evolução e perspectivas do controle dos gastos tributários

Evolução e Perspectivas do Controle dos

Gastos TributáriosII Workshop de Gastos Tributários - RFB

Charles Mathusalem Soares EvangelistaDiretor – SEMAG/TCU

Brasília, 6 de outubro de 2011

O controle dos gastos tributários decorre do resultado de análises

que têm o propósito de atender ao disposto nos seguintes

institutos legais:

art. 165, § 6º, da Constituição Federal

art. 5º, inciso II, e 14 da LRF

art. 1º, inciso IV e § 1º, c/c o art. 2º da Lei 8.443/1992

art. 257, § único do RI TCU

Marco Legal

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo

regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de

isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza

financeira, tributária e creditícia.

Constituição

O projeto de lei orçamentária anual (LOA) será acompanhado de

documento a que se refere o § 6.º do art. 165 da Constituição Federal,

bem como das medidas de compensação a renúncias de receita.

(Art. 5º, inciso II)

Renúncia de receitas compreende os seguintes institutos legais:

anistia; remissão; subsídio; crédito presumido; concessão de isenção

em caráter não geral; alteração de alíquota / modificação de base de

cálculo que implique redução discriminada de tributos e outros

benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

(Art. 14, § 1º)

Lei de Responsabilidade Fiscal

Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo,

compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida

nesta Lei:

(...) IV - acompanhar a arrecadação da receita a cargo da União e das

entidades referidas no inciso I deste artigo, mediante inspeções e

auditorias, ou por meio de demonstrativos próprios, na forma

estabelecida no Regimento Interno.

(...) § 1º - No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete,

o Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a

economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes,

bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas.

Lei Orgânica do TCU

Art. 257. A fiscalização pelo Tribunal da renúncia de receitas será feita

mediante auditorias, inspeções ou acompanhamentos nos órgãos

supervisores, bancos operadores e fundos que tenham atribuição

administrativa de conceder, gerenciar ou utilizar os recursos

decorrentes das aludidas renúncias, sem prejuízo do julgamento das

tomadas e prestações de contas apresentadas pelo referidos órgãos,

entidades e fundos, quando couber, na forma estabelecida em ato

normativo.

Parágrafo Único. A fiscalização terá como objetivos, dentre outros,

verificar a eficiência, eficácia e economicidade das ações dos órgãos e

entidades mencionados no caput deste artigo, bem como o real benefício socioeconômico dessas renúncias.

Regimento Interno do TCU

Visão Geral da Renúncia Fiscal

Benefícios Tributários, Creditícios, Financeiros e Previdenciários Período 2006/2010 (em R$ bilhões)

2006 2007 2008 2009 2010

23 19 24 17 19

65 7687 90

106

12 1416 17

19

Previdenciários

Tributários

Financeiros e Creditícios

101109

126 123144

Gastos x Função Orçamentária (2010)

Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT / SRFB

Função Despesa Liquidada

Renúncia Tributária e Previdenciária Total Renúncia /

TotalHabitação 260,88 4.899,90 5.160,79 95%Comércio e Serviço 2.534,35 39.131,97 41.666,31 94%Indústria 1.643,36 17.305,45 18.948,81 91%Energia 656,13 1.497,01 2.153,14 70%Ciência e Tecnologia 6.473,80 8.691,16 15.164,96 57%Agricultura 11.622,92 12.868,21 24.491,14 53%Cultura 1.171,01 1.268,00 2.439,01 52%Direitos da Cidadania 1.777,11 979,36 2.756,46 36%Desporto e Lazer 696,74 339,28 1.036,02 33%Assistência Social 38.954,36 11.808,83 50.763,19 23%Trabalho 31.685,87 7.831,28 39.517,15 20%Comunicações 655,49 153,93 809,42 19%Saúde 62.923,94 12.090,34 75.014,28 16%Educação 46.097,74 4.455,47 50.553,21 9%Transporte 19.516,41 1.742,27 21.258,67 8%Organização Agrária 3.645,92 26,88 3.672,80 1%TOTAL 1.480.323,37 125.089,34 1.605.412,60 8%

(em R$ milhões)

Gastos Tributários x PIB

2006 2007 2008 2009 20100.00%

0.50%

1.00%

1.50%

2.00%

2.50%

3.00%

3.50%

2.80% 2.96% 2.88% 2.81% 2.88%

Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT / SRFB; IBGE

Evolução dos Gastos Tributários como Percentual do PIB

Gastos Tributários x Carga Tributária

Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT / SRFB; IBGE

Evolução dos Gastos Tributários como Percentual da Carga Tributária

2006 2007 2008 2009 20100.00%

2.00%

4.00%

6.00%

8.00%

10.00%

12.00%

14.00%11.87%

12.46% 12.12% 12.32% 12.42%

Regionalização per capita

Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Brasil0.00

400.00

800.00

1,200.00

1,600.00 TributáriosTributário-PrevidenciáriosFinanceiros e Creditícios

1.397,14

394,61

685,12838,20 759,02 754,75

Distribuição per capita dos benefícios - Exercício 2010 (em R$)

Órgãos Gestores de Renúncia

42.3%

39.6%

5.9%

4.6%

2.2%1.5% 1.1%

2.8%Renúncia sem gestor

MDIC

MCT

MI

MS

MME

MinC

Outros

Análises com predominância quantitativa do desempenho

das renúncias;

Falta de identificação da Política ou Programa que utiliza a

renúncia;

Modalidades de renúncias sem órgãos gestores

identificados (42,3% do total das renúncias tributárias);

Aprovação de Medidas de Compensação em desacordo

com a LRF.

Diagnóstico de Limitações

Evolução das Ações de Controle


Fixação de prazo de 5 anos para vigência das renúncias (LDO)

A LDO-2012 estabelece (§1º do art. 89 da Lei nº 12.465, de 12/08/2011):

“Os projetos de lei aprovados ou medidas provisórias que resultem em renúncia de receita em razão de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária, financeira, creditícia ou patrimonial, ou que vinculem receitas a despesas, órgãos ou fundos, deverão conter cláusula de vigência de, no máximo, 5 anos.”

O Tribunal determinou ao Ministério da Fazenda que:

“Adote, quando da concessão ou renovação de renúncias de receitas, medidas com vistas ao atendimento da exigência contida no § 1º do art. 91 da LDO/2010 – Lei n° 12.017/2009, quanto ao prazo máximo de vigência dos respectivos projetos de lei e medidas provisórias.” (Acórdão nº 747/2010 – TCU – Plenário)


Acompanhamento das Medidas de Compensação (art. II do Art.

14 da LRF)

O Tribunal determinou ao Ministério da Fazenda que, em conjunto com

o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:

“Adote, quando da concessão ou ampliação de renúncias de receitas, providências com vistas a que não sejam utilizados, como medidas de compensação às renúncias, os ajustes na programação orçamentária e financeira da despesa pública nem o excesso de arrecadação, em estrita observância ao inciso II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.” (Acórdão nº 747/2010 – TCU – Plenário)

Obs: esse item do acórdão foi objeto de Pedido de Reexame interposto pelo Ministério da Fazenda, e está pendente de julgamento por parte do Tribunal. Dessa forma, a determinação está suspensa.


Demonstrativo do cumprimento do Art. 14 da LRF

O Tribunal determinou à Secretaria de Orçamento Federal e à

Secretaria do Tesouro Nacional que:

“incluam, no relatório quadrimestral a que se refere o art. 9º, § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, c/c o art. 1º, § 1º, da mesma lei, demonstração quanto ao cumprimento do art. 14 da referida lei, especificando as medidas de compensação implementadas no quadrimestre analisado” (Acórdão nº 747/2010 – TCU – Plenário)

Em atendimento à determinação, a SOF e a STN incluíram as informações solicitadas no Anexo 6 do Relatório de Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais do 1º Quadrimestre de 2011.


Demonstração da situação da renúncia nos relatórios de gestão

das Unidades Jurisdicionadas do TCU

As UJ gestoras de renúncias tributárias estão orientadas a registrar,

em relação a cada modalidade de renúncia, um rol específico de

informações que demonstre a legislação, a natureza, os valores, os

objetivos socioeconômicos, os beneficiários, a forma de fruição e

situação quanto à regularidade tributária, os projetos, os mecanismos

de prestação de contas, as metas e os indicadores, bem como os

resultados dos acompanhamentos, das fiscalizações e das avaliações

realizadas em cada exercício financeiro.

(IN TCU 63/2007, art. 4º, §3º, da DN nº 107/2010 e Portaria TCU nº 277/2010)


Comparação, no Relatório das Contas do Presidente da

República, das fontes de financiamento das funções

governamentais originadas de recursos renunciados e

orçamentários em cada exercício

Cultura 2006 2007 2008 2009 2010 Total

Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB Valor %PIB

OFSSNo Exercício 420 0,02 442 0,02 547 0,02 698 0,02 875 0,02 2.982 0,02

RPNP 118 0,00 124 0,00 239 0,01 284 0,01 295 0,01 1.060 0,01

Gasto Tributário 1.016 0,04 1.244 0,05 1.097 0,04 1.135 0,04 1.268 0,03 5.760 0,04

Total 1.554 0,07 1.810 0,07 1.883 0,06 2.117 0,07 2.438 0,07 9.802 0,07

Execução nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social x Gasto Tributário (em R$

milhões)


Proposição ao MF e ao MP para que sejam organizados

procedimentos de aprovação de renúncias no âmbito do

Executivo

O Tribunal determinou ao Ministério da Fazenda que, em conjunto com

o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:

“Promova a sistematização dos procedimentos a serem adotados na avaliação das propostas que envolvam a concessão de renúncia de receitas, assim como a definição de competências dos vários órgãos envolvidos nesse processo, com vistas a garantir o cumprimento do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e assegurar que tal procedimento seja transparente e passível de controle.”

(Acórdão nº 747/2010 – TCU – Plenário)

Perspectivas para as Ações de Controle

Perspectivas das Ações de Controle

Intensificação do acompanhamento das medidas de compensação na concessão das Renúncias

Objetivo: Assegurar efetivo cumprimento aos artigos da LRF e buscar o equilíbrio entre o patamar de receitas e despesas, visando o cumprimento das metas fiscais.

Demonstração da renúncia como instrumento de financiamento de Políticas Públicas e Programas no Relatório das Contas do Governo

Objetivo: Subsidiar a fiscalização do Congresso com demonstração dos reais resultados alcançados com a aplicação da renúncia no Relatório das Contas do Presidente da República, em consonância com as Diretrizes das Contas de Governo de 2011 aprovadas pelo TCU.


Informações requeridas:

1. Identificação da política pública (PP) ou programa de governo que tenha o gasto tributário como fonte de financiamento, demonstrando a base legal da política e dos benefícios tributários associados.

2. Identificação do problema da PP que tem entre as fontes os recursos dos benefícios tributários, demonstrando dados e informações que evidenciem a sua existência.

3. Declaração dos indicadores, objetivos e metas a serem alcançadas pela PP e, se possível, a sua compatibilidade com o PPA.



4. Demonstração dos principais entraves da PP beneficiada com gasto tributário.

5. Relação das soluções a serem adotadas para resolução dos entraves acima mencionados.

6. Informação dos valores previstos e realizados nos últimos 5 anos, discriminando-se a fonte orçamentária e os recursos renunciados no âmbito da PP, assim como as medidas de compensação



7. Informação dos beneficiários alcançados pela renúncia (fonte: SRF) e pela contrapartida (órgão gestor), se houver.

8. Demonstração dos efeitos regionais dos benefícios e das contrapartidas, em relação aos montantes renunciados e à quantidade de beneficiários.

9. Discriminação dos produtos gerados pela PP, especificando aqueles relacionados ao benefício e à contrapartida.

10. Apresentação dos resultados alcançados pela política ou programa de governo.


Elaboração de Protocolo de Análise das Renúncias nos Relatórios de Gestão

Objetivo: Ampliar a análise do assunto nas contas dos gestores públicos, a partir das informações requeridas pelas atuais Diretrizes das Contas do Governo de 2011.


Ampliação do Plano de Contas da Administração Pública para que sejam registradas as renúncias (Lei nº 10.180/2001 e Decreto nº 6.976/2009)

Objetivo: Contabilizar os valores estimados com renúncias federais


Lei 10.180/2001: Art. 15 - O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da União e evidenciar:

(...) VII - a renúncia de receitas de órgãos e entidades federais.

Decreto 6.976/2009:Art. 3º - O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade, utilizando as técnicas contábeis, registrar os atos e fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da União e evidenciar:

(...) VIII - a renúncia de receitas de órgãos e entidades federais.


Proposição de Declaração de Renúncia Tributária Federal

Objetivo: Efetivar uma melhor e mais ampla coleta dos dados de renúncias, visando a melhoria das estimativas feitas pela Administração Tributária.


Muito Obrigado!

Charles Mathusalem Soares EvangelistaSecretaria de Macroavaliação Governamental – Semag/TCU

Tel: (61) 3316-7572

Email: [email protected]

www.tcu.gov.br

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