, a partir das unidades de aqüicultura e pesca existentes nas delegacias regionais de agricultura.

e) Transferir à SEAP todo o patrimônio da União, que esteja sob a responsabilidade de outros órgãos, cujas atividades estejam relacionadas com as atribuições da Secretaria.

f) Transferência para a SEAP das atribuições de gestão de recursos pesqueiros do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama.

FONTE: SEAP/PR (2005)

Atualmente a SEAP/PR está estruturada em Brasília e nos estados de forma a

atender a Lei 10.683, supracitada. Entretanto, com relação aos seus aspectos organi-

zacionais, encontra algumas dificuldades referentes ao seu processo de gestão.

A SEAP/PR foi criada como um órgão de assessoramento da Presidência da

República e está, portanto, vinculada à Casa Civil. Em conseqüência, tem um orçamento

limitado e uma grande exposição. De certa forma, essa posição também dificulta as ações

de caráter executivas, típicas de organismo de fomento, uma vez que não apresenta

flexibilidade administrativa e agilidade necessária para cumprir adequadamente o papel de

órgão centralizador das competências da aqüicultura e da pesca no Brasil. Além disso, não

possui um quadro funcional próprio.

A estrutura formalmente aprovada para a SEAP/PR funciona de forma adaptada as

suas reais necessidades. De acordo com as entrevistas realizadas e informações coletadas,

fica evidente a diferença entre a estrutura aprovada e a informal vigente.

A capilaridade das ações da SEAP/PR em nível nacional não tem atingido o


público alvo, uma vez que os escritórios estaduais e as gerências regionais contam com um

reduzido quadro de servidores e carecem de corpo especialista nas áreas de Aqüicultura e

Pesca para atender demandas crescentes. Tal deficiência vem a sobrecarregar as

estruturas técnicas e administrativas da Sede em Brasília/DF, além de prolongar o rito

processual dos inúmeros projetos a serem analisados.

Em suma, os principais entraves operacionais da SEAP/PR, tanto em Brasília

quanto nos escritórios estaduais, têm como foco central a deficiência de infra-estrutura

(física e de pessoal) e a divisão de competências entre diversas instituições, uma questão

não compatível com a demanda requerida pelo setor de aqüicultura e pesca. O

detalhamento do diagnóstico organizacional está apresentado no Anexo 5.

Divisão de Competências Institucionais em Relação ao Setor Pesqueiro

A gestão da atividade da aqüicultura e da pesca envolve direta e indiretamente

diferentes temas e interesses, os quais atualmente são de competência de diferentes pastas

públicas federais. Aqueles relacionados à organização da cadeia produtiva, atividades de fomento,

pesquisa, ordenamento e normatização, assim como a fiscalização e monitoramento, estão entre

as questões mais importantes para assegurar o desenvolvimento sustentável da atividade.

Competências da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca - SEAP/PR

O desenvolvimento e o fomento à atividade de aqüicultura e pesca é uma

competência claramente atribuída a SEAP/PR, definida pela Lei no 10.683, de 28 de maio

de 2003 no seu artigo 23 conforme descrito a seguir:

À Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento à produção aquícola e pesqueira e, especialmente, promover a execução e a avaliação de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da pesca artesanal e industrial, bem como de ações voltadas à implantação de infra-estrutura de apoio à produção e comercialização do pescado e de fomento à aqüicultura e a pesca, organizar e manter o Registro Geral da Pesca previsto no art. 93 do Decreto-Lei no221, de 28 de fevereiro de 1967, normatizar e estabelecer, respeitada a legislação ambiental, medidas que permitam o aproveitamento sustentável dos recursos pesqueiros altamente migratórios e dos que estejam subexplotados ou inexplotados, bem como


supervisionar, coordenar e orientar as atividades referentes às infra-estruturas de apoio à produção e circulação do pescado e das estações e postos de aqüicultura e manter, em articulação com o Distrito Federal, Estados e Municípios, programas racionais de exploração da aqüicultura em águas públicas e privadas, tendo como estrutura básica o Gabinete, o Conselho Nacional de Aqüicultura e Pesca e até duas Subsecretarias.

A SEAP/PR herdou funções relacionadas ao fomento à atividade do extinto

Departamento de Pesca e Aqüicultura do MAA. Ainda a Lei 10.683/2003 determina que, no

exercício das suas competências, caberá à Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca:

I conceder licenças, permissões e autorizações para o exercício da pesca comercial e artesanal e da aqüicultura nas áreas de pesca do território nacional, compreendendo as águas continentais e interiores e o mar territorial da Plataforma Continental, da Zona Econômica Exclusiva, áreas adjacentes e águas internacionais, para a captura de: a) espécies altamente migratórias, conforme Convenção das Nações

Unidas sobre os Direitos do Mar, excetuando-se os mamíferos marinhos; b) espécies subexplotadas ou inexplotadas; c) espécies sobreexplotadas ou ameaçadas de sobreexplotação, obser-

vado o disposto no § 6o do art. 27; II autorizar o arrendamento de embarcações estrangeiras de pesca para

operar na captura das espécies de que tratam as alíneas a e b do inciso I, exceto nas águas interiores e no mar territorial;

III autorizar a operação de embarcações estrangeiras de pesca, nos casos previstos em acordos internacionais de pesca firmados pelo Brasil, a exercer suas atividades nas condições e nos limites estabelecidos nos respectivos pactos;

IV fornecer ao Ministério do Meio Ambiente os dados do Registro Geral da Pesca relativos às licenças, permissões e autorizações concedidas para aqüicultura e pesca, para fins de registro automático dos beneficiários no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e Utilizadoras de Recursos Ambientais;

V repassar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, cinqüenta por cento das receitas das taxas ou dos serviços cobrados em decorrência das atividades relacionadas no inciso I, que serão destinados ao custeio das atividades de fiscalização da pesca e da aqüicultura;

VI subsidiar, assessorar e participar, em interação com o Ministério das Relações Exteriores, de negociações e eventos que envolvam o compro-metimento de direitos e a interferência em interesses nacionais sobre a pesca, a produção e comercialização do pescado e interesses do setor neste particular;

VII operacionalizar a concessão da subvenção econômica ao preço do óleo diesel instituída pela Lei n.º 9.445, de 14 de março de 1997.


A gestão da atividade, organização e coordenação da cadeia produtiva – que

envolve a concessão de todas as licenças, permissões e autorizações para o exercício da

pesca comercial, artesanal e aquícola – especifica ainda a área de atuação e as espécies a

serem capturadas e está a cargo da SEAP/PR, assim como a gestão do uso dos recursos

pesqueiros desde que respeitado o limite imposto pela Lei.

Organizar e manter o Registro Geral da Pesca - RGP previsto no art. 93 do

Decreto-Lei n..º 221 de 28 de fevereiro de 1967 é também de competência da SEAP/PR e faz

parte da gestão e normatização da cadeia produtiva, assim como fornecer ao Ministério do

Meio Ambiente os dados relativos às licenças, permissões e autorizações concedidas para

aqüicultura e pesca, para fins de registro automático dos beneficiários no Cadastro Técnico

Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras e Utilizadores de Recursos Ambientais.11

Com relação ao ordenamento da atividade, todo o ordenamento da aqüicultura

está sob a competência da Secretaria. Entretanto, no caso da pesca a SEAP/PR tem uma

competência restrita para normatizar a atividade produtiva. Conforme descrito pela Lei

10.683, pode apenas normatizar os recursos altamente migratórios e os que estejam

subexplotados e inexplotados.

[...] normatizar e estabelecer, respeitada a legislação ambiental, medidas que permitam o aproveitamento sustentável dos recursos pesqueiros altamente migratórios e dos que estejam subexplotados ou inexplotados [...].

Competências de outros organismos relacionadas à gestão da aqüicultura e da pesca

Uma das características peculiares do setor pesqueiro é que sua gestão e

fomento convocam a participação de um importante número de organismos públicos de

naturezas diversas. Os principais organismos com sua linha de atuação podem ser

relacionados conforme segue:

IBAMA: relacionado à conservação dos recursos naturais, fiscalização e áreas

protegidas;

11 Isto determina que o indivíduo interessado não possui a obrigatoriedade de comparecer aos 2 órgãos para

executar ambos os registros. Na prática, conforme citado nas entrevistas, o sistema não está implementado e o atual sistema informatizado não atende à demanda e não contempla todas as categorias de registros.


Ministério do Meio Ambiente - MMA: recursos naturais, ordenamento e geren-

ciamento costeiro;

Marinha: navegação e atividades portuárias;

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA: programas de

defesa sanitária da produção, de abastecimento, fomento ao associativismo e

ao cooperativismo;

Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA: programas de extencionismo;

Ministério do Trabalho e Emprego - MTE: salários desemprego e formação

profissional;

Ministério da Previdência Social - MPS: benefícios sociais, como aposentadorias;

Ministério da Integração Nacional - MI: programas de desenvolvimento regional;

IBGE: estatísticas.

Devido a essa grande diversidade de instituições relacionadas à atividade no

Brasil e à grande complexidade institucional, uma série de questões afetam diretamente as

atividades de aqüicultura e pesca no âmbito de gestão da atual Secretaria e são

determinantes para o desenvolvimento sustentável do setor. São elas: (a) as questões de

ordenamento e fomento e, em menor escala, (b) as questões sanitárias.

Questões de ordenamento e fomento

A atividade da aqüicultura e pesca envolve diretamente diferentes temas e

interesses, os quais atualmente são de competência de diferentes pastas públicas federais.

Especificamente com relação aos aspectos ambientais, as atribuições dos órgãos

ambientais sobre a pesca estão designadas de forma complementar, entre a Secretaria de

Biodiversidade e Florestas do MMA e a Coordenação Geral dos Recursos Pesqueiros da

Diretoria de Fauna e Recursos Pesqueiros do IBAMA. Cabe à primeira a proposição de

políticas, normas e estratégias e a implementação de programas relacionados ao uso

sustentável da ictiofauna e dos recursos pesqueiros (Decreto 2.972/1999). À segunda

compete coordenar, supervisionar, regulamentar e orientar a execução e implementação

das ações e atividades relacionadas à gestão dos recursos pesqueiros, além de gerenciar

as demandas inerentes aos dispositivos dos acordos nacionais e internacionais, relativos a


recursos pesqueiros, dos quais o país é signatário (RELATÓRIO PNUD, 2003).12

Conforme apresentado anteriormente, o IBAMA tem sido o principal responsável

durante os últimos quatorze anos pelo ordenamento do setor pesqueiro nacional (1989 a 2003),

substituindo nessa tarefa a extinta Superintendência do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) e

dividindo esta competência com o DPA/MAA a partir de 1997. Ainda é legalmente responsável

pela gestão de parte dos recursos pesqueiros, excluindo-se os altamente migratórios e sub-

explotados, e pela fiscalização das atividades de captura de pescado.

Com a manutenção da divisão histórica de competências sobre o ordenamento, já

citada anteriormente no histórico do marco institucional, criaram-se denominadas “áreas

cinzentas” com a sobreposição de atribuições e competências entre a SEAP/PR e os

organismos ambientais. Desta forma, os principais pontos de convergência, assim como as

divergências sobre a forma de atuação em relação a atividade produtiva têm se dado entre o

IBAMA e a SEAP/PR. Com relação às atribuições vinculadas ao IBAMA, citamos o Relatório

de Auditoria Operacional da CISET, de 20/01/2005:

Com relação aos conflitos de competência, o gestor identifica que os mesmos estão em grande parte centrados no compartilhamento e superposição de atribuições com o IBAMA e em menor escala com outros órgãos governamentais, sendo de opinião que a SEAP/PR deveria ter o mesmo grau de autonomia para normatizar as atividades de aqüicultura e pesca da mesma forma que o MAPA, em relação às agropecuárias.

A competência para fiscalização13 da aqüicultura e da pesca é claramente definida

na lei sendo competência do IBAMA. A SEAP/PR tem a competência do desenvolvimento e

fomento à atividade enquanto o IBAMA tem a competência sobre a sua fiscalização.

12 VASCONCELLOS, M.; DIEGUES, A. C.; SALES, R. R. Relatório integrado: diagnóstico da pesca artesanal no

Brasil como subsídio para o fortalecimento institucional da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca, 2004.

13 A Fiscalização é um conceito amplo e considerado um componente do Ordenamento. Dentro de seu contexto engloba o chamado de SCV, que se refere ao controle das operações pesqueiras. O monitoramento, controle e vigilância (SCV) da pesca é um componente essencial e integrante do ordenamento pesqueiro. A finalidade do SCV é garantir que as medidas de ordenamento, uma vez acordadas e adotadas pela autoridade competente, se apliquem plena e rapidamente. Para que os programas de SCV sejam eficazes é imprescindível que os Estados desejem e sejam capazes de exercer um controle efetivo sobre seus barcos e que, no caso da pesca internacional, o Estado adote medidas para garantir que seus barcos cumpram plenamente as disposições pertinentes de direito internacional e os acordos sobre ordenamento em una determinada pescaria. Fonte: http://www.fao.org/docrep/meeting/W3861S.htm


No entanto, a principal questão nessa situação de divisão de competências sobre

a pesca entre os órgãos ambientais e a SEAP, se refere ao ordenamento14 e leva em

consideração as práticas institucionais utilizadas internacionalmente nesta matéria.

Existe também, no que tange aos aspectos ambientais, uma lacuna na questão da

gestão da pesca amadora e da pesca científica, apesar de não haver legislação de

hierarquia superior que especifique a competência sobre essa questão. Na prática, a

competência é do Ministério do Meio Ambiente, sendo executada pelo IBAMA. Outra questão

que relaciona a SEAP/PR ao MMA atribui a ação conjunta do Ministério com a Secretaria em

assuntos relacionados ao organismo de Relações Exteriores.

O quadro 3 resume, de forma simplificada, a divisão de competências entre os

dois órgãos.

14 Segundo a FAO (1997), a definição adotada para ordenamento seria "O processo integrado de coleta de

informação, análise, planejamento, consulta, adoção de decisões, designação de recursos e formulação e execução, assim como a imposição quando seja necessária de regulamentos ou normas que rejam as atividades pesqueiras para assegurar a produtividade dos recursos e a realização de outros objetivos”. Fonte:: FAO Fishery Resources Division and Fishery Policy and Planning Division. Fisheries management. FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries. No. 4. Rome, FAO. 1997. 82p.


QUADRO 3 - DIVISÃO DE COMPETÊNCIAS SOBRE O SETOR DE AQÜICULTURA E PESCA, ATRIBUÍDOS A SEAP/PR E AO IBAMA CONFORME PREVISTO NA LEGISLAÇÃO VIGENTE

COMPETÊNCIAS SECRETARIA ESPECIAL DE

AQÜICULTURA E PESCA - SEAP/PR

INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO

AMBIENTE E DOS RECURSOS

NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA

ATUAÇÃO NO

ORDENAMENTO(1)

Normatizar e estabelecer, respeitada a legislação ambiental, medidas que permitam o aproveitamento sustentável dos recursos pesqueiros(2) altamente migratórios e dos que estejam subexplotados ou inexplotados. Especificamente:

- Conceder licenças, permissões e

autorizações para a captura dos recursos

citados;

- Autorizar o arrendamento de embarcações

estrangeiras de pesca para operar na

captura das espécies de que tratam a Lei;

- Autorizar a operação de embarcações

estrangeiras de pesca;

- Organizar e manter o Registro Geral da

Pesca; As atribuições estão relacionadas a incentivar a

pesquisa com a promoção e difusão de novas tecnologias e informações dos setores de aqüicultura e pesca, além de promover a realização de pesquisas relacionadas a espécies relacionadas no item ordenamento.(3)

Repassar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA cinqüenta por cento das receitas das taxas ou dos serviços cobrados em decorrência das atividades relacionadas, que serão destinados ao custeio das atividades de fiscalização da pesca e da aqüicultura.

Elaboração e estabelecimento de critérios, padrões e proposição de normas ambientais para a gestão do uso dos recursos pesqueiros, respeitando as atribuições da SEAP/PR.

Fixar as normas, critérios e padrões de uso para as espécies sobreexplotadas ou ameaçadas de sobreexplotação, assim definidas com base nos melhores dados científicos e existentes, excetuando-se as atribuições da SEAP.

Geração do conhecimento para a gestão do uso dos recursos pesqueiros e de metodologias e tecnologias de gestão ambiental.

Elaboração do sistema de informação para a gestão do uso dos recursos pesqueiros

Promover, supervisionar e avaliar as ações de fiscalização referentes ao cumprimento das normas sobre qualidade ambiental, bem como sobre a preservação dos recursos da pesca.

ATUAÇÃO NO

FOMENTO À

ATIVIDADE

PRODUTIVA

Formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento à produção aquícola e pesqueira.

Operacionalizar a concessão da subvenção econômica ao preço do óleo diesel instituída pela Lei no 9.445, de 14 de março de 1997.

Não tem atribuições

FONTE: Elaborado com base na Lei 10.683 de 28 de maio de 2003, Decreto n.º 4.756, de 20 de junho de 2003 e Decreto n.º 5.583, de 16 de novembro de 2005(4)

(1) Conforme a definição adotada nesse documento e para fins metodológicos, consideramos as atividades de pesquisa e geração do conhecimento, assim como fiscalização e controle, como parte integrante do ordenamento

(2) A lei 10.683 é omissa em relação à pesquisa. (3) A normatização da aqüicultura está omissa na Lei. (4) O Decreto n.º 5.583, de 16 de novembro de 2005, instituiu ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis - IBAMA a competência para estabelecer normas para a gestão do uso sustentável dos recursos pesqueiros de que trata o § 6.º do art. 27 da Lei n.º 10.683, de 28 de maio de 2003.


O setor produtivo da aqüicultura e pesca nacional se relaciona diretamente a duas

instituições responsáveis pela gestão da atividade. Estas apresentam distintas naturezas o

que gera, de certa forma, uma dificuldade na formulação e aplicação de normativas, assim

como no desenvolvimento de políticas para o setor, já que os usuários não identificam uma

única instituição responsável por toda a atividade no Brasil.

A questão mais importante de ser considerada nesse aspecto é que cada instituição

aqui citada tem suas atribuições e funções definidas por Lei, conforme quadro 3. Estas estão

bem claras, entretanto não existe, em nível institucional um único ente responsável pela

elaboração e formulação de uma Política Aquícola e Pesqueira brasileira, tal como é definida

pela FAO:15 “uma linha de ação adotada por aqueles com responsabilidade de uma determinada

área e expressada como declarações ou posições formais”.

Na prática há uma instância de consulta ao setor e à sociedade que condiz com a

formulação de um Projeto Político Estrutural pela SEAP/PR, entretanto este é documento de

planejamento. A Política Aquícola e Pesqueira brasileira, conforme definição, é uma questão

mais abrangente. Levando em consideração hoje as competências atribuídas do ponto de vista

institucional, não se pode designar apenas uma única instituição para fazê-lo. Nesse sentido, ela

é debatida por um grupo interministerial determinado por Decreto do poder executivo.

Questão Sanitária e Outras Atribuições Relacionadas

O MAPA tem as competências necessárias ao controle sanitário da atividade e é auxi-

liado pela Secretaria, que atua em conjunto nessa questão. A SEAP/PR também tem uma forte

dependência do MAPA, onde está fisicamente adaptado, tanto em Brasília quanto nos escritórios

regionais (salvo algumas exceções que contam com estrutura física de outro organismo).

Além disso, segundo o Decreto 4930 de 29/12/2003 fica atribuída ao MAPA a

responsabilidade pela execução das atividades de administração de pessoal, material,

patrimônio, serviços gerais e de orçamento e finanças, relativas à manutenção da SEAP/PR.

Assim, o MAPA é ordenador de despesas. Com relação às publicações oficiais, todas são

realizadas pela agência contratada pelo Ministério após a supervisão da Casa Civil.

15 FAO/SIFAR. A feasibility study for a programme of strengthening fisheries management in ACP countries: a

sectoral approach. Rome: FAO, 2003.


Potencial para Desenvolvimento Econômico da Aqüicultura e da Pesca

A produção da aqüicultura brasileira tem crescido acima da média mundial nos

últimos cinco anos. Há, portanto, uma revolução em curso no setor aquícola do país. Por

outro lado, o setor primário de pescados representa quase 0,4% do PIB, sendo que a

contribuição econômica dos pescados tem mudado ultimamente mais em função da

qualidade do que da quantidade produzida. Estamos produzindo maior quantidade de peixes

nobres, camarão de cultivo e peixes de alto mar. Todo agronegócio de pescados, entretanto,

que inclui a cadeia produtiva completa, englobando desde a produção de ração, transporte,

processamento, treinamento, entre outras etapas, perfaz cerca de 2% do PIB (SEAP, 2005).

A produção brasileira de pescado do ano de 2004 alcançou um volume de

1.015.914,0 toneladas e apresentou um acréscimo de 2,6% quando comparado a 2003.

Deve-se ressaltar que a aqüicultura participa na produção total de pescado do Brasil com

26,5%, com uma produção de 269.697,50 t, (IBAMA, 2005).

Atualmente o Brasil está classificado em 17.º lugar no ranking mundial de

produção aquícola e 11.º em termos de valores. Em 1994, era o 28.º em produção aquícola

e o 24.º em termos de valores. É o segundo em importância na América do Sul. O

crescimento da atividade representou cerca de 30% ao ano em 2003, muito superior à

média mundial de 12%. Comparada com outras atividades nacionais, a aqüicultura

apresenta resultados superiores aos da pesca extrativa e também se sobressai com relação

à produção de aves, suínos e bovinos, que nos últimos anos apresentaram taxas de

crescimento dificilmente superiores a 5% ao ano (AQUA, 2005).

Apesar de apresentar alguns gargalos, geralmente relacionados às características

técnicas, de profissionalização e estruturais do setor produtivo, o Brasil apresenta

excelentes condições naturais para o desenvolvimento da aqüicultura. Porém, necessita de

um fortalecimento na base organizacional de todos os elos de sua cadeia produtiva por meio

de um maior profissionalismo e estrutura organizacional. É importante citar a necessidade

de uma instituição que atue de maneira a promover a necessária formulação de uma

aqüicultura ambientalmente sustentável.

Além do potencial para a produção, o Brasil possui também um grande potencial

de mercado para os produtos aquícolas. Apesar desse potencial, historicamente, o país tem

participado no cenário mundial da atividade de forma tímida para quem detém 12% da água


doce do planeta, 3,5 milhões de km2 de Zona Econômica Exclusiva, 5,5 milhões de ha de

águas em represas, 8.400km de costa, além de clima, diversidade de espécies aquáticas,

mercados com demanda insatisfeita interna e externamente, disponibilidade de infra-

estrutura de apoio e outras condições extremamente favoráveis (BERNARDINO, 2001).

Um aspecto interessante da atividade é a contínua renovação desde a década de

1940. As estatísticas no Brasil ainda são muito imprecisas, mas estima-se que existam pelo

menos trinta milhões de pessoas que utilizam a pesca como passatempo, ou seja, a pesca

esportiva, gerando uma receita bruta da ordem de 3 bilhões de Reais por ano, números

evidentemente acanhados frente ao grande potencial natural brasileiro (OSTRENSKY e

BORGHETTI, 2006 - no prelo).

Importância Social da Pesca nas Comunidades Costeiras e Ribeirinhas

A pesca no Brasil envolve uma parcela importante da população litorânea, não só

pelo resultado direto da explotação do recurso, mas também, indiretamente, por meio dos

serviços derivados do processamento e comercialização do pescado. O conhecimento da

magnitude dessas interações socioeconômicas é precário, embora seja fundamental para a

avaliação dos impactos gerados pelas flutuações naturais dos recursos e da implementação

de medidas de ordenamento, tais como período de defeso, etc.

Adicionalmente, a literatura especializada vem afirmando que a atividade

pesqueira gera, aproximadamente, 800 mil empregos diretos, perfazendo um contingente de

cerca de 4 milhões de pessoas que dependem direta ou indiretamente do setor (MMA,

1997); sem falar no fato de que o parque industrial é composto por cerca de 300 empresas

relacionadas à captura e ao processamento (GEOBRASIL, 2002). A aqüicultura é uma

atividade que envolve 98.557 produtores instalados numa área de 78.552 hectares, o que

perfaz uma área média de 0,80 hectares/propriedades. A produção média é de 1,46

toneladas/ha. (BERNARDINO, 2001).16

Um exemplo do potencial que a atividade representa é o caso do mexilhão. Essa

cadeia produtiva gerou 5.000 postos de trabalho diretos e 10.000 indiretos na década

passada. Cerca de 90% destes aquicultores eram pescadores artesanais que descobriram

16 BERNARDINO, G. Desenvolvimento da aqüicultura e meio ambiente. Belém: CEPENOR/IBAMA, 2001.

(mimeo).


na maricultura uma nova fonte de emprego e renda. (APEC PROJECT, 2005).17

Ao se considerar o aspecto da geração de empregos e fonte de alimentos para o

contingente de brasileiros que vivem no litoral do país e áreas ribeirinhas, pode-se verificar a

real importância dessa atividade. A pesca nacional é uma das poucas atividades que

absorve mão de obra de pouca ou nenhuma qualificação, quer seja de origem urbana ou

rural, sendo em alguns casos a única oportunidade de emprego para certos grupos de

indivíduos, principalmente para a população excluída. Esses fatos demonstram que a pesca

brasileira é um componente fundamental para a socioeconomia brasileira.

A pesca situa-se entre as quatro maiores fontes de proteína animal para consumo

humano no país. Os recursos pesqueiros de suas águas marinhas e doces constituem uma

importante fonte protéica e um potencial para produção de alimentos. Por recomendação da

FAO, os produtos pesqueiros, graças a suas qualidades nutricionais, devem ter um consumo

mínimo de 12 kg/hab/ano. Entretanto, no Brasil o consumo ainda é inferior a esta média.

Nesse sentido a atividade demonstra um forte potencial. Durante o ano de 2003

se lançaram muitas campanhas de comercialização, centradas nos mercados nacionais e

internacionais. Para estimular o consumo de produtos do mar, incluíram-se nos programas

de alimentação de escolas públicas produtos gerados por meio da aqüicultura, com a

expectativa de que o consumidor da próxima geração comerá pescados regularmente. Em

se tratando do tamanho da população brasileira, o Brasil apresenta um grande mercado

interno para o consumo de parte de sua produção nacional dos próximos anos.

Entretanto, é importante verificar que a questão de segurança alimentar deve ser

considerada na implementação de políticas públicas. Por exemplo, existe o problema de

peixes mal preparados. A Organização Mundial da Saúde (CECARELLI e FIGUEIRA, 1999)18

estimou a existência de 39 milhões de pessoas em todo o mundo infectadas com parasitas,

transmitidos pela ingestão de peixes e crustáceos de água doce, crus ou mal cozidos. Esses

autores ponderam que, embora a utilização de excremento de animais na criação de peixes

tenha sofrido avanços tecnológicos e contribua significativamente na produção mundial de

pescado, é preciso nunca esquecer que os excrementos contém uma variedade de

17 NORAMBUENA, C. R.; GONZÁLES, P. E. (2005) A Feassibility Study on the Establishment of na Inter-

Governamental Mechanism for the Development Management of na Aquaculture Network in the Américas. APEC FWG 2004/01 PROJECT.

18 CECARRELLI, P.C.; FIQUEIRA, L. B. Possíveis problemas de saúde devido ao uso de excretas na aqüicultura. Panorama da Aqüicultura, jan-fev, 1999. p.22-23.


patógenos, que podem ser transmitidos para o homem pela água ou organismos aquáticos,

representando possivelmente um grande perigo para à saúde pública.

Instrumento estratégico para integração nacional e aproveitamento da Zona Econômica Exclusiva - ZEE

A atividade pode ser considerada como um Instrumento estratégico para o

Governo em termos de integração nacional, diante do tamanho da costa brasileira e de suas

vias fluviais. Da mesma forma se considerarmos que a forte atuação do setor produtivo na

ZEE representa um instrumento de defesa territorial e melhora o aproveitamento da ZEE.

As condições ambientais do mar que banha a costa brasileira são determinadas,

basicamente, pela ocorrência de três correntes. A Corrente Costa Norte do Brasil, que flui

para o Nordeste; a Corrente do Brasil, que flui em direção ao sul, ambas resultantes da

Corrente Sul-Equatorial que vem da costa da África e, ao se encontrar com o continente

brasileiro na altura de João Pessoa, bifurca-se nas duas direções mencionadas; e a

Corrente das Malvinas.

O Brasil possui uma costa marítima de 8,5 mil km de extensão, abrangendo uma

Zona Econômica Exclusiva de mais de 3,5 milhões de km2, que corresponde à metade de

seu território. Além de seu clima que apresenta aspectos favoráveis, possui cerca de 12%

do total de reserva de água doce do planeta.

A produção extrativa marítima tem se mantido constante ao longo da última

década. Entretanto, apesar de não ter crescido substancialmente em quantidade, tem

evoluído em qualidade, uma vez que mais peixes nobres passaram a ser capturados, tais

como atuns, albacoras, espadarte, merluza, peixe sapo, dentre outros.

O Brasil tem possibilidade de melhorar seu desempenho na captura de potencial

sustentável de biomassa na área marinha, Zona Econômica Exclusiva - ZEE, sob a sua

jurisdição. Isso implicaria em aumentar a oferta de pescado, geração de renda e empregos

para classe economicamente ativa. Da mesma forma, uma atuação mais ativa de

embarcações brasileiras nos limites costeiros do país fortalece o processo de defesa dos

interesses marítimos nacionais.

A despeito da constatação da limitada produtividade da ZEE brasileira, há indícios da

presença de novos recursos que, mesmo com prováveis rendimentos restritos, poderão abrir


novas frentes de trabalho para a diversificação do esforço de pesca (MMA/IBAMA, 2001).


Tendências Mundiais e Estruturas Institucionais Aplicadas à

Administração da Aqüicultura e da Pesca

Em geral a estrutura institucional responsável pela administração da atividade

produtiva aquícola e pesqueira está envolvida, em processos relacionados tanto à

exploração de recursos naturais, quanto ao uso adequado de fundos públicos que vão

fornecer base para sustentação dos serviços de gestão da aqüicultura e da pesca com foco

no seu desenvolvimento sustentável.

É um consenso que o governo deve intervir para assegurar o desenvolvimento

sustentável do setor. De acordo com a FAO (1997),19 é do Estado a responsabilidade de

assegurar a correta articulação de medidas de modo a garantir o efetivo desenvolvimento

sustentável da atividade.

A intervenção do governo, na gestão dos recursos aquícolas e pesqueiros, é

geralmente necessária para impedir a exploração irracional dos recursos, processo que

resulta freqüentemente do acesso aberto aos recursos naturais. Sem um processo de

gestão adequado, todos os atores envolvidos no processo tendem a saírem prejudicados.

As questões de ordenamento e desenvolvimento sustentável têm sido

extensamente reconhecidas por governos de todo o mundo, assim como a necessidade de

assegurar o desenvolvimento sustentável da atividade aquícola e pesqueira. Dessa forma,

constituem uma forte tendência que norteia a adequação das instituições responsáveis pela

atividade. Esforços consideráveis foram feitos, ao longo das últimas décadas, para melhorar

sua administração e as estruturas institucionais relacionadas20 em diversos países.

Assim, na medida em que a formulação dos objetivos nacionais, em matéria aquícola

e pesqueira, devem levar em consideração o contexto internacional de notável influência, os

critérios de administração pesqueira moderna também devem evoluir nas suas formas de

ordenamento técnico e operativo, visando a garantir a sustentabilidade de recursos com

características especiais que, como tal, exigem uma administração singular e adequada.

19 FAO (Food and Agriculture Organization) 1997, Fisheries Management, FAO. Technical Guidelines for

Responsible Fisheries n.4. Rome.

20 Verificar: FAO, (1997) Fisheries Management, FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries, n.4, Rome e OECD (2000), Transition to Responsible Fisheries: Economic and Policy Implications, Paris.


Nesse sentido, esse tópico tem como objetivo apresentar as tendências

relacionadas à administração da aqüicultura e da pesca assim como modelos institucionais

implementados no mundo e que poderiam ser aplicáveis ou servir de componente norteador

na discussão da melhor estrutura institucional para o Brasil.

Tendências Mundiais

A internacionalização de algumas importantes questões de política pesqueira,

como referida no item 3.3, tem colocado o problema de modernização com o objetivo de

permitir abordar, com maior eficácia, aspectos técnicos, econômicos, sociais e ambientais

envolvidos na adoção de práticas responsáveis de aqüicultura e pesca para um

desenvolvimento sustentável tanto nas pescarias nacionais como nas de alto mar. Observa-

se em escala mundial que as tendências relacionadas aos processos de modernização em

curso tendem a privilegiar os seguintes aspectos21:

Fortalecimento da capacidade de pesquisa e análise com ênfase interdisciplinar

para apoiar adequadamente o processo de decisões que envolvem as negociações

internacionais e também as questões relativas aos atos normativos nacionais.

Um aperfeiçoamento das competências legais e dos mecanismos institucionais a

serviço dos organismos responsáveis pelo processo de gestão dos serviços aquícolas e

pesqueiros, buscando a melhoria no processo de ordenamento, especialmente no que

concerne ao controle da capacidade pesqueira e da supervisão direta ou indireta de

processos produtivos.

Reforço ao processo de comércio da pesca, da aqüicultura e seus produtos, com

objetivo de promover a otimização dos benefícios econômicos, ambientais e sociais para o

setor produtivo.

Uma relação mais próxima entre o organismo responsável pela administração

aquícola e pesqueira e as questões de meio ambiente vinculadas à atividade. Melhoramento

da coordenação da cadeia produtiva e articulação com a formulação de estratégias,

políticas, programas de ordenamento e desenvolvimento aquícola e pesqueiro.

Uma percepção mais realista, à luz da experiência mais recente, na avaliação dos

potenciais econômicos, ambientais e sociais da aqüicultura e a conseqüente revisão das

21 GUMY, A. Modernização do setor público pesqueiro. Frente Maritimico, Montevidéu, v. 19, junho, 2003.


estratégias globais para o seu desenvolvimento.

Atenção ao processo de conhecimento da política pesqueira internacional em

seus diversos aspectos e uma participação mais freqüente nas discussões a este respeito

que são celebradas nos foros internacionais mais representativos.

Modelos de Estruturas Institucionais Mundiais

À luz dos conceitos mundiais e das tendências apresentadas, é possível afirmar

que os níveis de recursos destinados à gestão da atividade aquícola e pesqueira por um

país sugerem que os recursos e seus beneficiários são importantes para o governo.

Assegurando o uso sustentável dos recursos pesqueiros, a instituição responsável tem

potencial de criar benefícios para a sociedade (consumidores) e para grupos dentro da

sociedade, como os pescadores comerciais (artesanais e industriais), aquicultores,

pescadores recreacionais (esportivos), entre outros. Esses beneficiários são descritos como

os “clientes-cidadãos” e recebem da instituição responsável pela administração da

aqüicultura e da pesca uma série de “serviços”, os quais nada mais representam que os

papéis dessa instituição para com a sociedade. O Anexo 8 apresenta um detalhamento

sobre os serviços e papéis desempenhados pelas instituições em um esquema genérico de

estrutura institucional.

Dessa forma, a governabilidade do setor aquícola e pesqueiro compreende o seu

marco jurídico e institucional. Esses dois devem estar articulados e atuar de forma

complementar para garantir que a atividade produtiva desempenhe a função que o conjunto

da sociedade considere adequada. Assim, a governabilidade, que envolve a formulação das

Políticas públicas, a normatização das atividades e o ordenamento, deve garantir uma

competência eficiente dentro do setor e um acesso eqüitativo aos recursos.

Os países têm adaptado suas estruturas institucionais levando em consideração

diversos aspectos, desde a preocupação com questões de distribuição eqüitativa do

recurso, a integração do fator ambiental com o fator econômico até questões que envolvem

o custo daquelas estruturas para o Estado.

A grande diferença apresentada pelos países na gestão de seus recursos

pesqueiros está no tipo de organização responsável como ente formulador de políticas

públicas e normatizador das atividades. É importante caracterizar que nem sempre o órgão

que formula a política e determina as normas é o mesmo que as programa e executa. Por


outro lado, em geral eles estão interligados hierarquicamente. O mesmo ocorre com as

atividades de fiscalização e controle. Por exemplo, uma Secretaria Nacional, que é o órgão

formulador de políticas públicas e normatizador das atividades, com uma direção

responsável pela implementação e um departamento responsável pela fiscalização, como é

o caso do Chile. Um esquema que resume as diversas estruturas mundiais e seus principais

organismos executivos pode ser visualizado no Anexo 9.

Ao se estudar os modelos de estrutura institucionais e suas dependências

hierárquicas, pode-se definir três cenários que expressam de certa forma as estruturas

encontradas em nível mundial.22 São eles:

O primeiro se refere ao estabelecimento de uma estrutura com o organismo

formulador de políticas em nível ministerial ou uma instituição como um vice-

ministério que tenha uma relação direta com o mais alto nível decisório do

País e uma grande autonomia política, financeira e de gestão, aspectos em

geral considerados como requisitos necessários para uma gestão de recursos

aquícolas e pesqueiros de excelência. Países como Canadá, Noruega e

Islândia adotam esse modelo. Além de considerarmos que a atividade é uma

das mais importantes para suas economias, para a sociedade ou para o meio

ambiente, também se registra a seguinte caracterização: (a) um forte papel do

Estado como agente de desenvolvimento da atividade produtiva, (b) a

consideração do setor pesqueiro como estratégico com relação ao seu

potencial econômico e ambiental para a sociedade e (c) uma dotação de

recursos aquícolas e pesqueiros de importância tanto em volume quanto em

valor econômico, ou ainda em razão dos seus interesses marítimos.

segundo se refere a um cenário institucional em que a gestão dos recursos

aquícolas e pesqueiros tem seu organismo formulador de Políticas e norma-

tizador estruturado dentro de uma estrutura hierárquica estabelecida, em geral,

dentro de um Ministério, muito comumente o da Agricultura. Envolve uma grande

dependência do Ministério e pode resultar como conseqüência, uma atuação

como órgão normatizador e gestor, que não implica em uma consideração

especial das características peculiares de necessidades específicas do setor

22 PEREIRA, F. JUSTE, J. Aspectos Técnico-Institucionais do Setor Pesqueiro Uruguaio. PROGRAMA DE

COOPERAÇÃO TECNICA FAO TCP/URU/2802. Abril, 2003.


pesqueiro. Uma grande parte dos países da América Latina se encontra nesse

modelo. As diferenças hierárquicas e de gestão dentro dos Ministérios vinculados

são bastante diversas, desde simples Divisões ou Departamentos até Vice

Ministérios ou Secretarias Nacionais. Pode-se considerar essa caracterização

hierárquica como resultado combinado da prioridade estabelecida pelo governo

para o setor e da importância socioeconômica do setor na estrutura econômica

política de cada um dos países.

Um terceiro cenário, que de certa forma expressa o grau de evolução das

Instituições pesqueiras mundiais e em especial na América Latina, refere-se

ao tipo de gestão na qual, apesar do organismo formulador de Políticas, e

normatizador, estar estruturado dentro de uma estrutura hierárquica de um

Ministério, este não é estritamente relacionado, como é o caso da Agricultura.

Além disso, possui um alto grau de competência jurídica, capacidade de

decisão, autonomia administrativa e financeira, e forte especialização técnica

que faz dessa instituição um excelente organismo para administrar

adequadamente os recursos do setor. Essa opção institucional expressa um

aumento da influência dos produtores do setor e também um aumento da

consciência da sociedade sobre a importância do mesmo. A influência

crescente de ambos os fatores gera uma decisão política que conduz ao

estabelecimento de instituições que atendem as exigências burocráticas

estatais e ao mesmo tempo respondem às necessidades específicas do setor.

Este figura jurídica institucional, em prática em alguns países como Uruguai e

Argentina, é normalmente um Instituto ou uma Comissão Nacional vinculada a

algum Ministério, mas com autonomia administrativa e financeira.

Em suma, em qualquer um dos cenários apresentados, uma questão recorrente é

que a integração do desenvolvimento sustentável e da pesca responsável e seus

requerimentos de interdisciplinaridade técnica e enfoque sistêmico do setor determinam

respectivamente, que a sua estrutura institucional responsável reúna alguns aspectos

básicos: 1) Nível hierárquico de sua inserção no aparelho estatal coordenado com a

importância do setor em termos socioeconômicos e ambientais; 2) Capacidade jurídica,

financeira, de gestão, negociação e coordenação com autonomia em grau necessário para

tomada de decisões; 3) Um serviço de pesquisa eficaz e confiável que atende os tomadores


de decisões e 4) Uma estrutura adequada tanto do ponto de vista das funções a serem

desempenhadas como da especialização do corpo técnicas nas áreas requeridas.

O caso do Brasil na América Latina é único. A característica da administração dos

recursos pesqueiros tem um enfoque singular. Essa singularidade se dá tanto pelo caráter

histórico, no qual, as funções e atribuições da atividade que eram setoriais se disseminaram

em uma estrutura funcional de proteção meio ambiental, como pela estrutura institucional

adotada que se encontra em vigência no país.

No que se concerne à descentralização de funções, a experiência internacional

demonstra, em vários países, que a fragmentação da execução das tarefas de gestão em

várias instituições, na ausência de fortes e eficientes mecanismos de coordenação

interinstitucional, não tem apresentado bons resultados. Para maiores informações sobre a

administração na América Latina e Caribe consultar Anexo 10.

Atributos para Modernização do Setor Público Pesqueiro

Diante dos critérios apresentados e da análise das tendências mundiais, alguns

atributos podem ser apresentados visando à modernização do setor público aquícola e

pesqueiro nacional.

A palavra modernização deve ser entendida no sentido de adequar aos enfoques

de gestão setorial para desenvolver com eficácia tal tarefa, levando em consideração os

princípios estabelecidos no Código de Conduta para Pesca Responsável em um ambiente

complexo como o descrito anteriormente. Nesse sentido, considera-se que o desenho de

uma administração pesqueira que pode dar uma resposta efetiva na aplicação dos princípios

do Código deveria fazê-la com um enfoque, respeitando os princípios gerais de organização

vigentes, incluindo os requerimentos específicos do setor nessa questão. A seguir se

mencionam alguns atributos que a experiência internacional indicaria para ser levados em

consideração na adoção de uma gestão responsável da pesca.

A gestão e o fomento à aqüicultura e pesca devem integrar adequadamente

em seus aspectos institucionais e de estrutura, metodológicos e práticos as

dimensões sociais, econômicas e ambientais do desenvolvimento sustentável.

Com relação a este último, a instituição responsável deve considerar o

aspecto ambiental da atividade e estar estruturada de forma a considerar essa


questão em sua missão institucional, fator fundamental associado ao

desenvolvimento sustentável.

Um marco legal adequado e atualizado favorecendo em especial à criação de

leis de aqüicultura e pesca, além do estabelecimento de um forte sistema

regulatório e normativo.

Aspectos do organismo de gestão:

- Hierarquia institucional suficiente, de tal forma que permita autonomia

administrativa, financeira e de gestão do setor de aqüicultura e pesca,

necessária para poder atuar na tomada de decisões, com a rapidez requerida

pelo setor na aplicação dos princípios do Código para a Pesca Responsável.

- Capacidade suficiente de contratação pública e privada, de negociação

interinstitucional e de participação no âmbito internacional.

- Alto nível técnico de análise e multidisciplinariedade nos enfoques e

métodos de trabalho.

- Estrutura especializada que permita um enfoque na cadeia produtiva, como

um todo, na problemática do conjunto do sistema setorial e de cada um de

seus subsistemas.

- Adequada descentralização de funções.

Competências suficientes para liderar a coordenação com outras instituições

que tenham relações com a atividade.

Pesquisa aquícola e pesqueira. Trata-se de um elemento principal para apoiar a

tomada de decisões para a pesca e a aqüicultura responsáveis e deve contar

com autonomia de ação e os meios necessários para produzir os resultados

requeridos pelo organismo gestor em tempo e qualidade adequados. Deve-se

incorporar enfoques modernos, no sentido ambiental, tal como a integração da

pesca e a aqüicultura no ordenamento da zona costeira e a adoção de enfoque

de ordenamento pesqueiro com base nos ecossistemas.

Controle e vigilância (SCV). Trata-se de uma função muito importante com

relação à aplicação do Código e deve contar com os meios técnicos, ambientais e

econômicos necessários para o cumprimento dos objetivos propostos.

Formulação da política aquícola e pesqueira. A política pesqueira, para

aumentar sua efetividade e sua operacionalização, deveria estar plenamente

integrada com a política de interesses marítimos nacionais e ser levada em


consideração pela política macroeconômica. O processo de formulação da

política pesqueira e em particular dos planos estratégicos deveria incluir

mecanismos de participação aos níveis necessários de todas as partes

envolvidas, públicas e privadas.

Mecanismos de consulta e participação. Tal como está previsto no Código de

Conduta, trata-se de um elemento imprescindível na gestão moderna da

pesca e da aqüicultura e deve estar presente em todos os níveis decisivos das

tarefas de ordenamento e desenvolvimento.

Requer informação quantitativa e analítica completa e atualizada do setor,

uma área na administração pesqueira dedicada à tarefa de formulação e

análise técnica e recursos humanos com um treinamento específico em

metodologias de cálculo da capacidade de pesca.

Recursos humanos preparados em assuntos técnicos e legais específicos. Um

tratamento especial em parceria com outras instituições responsáveis pelas

tarefas de vigilância da costa torna-se imprescindível para a manutenção e

aplicação de propostas deste âmbito.

Os atributos citados correspondem de forma harmônica com os resultados das

entrevistas, realizadas com os níveis diretivos e técnicos da SEAP/PR e também com as

consultas as ao setor produtivo e institucional, em praticamente todos os aspectos.


OPÇÕES PARA DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL: PROPOSIÇÕES E ASPECTOS ORGANIZACIONAIS

Propostas Institucionais para o Setor Público Aquícola e Pesqueiro no Brasil

Este documento foi estruturado de forma a apresentar a situação atual do setor no

Brasil, suas implicações com relação às competências, ordenamento, fomento e

fiscalização; apresentação de critérios para administração da aqüicultura e da pesca,

tendências e modelos mundiais; uma análise dos pontos de questionamento com relação à

situação atual e atributos para a estruturação de uma administração moderna. Em seguida,

foi desenhado um rol de funções e competências que deverão estar vinculadas à Autoridade

Aquícola e Pesqueira no país, em consonância com as modernas práticas adotadas

mundialmente e os princípios do Código de Conduta para Pesca Responsável da FAO.

Os itens anteriores sugerem um esquema, que pode ser usado como referência

para analisar alternativas institucionais, levando em consideração o marco institucional, legal

e histórico do setor de aqüicultura e pesca no Brasil, além das metas vinculadas ao

desenvolvimento sustentável da atividade.

A continuidade da situação atual em sua forma de organização manteria e

provavelmente aprofundaria as deficiências existentes e relacionadas a uma adequada

administração das atividades aquícolas e pesqueiras. As já mencionadas23 “áreas cinzentas”

em matéria de tomada de decisão manteriam as grandes dificuldades para se estabelecer

uma coordenação eficaz das diferentes atividades que, em conjunto, constituem o rol de

responsabilidades públicas do setor de aqüicultura e pesca.

Da mesma forma, ao analisarmos a tendência mundial em relação às questões de

ordenamento pesqueiro, com foco no desenvolvimento sustentável e práticas responsáveis de

gestão, vimos que o caso do Brasil é considerado singular.24 Existem outras opções adotadas

por diversos países, com sucesso, no sentido de garantir que o fomento à atividade seja

realizado de forma responsável sem que comprometa o desenvolvimento sustentável e

possibilite a atividade produtiva cumprir seu papel socioeconômico para o país.

23 Relatório CISET, verificar item 1.3.2 em aspectos de ordenamento.

24 Verificar item 3.5 para modelos e tendências da gestão dos recursos aquicolas e pesqueiros mundiais.


Ainda assim, além de todas essas questões, ao se considerar uma revisão nos

aspectos de ordem organizacional, mencionados no diagnóstico apresentado no Anexo 3,

extrai-se algumas considerações. A princípio pela própria denominação da instituição. A

SEAP/PR foi criada como um órgão de assessoramento da Presidência da República. Está,

portanto, vinculada à Casa Civil. Conseqüentemente, tem um orçamento limitado, não tem

corpo técnico próprio e uma grande exposição. De certa forma, essa posição também

dificulta as ações de caráter executivas, típicas de organismo de fomento, pois não tem

flexibilidade administrativa e agilidade necessária para cumprir, adequadamente, o papel de

órgão centralizador das competências da aqüicultura e da pesca no Brasil. Outra questão é

a dificuldade de manutenção de adequado corpo técnico, pois não possui um quadro

funcional próprio.

A capilaridade das ações da SEAP/PR, em nível nacional, não tem atingido o

público-alvo uma vez que os escritórios estaduais e as gerências regionais contam com um

reduzido quadro de servidores, e carecem de corpo especialista nas áreas de aqüicultura e

pesca para atender demandas crescentes. Tal deficiência vem sobrecarregar as estruturas

técnicas e administrativas da Sede em Brasília/DF, além de prolongar o rito processual dos

inúmeros projetos a serem analisados.

Analisando um cenário no qual o Poder Público opte por extinguir as Secretarias

Especiais vinculadas à Presidência, isso pode representar para a SEAP/PR um retorno ao órgão

de origem, no caso o Ministério da Agricultura, como uma Secretaria Nacional ou um

Departamento em um nível hierárquico mais baixo, o que envolveria uma grande dependência

deste. Como conseqüência, tem-se uma atuação como órgão normatizador e gestor que não

implica uma consideração especial das características peculiares de necessidades específicas

do setor aquícola e pesqueiro. Essa situação poderia resultar em completo descrédito da

atividade junto à Administração Pública, visto que dificultaria ainda mais a adoção de um

processo de gestão adequado para o seu pleno desenvolvimento sustentável.

Sendo assim, avalia-se que a manutenção da situação jurídica à qual a SEAP/PR

está hoje inserida não apresenta viabilidade na sua continuidade. Da mesma forma, não há

uma forte justificativa para melhorá-la em seus aspectos organizacionais.

Colocamo-nos diante da situação, na qual o Brasil necessita de uma estrutura capaz

de suplantar a visão histórica e dar continuidade à gestão dos recursos aquícolas e pesqueiros

em consonância com a sua importância ambiental e potencialidade socioeconômica para o país.


Dessa forma, a visão adotada é que a situação atual deveria ser superada para que o Brasil

possa evoluir e inovar. De forma alguma isso invalida o importante trabalho que atualmente é

conduzido pelas instituições responsáveis no Brasil. Ao contrário, é importante citar o alto nível

técnico dos trabalhos e a preocupação com questões de desenvolvimento sustentável da

atividade que os recursos humanos envolvidos realizam.

Entretanto, essa nova visão implica iniciar uma reforma institucional. Uma reforma

que esteja vinculada aos resultados dos trabalhos que as instituições vêm realizando. Que

esteja de acordo com os interesses nacionais e com as modernas práticas de gestão que

consideram a interação da atividade com o meio ambiente. Esta é a única forma de

promover seu desenvolvimento sustentável, possibilitando seu crescimento para que ela

possa cumprir seu importante papel econômico e social para o País.

Assim, entende-se que a situação atual deva evoluir para, em um cenário futuro,

considerando que a Autoridade Aquícola e Pesqueira deva ser responsabilidade de uma

instituição de administração pública federal, em que pesem três alternativas distintas para a

organização de sua estrutura. São elas:

A primeira alternativa seria a atribuição dessa Autoridade à administração

direta da União, um órgão público do Poder Executivo Federal, ou seja, a

denominação de Ministério da Aqüicultura e da Pesca, com autonomia

administrativa, orçamento e corpo técnico próprio. Trazendo para sua

competência todo o ordenamento da atividade, assim como o papel de

fiscalizador e responsável pela realização de toda pesquisa, com a

necessidade de incorporação de patrimônio da União, relacionado aos centros

de pesquisa públicos e aos outros órgãos que atuam no setor da aqüicultura e

da pesca no Brasil conforme necessidade. Essa opção tem como premissa

que o Ministério seria o responsável pelo desenvolvimento da Política

Aquícola e Pesqueira nacional, assim como a executaria.

Uma segunda alternativa seria a atribuição dessa Autoridade à administração

indireta da União, uma Autarquia Federal Administrativa, ou seja, a criação de

um Instituto. Essa opção considera sua vinculação a um Ministério, mas com

autonomia administrativa, orçamento e corpo técnico próprio. Também

considera a unificação do ordenamento da atividade, assim como incorpora o

papel de fiscalizador e responsável pela pesquisa. Um Instituto deverá estar


obrigatoriamente vinculado a um Ministério e terá como papel assessorar e

executar a Política Aquícola e Pesqueira. Da mesma forma seu orçamento é

definido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, votada anualmente pelo

Congresso Nacional. Seus dirigentes são determinados pelo Poder Executivo.

Uma terceira alternativa seria a atribuição dessa Autoridade à administração

indireta da União uma Autarquia Federal Reguladora e Executiva, ou seja, a

criação de uma Agência. Esta opção também considera sua vinculação a um

Ministério, mas com autonomia administrativa, orçamento e corpo técnico

próprio. Também considera a unificação do ordenamento da atividade, assim

como incorpora o papel de fiscalizador e ser responsável pela pesquisa. Uma

Agência deverá estar obrigatoriamente vinculada a um Ministério com o papel

de assessorar e executar Política Aquícola e Pesqueira. Seu orçamento,

definido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, votada anualmente pelo

Congresso Nacional tem como peculiaridade um contrato de gestão com o

Ministério a que está vinculada. Seus dirigentes são determinados pelo Poder

Executivo com sabatina e aprovação pela instituição parlamentar e têm

mandato por período estabelecido.

O quadro 4 resume as três alternativas, incluindo seus aspectos jurídicos

relacionados.


36

QUADRO 4 - ALTERNATIVAS PARA ORGANIZAÇÃO DA ESTRUTURA INSTITUCIONAL PARA O SETOR DE AQÜICULTURA E PESCA NO BRASIL

NATUREZA JURÍDICA

MODELO INSTITUCIONAL

CARACTERIZAÇÃO POLÍTICA

AQUÍCOLA E PESQUEIRA

ORÇAMENTO ESPECIFICIDADES CONTROLE NOMEAÇÃO DOS

CARGOS DE DIREÇÃO

EXEMPLO DE ORGANIZAÇÕES

Administração Federal Direta da União - Órgão Público do Poder Executivo Federal(1)

Ministério Órgão de administração direta para definição das leis e políticas públicas do ponto de vista da organização administrativa.

Formulação e execução

Estabelecido por Lei Orçamentária aprovada pelo Congresso nacional

Privilégios políticos e administrativos

Controle Interno - Corregedoria Geral da União Controle Externo - Tribunal de Contas da União.

Poder Executivo via Presidente da Republica. Cargo de confiança.

Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA; Ministério do Meio Ambiente - MMA.

Autarquias Administrativas - Instituto

Ente administrativo autônomo, criados por lei específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais especificas.

Assessorar a formulação e a execução


Privilégios administrativos

Supervisão do Ministro cuja Pasta esteja vinculada, que exercerá o controle auxiliado pelos órgãos superiores ao do Ministério. Não são subordinadas, mas apenas controladas.

Poder Executivo via Presidente da Republica. Cargo de confiança.

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA; INMETRO - Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial

Administração Federal Indireta da União - Autarquia Federal(2)

Autarquias de controle - Agência Reguladora e Executiva

Ente administrativo autônomo, criados por lei específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais especificas.

Assessorar a formulação e a execução


Privilégios administrativos. Obrigatoriedade de celebrar contrato de gestão com Ministério supervisor.

Supervisão do Ministro cuja Pasta esteja vinculada, que exercerá o controle auxiliado pelos órgãos superiores ao do Ministério. Não são subordinadas, mas apenas controladas.

Poder Executivo, mediante sabatina e aprovação da instância parlamentar. Mandato por período determinado.

Agência nacional das Águas - ANA; Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA

FONTE: Os autores (1) O art. 48, inciso XI da Constituição Federal dispõe que a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública cabem ao Congresso Nacional, com sanção do Presidente da República, ou seja, exige a

participação do Poder Executivo. Corroborando com o mencionado artigo encontra-se o art. 61 § 1.º, alínea “e” que dispõe que criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública é iniciativa privativa do Presidente da República, ou seja, a discussão legislativa depende de iniciativa do Presidente da República.

(2) A Emenda Constitucional 19, de 1988, estabeleceu que somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. Entidades Autárquicas - são Pessoas Jurídicas estatais autônomas, criadas por lei e exclusivamente administrativas, ou seja, são entes descentralizados com funções administrativas ou de gestão de serviços públicos específicos. Assim, em relação às autarquias, a Constituição Federal exige a edição de lei ordinária específica para sua criação, dependendo de iniciativa do Presidente da República.


37

Alternativa 1: Estabelecimento da Autoridade Aquícola e Pesqueira Nacional como

um Ministério, Centralizando todas as Competências Relacionadas à Atividade no

País

A criação de um Ministério ou órgão de administração pública direta sem dúvida demonstra

a importância atribuída à atividade pelo Governo. Ao se estabelecer uma estrutura dessa natureza

como organismo formulador de políticas que tenha uma relação direta com o mais alto nível decisório

do País e uma grande autonomia política, financeira e de gestão, em geral procura-se atender os

requisitos necessários para uma gestão de recursos aquícolas e pesqueiros de excelência. Assim

considera em suas funções a centralização de todas as funções atribuídas a uma Autoridade Aquícola

e Pesqueira Nacional.

Entretanto, existem algumas questões que devem ser avaliadas quando se posiciona

essa opção no contexto brasileiro. Países como Canadá, Noruega e Islândia, que empregam este

tipo de opção também registram que a atividade é estratégica para o país em algum sentido, seja

econômico, social, ambiental ou por interesses marítimos. Além disso, são Estados com um forte

papel como agente de desenvolvimento da atividade produtiva, ou seja, com amplos recursos

para implementação de subsídios.

Outra questão é que não seria efetivo promover a criação de uma Autoridade Aquícola

e Pesqueira Nacional, em nível de Ministério, se não considerarmos a dotação orçamentária e o

planejamento adequado. O Estado brasileiro passa por um imenso processo de redução de

gastos públicos e emagrecimento de estruturas governamentais, considerando redução de

pessoal e orçamento. Como o Estado não dispõe de recursos adicionais para custear novas

estruturas, os recursos, que já são escassos para atender funções preexistentes, passam também

a custear as novas estruturas administrativas. A rotina passa a ser a escassez crescente de

fundos para todos, que faz com que nem as estruturas novas, nem as preexistentes tenham

condições reais de solucionar os problemas e atender adequadamente as demandas da atividade

produtiva.

A questão de superposição de órgãos também deve ser considerada. Para que esta

alternativa seja adotada com sucesso, deve haver uma profunda revisão das competências de

todos os órgãos públicos que têm suas funções relacionadas com a atividade de aqüicultura e

pesca, de forma a centralizar as competências e extingui-las de seus órgãos de origem.

Logicamente, essa proposta deve ser elaborada de forma a se adequar ao marco normativo

nacional e internacional, além de considerar aspectos do contexto institucional vigente.

Também é relevante considerar no contexto nacional, a Lei de Política Agrícola


38

conforme já citada e as questões de tratados internacionais que o Brasil é signatário.

Ao final sugere-se que as funções e competências diretas sejam centralizadas,

excetuando-se apenas a questão sanitária, conforme já discutido no item 4.1.1.


uma Autarquia Administrativa, ou um Instituto, Centralizando todas as

Competências Relacionadas à Atividade no País

Essa alternativa de gestão tem demonstrado ser uma boa escolha na implementação

de políticas e serviços em setores da esfera do Poder Público, as quais necessitam de maior

autonomia administrativa e flexibilidade de gestão. Apesar do organismo formulador de Políticas

ser obrigatoriamente um órgão da administração pública direta, este não precisa necessariamente

interferir na tomada de decisão dos gestores.

Assim o é porque se considera, nessa opção, a autonomia administrativa, orçamento e

corpo técnico próprio. Seria criado por Lei especifica (Emenda Constitucional n. 19, de 1998) com

personalidade jurídica de Direito Público, Patrimônio Próprio, Capacidade de auto-administração,

sob o controle estatal atuando no desempenho de atribuições públicas típicas.

O Instituto presta-se à realização de quaisquer serviços públicos típicos, próprios do

Estado, mas é indicado especificamente para aqueles que requeiram maior especialização ou

imposição estatal e que, conseqüentemente exijam organização adequada, autonomia de gestão e

pessoal especializado, liberto da burocracia comum das repartições centralizadas25.

Entretanto, este Instituto teria como responsabilidades assessorar e executar a Política

Aquícola e Pesqueira Nacional. Na prática, poderia participar de sua formulação, mas

necessariamente continuaria vinculada a um órgão da Administração Direta, no caso um

Ministério.

Uma questão a ser considerada é que a nomeação do corpo diretivo estará vinculada

diretamente ao Poder Executivo, sendo estabelecidos cargos de confiança sem um período de tempo

definido. Por outro lado, pode optar por uma estrutura mais leve e dinâmica, estabelecer uma alta

competência jurídica, forte capacidade de decisão, autonomia administrativa e financeira, e adequada

especialização técnica. Desde que se atenda aos requisitos jurídicos para contratação de pessoal

público por meio de concurso público.

25 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1998.


39

A mesma ponderação a respeito de superposição de atributos e funções na opção por

um Ministério deve ser considerada. Para que esta alternativa seja adotada com sucesso, deve

haver uma profunda revisão das competências de todos os órgãos públicos que têm suas funções

relacionadas com a atividade de aqüicultura e pesca, de forma a centralizar as competências e

extingui-las de seus órgãos de origem. Logicamente, essa proposta deve ser feita de forma a se

adequar ao marco normativo nacional e internacional, além de considerar aspectos do contexto

institucional vigente.

Com relação às suas funções e competências, deveria considerar a centralização de

todas as funções discutidas no item 4.1.1 excetuando a questão sanitária, que deveria continuar

relacionada à pasta da agricultura, entretanto com forte vinculação.

Outra questão analisada no contexto mundial é o sucesso de instituições dessa

natureza, relacionadas a um Ministério que não seja o da Agricultura. Notadamente, as

instituições estão vinculadas ao Ministério da Economia, ou Indústria e Comércio Exterior.


uma Autarquia Reguladora e Executiva Centralizando todas as Competências

Relacionadas à Atividade no País

Essa alternativa de gestão tem grande similaridade com a alternativa anterior. Apesar

do organismo formulador de Políticas e normatizador ser um Ministério, este, da mesma forma,

não precisa necessariamente interferir na tomada de decisão dos gestores. Entretanto, a idéia de

uma Agência Reguladora e executiva para o setor aquícola e pesqueiro é um enfoque singular

nas administrações de todo o mundo. As agências foram criadas com a função primordial de

exercer controle sobre as entidades que prestam serviços públicos, entretanto como podem

exercer o caráter executivo poderiam servir como Autoridade Aquícola e Pesqueira.

Da mesma forma que o Instituto, esta Agência teria como responsabilidades assessorar

e executar a Política Aquícola e Pesqueira Nacional. Na prática, poderia participar de sua

formulação, mas necessariamente continuaria vinculada a um órgão da Administração Direta, no

caso um Ministério.

Considera autonomia administrativa, orçamento e corpo técnico próprio. São criadas

por Lei específica (Emenda Constitucional n.º 19, de 1998) com personalidade jurídica de Direito

Público, patrimônio próprio, capacidade de auto-administração sob o controle estatal, atuando no

desempenho de atribuições públicas típicas.40 Como tem corpo técnico próprio, também pode

optar por uma estrutura mais leve e dinâmica, estabelecer uma alta competência jurídica, forte


40

capacidade de decisão, autonomia administrativa e financeira, e adequada especialização técnica.

Desde que atenda aos requisitos jurídicos para contratação de pessoal público por meio de

concurso público.

A Agência, assim como o Instituto, pode prestar-se à realização de quaisquer serviços

públicos típicos, próprios do Estado. É indicada também para aqueles que requeiram maior

especialização ou imposição estatal e que, conseqüentemente, exijam organização adequada,

autonomia de gestão e pessoal especializado, liberto da burocracia comum das repartições

centralizadas.

Uma questão a ser considerada é que a nomeação do corpo diretivo estará vinculada

diretamente ao Poder Executivo, mas deverá ser submetido à sabatina e aprovação da instância

parlamentar. Assim seus mandatos têm um período de tempo definido. Esta é uma questão que

pode ser encarada de forma positiva ou negativa, dependendo da posição do governo e do

desempenho administrativo de sua direção.

Entretanto, segundo determina a lei n.º 9.649, de 27 de maio de 1998, artigos. 51 e 52 e

parágrafos, o Poder Executivo só poderá qualificar como Agência Executiva autarquias ou

fundações que tenham cumprido os requisitos de possuir plano estratégico de reestruturação e de

desenvolvimento institucional em andamento, além da celebração de Contrato de Gestão com o

respectivo Ministério supervisor. Ou seja, a autonomia concedida estará subordinada à assinatura

do Contrato de Gestão com o Ministério supervisor, no qual serão firmados, de comum acordo,

compromissos de resultados. Os princípios fundamentais que devem pautar as relações a respeito

de pessoal: a) eficiência; b) intangibilidade política; e c) flexibilidade dos quadros de pessoal.

Souto (2000) conclui que "Agência Executiva" seria um título legalmente atribuído a um

órgão ou entidade dependente de adesão voluntária, com metas negociadas, compatíveis com os

recursos e que se subordinaria às etapas de protocolo de intenções, portaria interministerial

definindo responsabilidades, plano de ações com definição de prazos e recursos, elaboração e

revisão de planejamento estratégico e, finalmente, plano operacional de reestruturação de

processos de trabalho. Presentes no setor de atividades exclusivas do Estado, as prerrogativas de

fiscalização, regulação, arrecadação e polícia seriam desempenhadas pelas agências autônomas

com novos instrumentos de controle.

A mesma ponderação a respeito de superposição de atributos e funções na opção por

um Ministério deve ser considerada. Para que esta alternativa seja adotada com sucesso, deve

haver uma profunda revisão das competências de todos os órgãos públicos que têm suas funções

relacionadas com a atividade de aqüicultura e pesca, de forma a centralizar as competências e

extingui-las de seus órgãos de origem. Logicamente, essa proposta deve ser feita de forma a se


41

adequar ao marco normativo nacional e internacional, além de considerar aspectos do contexto

institucional vigente.

Com relação as suas funções e competências, deveria considerar a centralização de

todas as funções discutidas anteriormente, excetuando a questão sanitária que deveria continuar

relacionada à pasta da agricultura, entretanto com forte vinculação. Outra questão analisada no

contexto mundial é o sucesso de instituições dessa natureza relacionadas a um Ministério que não

seja o da Agricultura. Notadamente, as instituições estão vinculadas ao Ministério da Economia,

ou Indústria e Comércio Exterior.

Por fim, a opção jurídica deve ser feita com cuidado e com base em uma premissa

estratégica, que é o atendimento e a promoção do desenvolvimento sustentável da atividade,

empregando práticas responsáveis de gestão. Para tanto, deve procurar unificar todas as

competências de ordenamento, fiscalização e fomento, inclusive considerando que o fomento

deve ser direcionado conforme a avaliação de um diagnóstico setorial, o qual deve contar com

estatísticas confiáveis e um processo de pesquisa adequado e em consonância com o mercado.

Além de considerar, em última instância, as implicações ambientais, sociais e econômicas

decorrentes.

fao final extrato discussao

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