In http://cf-homologacao.pgr.mpf.gov.br/busca/estrut/temp/una516119889856/Legislacao%5Furbanistica%5FLEGFOR%5F%5FAlessander.doc

2004.81.00020673-9

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO ESTADO DO CEARÁ

EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) JUIZ(A) FEDERAL DA_________ VARA DA JUSTIÇA FEDERAL NO CEARÁ

AÇÃO CIVIL PÚBLICA 99/2004

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pelo Procurador da República signatário, com suporte nos arts. 127 e 129, inciso III da Carta Magna de 1988 e dos dispositivos pertinentes à Lei Complementar nº 75/93, a FEDERAÇÃO DE ENTIDADES DE BAIRROS E FAVELAS DE FORTALEZA - FBFF, associação civil sem fins lucrativos e econômicos, representada por seu presidente, por meio de seus advogados, todos do Escritório de Direitos Humanos e Assessoria Jurídica Popular Frei Tito, com poderes devidamente estabelecidos no instrumento procuratório anexo, vêm, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, com fundamento nos termos da Lei nº 7.347/85, propor a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO DE LIMINAR, diante da LESÃO E AMEAÇA DE LESÃO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA, AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E AOS MEIOS NATURAL, URBANO E HISTÓRICO-CULTURAL DA CIDADE DE FORTALEZA, contra:

o MUNICÍPIO DE FORTALEZA, pessoa jurídica de direito público, através de sua procuradoria, com sede à Av. Luciano Carneiro, 2235, Vila União,

a ASSOCIAÇÃO TÉCNICO-CIENTÍFICA ENGENHEIRO PAULO DE FRONTIN – ASTEF, associação civil sem fins lucrativos, de direito privado, com endereço no Campus do Pici, Bloco 710, CEP.60.455-900 e

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a UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ – UFC, autarquia federal, pessoa jurídica de direito público, com endereço na Avenida da Universidade 2853 - Benfica - Fortaleza - CE . , onde deverão ser efetuadas as citações, dirigidas aos respectivos representantes legais ou quem suas vezes o fizer, pelos fatos e fundamentos jurídicos a seguir expostos:

I - DOS FATOS

A presente Ação Civil Pública visa suspender imediatamente a eficácia e ao final obter a nulidade dos atos referentes à contratação e ao processo de revisão para elaboração de anteprojeto da Legislação Urbanística de Fortaleza - LEGFOR, especialmente, do anteprojeto de lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental – PDDUA/FOR, e a condenação das rés a repararem os danos ao Erário e os potenciais danos à ordem urbanística e ao meio ambiente em decorrência dos vícios verificados no projeto.

Desde 2002, quando foram anunciadas ações municipais referentes à elaboração e revisão da legislação urbanística, iniciou-se em Fortaleza uma luta de diversos movimentos sociais, ONG’s, entidades profissionais e fortalezenses em geral, com o intuito de garantir maior participação popular nessas ações, o que não logrou êxito. Diante dessa repulsa, procurou-se observar a lisura do processo, quando se detectaram diversas irregularidades formais e materiais, apontando para a necessidade de anulação dos atos cometidos pelas rés, notadamente os referentes aos atos envolvendo todos os efeitos do contrato para a elaboração do Projeto LEGFOR, maculados por irregularidade e evidente imoralidade administrativa, conforme já vem detectando o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.

Com isso, cumpre relatar que os atos de repercussão no interesse público da moralidade administrativa e do meio ambiente de Fortaleza, objeto de anulação na presente ação, remontam a janeiro de 2002, quando, após processo de “Dispensa” de Licitação nº 3652/2001 e Parecer nº 131/2001 – PA/PGM, processo 04696/2001 (aqui apontando para a hipótese de inexigibilidade de licitação), a Prefeitura Municipal de Fortaleza irregularmente efetuou contratação direta da Associação Técnico-Científica Engenheiro Paulo de Frontin – ASTEF (associação civil sem fins lucrativos, “ligada” à Universidade Federal do Ceará – UFC), e da UFC (autarquia federal com personalidade jurídica de direito público), para a prestação de serviços relativos ao Estudo de Atualização da Síntese Diagnóstico e dos Instrumentos Normatizadores do Desenvolvimento Urbano do Município de Fortaleza.

Em suma, os serviços envolvem a elaboração dos seguintes produtos finais

com repercussões ambientais: 1) Anteprojeto da Lei do PDDU / Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, 2) Anteprojeto da LUOS / Lei de Uso e Ocupação do Solo, 3) Anteprojeto da Lei do COP / Código de Obras e Posturas, 4) Anteprojeto da Lei do CAM / Código Ambiental, 5) Mapeamento da Cidade de Fortaleza para Zoneamento Ambiental, 6) Termos de Referência dos Anteprojetos das intervenções urbanísticas para as áreas de urbanização prioritária, 7) Recomendações para adequação do

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METROFOR, CMEF – Centro de Feiras e Eventos / Poço da Draga e outros programas estruturantes aos instrumentos jurídico-legais norteadores do desenvolvimento urbano de Fortaleza, 8) homepage do Estatuto da Cidade de Fortaleza.

O objeto dessa contratação foi o de atualizar, de forma harmônica e dentro dos requisitos jurídico-legais, a síntese diagnóstico e os instrumentos normalizadores do desenvolvimento urbano de Fortaleza, em face do que dispõe o Estatuto da Cidade, concebido conforme a Lei nº 10.257, de 10/07/2001, bem como desenvolver os anteprojetos das intervenções prioritárias formatadas em consonância com aquele Estatuto (CLÁUSULA PRIMEIRA – OBJETO).Consta, ainda, a realização de estudos, seminários e anteprojetos de leis, em atividades de consultoria técnica dentro do planejamento urbano municipal pela ASTEF/UFC.

Ocorre que, durante mais de 02 (dois) anos, que já se passaram desde a citada contratação, diversas falhas e irregularidades podem ser detectadas nesse processo de revisão da Legislação Urbanística de Fortaleza (LEGFOR), com maior destaque para a elaboração do anteprojeto de lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Fortaleza (PDDUA/FOR), único anteprojeto de lei disponibilizado até o momento na internet, embora o prazo do contrato para prestação dos serviços pela ASTEF/UFC tenha expirado, ainda restando os demais produtos.

A participação popular nas discussões e as contribuições técnicas de profissionais externos à equipe responsável foram tentadas exaustivamente no processo de definição do anteprojeto de lei do PDDUA/FOR, todavia, nenhum progresso foi obtido, apesar das notórias manifestações populares em audiências e na recente Campanha por um Plano Diretor Participativo1. Conforme será visto, mesmo sob as penalidades legais atribuídas ao Prefeito que não proceder à elaboração de um Plano Diretor com participação popular – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (art.40, parágrafo 4º, Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001), os fatos mais recentes e manifestações da equipe técnica já apontam para a irregularidade do encaminhamento à Câmara dos Vereadores, em 24 de agosto de 2004, sem que o anteprojeto de lei esteja legitimado com as contribuições da população e sem que a equipe responsável tenha atendido a essa exigência em seus trabalhos técnicos.

As únicas oportunidades de reunião com a população sobre o projeto LEGFOR se deram através de audiências realizadas no segundo semestre de 2003, uma em cada região administrativa de Fortaleza (Secretarias Executivas Regionais), quando somente fora apresentada a síntese diagnóstico da cidade de Fortaleza, não a discussão sobre a proposta de lei do Plano Diretor, a ser elaborado pela equipe ASTEF/UFC.

1 Durante os meses de maio, junho e julho de 2004, o NUHAB – Núcleo de Habitação e Meio Ambiente, uma rede de entidades pela defesa do Direito à Cidade e ao Meio Ambiente (Cáritas Arquidiocesana, CEARAH Periferia, Federação de Bairros e Favelas de Fortaleza - FBFF, Escritório de Direitos Humanos Frei Tito- Assembléia Legislativa, Comunidades Eclesiais de Base - CEB’S, Central de Movimentos Populares – CMP, Oficina do Futuro e Centro de Defesa da Vida Hebert de Souza - CDVHS), realizou a Campanha Por um Plano Diretor Participativo e desempenhou uma sensibilização com a população de alguns locais de Fortaleza acerca da importância de discussão popular sobre a Lei do Plano Diretor e de como a Prefeitura de Fortaleza vem excluindo essa possibilidade, pela falta de interesse na estruturação capaz de garantir esse direito. Esclarecimentos, panfletos, intervenções culturais, pesquisas com centenas de pessoas da cidade sobre o Plano Diretor e Direito à Cidade e um abaixo-assinado em defesa de uma Ação Popular marcaram a campanha, de acordo com a documentação anexa.

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Após essas reuniões, a equipe responsável pela condução do processo de revisão do PDDUA/FOR submeteu, em abril de 2004, em 08 (oito) reuniões, a proposta de anteprojeto de lei aos seguintes órgãos de assessoramento à Prefeitura Municipal: Comissão Permanente de Avaliação do Plano Diretor – CPPD e Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM, tendo ocorrido a última reunião no dia 07/07/2004, em meio a severas críticas por parte de vários setores da sociedade.

Algumas contribuições técnicas foram tentadas através da interferência de entidades como a Federação de Bairros e Favelas de Fortaleza - FBFF, o Instituto dos Arquitetos do Brasil no Ceará – IAB/CE e a Associação de Geógrafos do Brasil no Ceará – AGB/CE, todas com assento e direito a voz e a voto, além de ações e discussões desenvolvidas por acadêmicos, sem que o Município e a equipe de planejamento contratada tenham incorporado qualquer uma dessas na definição do Plano Diretor, principalmente, devido ao fato de que muitas sugestões acabavam colocando em questão a metodologia e a técnica conservadora utilizada pela equipe técnica.

Embora na Internet verifique-se a possibilidade de contribuições, algumas destas não foram avaliadas pela equipe responsável pela revisão do Plano Diretor, a exemplo das considerações efetuadas pela FBFF e a segunda contribuição do IAB/CE (destaque do site em contribuições, em anexo).

Qualquer abertura à participação popular simplesmente veio sendo ignorada por todo esse tempo, o que, mesmo tendo sido argumentado inúmeras vezes por alguns representantes de classe nas audiências públicas dos citados órgãos de assessoramento, não implicou nenhuma mudança de atitude por parte da equipe técnica responsável, ações que caminharam na contramão do que dispõe a técnica de planejamento urbano, agora, garantida no Estatuto da Cidade, regulamentador da Política Urbana, por outros princípios dispostos na Constituição Federal; além de não atender a entendimentos consolidados pela doutrina do Direito Ambiental e do Direito Urbanístico.

Somente na falta de participação popular na definição do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Fortaleza, já estaria configurada lesão ao desenvolvimento urbano-ambiental da cidade, mas aspectos ligados ao conteúdo do anteprojeto de lei também representam inúmeras violações ao interesse público, visto que são detectados omissões e erros técnicos de diversas naturezas, conforme atestam os pareceres em anexo. Enormes gastos de dinheiro público ocorreram sem que, efetivamente, o interesse público da defesa do meio ambiente urbano tenha sido atingido, implicando desvio de finalidade e graves danos decorrentes dos atos das rés, cujos profissionais devem manter obediência às leis e à correta técnica a ser desenvolvida em suas atividades.

Conforme será amplamente demonstrado, no projeto LEGFOR, verificam-se vícios insanáveis capazes de macular desde os procedimentos contratuais (ofensa à moralidade administrativa na contratação direta sem licitação e na execução do contrato) até os produtos decorrentes dos serviços profissionais prestados, objeto do contrato, entregues pela ASTEF/UFC (irregularidades de cunho formal: acerca do

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método das atividades de planejamento, e de cunho material: acerca do conteúdo do anteprojeto de lei do PDDU que poderá vir a ser ato normativo de efeitos concretos), além da forma como foi conduzido o processo de revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental pelo Município de Fortaleza, sob o fundamento técnico da equipe contratada.

Em síntese, desde a sua contratação, o projeto LEGFOR, em especial o anteprojeto de lei do PDDUA/FOR, foi desenvolvido irregularmente, o que também se verifica em relação aos problemas técnicos em todo o processo: sem a participação efetiva da população de Fortaleza, sem o acesso amplo às informações, sem a ampla publicidade devida, sem uma definição clara da política urbana para nossa cidade, além de sérios problemas técnicos, conforme atestam os vários pareceres de especialistas, em anexo.

II –CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

1) DO CABIMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

Trata-se a presente via de instrumento processual civil que visa a tutela de direitos difusos (art.81, parágrafo único, CDC), considerados como aqueles direitos transindividuais, de natureza indivisível,de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato.

O objeto da presente ação visa DESCONSTITUIR OS ATOS NULOS constantes da CONTRATAÇÃO e da ELABORAÇÃO DE ANTEPROJETO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA DE FORTALEZA - LEGFOR, principalmente, do anteprojeto de lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental – PDDUA/FOR, e a CONDENAÇÃO DAS RÉS A REPARAREM OS DANOS AO ERÁRIO E AO MEIO AMBIENTE URBANO, decorrentes das impropriedades técnicas verificadas no projeto.

Logo, trata-se de pedido juridicamente possível, confirmando o cabimento desta ação diante de o que dispõe a Lei da Ação Civil Pública, Lei Federal nº 7.347/85:

“Art.1º Regem-se pelas disposições desta lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:I – ao meio ambiente;III – aos bens e diretos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;IV – a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;VI – à ordem urbanística.Art.3º A ação civil pública poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer.”

A Ação Civil Pública admite por objeto imediato, a declaração de uma relação jurídica, a obrigação de reparar um dano ou de indenizar, desde que o objeto mediato constitua a defesa dos bens permitidos em lei, como os acima citados. Com

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isso, destaca-se que o objeto da Ação Civil Pública, em regra, reveste-se de natureza condenatória, determinando ao réu uma obrigação de fazer ou de não fazer, ou de dar, através da indenização, quando não for possível reparar o dano ao bem jurídico tutelado. Mas, também é possível a interposição de Ação Civil Pública com conteúdo constitutivo, desde que, logicamente, a declaração judicial tenha o fim de interferir numa relação jurídica que prejudique o bem jurídico tutelado, seu objeto mediato, que in casu é o meio ambiente como um todo (a natureza, a ordem urbanística e os bens e diretos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico), além da moralidade administrativa, todos interesses e direitos difusos.

Acerca dessa limitação do objeto da Ação Civil Pública, impõe-se a lição de José do Santos Carvalho Filho:

"Sejam atos administrativos, sejam atos de direito privado, o que importa é que, emanando das pessoas referidas na lei, estejam vulnerando os interesses tutelados . Se assim o estiver, viável será o pedido de sua anulação ou de declaração de nulidade.O último aspecto é o relativo aos bens sob tutela, constitutivos do objeto mediato. O autor da ação somente poderá socorrer-se desse tipo de objeto, quando pretender a tutela de interesses coletivos e difusos relacionados ao patrimônio público e à moralidade administrativa, que afinal, constitui o objeto mediato da demanda. Significa, ao nosso ver, que se o Ministério Público, para exemplificar, propõe ação com vistas à tutela de interesses transindividuais pertinentes ao meio ambiente, só poderá postular providência de caráter condenatório. Se, ao revés, ajuíza a ação para proteger, por exemplo, a moralidade administrativa, possível será o pedido de natureza constitutiva." (grifos nossos) (in Ação Civil Pública - Comentários por Artigo, Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1995, pág.56)

2) DA LEGITIMIDADE ATIVA DOS AUTORES

Configurado o pedido como juridicamente possível, com base na defesa da moralidade administrativa pelo Ministério Público e dos demais bens pelos autores, resta demonstrar a legitimidade ativa dos autores Ministério Público Federal e FBFF para demandarem em litisconsórcio.

Dispõe a Lei da Ação Civil Pública:“Art.4º Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar dano ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e paisagístico.Art.5º A ação principal e a cautela poderão ser propostas pelo Ministério Público, pela União, pelos Estados e Municípios.Poderão também ser propostas por autarquia, empresa pública, fundação, sociedade de economia mista ou por associação que:I – esteja constituída há pelo menos um ano, nos termos da lei civil;II – inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.§2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes.”

Dentre as funções institucionais do Ministério Público (art.129, III, CF/88) está a de promover a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e

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social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. Além do que, dispõe a Lei Complementar nº 75/93 (Art.6º, VII, “a”, “b” e “c”) que compete ao Ministério Público da União promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção dos direitos constitucionais, a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, dos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, além da defesa de outros interesses individuais homogêneos, sociais, difusos e coletivos.

Quanto à legitimidade ativa da Federação de Entidades de Bairros e Favelas de Fortaleza - FBFF, associação civil sem fins lucrativos ou econômicos, criada há mais de um ano, que visa encaminhar reivindicações do conjunto da população dos bairros, favelas e conjuntos habitacionais, assessorando as Associações de Moradores(art.1º, do Estatuto),destaca-se que seu estatuto prevê: “Art.2º A FBFF tem por finalidades: a)fortalecer as associações de bairros e favelas nas suas lutas por soluções dos problemas de : água, luz, saneamento básico, limpeza, educação, saúde, lazer, moradia, transportes, segurança e afins(...), c)contribuir para a implantação de uma política habitacional, salarial, educacional, de gênero e de saúde voltadas para o atendimento das necessidades da população”. Como forma de atender a essas finalidades, a FBFF divide-se em departamentos temáticos, constantes dos arts. 33 a 43 do estatuto, dentre os quais incluem-se os seguintes temas: saúde; educação; cultura; habitação e urbanismo; transporte. Todas essas áreas são afetas substancialmente ao meio ambiente e à qualidade de vida da cidade e, logicamente, com a ordem urbanística que afeta todos os bairros e favelas de Fortaleza.

Com isso, os autores requerem, preliminarmente, a aceitação da via da Ação Civil Pública e da legitimidade ativa em litisconsórcio, como forma legítima de reprimir os atos indevidamente cometidos pelas rés, por enquadrarem-se nas hipóteses legais permitidas, bem como a ausência de custas processuais ou quaisquer ônus da sucumbência ou honorários advocatícios, principalmente, para a FBFF, no caso de julgamento porventura improcedente.

3) DA LEGITIMIDADE PASSIVA

Conforme já apontado, a lesão ou a ameaça de lesão ao meio ambiente urbano, natural e histórico-cultural de Fortaleza, bem como à moralidade administrativa, objeto desta ação, decorrem dos atos praticados pela Prefeitura Municipal de Fortaleza (ente responsável pelo planejamento urbano-ambiental) e a ASTEF/UFC (contratadas para a prestação de serviços técnicos profissionais), através de contratação direta efetuada sob o argumento de inexigibilidade de licitação, para a atualização da legislação urbanística de Fortaleza.

A responsabilidade pelo dano ou iminência do dano imputa-se a todos os responsáveis, independentemente, se entre esses há uma mera função administrativa e gerencial ou se há atuação mais direta.

Primeiramente, quanto ao Município de Fortaleza, é indubitável a sua responsabilidade, diante do seu dever de planejamento urbano-ambiental, de acordo com o que estabelece o ordenamento jurídico, devendo, para isso, realizar contratação

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administrativa dentro das regras estabelecidas em lei e fiscalizar toda a correição do processo, observando sempre se os atos sob sua responsabilidade atendem ao interesse público, sejam os atos administrativos cometidos diretamente por ele ou por meio de contratação.

Quanto à responsabilidade da Associação Técnico-Científica Engenheiro Paulo de Frontin – ASTEF (associação civil sem fins lucrativos, conhecida como “braço executivo” do Centro de Tecnologia da UFC) e a Universidade Federal do Ceará - UFC, destaca-se que as mesmas foram contratadas de forma direta (“inexigibilidade de licitação”) sob o argumento dado pela Prefeitura Municipal de caracterização de notória especialização da Universidade Federal do Ceará e Associação Técnico-Científica engenheiro Paulo de Frontin, diante dos profissionais que integraram a proposta anexa ao contrato e pela excelente qualidade dos serviços prestados pela Universidade Federal do Ceará.

Vários serviços que justificaram a contratação são atribuídos à ASTEF e à UFC, os quais, mesmo não estando claramente diferenciados entre essas duas pessoas jurídicas, não poderiam ter ocorrido sem que a prestação garantisse a qualidade exigida, de acordo com a melhor técnica indicada e com a legislação pertinente, sob pena de prejuízos ao interesse público em questão.

O Código de Processo Civil estabelece:“Art.47. Há litisconsórcio necessário quando, por disposição de lei ou pela natureza da relação jurídica, o juiz tiver que decidir a lide de modo uniforme para todas as partes; caso em que a eficácia da sentença dependerá da citação de todos os litisconsortes no processo.”

Assim, como a presente ação se presta a condenar os responsáveis pelos atos ilícitos cometidos no projeto LEGFOR, em detrimento de interesses difusos de repercussão urbano-ambiental e da moralidade administrativa, resta claro que os efeitos da decisão judicial da demanda deverão ser atribuídos necessária e uniformemente para todas essas partes: Município de Fortaleza, ASTEF e UFC.

3) DA COMPETÊNCIA ABSOLUTA DA JUSTIÇA FEDERAL

Demonstrados o cabimento da ação civil pública, a legitimidade dos autores e a das rés, importa demonstrar a competência jurisdicional para o seu processamento, de acordo com a situação apresentada e com o que dispõem a Constituição Federal e a Lei da Ação Civil Pública.

A Constituição Federal de 1988 estabelece o seguinte:“Art.109. Aos juízes federais compete processar e julgar:I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidente de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;§3º Serão processadas e julgadas na justiça estadual, no foro do domicílio dos segurados ou beneficiários, as causas em que forem parte instituição de previdência social e segurado, sempre que a comarca não seja sede de vara única do juízo federal, e, se verificada essa condição, a lei poderá permitir que outras causa sejam também julgadas na justiça estadual.”

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Sobre a competência na Ação Civil Pública, a Lei Federal nº 7.347/85 dispõe:

“Art.2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.”

A conjugação desses dispositivos impõe que, antes da competência absoluta do local do dano para o julgamento da Ação Civil Pública, seja observado se o caso se enquadra no que dispõe a Constituição Federal acerca da competência da Justiça Federal, definida como competência de jurisdição constitucional.

Na presente lide, dentre as entidades rés (litisconsórcio passivo, unitário e necessário), encontra-se uma entidade autárquica federal, no caso a Universidade Federal do Ceará - UFC, inicialmente, a competência de jurisdição é a JUSTIÇA FEDERAL no CEARÁ.

Em relação à competência de foro, como o local do dano é a cidade de Fortaleza e esta é abrangida por varas da Justiça Federal – Seção Ceará, tem-se que a competência é de uma das Varas da Justiça Federal/Ce localizadas em Fortaleza.

Somado ao fato de que a UFC, enquanto ré, já determina a competência da Justiça Federal, está o interesse da União Federal em também figurar no pólo ativo da demanda, tendo em vista existirem bens de titularidade da União em Fortaleza, cujos regimes de proteção poderão ser prejudicados pela eventual conversão de projetos de legislação urbanística (objeto da demanda) em efetivas leis municipais.

O interesse da União Federal ainda decorre do estabelecimento de diretrizes traçadas pelo Ministério das Cidades, às quais o Município de Fortaleza deve obediência, vez que é competência da União instituir diretrizes sobre o desenvolvimento urbano, habitação, saneamento básico e transportes urbanos(art.21, XX, CF/88).

Além disso, normas gerais sobre o meio ambiente e direito urbanístico são de competência da União, de acordo com a competência legislativa concorrente traçada no art. 24, I, VI e VII, da CF/88.

Algumas das diversas irregularidades geradas no conteúdo do projeto de lei entre pela ASTEF/UFC ferem claramente o interesse da União e do IBAMA(este na defesa do meio ambiente), vez que se o projeto for aprovado, futura lei municipal violará princípios e regras nacionais, às quais o Município deve obediência no momento de legislar sobre interesse local. Alguns exemplos gritantes já podem ser verificados, como: 1) definição de “faixa de praia” em discordância com o que dispõe a Lei Nacional do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro; 2) definição de relevante interesse ambiental, para definição de zonas de especial interesse, apenas com referência às “dunas”, em discordância com a visão global que se deve ter sobre meio ambiente, definido na Lei do Plano Nacional de Meio Ambiente; 3) falta de previsão

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somada à proibição expressa de regularização fundiária em bens públicos, através do instrumento da concessão de uso especial para fins de moradia (permitido pela Medida Provisória nº 2.220/01), cuja aplicação pode dar-se por todos os entes públicos, assim, prejudicando a efetividade do Programa Papel Passado, do Ministério das Cidades; além de outros interesses da União Federal na defesa de seus bens e da realização de suas funções dentro da cidade de Fortaleza.

Demonstrada a adequação aos ditames legais referentes ao instrumento processual adotado, bem como a competência da Justiça Federal para o julgamento da lide, serão apresentados, a seguir, todos os vícios de natureza formal e material a embasarem os pedidos dos autores.

III- DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1) IRREGULARIDADES NA CONTRATAÇÃO DA ASTEF/UFC PELA PREFEITURA MUNICIPAL DE FORTALEZA – NULIDADE DO CONTRATO E DOS PRODUTOS OBJETO DA CONTRATAÇÃO POR OFENSA À LEGALIDADE E À MORALIDADE ADMINISTRATIVA

1.1. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO PARA A INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO

Primeiramente, há que ser demonstrada a AUSÊNCIA DE NOTÓRIO SABER, de SINGULARIDADE DO SERVIÇO ou de INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO, como requisitos para a inexigibilidade de licitação na contratação da ASTEF/UFC para a realização do projeto LEGFOR, como causa de nulidade insanável e de grave ofensa à moralidade administrativa e ao interesse público da coletividade, o que reflete necessariamente na feitura dos projetos de lei municipal que irão nortear a política urbana de Fortaleza.

Em 02 de janeiro de 2002, o Município de Fortaleza, com a interveniência da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Territorial e Meio Ambiente – SMDT – celebrou contrato de prestação de serviços com a Associação Técnico-Científica Engenheiro Paulo de Frontim – ASTEF, com a interveniência da Universidade Federal do Ceará, tendo o contrato valor inicial de R$ 960.015,20 (novecentos e sessenta mil, quinze reais e vinte centavos) por duração de 01 (um) ano.A esse valor, foi aditivado (3º aditivo) mais 24,54%(vinte e quatro e meio por cento) no valor de R$ 235.616,00 (duzentos e trinta e cinco mil seiscentos e dezesseis reais).

O OBJETO DO CONTRATO, segundo a cláusula primeira, é “a realização do Estudo de Atualização da síntese Diagnóstico e dos Instrumentos Normatizadores do Desenvolvimento Urbano do Município de Fortaleza, cujas atividades estão definidos (sic) na Proposta técnica e de Custos, anexa ao presente contrato, e que visa atualizar, de forma harmônica e dentro dos requisitos jurídico-legais, a síntese diagnóstico e os instrumentos normalizadores do desenvolvimento urbano de Fortaleza, em face do que

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dispõe o Estatuto da Cidade, concebido conforme a Lei no 10.257, de 10/07/2001, bem como desenvolver os anteprojetos das intervenções prioritárias formatadas em consonância com aquele estatuto.” (contrato em anexo).

Como funções da contratada, a cláusula terceira no seu inciso II enumerou: a)proceder à atualização da síntese diagnóstico e dos instrumentos normalizadores do desenvolvimento urbano do Município de Fortaleza, obedecendo a ordem de prioridades estabelecidas pela CONTRATANTE; b)apresentar relatório mensal acerca das atividades desenvolvidas; c) alocar e dirigir, sob sua interia responsabilidade, o pessoal adequado e capacitado de que necessitar, em todos os níveis de trabalho, para a execução dos serviços, responsabilizando-se pelo pagamento de todos os encargos incidentes (trabalhistas, previdenciários, tributários, civis, etc); d) apresentar, a qualquer momento, todas as informações de interesse para a execução dos serviços e a estes relativos, que a CONTRATANTE julgar necessárias conhecer e analisar; e) citar este contrato quando da divulgação , publicação e/ou utilização de dados ou resultados obtidos na execução de seu objeto.

No inciso III da cláusula terceira, como funções da interveniente UFC: autorizar a participação de seus pesquisadores nos trabalhos a serem desenvolvidos no âmbito deste contrato, sem prejuízo de suas atividades técnicopadministrativas.

Como parte integrante do contrato, anexou-se a PROPOSTA TÉCNICA E DE CUSTOS elaborada pela ASTEF-UFC, em que constam, sinteticamente: os objetivos, a metodologia, equipe técnica, infra-estrutura física e equipamentos, o cronograma, o orçamento e a forma de pagamento.

Como fundamento legal do contrato, na cláusula segunda, é apresentado o “Processo de Dispensa2 de Licitação nº. 3652/2001, parecer nº. 131/2001 – PA/PGM, amparado nas disposições do artigo 25, inciso XI da Lei 8.666/93, com suas alterações”3

(parecer em anexo).

O referido parecer da Procuradoria Geral do Município, que se baseou na análise da documentação preexistente, entre elas a minuta de contrato a ser celebrado e a 1ª proposta técnica e de custos datada de novembro de 2001, indica a possibilidade de contratação direta, com inexigibilidade de licitação, por considerar que os serviços técnicos contratados eram de natureza singular, de alta complexidade na sua elaboração, exigindo habilitação técnico-científica e teórica para seu desenvolvimento, o que se justificaria pela “notória especialização da Universidade Federal do Ceará – UFC e Associação Técnica-Científica Engenheiro Paulo de Frontin, além do históricos (sic) dos instrutores ali relacionados, com o renomado quadro de profissionais que

2 O termo correto, no caso exposto, seria inexigibilidade, e não dispensa, conforme o próprio parecer da PGM3 Verifica-se aqui erro no contrato, uma vez que o inciso XI do artigo 25 inexiste. Tal erro já se verifica no parecer nº. 131/2001 da PGM, assinado pela Procuradora Assistente Dra. Ana Cristina Uchoa de Albuquerque Andrade e aprovado pelo Procurador Geral Dr. Rômulo Guilherme Leitão. Pareceu que os doutos procuradores queriam referir-se ao inciso II do mesmo artigo para fundamentar a inexigibilidade da licitação.

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integram seu quadro, é do conhecimento de toda a comunidade a excelente qualidade dos serviços prestados pela Universidade Federal do Ceará – UFC”

Observando a apresentação da proposta de trabalho (parte do contrato celebrado), fica “esclarecida” qual a relação entre a ASTEF e a UFC, qual seja: a ASTEF vem, de longa data, atuando como braço executivo do CT / Centro de Tecnologia / Universidade Federal do Ceará, para organizar e coordenar as atividades correlatas afeitas a esta ação requerida, propiciando a participação de professores universitários e pesquisadores no âmbito das solicitações afeitas aos compôs correlatos do Planejamento Territorial Urbano/Regional, Estudos de Desenvolvimento Urbano e Estudos de Legislação Urbanística e Ambiental.

Na metodologia da proposta, afirma-se que o contexto de estudos será desenvolvido por seis equipes de trabalho, integradas por um esforço de coordenação e envolvendo professores/consultores da UFC e técnicos convidados pela equipe da Prefeitura Municipal de Fortaleza, por esta formalmente indicada.

Ainda, é apresentada a equipe técnica que “justificaria” a inexigibilidade de licitação, além da infraestrutura física e equipamentos, em que se afirma que será montada uma sala exclusiva para reuniões e trabalho, equipada com computadores e impressoras, junto ao Deptº de Arquitetura e Urbanismo/Centro de Tecnologia da /Universidade Federal.

No ORÇAMENTO, é possível observar o que seria discriminadamente gasto na execução do contrato. Foram contabilizados gastos com consultores, técnicos, auxiliar de administração, 252 estagiários, despesas de seminários, locação de escritório e equipamentos, material de consumo e viagens a porto Alegre e São Paulo. Ainda, resta claro o recebimento de 10 % (dez por cento) para ambas as contratadas – ASTEF e UFC, provavelmente a título de “taxas” ou despesas administrativas, o que não ficou esclarecido de acordo como os termos do contrato ou da proposta técnica.

Observa-se com isso uma completa confusão ou “fusão” “jurídica” entre DUAS PESSOAS JURÍDICAS TOTALMENTE DISTINTAS, em que uma delas atuaria como “braço executivo” da outra, enquanto a outra justificaria notório saber para fins de inexigibilidade de licitação: situação que não se enquadra nas hipóteses excepcionais de inexigibilidade, mesmo tendo havido trabalhos conjuntos anteriormente.

Na verdade, ambas foram contratadas e tinham deveres simultâneos de apresentar profissionais de notória especialização e de garantir estrutura e condições de realizar o contrato na forma estabelecida. Tal confusão, não deixa claro qual o dever de cada uma no contrato, nem se a UFC receberia valores (R$ 73.971,60) apenas para o dever descrito na sua função de interveniente.

Sobre os requisitos da inexigibilidade de licitação, o art.25, II, combinado com o art. 13, I, ambos da Lei Maior de Licitações e Contratos, Lei Federal 8.666/93, esclarece:

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“Art. 13.  Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;III – assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;Art. 25.  É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;§ 1o  Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades, permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato.” (grifos nossos)

E, em seguida, faz a devida ressalva:

“§ 3o A empresa de prestação de serviços técnicos especializados que apresente relação de integrantes de seu corpo técnico em procedimento licitatório ou como elemento de justificação de dispensa ou inexigibilidade de licitação, ficará obrigada a garantir que os referidos integrantes realizem pessoal e diretamente os serviços objeto do contrato.”

O sentido dado pela Lei de Licitações e Contratos impõe que realmente haja motivação necessária à contratação direta, uma vez que a exigência posta no art.25, I, é expressa. Diante disso, por que considerar que a contratação de serviços dessa natureza, como a feitura de estudos urbanísticos e de projetos de legislação urbanística, não exige a realização de licitação? Ora, numa cidade como Fortaleza, e por que não dizer num país como o Brasil, são inúmeros os escritórios especializados no estudo da matéria urbanística. Somente para feitura de planos diretores nos municípios cearenses é fato notório a existência de diversos profissionais e escritórios que se submeteram a licitações para que pudessem colaborar com as administrações municipais.

No caso da presente contratação, não ficou comprovado que tão-somente os profissionais da equipe da ASTEF/UFC seriam capazes de cumprir com o objeto do contrato, requisito que fundamenta a inexigibilidade de licitação, conforme entendimento doutrinário da Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“Com relação à notória especialização, o §1º do artigo 25 quis reduzir a discricionariedade administrativa em sua apreciação, ao exigir os critérios da essencialidade e indiscutibilidade do trabalho, como sendo o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato. Tem-se que estar em zona de certeza, quanto a esses aspectos, para ser válida a inexigibilidade”. (grifos nossos) (in Direito Administrativo, 16ª ed., pág. 321).

Essas irregularidades são tão evidentes neste caso que o TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS - TCM, através de sua Comissão de Acompanhamento às Licitações, em atendimento a requerimento feito pela Federação de Bairros e Favelas de Fortaleza, atestou que a contratação direta da Associação Técnico Científica

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Engº Paulo de Frontin – ASTEF não atendeu às exigências contempladas na Lei das Licitações (parecer em anexo).

Sabe-se que são requisitos obrigatórios para a inviabilidade de competição que o objeto do contrato envolva 1)serviço técnico elencado no art.13da Lei Federal nº 8.666/93 e 2) que o serviço apresente singularidade. No que se refere ao contratado: 1) que o profissional tenha habilitação pertinente, 2) que o profissional ou empresa possua especialização na realização do objeto pretendido; 3) que a especialização seja notória; 4) que a notória especialização tenha relação com a singularidade pretendida pela Administração.

Somente nas conclusões do TCM, conforme as cópias do processo administrativo apresentado pela Prefeitura de Fortaleza, ficou detectado: 1) Não remessa do processo administrativo, 2) Ratificação da viabilidade de competição. 3)Não configuração de serviços singulares, 4)ausência de razões de escolha da contratada, 5)ausência da justificativa do preço contratado, 6)falta de publicação do estrato do processo administrativo de inexigibilidade e dos aditivos 1º e 2º, 7) publicação do estrato do contrato do 2º e 4º aditivo fora do prazo determinado na Lei de Licitações.

Além dessas conclusões, este Parquet ainda questiona os motivos da participação da Universidade Federal do Ceará como parte integrante desse contrato: qual a relação jurídica que permitira uma autarquia federal ter uma associação sem fins lucrativos como seu “braço executivo” ? Nada disso restou demonstrado, ferindo de plano o princípio da legalidade e da moralidade administrativa aos quais a Administração Pública tem o dever de obedecer.

1.2. NULIDADES NA EXECUÇÃO DO CONTRATO

Somente ad argumentandum, não bastassem os vícios acima que demonstram a NULIDADE NA AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO (causa de anulação do contrato e de todos os seus efeitos), observa-se ofensa à moralidade e à legalidade por parte do Município de Fortaleza e das contratadas na execução do contrato.

Primeiramente, no que se refere aos ADITIVOS e PRORROGAÇÕES DE PRAZO, segundo conclusões também do TCM, os fundamentos contratuais não se justificaram perante o contexto da situação. No 2º aditivo, a fundamentação legal faz apenas referência ao art.57, §2º, da Lei Federal nº 8.666/93, mas não indica a real motivação que justificasse o adiamento da entrega dos produtos. Já no 3º aditivo, em que houve aumento financeiro, foi utilizado o disposto no §1º do art.65 da Lei de Licitações, que não condiz com o fundamento, mas com o limite financeiro a ser acrescido no valor inicial do contrato. Além disso, não se configurou clara a justificativa para incluir novos produtos, que, como novo objeto, deveriam estar submetidos à contratação mediante licitação, o que novamente não aconteceu. Ainda, é possível observar na documentação acostada que, com base no art.57, §1º e §2º (que tratam das inúmeras hipóteses admitidas em lei), o 4º aditivo prorrogou mais uma vez o prazo de

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execução dos serviços pelas contratadas, sem que tenha sido efetivamente demonstrada a razão para tal.

Além disso, na FORMA DE PAGAMENTO, não haveria justificativa para que fosse logo liberado o montante de 30%(trinta por cento) do valor global do contrato, por malferimento ao que dispõe a Lei Federal nº 4.320/64, ao disciplinar o estágio das despesas. Isso ainda se apresenta mais gritante, quando os recursos, a serem todos diluídos no decorrer do contrato (que seria de um ano) não o foram, diante da forçosa situação de remunerar a equipe no decorrer do 2º ano, por meio do 2º aditivo. Isso também foi confirmado pelo TCM.

Ainda, pela simples análise dos COMPONENTES DA EQUIPE, que está no contrato administrativo em contraposição aos da equipe que consta da contra-capa do projeto de lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental - PDDUA/FOR, já se observam irregularidades.

Quando da apresentação do projeto de lei do PDDUA/FOR, em abril de 2004, ao CPPD e COMAM, a equipe apresentada na elaboração do referido produto (contracapa do projeto em anexo) difere substancialmente da equipe apresentada na “Proposta Técnica e de Custos” que fez parte do contrato, equipe esta que “justificaria” a inexigibilidade da licitação, a saber:

“José Sales da Costa Filho – Prof. Esp. Deptº Arq/Urbanismo – Coordenação GeralJoaquim Cartaxo Filho – Prof. Deptº Arq/ Urbanismo – Sub Coordenador Romeu Duarte Júnior – Prof. Deptº Arq/Urbanismo – Coordenador Equipe ALuciano Guimarães – Arquiteto Especialista – Coordenador Equipe BRicardo Bezerra – Prof. Dr. Deptº Arq/ Urbanismo – Coordenador Equipe CMarisete Dantas Aquino – Profª.Drª. Deptº Arq/ Urbanismo – Coordenador Equipe DLinda Gondim – Profª.Drª. Titular Deptº Sociologia – Coordenador Equipe ERoberto Smith – Prof. Dr. Faculdade de Economia – Coordenador Equipe FAntônio Paulo Hollan da Cavalcante – Prof. Aux. Arquiteto – Coordenador EquipeGMônica Fiúza Gondim – Profª. MsC. Transportes – Equipe APaulo Roberto Araújo – Arquiteto Esp. – Equipe BEliane Souza Galhardi –Socióloga, Esp. – Equipe CGeovana Cartaxo – Advogada, MsC – Equipe DOlinda Marques – Socióloga Esp. – Equipe EEliseu Rossato Toniollo – Eng. MsC Processamento Imagens – Equipe G”

No entanto, na equipe técnica do PDDUA/FOR, não estavam presentes os seguintes nomes: Linda Gondim, Mônica Fiúza Gondim, Paulo Roberto Araújo, Geovana Cartaxo, Olinda Marques, Eliseu Rossato Toniollo.

Já o Prof. Gastão Santos Sales e os arquitetos Clévio Dheivas Nobre Rabelo, Pedro Cardoso Smith, Laura Etel Bezerra e Emanuela Rangel Monteiro estão na equipe que elaborou o produto, mas não na Proposta Técnica e de Custos.

O art. 30, § 10 , da Lei de Licitações e Contratos, estabelece:“§ 10.  Os profissionais indicados pelo licitante para fins de comprovação da capacitação técnico-profissional de que trata o inciso I do § 1o deste artigo deverão participar da obra ou

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serviço objeto da licitação, admitindo-se a substituição por profissionais de experiência equivalente ou superior, desde que aprovada pela administração.”

Tal alteração não foi ratificada pela Administração Pública Municipal, fato este que gera ilegalidade e descaracteriza a manutenção de eventual requisito de “notório saber” para a inexigibilidade de licitação. É flagrante, pois, o desrespeito ao § 3º do artigo 13 da Lei 8.666/93 que, preza pela moralidade e o interesse público na inexigibilidade licitatória, uma vez que a inexigibilidade se baseia no pressuposto de que não há como proceder a licitação uma vez que somente um é reconhecidamente capaz de atender às exigências da Administração no que concerne à realização do objeto do contrato.

A alteração de um membro da equipe técnica já é significante na execução do contrato, pois a inexigibilidade é relativa à singularidade daquele que, nos dizeres do saudoso mestre Hely Lopes Meirelles: “além da habilitação técnica e profissional – exigida para os serviços técnicos profissionais em geral -, aprofundou-se nos estudos, no exercício da profissão, na pesquisa científica, ou através de cursos de pós-graduação ou de estágios de aperfeiçoamento. Bem por isso, Celso Antônio considera-os singulares, posto que marcados por característica individualizadoras, que os distinguem dos oferecidos por outros profissionais do mesmo ramo” (Curso de Direito Administrativo, 23ª Ed.) (grifos nossos).

Não obstante a dedução pela simples comparação entre as equipes, as declarações anexadas aos autos corroboram o desvio de finalidade em apontar profissionais que “justificassem” a inexigibilidade, sem que efetivamente os mesmos tivessem participado da execução do contrato.

Patente também a afirmação de a ASTEF não apresentou currículo detalhado dos membros da proposta do contrato, exigência do art. 30 e seus incisos, nem tampouco da equipe que atuou efetivamente na execução do contrato.

Todas as ilegalidades demonstradas são tratadas pelo art. 49 da Lei em questão, que prevê a nulidade em caso de ilegalidade, aplicando-se o mesmo do disposto nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera efeitos ex tunc, conforme art. 59. Dispõem esses artigos:

“Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.§1o A anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera obrigação de indenizar, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei.§2o A nulidade do procedimento licitatório induz à do contrato, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei.§3o No caso de desfazimento do processo licitatório, fica assegurado o contraditório e a ampla defesa.§4o O disposto neste artigo e seus parágrafos aplica-se aos atos do procedimento de dispensa e de inexigibilidade de licitação.

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(...)Art.59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.” (grifos nossos)

Com isso, as nulidades na execução do contrato ora apontadas devem ser imputadas a todas as partes envolvidas no contrato. Às contratadas era incumbido o dever de garantir o disposto na “Proposta Técnica e de Custos”, anexa ao contrato e parte integrante deste; à Prefeitura de Fortaleza, havia o dever legal de fiscalizar os atos das pessoas por ela contratadas e de não efetuar a aceitação diante dos serviços apresentados pelas contratadas, tecnicamente, inadequados, como será demonstrado.

Algumas indagações já revelam as irregularidades desse processo: Por que não há na equipe de elaboração do PDDUA/FOR professores de “notório saber” cedidos pela UFC? Por que o espaço físico da UFC mal foi utilizado para o projeto LEGFOR, gerando insatisfações e descumprimento da metodologia apresentada na proposta técnica do contrato? (conforme revela o prof. adjunto Marcondes Araújo Lima, em seu parecer técnico) Por que não se comprovam os estagiários universitários que justificaram o repasse de R$ 64.512,00 (sessenta e quatro mil quinhentos e doze reais) a esse título? Onde estavam os responsáveis das entidades contratadas para controlarem esses atos? Nada disso foi visto, não é explicado, nem foi observado pelo Município de Fortaleza, o que, se fosse o caso, ensejaria a aplicação dos arts. 70 e 77 da Lei Federal nº 8.666/93 (responsabilização da contratada e/ou rescisão por inexecução total ou parcial do contrato).

E, conforme determina a legislação pátria, comprovada a nulidade da licitaçào, impõe-se a nulidade do contrato. Além disso, a nulidade do contrato opera efeitos ex tunc em relação a todos os efeitos produzidos e os que deveria produzir, cabendo indenização à contratada apenas quando esta não tiver dado causa à nulidade, o que não é o caso.

Logo, é imperiosa a declaração de nulidade dos procedimentos de contratação direta, do contrato e de todos os efeitos produzidos, conseqüentemente, de todos os produtos apresentados em decorrência do contrato celebrado entre as rés.

Declarada a nulidade, ainda, faz-se necessário às contratadas, ASTEF e UFC, o dever de devolução das quantias indevidamente recebidas, vez que não representam contraprestação, diante da ausência de adimplemento do contrato e em decorrência das ilegalidades cometidas. Fica aqui demonstrada a hipótese prevista no parágrafo único do art.59 da lei de Licitações e Contratos: o Município de Fortaleza não poderá indenizar as contratadas, pois foram inobservâncias destas que contribuíram para as nulidades na execução do contrato.

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A hipótese aponta a existência de vícios formais e materiais que ferem frontalmente o interesse público, além de sérios prejuízos ao planejamento urbano, pela utilização de técnica inadequada na feitura de produtos questionáveis por diversos profissionais e por entidades especialistas na área (IAB/CE, AGB/CE, Instituto Pólis/SP), necessitando a situação de que todas as rés arquem com as suas desídias e com a má-fé em descumprirem procedimentos licitatórios e contratuais, exigidos por lei.

Da mesma forma, a Prefeitura Municipal de Fortaleza não poderá formalizar aceitação de “prestação” dos serviços profissionais apresentados, pois não haveria motivação para eventual ato que declarasse o adimplemento da obrigação das contratadas.

Apenas ad argumentandum tantum, para o caso de as nulidades apontadas não serem acolhidas ou não serem anulados todos produtos objeto da contratação entre as rés, apresentam-se a seguir as razões materiais que revelam os prejuízos à ordem urbanística e ao meio ambiente, em função da SÍNTESE DIAGNÓSTICO DE FORTALEZA e do PROJETO DE LEI do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Fortaleza – PDDUA/FOR e das demais propostas de lei porventura entregues.

2) O PAPEL DO MUNICÍPIO NO PLANEJAMENTO URBANO E NAS COMPETÊNCIAS URBANÍSTICO-AMBIENTAIS

O processo e a disciplina do planejamento urbano, bem como a gestão urbana, enquanto matérias das quais se ocupa o Direito Urbanístico, na prática, competem quase totalmente ao Município, através de instrumentos normativos que visem efetivar o interesse local na defesa da função social da cidade.

A Constituição Federal de 1988 tratou da matéria urbanística nos dispositivos sobre desenvolvimento urbano (arts. 21, XX, e 182), sobre preservação ambiental (arts. 23, III, IV, VI e VII, e 24, VII, VIII, e 225), sobre planos urbanísticos (arts.21, IX, 30 e 182) e sobre a função sócio-urbanística da propriedade urbana.

A competência para instituir diretrizes sobre o desenvolvimento urbano, habitação, saneamento básico e transportes urbanos é da União (art.21, XX, CF/88). A União (art.21, IX, CF/88) poderá elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (aqui se enquadram os planos urbanísticos nacionais e regionais).

Quanto à competência para legislar sobre Direito Urbanístico, no âmbito da competência legislativa concorrente entre União e Estados4 (art.24, I, CF/88), cabe à União legislar estabelecendo normas gerais sobre Direito Urbanístico.

A competência do Município para legislar sobre urbanismo se enquadra no interesse local, que segundo o art.30, I, da CF/88, permite que os municípios possam 4 Na competência concorrente para legislar estabelecida no art.24 e parágrafos da CF/88, cabe à União legislar sobre normas gerais sem prejuízo da competência suplementar dos Estados.

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legislar de forma mais específica para atender às suas necessidades e peculiaridades, desde que essas normas não violem o disposto nas normas gerais estabelecidas pela União, nem as normas suplementares estabelecidas pelos Estados-membros.

Quanto ao planejamento urbanístico local, cabe ao Município (art.30, VIII) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e da ocupação do solo urbano.

Ao mesmo tempo, o art.182 estabelece que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Com isso, o que o Município for executar em matéria de desenvolvimento urbano deve estar conforme as diretrizes legais estabelecidas pela União(normas gerais) e pelos Estados (normas suplementares).

Embora o art.225 da Constituição de 1988 esteja no capítulo do meio ambiente, suas disposições são plenamente aplicáveis ao desenvolvimento urbano, visto que a proteção do meio urbano encontra-se na própria proteção do meio ambiente, no tratamento unitário a lhe ser dado, nas seguintes dimensões: natural, artificial, cultural e do trabalho.

Ainda sobre a Política Urbana estabelecida pela Constituição de 1988 (arts. 182 e 183), observa-se que O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal e obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (art.182, §1º, CF/88); ao mesmo tempo em que A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art.182, §2º, CF/88).

Essa função sócio-ambiental, a ser buscada no tratamento da propriedade, foi bem disposta no Novo Código Civil, Lei Federal nº 10.406/02, in verbis:

“Art.1228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.Parágrafo único. O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.” (grifos nossos)

Logo, não será possível garantir propriedade se as funções social e ambiental não estiverem presentes para a garantia da melhoria e da manutenção da qualidade de vida de todos os habitantes da cidade, o que, neste ambiente, deverá partir da ordenação expressa nas regras do planejamento urbano. Esse processo, enquanto ação prioritariamente de iniciativa do Poder Público municipal, principalmente, através do instrumento da Lei do Plano Diretor, é que estabelecerá que diretrizes devem

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ser obedecidas, o que também servirá como base às demais leis urbanísticas e ambientais, conforme será visto.

No art.182, §4º, CF/88, fica estabelecido que É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no Plano Diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente de I – parcelamento ou edificação compulsórios; II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III – desapropriação com o pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e juros legais.

Com isso, tanto no âmbito do planejamento urbano, como no da legislação ambiental urbanística, a atuação do Município se revela determinante, vez que, embora concorrente entre a União, Estados e Municípios, a maioria das normas urbanísticas de ordenação do espaço e conseqüente defesa do meio ambiente da cidade é de competência do Município, dado o interesse local a indicar um planejamento específico.

Compreender se esse papel do Município está sendo cumprido, não se constitui tarefa simples, impondo cuidados que merecem análise à luz de toda a legislação constitucional e infraconstitucional já existente.

Uma reflexão acerca do importante papel do Município no planejamento urbano, notadamente na efetivação da função social da propriedade, é elucidada pelo jurista Doutor em Direito Urbanístico, Nelson Saule Jr, em seu artigo “A Eficácia da aplicabilidade do princípio da função social da propriedade nos conflitos ambientais urbanos”, a saber:

“Passados mais de dez anos da promulgação da Constituição Brasileira, colocam-se as seguintes questões: os princípios constitucionais da política urbana, em especial o da função social da propriedade tem sido utilizado de forma adequada na solução dos conflitos ambientais urbanos, em especial pelo Poder Judiciário e as instituições essenciais à Administração da Justiça e pelos órgãos colegiados do Poder Executivo no âmbito estadual e municipal responsáveis pela proteção do meio ambiente; as ações do Poder Público em relação aos conflitos ambientais urbanos contribuem para o aumento ou diminuição da desigualdade social; a nova ordem legal urbana que vem sendo construída com base na legislação federal e municipal urbanística atende ou não os preceitos constitucionais de modo a promover a integração social e territorial dos setores marginalizado. (in Direito à Cidade, Trilhas legais para o direito às cidades sustentáveis, ed. Max Limonad, 1999, pág.12).

É exatamente dentro dessa reflexão crítica que os planos urbanísticos devem ser elaborados, funcionado como limitação às deliberações de particulares e dos Poderes Públicos que possam descaracterizar ou prejudicar a cidade, sem que venham atender à exigência da promoção da justiça social. Nesse sentido, as limitações, as permissões e as estratégias a serem seguidas devem ser impostas por lei, como forma garantir o respeito à função social e ambiental da propriedade,

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que, mesmo sendo um direito fundamental garantido constitucionalmente, deve obediência ao cumprimento de uma função social.

Assim, observa-se que, pela natureza do interesse local, nosso sistema de distribuição de competências delegou a maioria das funções executivas e legislativas de planejamento urbano aos Municípios. E, ao se realizar planejamento urbano, impõe-se o enfrentamento das questões indissociáveis aos fenômenos urbanos, como a proteção do meio ambiente natural e histórico-cultural da cidade, através da imposição ou proibição de condutas legais aos particulares e aos Poderes Públicos em geral, com vistas ao desempenho de uma função sócio-ambiental da propriedade urbana, como disposto a seguir.

3) O PLANO DIRETOR MUNICIPAL NO PLANEJAMENTO URBANO

3.1. O PLANO DIRETOR NA DINÂMICA URBANÍSTICA E NO ORDENAMENTO JURÍDICO

Demonstrada competência municipal no planejamento urbano e as interferências deste na proteção do meio ambiente (artificial, natural e histórico-cultural) e na efetivação da função sócio-ambiental da propriedade, cumpre destacar o papel do Plano Diretor Municipal dentro do planejamento urbano-ambiental.

O Plano Diretor Municipal, denominado mais comumente de Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano ou Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano-ambiental, além de dever ser instituído através de lei, deve ser compreendido dentro das funções da dinâmica da realização urbanística5, em geral, obedecida através das seguintes etapas:

A) PLANO URBANÍSTICOB) ELABORAÇÃO DE NORMAS ESPECÍFICASC) EXECUÇÀO DE ATIVIDADES URBANÍSTICASD) (dentro da execução) UTILIZAÇÃO DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS

A) O plano urbanísticoÉ o instrumento básico, a base para agir segundo suas finalidades. Para que

seja instituído, o Plano deverá ser precedido de uma dinâmica de planejamento, que a partir de dados e índices verificará os problemas e necessidades e indicará as soluções. Ao final do trabalho, tudo deverá compor o documento final que é o Plano. Nesse processo, deve-se considerar a participação popular para a definição de metas mais realistas. Em obediência à legalidade na intervenção, o Plano deve ser aprovado na forma da lei. Tudo isso garantirá uma urbanização e uma urbanificação6 mais real, em que os custos administrativos também possam ser planejados.

5 Divisão interna das atividades urbanísticas explicitada por Daniela Campos Libório Di Sarno, mestre e doutora em Direito Urbanístico Ambiental pela PUC-SP, in Elementos de Direito Urbanístico, Barueri, SP: Manole, 2004, pág.62.6 O urbanismo é uma ciência que se dedica à organização dos espaços habitáveis, enquanto a urbanificação é o processo deliberado para corrigir uma urbanização que tenha ocorrido de forma desordenada ou prejudicial.

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Entre os principais planos urbanísticos, está o Plano Diretor, mas este não é o único exemplo, visto que plano urbanístico é definido como a base de planejamento para as intervenções administrativas ou particulares. Pela Constituição de 1988, o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana no Município, mas a Constituição Federal não restringe a essa possibilidade, dispondo de uma série de outros Planos. Para os Municípios são explícitos7: o Plano Diretor (art. 182) e o Plano Parcial de Ordenação Territorial (uso do solo urbano, art.30, VIII); e implícitos8 : os planos locais (criação, organização e supressão de distritos, art.30, IV).

No caso do Plano Diretor, objeto da presente ação, salienta-se que sua lei não somente deve estar em consonância com os ditames constitucionais e legais, no âmbito federal e estadual, sobre a política urbana e ambiental, mas também deverá observar a Lei Orgânica do Município, lei municipal formada pelo conjunto de normas para o desenvolvimento municipal em geral.

Estabelecido o Plano Diretor, haverá a instituição de outros planos, programas e projetos setoriais e planos de desenvolvimento econômico e social, daí a necessidade de que sua lei não seja apenas uma proposição de diretrizes, mas que contenha ações priorizadas.

B) As normas específicas

A elaboração de normas jurídicas específicas trará as particularidades (mais detalhadas que o Plano Diretor, p.ex.) referentes às limitações e intervenções que o Poder Público pretende impor. Traduz-se em Código de Obras e Posturas, Lei de Uso e Ocupação do Solo, Leis de Zoneamento, leis de edificações e outras necessárias à ordenação do solo (art.30, VIII, CF/88).

Se houver plano urbanístico, as leis vincularão relações e condutas realizando (ou não!) o Plano. Serão de iniciativa do Prefeito Municipal as seguintes leis específicas: parcelamento, edificação e utilização compulsória (art.5º, Estatuto Cidade), direito de preempção (art.25), outorga onerosa do direito de construir (art.30), operações urbanas consorciadas (art.32), transferência do direito de construir (art.35) e estudo de impacto de vizinhança (art.36). Se essas leis não estiverem vinculadas as Plano Diretor, haverá distorções e injustiças, como também estas poderão advir se o Plano não contiver as metas e as diretrizes a serem alcançadas de forma priorizada, para as reais soluções necessárias.

C) As atividades urbanísticas

A execução das atividades urbanísticas já se refere à fase de gestão urbana, que deverá ser precedida de leis que destinem verbas para obras (leis orçamentárias) e

7 Também são explícitos, no âmbito federal: plano nacional de ordenação territorial e desenvolvimento econômico e social (art.21,IX); no âmbito estadual: plano regional (art.25, §4º, c).8 São implícitos, no âmbito federal: plano setorial de desenvolvimento urbano (art.21, XX e XXI); no âmbito estadual: plano geral de ordenamento territorial.

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imponham situações que intervenham na propriedade. Ocorre que se, além de leis específicas, houver um Plano, este poderá ser ou não executado ou executado parcialmente, de acordo a dinâmica que for dada a ele (incluídas as dinâmicas de elaboração e de execução do plano). Daí a importância de um planejamento bem feito, capaz de refletir a realidade, para que não surjam propostas, quando da execução, absurdas diante da realidade (inexecução do plano). Ao mesmo tempo, é importante ressaltar que a possibilidade de alteração de um plano precisa ser considerada, para que a lei consiga apontar a solução das necessidades que irão surgir (alteração do plano). Daí, o Estatuto da Cidade ter estabelecido o prazo de revisão do Plano Diretor a cada 10 (dez) anos.

D) Os instrumentos urbanísticos

Em geral, os instrumentos urbanísticos são considerados pelo Direito Administrativo como uma restrição do Estado ao direito de propriedade ou intervenção sobre parte do domínio econômico. Para o Direito Urbanístico, esse enfoque é considerado mais amplo tendo em vista que o uso da propriedade é analisado em um contexto urbanístico, não isoladamente. Para que isso não gere “infinitos” direitos a indenizações, esses instrumentos têm que ser considerados previamente e por lei (se possível, antecedidos de um plano).

Feitas essas considerações sobre como se posiciona o Plano Diretor (ou outro plano urbanístico) dentro da dinâmica urbanística e do ordenamento, será mais detalhado a seguir a que regras da Política Urbana Nacional o Plano Diretor deve obedecer.

3.2. O ESTATUTO DA CIDADE E O PLANO DIRETOR

O Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, é lei nacional que regulamenta a Política Urbana estabelecida na Constituição Federal de 1988 (arts.182 e 183). Dispõe a Constituição Federal de 1988 acerca da Política Urbana Nacional:

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:I - parcelamento ou edificação compulsórios;II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em

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parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.Art.183. Aquele que possuir área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.§1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.§2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.§3o Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.” (grifos nossos)

O Estatuto da Cidade, além das diretrizes gerais, disponibilizou os instrumentos urbanísticos de controle e ordenação do solo nos Municípios, ao mesmo tempo em que garantiu aos cidadãos a participação nos rumos da cidade, o que se define por participação popular ou gestão democrática, exigido no planejamento e na gestão municipal.

As normas estabelecidas pelo Estatuto da Cidade são consideradas normas gerais, com o fim de estabelecerem diretrizes básicas da política urbana, sendo definidas como normas de ordem pública e interesse social, que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (parágrafo único, art.1º, Estatuto da Cidade), as quais devem ser respeitadas na disciplina da política urbana dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Até a Constituição Federal de 1988 o Plano Diretor era uma mera faculdade do Poder Público, podendo este usá-lo ou não para reger o Desenvolvimento Urbano. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o Plano Diretor se torna uma instituição jurídica que deve considerar as normas constitucionais de forma integrada, sendo o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (art.182, §1º, CF/88).

O Plano Diretor só terá validade e eficácia se respeitar em suas normas os princípios constitucionais, dentre os quais se destacam os princípios da soberania popular, da justiça social, da igualdade, da legalidade, da função social da propriedade e da cidade, do desenvolvimento sustentável e da garantia dos direitos fundamentais.

Além da obediência à Constituição Federal, o Plano Diretor, como lei municipal que é, deverá respeitar o Estatuto da Cidade, a Constituição Estadual e a Lei Orgânica, sob pena de ser inconstitucional ou ilegal, não gozando de validade. Caso a previsão ou a utilização dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade não esteja sendo observada, isso poderá ser objeto de discussão judicial, visto que tanto as normas federais (diretrizes da política urbana), como as normas constitucionais estariam sendo descumpridas.

São DIRETRIZES GERAIS DA POLÍTICA URBANA, a serem incorporadas obrigatoriamente pelo Plano Diretor, as mencionadas no art.2º do Estatuto da Cidade, dentre as quais se destacam: direito a cidades sustentáveis; gestão democrática; planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição

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espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência; oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos; ordenação e controle do uso do solo; adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana; adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano; proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população; regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda; simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias.

Além de estabelecer diretrizes gerais, o Estatuto da Cidade disponibilizou INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS a constarem do Plano Diretor, conforme regras dessa lei federal, a serem obedecidas pelo Poder Público e pelos particulares quando da realização de atividades urbanísticas.

São instrumentos de INDUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO URBANO: 1)Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios; 2) IPTU progressivo no tempo; 3)Desapropriação com pagamento em títulos; 4)Consórcio imobiliário; 5)Outorga onerosa do direito de construir; 6)Direito de superfície; 7)Transferência do direito de construir; 8)Operações urbanas consorciadas; 9)Direito de preempção.

São instrumentos de REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA: 1)Usucapião especial de imóvel urbano; 2) Concessão de direito real de uso; 3) Concessão de uso especial para fins de moradia; 4) Instituição de ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social.

Além das diretrizes e dos instrumentos, a feitura do Plano Diretor também deve obedecer à concepção dada pelo Estatuto da Cidade: o plano deve expressar um processo político que conduzirá a cidade, daí as disposições do art.40, §4º, em que a lei federal deixou bem clara que, desde a elaboração do Plano Diretor, a PARTICIPAÇÃO POPULAR e de associações de representativas dos vários segmentos da sociedade deverão ser garantidas, o que será tratado melhor no tópico seguinte.

Para aprovação do PDDU deve ser observado o art.40, enquanto a sua obrigatoriedade deve-se ao disposto no art.41, ambos do Estatuto da Cidade:

“Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

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§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.”

Com isso, destaca-se a PARTICIPAÇÃO POPULAR no planejamento e na gestão da cidade, em cumprimento ao disposto no parágrafo único do art.1º e no art.29, XII e XIII, art. 216, § 1º e art.225 da Constituição Federal. No planejamento essa participação deverá ocorrer em todas as suas fases, nos Poderes Executivo e Legislativo, através de práticas de cidadania e de solidariedade na construção de uma cidade mais justa e democrática.

Nisso, deve-se observar que associações representativas, de acordo com a Constituição Federal, ligam-se ao reconhecimento de um direito político coletivo, mas isso não deve afastar a possibilidade individual de participar da elaboração do Plano Diretor. Logo, qualquer pessoa ou grupo de pessoas, independente de estarem associados, devem ter o direito de participar de audiências públicas e debates promovidos pelo Poder Público na elaboração do Plano Diretor, implicando uma participação de diversas naturezas: indivíduos ou grupo de indivíduos, organizações e movimentos populares, associações representativas de vários segmentos (de classe, comunitárias, federações de moradores, sindicatos, ONG’s e etc.), fóruns e redes.

Toda a possibilidade de participação popular na fase de planejamento, frise-se, a ocorrer no Poder Executivo e novamente no Poder Legislativo, deverá dar-se por meio debates, consultas e audiências públicas, que deverão ser consideradas na sua dimensão e impacto, não apenas em quantidade, sob pena de tornar-se mera formalidade sem qualquer conteúdo que possa vir a contribuir para a melhoria do Plano Diretor.

Além disso, devem ser considerados: o direito à publicidade e à informação, sobre os documentos e informações produzidos, e o acesso de qualquer pessoa interessada a isso. Para tal, é importante que sejam disponibilizadas as informações e dados em vários locais (bibliotecas, terminais de computador, publicação em Diário Oficial, cadastros, mapas disponíveis em órgãos públicos e etc.), sob pena de não ter efetividade.

Quanto ao sistema de gestão, a lei deverá garantir a existência de órgão colegiado vinculado à Administração Municipal (Conselhos, p.ex.), com funções de assessoria, formulação, fiscalização e auxílio administrativo; um órgão central da Administração Municipal (Secretaria, p.ex.) para a elaboração de normas, coordenação, supervisão e execução da política urbana; órgãos locais (subprefeituras, p.ex.); bem como canais de participação popular, independentes do Poder Público (Conselhos populares), a serem formados pela sociedade civil.

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Segundo o Estatuto da Cidade, considera-se GESTÃO DEMOCRÁTICA:

“DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE

Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:

I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;II – debates, audiências e consultas públicas;III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.”

O sentido da gestão democrática da cidade decorre do princípio democrático, que está explicitado no art.1º da Constituição Federal (República Federativa do Brasil como Estado Democrático de Direito) como um princípio geral a conduzir a interpretação dos demais princípios e regras, o que possui íntima ligação como o princípio do Estado de Direito, também explicitado no art.1º, sendo ambos os princípios considerados vetores do Estado e da sociedade. A esta, pois, assegura-se a possibilidade efetiva de participar dos processos decisórios, exercendo controle crítico das propostas apresentadas pela Administração Pública, que deverá estar organizada de modo a atender de forma eficiente os seus deveres.

Nesse sentido, esclarece a lição de Marcos Augusto Perez em sua recente obra A Administração Pública Democrática: institutos de participação popular na Administração Pública:

“Para José Afonso da Silva, a democracia participativa está definitivamente ligada ao chamado Estado Democrático de Direito:

‘A Democracia que o Estado Democrático de Direito realiza há de ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art.3º, II), em que o poder emana do povo, que deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por meio de representantes eleitos (art.1º, parágrafo único); participativa, porque envolve a participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos e governo; pluralista, porque respeita a pluralidade de idéias, culturas e etnias e pressupõe assim o diálogo de opiniões e pensamentos divergentes da sociedade; há de ser um processo de liberação da pessoa humana das formas de opressão que não depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, políticos e sociais, mas especificamente da vigência de condições econômicas suscetíveis de favorecer o seu pleno exercício.’

Para Dalmo de Abreu Dallari, a participação política ativa é um dos pressupostos da vida social democrática e configura-se como um dever inerente à cidadania.(...)

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Como diz Canotilho (em elaboração teórica das mais úteis ao presente estudo e com a qual concordamos inteiramente), a democracia é um princípio normativo não somente informador do Estado, mas também, o que nos interessa primordialmente, um princípio de organização que ‘implica a estruturação de processos que ofereçam aos cidadãos efetivas possibilidades de aprender democracia, participar nos processos de decisão, de exercer controlo crítico na divergência de opiniões, produzir ‘inputs’ políticos democrático’.Encontra-se estabelecido constitucionalmente, desse modo, aos cidadãos ‘enquanto administrados (...) específicos direitos de participação, no exercício da função administrativa de Estado – ‘máxime’ quando estejam em causa direitos econômicos, sociais e culturais – e na relevância de grupos de interesses, de associações e de instituições em processos de decisão a nível de Estado.” (grifos nossos) (Belo Horizonte: Fórum, 2004, págs.34, 35 e 36)

Tal concepção jurídica do princípio democrático revela-se tão importante que, em matéria de planejamento urbano, poderá acarretar a punição dos agentes públicos que não o observarem, bem como a improbidade administrativa do Prefeito no caso de elaboração de plano diretor sem a efetiva participação popular. Determina o Estatuto da Cidade:

“Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, quando:

VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4o do art. 40 desta Lei;”

Quanto ao CONTEÚDO BÁSICO, o Plano Diretor deve seguir o disposto no art.42 do Estatuto da Cidade, in verbis:

“Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5o desta Lei;II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;III – sistema de acompanhamento e controle.” (grifos nossos)

O PDDU é requisito obrigatório para o Poder Público aplicar, sucessivamente, parcelamento ou edificação compulsórios, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e a desapropriação para fins de reforma urbana. Ainda ao PDDU incumbe definir critérios de utilização dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, como: direito de preempção (art.25), outorga onerosa do direito de construir (arts. 28 e 29), operações urbanas consorciadas (art.32), transferência do direito de construir (art.35).

Observe-se que, para a aplicação dos instrumentos de combate à especulação imobiliária, descritos no art.182, §4o, da CF/88 e regulamentado pelo art.42, I, do Estatuto da Cidade, é necessário que a área esteja incluída no Plano Diretor, o que significa que essas áreas, conhecidas como vazios urbanos, deverão estar delimitadas na Lei do Plano, conforme clara redação do Estatuto da Cidade. A utilização desses instrumentos visa ao cumprimento da Função Social da Propriedade, princípio

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constitucional sobre o qual o Estatuto da Cidade também trata, em seu art.39, vincula seu cumprimento ao respeito às diretrizes previstas no art.2º.

Conforme será visto a seguir, diversos princípios e regras constantes do Estatuto da Cidade foram descumpridos na elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Fortaleza, IMPLICANDO AUSÊNCIA DE VALIDADE a ser confirmada pelo Poder Judiciário, impedindo que os atos ilícitos apontados venham a configurar novos danos aos bens ora defendidos.

4) ERROS NO PROCESSO DO PROJETO LEGFOR E NO CONTEÚDO DOS PRODUTOS PELA EQUIPE TÉCNICA

4.1) DISTORÇÕES NO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR: FALTA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR E TÉCNICA URBANÍSTICA ILEGAL E CONSERVADORA

Na proposta do PDDUA/FOR feita pela ASTEF/UFC e aprovada pela Prefeitura Municipal de Fortaleza, a publicidade ampla do processo e o acesso amplo às informações não ocorreram conforme determina o Estatuto da Cidade.

Primeiramente, não se verificou divulgação oficial à população de Fortaleza acerca do conteúdo do projeto de lei, bem como não houve amplo acesso das informações produzidas, vez que a divulgação somente se deu através da Internet, no endereço eletrônico www.seinf.fortaleza.ce.gov.br/legfor.

Para confirmar a procedência desses argumentos, a pesquisa popular elaborada pelo Centro de Estudos, Articulação e Referência sobre Assentamentos Humanos – CEARAH Periferia, em anexo, junto a um universo de 1000(mil) pessoas de diversas classes e bairros de Fortaleza, revela o desconhecimento (falta de publicidade e de acesso) e a exclusão social (não oferecimento de participação) na definição das políticas de desenvolvimento urbano a constarem do Plano Diretor.

Como visto, o Estatuto da Cidade determina que os Poderes Legislativo e Executivo garantirão a participação popular no processo de elaboração do Plano Diretor (art.40, §4º, Estatuto da Cidade), sob pena de improbidade administrativa do Prefeito. No entanto, a apresentação feita pela Prefeitura de Fortaleza e pela equipe técnica responsável, resumiu-se a uma audiência em cada área correspondente a uma das atuais Secretarias Executivas Regionais, todas com público apenas convidado. Nessas reuniões, não houve construção de quaisquer propostas em relação ao Plano Diretor, mas tão-somente a apresentação da Síntese Diagnóstico de cada região da cidade, uma vez que essas reuniões ocorreram em 2003, quando ainda não havia nem a versão preliminar do projeto de lei do PDDUA/FOR.

Destaque-se que diante da pressão popular em relação à ausência de participação, a Câmara dos Vereadores, ainda sem ter recebido qualquer proposta do projeto de lei, realizou reuniões em alguns bairros (5 reuniões), em que a Prefeitura

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de Fortaleza NÃO compareceu para apresentar a proposta, nem qualquer membro da câmara a apresentou. Logo, pergunta-se: como explicar a participação da populaçào no conteúdo do diagnóstico e do projeto de lei do plano diretor? quando a populaçào de fortaleza discutiu o futuro da cidade ?

Conforme inúmeras reportagens em anexo, o que verdadeiramente aconteceu foi a falta de interesse da equipe técnica contratada e da prefeitura em garantir a participação popular, desde a elaboração do diagnóstico, que se resumiu a poucos dados do CENSO IBGE 2000(desatualizados), até a discussão do projeto de lei do plano diretor, que, segundo pareceres de especialistas, possui inúmeros erros técnicos (documentação anexa).

Como única “tentativa de homologar” o cumprimento da exigência de participação popular, a equipe técnica, formada por profissionais da ASTEF/UFC e servidores públicos da Prefeitura de Fortaleza, “defende-se” alegando que houve reuniões em Câmaras Técnicas e em audiências públicas no âmbito da Comissão de Avaliação Permanente do Plano Diretor – CPPD e no Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM, que não se prestam a representar a população , pois não são sequer paritários, mas constituem representações de categoria profissionais de assessoramento ao Chefe do Poder Executivo. Tanto o é, que a própria Lei Orgânica do Município de Fortaleza, no art.160, dispõe:

“Art.160. A comissão de avaliação permanente do plano diretor de desenvolvimento urbano é órgão colegiado, autônomo e ligado diretamente ao Prefeito Municipal, em que é garantida a participação das entidades representativas de categorias profissionais.Parágrafo único - A lei disporá a composição, atribuições, organizações e funcionamento de comissão de avaliação permanente do plano diretor de desenvolvimento urbano.”

Ora Excelência, como se percebe não se confundem participação popular com as atividades de assessoramento de representantes de categorias profissionais. Daí, o Estatuto da Cidade ter sido claro em utilizar duas expressões, logicamente, de naturezas distintas(art.40, §4º, I). Como os cidadãos comuns, que não se enquadram em nenhuma das categorias profissionais desses órgãos puderam participar da elaboração plano diretor ? Nem a categoria dos advogados, através da OAB, tem assento nesses conselhos para contribuir, pelo menos, resolvendo as inúmeras irregularidades jurídicas que já verificam no conteúdo do projeto de lei (o que seria prescindível, caso uma equipe de notório saber tivesse realizado o trabalho). Em relação à representação de associações de bairros, somente há um assento da Federação de Bairros e Favelas de Fortaleza em cada órgão, cujas atribuições não se prestam a substituir a vontade da massa da população da cidade, pois isso seria completamente desprovido de razoabilidade, como também de representatividade proporcional.

A partir de quando a equipe técnica contratada entregou o projeto de lei ao Prefeito, em abril de 2004, a única discussão de conteúdo do Plano Diretor se deu junto à CPPD e ao COMAM. Logo, o que, no máximo, poderia afirmar-se é que houve discussão com associações representativas de segmentos profissionais. Ainda, AGUARDA-SE O CUMPRIMENTO LEGAL DA NECESSIDADE DE

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PARTICIPAÇÃO POPULAR, o que, mesmo vindo com atraso, comprova o desperdício de dinheiro público decorrente de erros técnicos inadmissíveis.

Ad argumentandum tantum, as irregularidades dos atos administrativos se deram até na oitiva dos representantes que têm assento nas reuniões dos órgãos de assessoramento, pois os Regimentos Internos não foram observados no que concerne à leitura e à aprovação das atas das reuniões anteriores, nem foi garantido plenamente o direito de emitir parecer técnico de avaliação do projeto de lei apresentado. Por exemplo, as contribuições técnicas entregues em 24 de junho de 2004 (segunda contribuição do IAB e a contribuição da Federação de Bairros e Favelas de Fortaleza) não foram aceitas, sob o argumento de que foram “entregas fora do prazo”, não chegando nem a serem avaliadas pela equipe técnica. Isso demonstra que, até pelos conselheiros dos órgãos de assessoramento, não houve oportunidade completa para contribuições, vez que os conselheiros não exercitaram seu direito pleno de emitir parecer técnico. Essa insatisfação, inclusive, já havia sido manifestada pelo IAB-CE, que, novamente, chegou a fazer uma avaliação negativa revelando a falta de atenção com que a equipe técnica recebeu suas contribuições (reportagem jornalística de 18/05/2004 e avaliação, de agosto de 2004, em anexo). Além disso, não ocorreram as publicações das atas em Diário Oficial do Município de todas as 8 (oito) reuniões conjuntas CPPD e COMAM, conforme exigência dos Regimentos Internos desses órgãos.

Conforme o Termo de Referência do Ministério das Cidades, gerado a partir da I Conferência Nacional das Cidades, em 2003 (objeto da recente obra Plano Diretor Participativo: guia para elaboração pelos municípios e cidadãos, elaborada pelo CONFEA - Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia e pelo Ministério das Cidades, encontrada no site: www.cidades.gov.br), a feitura do Plano Diretor deverá partir de um núcleo gestor criado especificamente para isso. Nas atividades desse núcleo, deverá haver a expressão dos vários setores da sociedade, em que esta irá propor critérios para que sejam decididas as prioridades, assegurado o cumprimento das regras estabelecidas coletivamente, sempre compatibilizando o trabalho técnico com a leitura comunitária.

Para isso a participação popular deve acontecer: 1)desde a elaboração do diagnóstico, para gerar idéias para a proposta técnica de lei; 2) discussão com a população sobre a proposta de lei, logicamente com a ajuda dos técnicos para repassar a linguagem técnica do projeto em linguagem acessível, 3) finalmente, a equipe técnica transforma novamente em linguagem técnica os anseios e as sugestões da população, para, daí, 4) dar-se o encaminhamento à Câmara dos Vereadores.

Na obra Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos: Lei n.10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana, é evidenciada a revogação da CONCEPÇÃO TRADICIONAL frente à CONCEPÇÃO DO ESTATUTO DA CIDADE sobre os planos de desenvolvimento urbano, a saber:

“A adoção de padrões urbanísticos exigentes e de difícil compreensão e a alta complexidade dos planos fazem parte de um quadro de hegemonia de uma visão tecnocrática na legislação

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urbanística. Isso significa o tratamento da cidade como objeto puramente técnico, no qual a função da lei seria apenas o de estabelecer os padrões satisfatórios de qualidade para o funcionamento. Ignora-se dessa forma qualquer dimensão que reconheça conflitos, e muito menos a realidade de desigualdade das condições de renda e sua influência sobre o funcionamento dos mercados imobiliários urbanos.(...)Naquele momento, com as limitações do poder legislativo e desarticulação da sociedade civil, o planejamento urbano foi produzido “no gabinete”, enquadrado e limitado pela visão centralizadora e tecnocrática que domina o sistema de planejamento no país como um todo.(...)Diferentemente da concepção tradicional que pratica uma separação entre planejamento e gestão, havendo inclusive um conflito entre essas duas dimensões, operando o planejamento apenas na esfera técnica e a gestão na dimensão política – o novo paradigma parte do pressuposto que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua ação coordenada não em função de um modelo produzido em escritórios, mas a partir de um pacto – a cidade que queremos – que corresponda ao interesse público da cidade.As novas práticas substituem o Plano que prioriza tudo – ou seja, não prioriza nada – pela idéia do Plano como um processo político, por meio do qual o poder público canaliza seus esforços, capacidade técnica e potencialidades locais em torno de alguns objetivos prioritários.(...) A regulação urbanística passa a ter tratada com um processo, com etapas sucessivas: a formulação de instrumentos urbanísticos que sirvam para realizar e implementar os objetivos estabelecidos no Plano, sua aprovação pela Câmara Municipal, sua fiscalização e revisão periódica, a partir do cotejamento entre a estratégia proposta e os resultados alcançados. (...)O objetivo do plano não é resolver todos os problemas da cidade, mas sim ser um instrumento para a definição de uma estratégia para a intervenção imediata, estabelecendo poucos e claros princípios de ação para o conjunto de agentes envolvidos na construção da cidade, servindo também de base para a gestão pactuada da cidade.(...)De acordo com as diretrizes expressas no Estatuto, os Planos Diretores devem contar necessariamente com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos econômicos e sociais, não apenas durante o processo de elaboração e votação, mas, sobretudo, na implementação e gestão das decisões do Plano. Assim, mais do que um documento técnico, normalmente hermético ou genérico, distante dos conflitos reais que caracterizam a cidade, o Plano passa a significar um espaço de debate dos cidadãos e de definição de opções, conscientes e negociadas, por uma estratégia de intervenção no território. Não se trata aqui da tradicional fase de “consultas” que os Planos Diretores costumam fazer – a seus interlocutores preferenciais, “clientes” dos planos e leis de zoneamento, que dominam sua linguagem e simbolização, mas de um processo de construção coletiva da “cidade que queremos”. (grifos nossos) (2ª ed. – Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002, págs.38/40)

Salienta-se, desde já, que NÃO SE TRATA DE DISCRICIONARIEDADE, mas de desrespeito aos princípios do Estatuto da Cidade e do urbanismo, que impõem a atuação democrática dos técnicos, diretamente associada aos anseios e sugestões da população, capaz de realmente resolver os conflitos sócio-ambientais da cidade.

A ausência de participação popular na elaboração de Planos Diretores, em outras cidades do País que passaram por esses problemas, já vem sofrendo repulsa pelo Poder Judiciário sob o argumento de inconstitucionalidade, como, em caso semelhante no Município de Capão da Canoa, no Rio Grande do Sul, na ADIN nº 70003026564, proposta pela Procuradoria Geral de Justiça gaúcha, ementa in verbis:

“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Município de Capão da Canoa. Lei 1.458/2000 que estabelece normas sobre edificações nos loteamentos e altera o

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plano diretor da sede do Município de Capão da Canoa. Inconstitucionalidade formal.Ausência de participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do Plano Diretor e das diretrizes de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes. Violação ao § 5º do art. 177 da Carta Estadual.Precedentes do TJRSEficácia da declaração excepcionalmente fixada, a teor do artigo 27 da Lei 9.868/99.Ação procedente.”

Tudo isso confirma a necessidade de o Poder Judiciário afastar as inúmeras irregularidades verificadas na forma de realização do planejamento urbano de Fortaleza, evidenciando a AUSÊNCIA DE NOTÓRIO SABER DA EQUIPE TÉCNICA NA CONDUÇÃO DO PLANEJAMENTO, bem como a MANEIRA INFLEXÍVEL NA GARANTIA DA PARTICIPAÇÀO POPULAR e até no RECEBIMENTO DAS SUGESTÕES DE MODIFICAÇÒES TÉCNICAS DO PROJETO DE LEI (nenhuma das contribuições feitas pelos representantes do Instituto dos Arquitetos do Brasil – IAB/CE e da Federação de Bairros e Favelas de Fortaleza, no CPPD e COMAM, foram aceitas, sem que houvesse justificativa técnica plausível para isso).

4.2) ERROS TÉCNICOS NA SÍNTESE DIAGNÓSTICO E NO PROJETO DE LEI DO PLANO DIRETOR: PROBLEMAS A SEREM ENFRENTADOS NO CONTEÚDO.

Como forma de embasar a presente pretensão, os autores buscaram auxílio técnico multidisciplinar, com apoio de diversos técnicos (IAB/CE, UFC, AGB/CE, PRODEMA/UFC), inclusive, parecer jurídico elaborado pelos advogados do Instituto Pólis/SP (entidade componente do Fórum Nacional de Reforma Urbana), em que ficaram concluídas as diversas irregularidades técnicas na SÍNTESE DIAGNÓSTICO e no PROJETO DE LEI do PDDUA/FOR, em que faltam informações técnicas que somente serão garantidas com a efetivação da GESTÃO DEMOCRÁTICA na elaboração dos projetos de lei.

Primeiramente, quanto ao diagnóstico que embasa a legislação a ser elaborada, verificam-se faltas de dados e análise pouco aprofundadas, conforme assevera a representante da Associação dos Geógrafos do Brasil no Ceará, mestre em Geografia e Profª da UFC, Maria Clélia Lustosa Costa (parecer anexo).

Quanto ao projeto de lei do Plano Diretor, existem pontos obscuros e sem diretrizes e estratégias necessárias a dar ênfase a uma política de desenvolvimento urbano ambiental sustentável para Fortaleza, como concluem os pareceres do IAB/CE; da mestranda Joísa Maria Barroso Loureiro (arquiteta urbanista, em conclusão de mestrado na área de Desenvolvimento e Meio Ambiente – PRODEMA/UFC); do mestre e doutor Marcondes Araújo Lima (arquiteto e urbanista, prof. da UFC, com pós-graduação em diversas áreas ambientais); do mestre e pós-doutor José Borzachiello da Silva (pós-graduação em Geografia Humana); e parecer jurídico do Doutor em Direito Urbanístico Nelson Saule Júnior e da advogada Karina Uzzo, ambos do Instituto Polis (integrante do Fórum Nacional de Reforma Urbana).

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Os erros técnicos cometidos no projeto de lei, podem causar graves e irreversíveis danos ao crescimento da cidade, sobretudo, quando existem tão polêmicos projetos na zona mais nobre e de maior especulação imobiliária (Zona Urbanizada 2). Somente nesta área, existe o projeto, já iniciado, denominado Programa de Recuperação e Complementação do Sistema Viário Costa Oeste (atualmente paralisado sob ordem da Justiça Federal no Ceará, em Ação Civil Pública interposta por este Parquet) e o projeto, ainda em fase de licenciamento junto ao IBAMA (aguarda-se somente a revisão do PDDUA/FOR), do CENTRO MULTIFUNCIONAL DE FEIRAS E EVENTOS (outro projeto do Governo do Estado, em que se pretende instalar um empreendimento de significativo impacto ambiental em pleno mar, também sob investigação do MPF). Ao mesmo, o projeto de lei do PDDUA/FOR prevê a construção de 15 (quinze) andares no bairro Pirambu (não se imagina como, visto que a área é formada por milhares de pessoas de baixa renda, que possuem direito à regularização fundiária pelo poder público, não tendo condições econômicas de ter acesso a moradias desse porte, o que indica um planejamento totalmente dissociado da realidade).

Com isso, temas importantes e direitos correlatos ligados ao Direito à Cidade, que no nosso ordenamento jurídico exigem maior transparência e democratização na condução das políticas públicas e na destinação do patrimônio público, ainda não foram decididos socialmente. Traz-se à colação algumas questões essenciais, cujas discussões e decisões precisam ser enfrentadas e garantidas no projeto LEGFOR:

Releitura do diagnóstico da cidade (consideração de dados mais reais e aprofundados relacionados a: geomorfologia, ecossistemas, atendimento da área urbana pela infra-estrutura, caracterização de uso e ocupação existentes, com a indicação das desordens a serem corrigidas, dados relativos ao preço da terra urbana e da modelo conceitual e concepção do PDDUA/FOR (aprofundamento com ênfases que transcendam a mera análise físico-territorial do espaço urbano, o bairro como unidade de planejamento; zoneamento - macrozoneamento e microzoneamento (estabelecimento de zonas uniformes, com definição de suas estratégias, de onde, de como e de quando haverá melhoria da habitabilidade na cidade); consideração da Região Metropolitana (desenvolvimento urbano para Fortaleza considerando-se a complexidade da dinâmica da Região Metropolitana e as sugestões e críticas decorrentes do PLANEFOR - Plano Estratégico de Fortaleza e Região Metropolitana, concluído em 1999); transporte(definição clara das diretrizes para o Sistema de Transporte Público na cidade, análise dos principais eixos de ligação de Fortaleza e com a Região Metropolitana, definição mais detalhada sobre o METROFOR); infra-estrutura e equipamentos públicos (definição de como será a ampliação de serviços e equipamentos, como telefonia, energia, saúde, educação, cultura, lazer e etc.); moradia adequada (como e quando se dará a promoção de políticas habitacionais para atender à demanda existente); regularização fundiária (utilização de todos os instrumentos, em áreas públicas ou privadas, delimitação das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, como forma de garantir a permanência das populações de baixa renda em assentamentos irregulares consolidados); turismo (definição da política de turismo e dos empreendimentos viáveis e sustentáveis a serem instalados nesse aspecto);

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desenvolvimento e expansão da cidade (planejou da cidade de Fortaleza levando-se em consideração a Região Metropolitana, proposição da produção econômica, notadamente a industrial, comercial e ligada ao turismo, com a justa distribuição das atividades e dos equipamentos sociais urbanos e a configuração das centralidades econômicas); definição do saneamento da cidade (reaproveitamento e da destinação dos resíduos sólidos, locais para a realização de coleta seletiva, definição e indicação dos sistemas de drenagem, esgotamento sanitário e manejo do solo); defesa do meio ambiente e do patrimônio histórico–cultural (definição das políticas ambientais de preservação e conservação prioritárias para a cidade, da proteção das áreas limítrofes às áreas de preservação permanente com a apresentação de propostas de ocupação e uso do solo de forma compatível com a fragilidade dos ecossistemas da cidade, das praças e áreas verdes da cidade, ajustes à legislação ambiental federal, hipóteses e requisitos do Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV, discussão sobre a capacidade de suporte e instalação do Centro Multifuncional de Feiras e Eventos / Poço da Draga, o definição de uma política específica para a área do Centro, indicação da preservação ou proteção das áreas ou bens históricos da cidade); gestão democrática da cidade (definição dos espaços e dos mecanismos de garantir a participação popular no planejamento e na gestão da cidade, integração da população com órgãos de planejamento urbano); combate à especulação imobiliária (delimitação dos vazios urbanos para aplicação dos instrumentos definidos no §4º do art.182 da CF/88); políticas públicas (distribuição territorial mínimas das unidades de educação, de saúde, de transportes, de áreas de lazer e cultura, programas e ações previstos para o desenvolvimento dessas áreas); ações para os portadores de deficiência(análise da situação de exclusão dos portadores de deficiência e definição de programas e metas das políticas relacionadas a essa parte da população); instrumentos da política urbana (aprofundamento das questões mais urgentes da cidade e priorização na aplicação dos instrumentos urbanísticos disponibilizados pelo Estatuto da Cidade) definição dos indicadores mínimos de ocupação (deve ser discutida a ordenação da ocupação e do uso do solo de forma prioritária no Plano Diretor, deixando para a legislação específica, Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS a definição precisa dos demais indicadores).

Somente com o processo participativo de definição do conteúdo desses temas setoriais, tratado de forma estratégica a partir do Plano Diretor, em seguida, pelas legislações específicas, é que estarão garantidos princípios e as regras orientadoras das ações dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano.

Disso decorre a necessidade de que as normas instituídas pelo Plano Diretor sejam normas imperativas (aos particulares e agentes privados), que visem a efetivação de metas e o estabelecimento de critérios para verificar-se o cumprimento da função social e ambiental da propriedade, em consonância com as diretrizes da Política Urbana.

Logo, no aspecto físico, a ordenação do solo municipal tem que garantir a melhoria da qualidade de vida da população local, partindo da realidade para a transformação necessária para atender os objetivos a serem atingidos. Nesse aspecto, deverá trazer um sistema viário para o Município, um sistema de zoneamento e um sistema de recreação e revitalização (áreas verdes, desportivas, assim como áreas de

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preservação e revitalização de setores históricos, paisagísticos e ambientais), tudo de forma a ordenar a ocupação e o uso do solo.

No aspecto social, tem-se na ordenação dos espaços habitáveis a melhoria da qualidade de vida da população, através de serviços e equipamentos públicos em geral, o que impõe a determinação por lei das condições de equipamentos e serviços sociais a serem disponibilizados à sociedade.

No aspecto administrativo-institucional, o Plano Diretor deverá trazer meios institucionais para a sua implementação, execução, continuidade e revisão, uma vez que o planejamento deve ser dinâmico, possibilitando a redefinição mínima capaz de acompanhar o crescimento e as modificações da cidade.

IV - DOS PEDIDOS

1) DOS PEDIDOS LIMINARES DE NATUREZA CAUTELAR E ANTECIPATÓRIA DE TUTELA

Pelo que foi exposto acima, restou evidenciado que:

a) Irregularidades e ausência de motivação maculam o procedimento de inexigibilidade de licitação para a contratação da ASTEF e da UFC, ambas supostamente dotadas de “notório saber”, para a realização do projeto LEGFOR, vez que os requisitos para a contratação direta não foram atendidos;b) Insubsistência na relação entre a UFC e a ASTEF para que esta funcione como seu “braço executivo” no momento da contratação;c) Irregularidades na execução do contrato que demonstram que diversos profissionais, que não constavam do contrato, acabaram elaborando indevidamente os produtos, sem a comprovação de notório saber e sem a autorização da Administração Pública;d) Falta de comprovação da utilização das verbas recebidas do Município de Fortaleza, conforme previsto na planilha de cálculos do contrato;e) Desprezo das irregularidades contratuais pelo Município de Fortaleza, pela ASTEF e pela UFC;f) O meio ambiente e a ordem urbanística da cidade de Fortaleza encontram-se comprometidos com a condução incorreta do planejamento urbano, por parte do Município de Fortaleza e suas contratadas (ASTEF/UFC), notadamente, pelo não oferecimento de participação da população no processo de revisão da legislação, como pela existência de sérios erros técnicos no trabalho oferecido, comprometendo qualquer aproveitamento dos serviços “prestados”, o que merece, imediatamente, a suspensão e posterior anulação, tudo por conta das pessoas rés.

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O bom direito perseguido em juízo é de fácil percepção, decorrendo dos argumentos acima expendidos. Já o periculum in mora é evidente, em razão de presente e iminente ofensa:

a) À legalidade e à moralidade administrativa, diante das irregularidades da contratação da ASTEF e da UFC, ferindo a economia pública, com prejuízos crescentes ao Erário Municipal;b) Ao princípio democrático exigido no planejamento e na gestão da cidade, diante do encaminhamento do projeto de lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Fortaleza – PDDUA/FOR à Câmara dos Vereadores em 24 de agosto de 2004, sem que o Poder Executivo tenha garantido a participação popular e diante da intenção revelada pela Presidência do Poder Legislativo Municipal em aprovar essa lei, em pleno período eleitoral ou em fim de gestão, quando não ocorrerá a devida discussão e atenção ao projeto;c) Ao meio ambiente e à ordem urbanística, em face de estudo e de projeto de lei que não atendem às exigências das garantias e princípios que norteiam o bem-estar e o desenvolvimento sustentável da cidade;d) Ao patrimônio da União Federal, cujos bens encontram-se sem proteção diante das irregularidades técnicas cometidas por projeto de futura legislação municipal de Fortaleza, principalmente, considerando dois projetos de ;

Demonstrada a pertinência e oportunidade da presente ação coletiva, requerem os autores a concessão de medida liminar, a título cautelar e de antecipação da tutela para o fim de:

a) ser determinada a imediata suspensão dos efeitos do contrato feito entre o Município de Fortaleza, a ASTEF e a UFC, para elaboração do projeto LEGFOR;b) ser determinada a suspensão do processo de elaboração da lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental de Fortaleza, e demais legislações específicas deste decorrente, intimando-se desta decisão a Câmara dos Vereadores para efetivo cumprimento;c) ser determinada a suspensão de eventual pagamento remanescente à ASTEF ou à UFC a título de remuneração do contrato;d) ser determinado ao Município de Fortaleza o reinício dos trabalhos de revisão do PDDUA/FOR no prazo de 90 (noventa dias), prorrogáveis por igual período a critério desse juízo;e) quando da determinação do reinício dos trabalhos, no pedido acima, para o caso de o Município de Fortaleza realizar nova contratação de equipe técnica, que esta somente se dê mediante licitação prévia,f) seja determinado o enfrentamento de todos os pontos de sua competência urbanístico-ambiental e seja garantida a participação popular (com acesso a toda a documentação pertinente e desde que devidamente convocados com ampla publicidade), em todas as fases do procedimento de revisão da legislação urbanística, em especial do PDDUA/FOR, de acordo com os princípio e diretrizes do Termo de

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Referência do Ministério das Cidades sobre a elaboração de Planos Diretores, conforme o Estatuto da Cidade;g) ser determinada multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais) no descumprimento das determinações acima.

2) DO PEDIDO PRINCIPALDiante de todo o exposto, requerem o Ministério Público Federal e a

Federação de Entidades de Bairros e Favelas de Fortaleza:

a) a citação das pessoas rés: Município de Fortaleza, Associação Técnico-Científica Engenheiro Paulo de Frontin – ASTEF e Universidade Federal do Ceará, para, querendo, apresentarem a defesa que tiver, sob pena de revelia;

b) a procedência da ação, confirmando-se definitivamente o inteiro teor das tutelas antecipadas requerida, e a fim de que seja declarada a nulidade da licitação e da contratação da ASTEF e da UFC pelo Município de Fortaleza, bem como de todos os seus efeitos, inclusive, dos produtos entregues;

c) a condenação da ASTEF e da UFC a restituírem as quantias recebidas a título de licitação e contrato declarados nulos;

d) a condenação do Município de Fortaleza na obrigação de realizar licitação prévia quando da contratação de equipe técnica para a revisão da legislação urbanística de Fortaleza – LEGFOR e dos demais produtos objeto do contrato impugnado;

e) condenação do Município de Fortaleza na obrigação de enfrentar todos os pontos de sua competência urbanístico-ambiental e de garantir a participação popular, em todas as fases do procedimento de revisão da legislação urbanística, em especial do PDDUA/FOR, de acordo com os princípio e diretrizes do Termo de Referência do Ministério das Cidades sobre a elaboração de Planos Diretores, conforme o Estatuto da Cidade;

f) e, no caso de eventual impossibilidade de execução específica, a conversão em perdas e danos em favor do fundo criado na Lei da Ação Civil Pública;

g) a condenação das pessoas rés nos ônus sucumbenciais, protestando os autores por todos os meios de prova em direito permitidos, especialmente, juntada posterior de documentos, depoimentos, prova pericial, testemunhal e etc.

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Requerem, por fim, a intimação da União Federal e do IBAMA para virem integrar o pólo ativo da presente lide, em face do inequívoco interesse patrimonial e ambiental da União na presente demanda.

Dá-se à causa o valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais).

Nestes Termos Pedem eEsperam Deferimento.

Fortaleza, 30 de agosto de 2004.

ALESSANDER WILCKSON CABRAL SALES

Procurador da República

GERLENA Mª SANTANA DE SIQUEIRA

OAB/CE nº 15.328

DEMITRI NÓBREGA CRUZOAB/CE 14.483

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