TCE-RJ

PROCESSO Nº 106.528-2/16

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eTRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PLENÁRIO GABINETE DA CONSELHEIRA SUBSTITUTA ANDREA SIQUEIRA MARTINS

PROCESSO ELETRÔNICO VOTO GA-2

PROCESSO: TCE-RJ Nº 106.528-2/16

ORIGEM: SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA CIVIL

ASSUNTO: RELATÓRIO DE AUDITORIA GOVERNAMENTAL – INSPEÇÃO

EXTRAORDINÁRIA

RELATÓRIO DE AUDITORIA GOVERNAMENTAL.

INSPEÇÃO EXTRAORDINÁRIA. AFERIÇÃO DA

CONFORMIDADE LEGAL DOS GASTOS COM

PESSOAL TERCEIRIZADO LEVADOS A EFEITO

NO ÂMBITO DA SECRETARIA DE ESTADO DE

DEFESA CIVIL. TERCEIRIZAÇÃO DOS SERVIÇOS

DE REGULAÇÃO DAS POSIÇÕES DE

ATENDIMENTO PRÉ-HOSPITALAR DO SAMU192.

PRINCÍPIO DA DESCENTRALIZAÇÃO DOS

SERVIÇOS DE SAÚDE. REGRA DA DIREÇÃO

ÚNICA POR ENTE FEDERATIVO. ARTIGO 198, I

DA CRFB. NECESSIDADE DE TRANSFERÊNCIA

DAS ATIVIDADES PARA A SECRETARIA DE

ESTADO DE SAÚDE. IMPOSSIBILIDADE DE

TERCEIRIZAÇÃO DAS ATIVIDADES PRESTADAS

PELOS MÉDICOS REGULADORES.

POSSIBILIDADE DE TERCEIRIZAÇÃO DAS

ATIVIDADES COMPLEMENTARES ÀS

EXERCIDAS PELOS MÉDICOS REGULADORES.

RENOVAÇÃO DO PRAZO ANTERIORMENTE

CONCEDIDO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE

MEDIDAS REGULARIZADORAS DA REFERIDA

TERCEIRIZAÇÃO. RAZÕES DE

ESCLARECIMENTO INCONCLUSIVAS.

NECESSIDADE DE INFORMAÇÕES PRECISAS

ACERCA DO CUMPRIMENTO DAS

DETERMINAÇÕES DESTA CORTE DE CONTAS E

DA FORMA PELA QUAL VEM SE OPERANDO OS

SERVIÇOS DE REGULAÇÃO DAS POSIÇÕES DE

ATENDIMENTO PRÉ-HOSPITALAR DO SAMU192.

CIÊNCIA AO PLENÁRIO. COMUNICAÇÃO.

DETERMINAÇÃO À SGE.

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Os presentes autos dizem respeito à auditoria governamental realizada

na Secretaria de Estado de Defesa Civil, no período compreendido entre 06.06 e

31.08.2016, sob a forma de inspeção extraordinária, objetivando a aferição da

conformidade legal dos gastos com pessoal terceirizado levados a efeito no âmbito

daquela Pasta, entre 01.05 e 31.12.2015, em cumprimento ao que fora determinado

nas Contas do Governo do Estado do Rio de Janeiro, referentes ao exercício de

20151 – processo TCE-RJ no 102.203-6/16.

Trata-se da terceira submissão deste processo à apreciação do Plenário

desta Corte de Contas, razão por que se apresenta oportuna uma breve digressão

acerca do iter processual destes autos.

Neste sentido, é de ser registrado que a primeira decisão plenária

adotada neste feito, em 16.02.2017, objetivou a comunicação do Senhor Ronaldo

Jorge Brito de Alcântara, à época, Secretário de Estado de Defesa Civil, com vista

ao endereçamento das determinações consubstanciadas nos itens 4.1.1 a 4.1.5, do

relatório de auditoria, que abaixo reproduzo, ipsis verbis:

4.1.1. Desconstituir, sem prejuízo na prestação do serviço e no prazo

de 180 (cento e oitenta) dias, os contratos com empresas de

terceirização de serviços que visem à intermediação de mão-de-obra

para desempenho de atividades rotineiras, de caráter permanente,

técnico administrativo/operacional no Ente, em substituição de

servidor. (Situação 1)

4.1.2. Implementar procedimento de controle que impeça a

contratação de empresas de terceirização de serviços que visa, única

e exclusivamente, o fornecimento de mão-de-obra para atividades

rotineiras, de caráter permanente, técnico-administrativo/operacional.

(Situação 1)

4.1.3. Realizar corretamente a contabilização da despesa de

terceirização de serviços de mão-de-obra referentes a substituição de

1 V – Pela realização de AUDITORIA GOVERNAMENTAL EXTRAORDINÁRIA, com fulcro no § 1º, alínea

“c” c/c o § 2º, item II, do artigo 49 do Regimento Interno desta Corte de Contas, para que, através de auditoria

a ser realizada no âmbito de toda a Administração Pública Estadual, abrangendo sua administração direta e

indireta, a fim de apurar, no que concerne aos resultados obtidos quanto aos aspectos da economicidade,

eficiência, eficácia e efetividade, da aplicação dos recursos públicos, bem como a sua conformidade legal, o

aumento substancial no percentual de gastos com pessoal terceirizado.

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servidores e empregados públicos com a utilização da rubrica contábil

apropriada (3.1.90.34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de

Contratos de Terceirização). (Situação 2)

4.1.4. Implementar procedimento de controle que impeça a

contabilização da despesa de terceirização em rubrica contábil

incorreta. (Situação 2)

4.1.5. Encaminhar a esta Corte de Contas os contratos de pessoal por

tempo determinado realizados nos últimos 5 (cinco) anos, em

conformidade com o estipulado na Deliberação TCE/RJ nº 196/96, a

ser levada a efeito pela 3ª Coordenadoria de Controle de Pessoal (3ª

CCP), eis que detentora da competência no trato da matéria, nos

termos do artigo 31, do Ato Normativo nº 143/14. (Situação 3)

A aludida decisão plenária foi regularmente levada ao conhecimento da

autoridade jurisdicionada, vindo aos autos as razões de esclarecimentos autuadas

como Documentos TCE-RJ nos 7.699-3/17 e 15.347-0/17, para as quais se dedicou

a decisão plenária seguinte, de 04.10.18, ocasião em que foi acolhido, por

unanimidade, os termos do meu voto relator cujo dispositivo consta com o seguinte

teor:

I – Pela CIÊNCIA AO PLENÁRIO quanto ao atendimento parcial aos

termos da decisão adstrita aos Itens 4.1.1 a 4.1.4 do voto exarado em

sessão de 16/02/2017 (arquivo: Sessão de 16/02/2017-O-Plen

Relator: JMLN);

II – Pela CIÊNCIA AO PLENÁRIO quanto ao atendimento ao item

4.1.5 do voto exarado em sessão de 16/02/2017 (arquivo: Sessão de

16/02/2017-O-Plen Relator: JMLN), eis que ratificado o

encaminhamento pela SEDEC dos atos admissionais por prazo fixo

que celebrou durante os anos de 2013/2014, vide Processo TCE-RJ

nº 117.544-9/13, decidido em sessão de 08/03/2018 pela recusa do

registro, com sugestão Plenária pela recusa de registro dos atos e

aplicação de multa ao responsável;

III – Pela COMUNICAÇÃO ao Governador do Estado do Rio de Janeiro, bem como aos atuais titulares da Secretaria de Estado de Defesa Civil, Secretaria de Estado da Casa Civil e Secretaria

de Estado de Saúde, nos termos do artigo 6º, §1º, da Deliberação

TC-RJ nº 204/96, a ser efetivada na forma do art. 3º da Deliberação

TCE-RJ nº 234/2006, alterado pela Deliberação TCE-RJ nº 241/2007,

ou, na impossibilidade, na ordem sequencial do art. 26, do Regimento

Interno desta Corte, para que, no prazo de 180 dias, cumpram as

DETERMINAÇÕES a seguir relacionadas, sem prejuízo da

continuidade da prestação dos serviços, encaminhando

documentação comprobatória a este Tribunal, alertando-o de que o

não atendimento injustificado os sujeita às sanções previstas na Lei

Complementar nº 63/90:

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III.1 – adotem as providências cabíveis a fim de transferir a

responsabilidade pela prestação dos serviços de regulação das

posições de atendimento do SAMU192, no Município do Rio de

Janeiro, para a Secretaria de Estado de Saúde, em atendimento ao

disposto no artigo 9º da Lei nº 8.080/90 e artigo 198, I da Constituição

Federal, considerando a existência de convênio em vigor que atribui a

competência pela prestação dos serviços à Administração Pública

Estadual;

III.2 – Desconstituam, sem prejuízo na prestação dos serviços, os

contratos com empresas de terceirização dos serviços prestados por médicos reguladores e médicos coordenadores das atividades

regulatórias, atribuindo-os a servidores públicos efetivos, admitidos

através de concurso público;

III.3 – Realizem corretamente a contabilização da despesa de

terceirização de serviços de mão-de-obra referentes à substituição de

servidores e empregados públicos com a utilização da rubrica contábil

apropriada (3.1.90.34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de

Contratos de Terceirização);

III.4 – Implementem procedimentos de controle que impeçam a

contabilização da despesa de terceirização em rubrica contábil

incorreta.

IV – Pela EXPEDIÇÃO DE OFÍCIO ao Ministério da Saúde para que o

órgão tome ciência da presente auditoria e do voto ora proferido.

Tendo em vista a complexidade das determinações exaradas e a

essencialidade dos serviços fiscalizados neste processo, bem como a mudança na

gestão do Governo do Estado, a partir de janeiro de 2019, a Administração Pública

Estadual solicitou a prorrogação do prazo para encaminhamento das respostas. O

pedido, objeto do Processo TCERJ no 101.739-4/19, foi deferido em decisão

monocrática datada de 12/04/2019, estendendo-se o prazo até outubro daquele

ano, nos termos do artigo 2o da Deliberação TCERJ no 195/96.

Houve, então, a apresentação de razões de esclarecimentos pelas

autoridades comunicadas2, sobre as quais se pronunciou a 1ª Coordenadoria de

Auditoria de Pessoal, em 11.12.2019, de cuja manifestação técnica extraio as

seguintes proposições conclusivas, in verbis:

Ex positis, considerando as determinações desta Corte (Atos do

Plenário: VOTO 04/10/2018-ORDINÁRIA-PLEN) e as informações

2 Documentos TCE-RJ nos 43533-7/19, 19871-3/19 e 16775-2/19.

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prestadas pelos jurisdicionados, sugerimos a adoção das seguintes

medidas:

I – CIÊNCIA AO PLENÁRIO da remessa dos documentos TCE-RJ nº

43533-7/19 (Arquivo Digitalização: 04353319_1.pdf - 07/10/2019),

TCE-RJ nº 19871-3/19 (Documento Anexado: RESPOSTA OFICIO

CSO 34946-2018 - 07/05/2019) e TCE-RJ nº 16775-2/19 (Arquivo

Digitalização: 01677519_1.pdf - 24/04/2019), em cumprimento da

decisão adstrita aos termos dos itens III.1 a III.4 da COMUNIÇÃO (

fls. 07);

II – Por COMUNICAÇÃO ao Governador do Estado do Rio de

Janeiro, bem como aos atuais titulares da Secretaria de Estado de Defesa Civil, Secretaria de Estado da Casa Civil e Secretaria de

Estado de Saúde, nos termos do artigo 6º, §1º, da Deliberação TCE-

RJ nº 204/96, a ser efetivada na forma do art. 3º da Deliberação TCE-

RJ nº 234/2006, alterado pela Deliberação TCE-RJ nº 241/2007, ou,

na impossibilidade, na ordem sequencial do art. 26, do Regimento

Interno desta Corte, com fins de que sejam tomadas as providências

abaixo elencadas, no prazo determinado por esta Corte,

encaminhando documentação comprobatória a este Tribunal,

alertando-o de que o não atendimento injustificado os sujeita às

sanções previstas na Lei Complementar nº 63/90:

II.1 - Seja esclarecido se a transmissão completa do serviço de

atendimento móvel de urgência (SAMU) para a SES ocorreu de fato

dentro do prazo previsto (3ª Etapa: 12/07 a 12/10/2019) no

cronograma de transferência da operação estabelecido pelo Dec. nº

46.635/19, e se a tarefa foi assumida por uma Organização Social de

Saúde – OSS;

II.2 - Seja esclarecido se os contratos com empresas de terceirização

dos serviços prestados por médicos reguladores e médicos

coordenadores das atividades regulatórias foram de fato

rescindidos;

III. 3 - Seja comprovado se de fato a contabilização da despesa de

terceirização de serviços de mão-de-obra referente à substituição de

servidores e empregados públicos, foi empregada na rubrica contábil

apropriada (3.1.90.34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de

Contratos de Terceirização), e a partir de que momento ocorreu;

III.4 - Seja comprovado quais procedimentos de controle foram

implementados para impedir a incorreção até então ocasionada

referente a contabilização da despesa de terceirização em comento.

O Ministério Público de Contas concorda com a instância técnica, como

expressa o digno Procurador Horácio Machado Medeiros em seu parecer datado de

27.12.19.

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É o Relatório.

Ab initio, registro que atuo nestes autos por força dos Atos Executivos nos

20.789 e 20.796, publicados no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro nas datas

de 04 e 12 de abril de 2017.

Como fiz constar do relatório deste voto e ora reitero, a presente auditoria

governamental, realizada sob a forma de inspeção extraordinária, cumpriu o escopo

de apurar a regularidade das terceirizações levadas a efeito no âmbito da Secretaria

de Estado de Defesa Civil, em cumprimento ao que fora determinado nas Contas do

Governo do Estado do Rio de Janeiro, referentes ao exercício de 2015.

Os trabalhos de auditoria foram confiados à antiga Coordenadoria de

Auditoria de Pessoal Estadual – CPE, que traçou, primeiramente, um breve

panorama da terceirização de mão de obra no setor público e dos diplomas legais

estruturantes do quadro permanente de pessoal da Secretaria de Estado de Defesa

Civil, o que proporcionou um olhar meticuloso sobre as assimetrias que sobressaíam

da contratação firmada com a sociedade empresária COMTEX Indústria e

Comércio, Importação e Exportação S/A, tendo por objeto a terceirização dos

serviços de regulação das posições de atendimento pré-hospitalar do SAMU192; e,

bem assim, das ambiguidades que envolviam os registros contábeis das despesas a

título de terceirização, o que resultou na configuração dos seguintes achados de

auditoria:

Achado 1: Terceirização irregular por meio de contrato de prestação de

serviços;

Achado 2: Contabilização da despesa de terceirização de serviços em

rubrica inapropriada;

Achado 3: Contratos de pessoal por tempo determinado não

encaminhados para o TCE/RJ.

Em razão do entendimento de que a supracitada terceirização violava

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preceitos constitucionais, notadamente o comando contido no inciso II, do artigo 373,

da Constituição da República, esta Corte de Contas expediu determinação para que

a SESDEC suspendesse, em 180 dias, todos os contratos de empresas de

terceirização de serviços que visassem à intermediação de mão-de-obra para o

desempenho de atividades rotineiras, de caráter permanente. Além disso, foi

determinado o encaminhamento dos contratos de pessoal por tempo determinado

realizados nos últimos 5 (cinco) anos, em respeito aos ditames da antiga

Deliberação TCE-RJ nº 196/96.

Os esclarecimentos prestados pelo então Secretário de Estado de Defesa

Civil, Senhor Ronaldo Jorge Brito de Alcântara, renderam ensejo ao

aprofundamento do exame da terceirização dos serviços de regulação das posições

de atendimento pré-hospitalar do SAMU192, na medida em que os argumentos

manejados pelo então Secretário Estadual compreenderam não apenas um enfoque

estritamente legal do instituto da terceirização, mas a sua repercussão no campo

das competências dos entes federativos e, sobretudo, na seara fiscal, por conta da

vedação à realização de concursos públicos imposta como condição para a adesão

do Estado do Rio de Janeiro ao Regime de Recuperação Fiscal, instituído pela Lei

Complementar Federal nº 159/2017.

Todos esses aspectos foram minuciosamente enfrentados na mais

recente decisão plenária, de 04.10.18, oportunidade em que se estabeleceu os

seguintes lindes norteadores do exame da terceirização examinada nestes autos:

• os serviços de regulação do atendimento pré-hospitalar de urgência e

emergência do SAMU192 podem ser prestados tanto pelo Estado,

quanto pelos Municípios, não havendo nenhuma regra que defina,

peremptoriamente, sua atribuição a um dos dois entes federativos;

• estando em vigor um convênio que define a competência do Estado do

3 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou

de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,

ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

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Rio de Janeiro pela prestação dos serviços, estes devem ser atribuídos

à Secretaria de Saúde, comando único do sistema de saúde no âmbito

estadual, conforme o disposto no artigo 9º da Lei nº 8.080/90 e no

artigo 198, I da CRFB;

• o ordenamento jurídico brasileiro veda a terceirização de atividades

exclusivas de Estado, que demandam o exercício de poder de império,

tais como as funções regulatórias exercidas pelos médicos reguladores

dos serviços de atendimento pré-hospitalar de urgência e emergência

do SAMU192;

• as atividades complementares, instrumentais e acessórias às funções

exercidas pelos médicos reguladores podem ser terceirizadas, a fim de

evitar o crescimento desmesurado da máquina administrativa e buscar

o atendimento ao princípio constitucional da eficiência.

Foram justamente essas balizas que motivaram a expedição das últimas

determinações desta Corte de Contas, vale dizer, endereçadas ao Governador do

Estado do Rio de Janeiro, bem como aos atuais titulares da Secretaria de Estado de

Defesa Civil, Secretaria de Estado da Casa Civil e Secretaria de Estado de Saúde,

pois a sua efetiva implementação reivindica uma ação coordenada dos titulares

dessas aludidas pastas.

À vista disso, portanto, julgo pertinente estabelecer uma segmentação

dos temas segundo a abordagem conferida pela mais recente decisão plenária, de

modo a tornar mais claras as razões em que assenta a minha parcial

concordância com os termos da manifestação do corpo técnico, que vem a ser

ratificada pelo douto Parquet de Contas.

I. Da transferência da responsabilidade pela prestação dos serviços

de regulação das posições de atendimento do SAMU192, no Município do Rio

de Janeiro, para a Secretaria de Estado de Saúde (item III.1)

No que concerne à transferência dos serviços de regulação das posições

de atendimento do SAMU192 para a Secretaria Estadual de Saúde, parece-me de

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bom alvitre, antes de qualquer coisa, realizar uma breve digressão acerca dos

fundamentos relevantes que lhe assistem, o que faço mediante a transcrição da

seguinte passagem do voto acolhido por ocasião da mais recente decisão plenária:

A Constituição da República prevê, em seu artigo 198, I,

expressamente, o princípio da descentralização como a principal

diretriz do sistema de saúde pública nacional, impondo a prestação

dos serviços de forma integrada pela União, Estados e Municípios. O

dispositivo constitucional trouxe, ainda, a regra de que deve haver

uma única direção em cada esfera de governo, visando coibir que

num mesmo ente federativo diversos órgãos ou setores administrem

os serviços de saúde pública. Vejamos o texto do artigo 198 da

CRFB:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma

rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema

único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de

governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades

preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.

(GRIFO NOSSO)

A Lei Federal nº 8.080/90, que dispõe sobre o Sistema Único de

Saúde – SUS, também tratou sobre o tema em dois artigos principais,

que, pela correlação direta com a matéria, passo a transcrever:

‘Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços

privados contratados ou conveniados que integram o Sistema

Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de acordo com as

diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal,

obedecendo ainda aos seguintes princípios:

(...)

IX - descentralização político-administrativa, com direção

única em cada esfera de governo:

a) ênfase na descentralização dos serviços para os

municípios;

b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de

saúde;’

‘Art. 9º A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única,

de acordo com o inciso I do art. 198 da Constituição Federal,

sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes

órgãos:

I - no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;

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II - no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela

respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente; e

III - no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de

Saúde ou órgão equivalente.’

(GRIFO NOSSO)

A partir da leitura dos dispositivos supramencionados, resta claro que

a decisão do Governo do Estado do Rio de Janeiro, materializada

através do artigo 4º do Decreto nº 4.317/2011, em atribuir a

responsabilidade pela prestação dos serviços à Secretaria de Defesa

Civil, foi equivocada. Além de violar frontalmente a legislação de

regência, a fixação de competências regulatórias, no âmbito da saúde

pública, a órgãos diversos dentro da mesma esfera de governo

afronta a coerência do sistema, gerando uma dispersão organizativa

que pode afetar a qualidade e eficiência dos serviços.

Desta forma, a prestação dos serviços de regulação do atendimento

pré-hospitalar de urgência e emergência do SAMU192 deveria ser

atribuído à Secretaria Estadual de Saúde, comando único do sistema

de saúde no âmbito estadual, conforme o disposto no artigo 9º da Lei

nº 8.080/90.

Sob esse prisma, as autoridades jurisdicionadas informaram as medidas

adotadas com vista ao cumprimento da determinação desta Corte de Contas, as

quais envolveram, em síntese, (i) a edição do Decreto Estadual nº 46.635, de

10.04.2019, publicado no DOERJ nº 069, de 11.04.2019, por via do qual foram

previstas as ações necessárias à transferência dos serviços de regulação do

atendimento pré-hospitalar de urgência e emergência do SAMU192 para a

Secretaria Estadual de Saúde, que (ii) haveriam de ser coordenadas por uma

comissão conjunta, composta por integrantes das Secretarias de Estado da Casa

Civil e Governança, de Defesa Civil e de Saúde – instituída pela Resolução

Conjunta SECCG/SEDEC/SES nº 08, de 12.04.2019 –, segundo (iii) o cronograma

estabelecido no supracitado Decreto Estadual, a saber:

ANEXO ÚNICO DO DECRETO Nº 46.635 DE 10 DE ABRIL DE 2019 CRONOGRAMA DE TRANSFERÊNCIA DA OPERAÇÃO DO

SERVIÇO DE ATENDIMENTO MÓVEL DE URGÊNCIA (SAMU)

1ª Etapa Descrição da missão

08/04 (08:00h)

a 12/04

Assunção do gerenciamento do serviço 192 e

treinamento das equipes do Corpo de Bombeiros

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Militar do Estado do Rio de Janeiro

2ª Etapa

12/04 a 12/07 Período de preparação para transição

CBMERJ/SES

3ª Etapa

12/07 a 12/10 Desmobilização das equipes do CBMERJ com a

transmissão completa do serviço para a SES

À vista disso, impõe-se reconhecer, a princípio, que foram empregados

os meios adequados para o cumprimento da determinação desta Corte de Contas,

como bem assinalou o Corpo Técnico, sobre os quais, todavia, não se tem notícia

precisa acerca da integral e efetiva consecução, circunstância que torna oportuna a

proposição instrutiva consistente na requisição de informações sobre se houve a

transmissão completa do serviço de atendimento móvel de urgência (SAMU192)

para a Secretaria Estadual de Saúde.

Além do mais, assiste razão ao Corpo Instrutivo no que tange a perquirir

informações acerca da forma com vem sendo prestados os serviços de atendimento

móvel de urgência (SAMU192) no âmbito da Secretaria Estadual de Saúde, haja

vista que, segundo esclarecido pela Coordenação de Urgência e Emergência, da

Secretária de Estado de Saúde, foi celebrado “contrato emergencial de 180 dias

publicado em DOERJ no dia 09/07/2019 (a contar de 12/04/2019) com a HSI

Serviços, Importação e Exportação LTDA para atividade na Central de Regulação

de Urgência do SAMU192 Capital”, tendo sido “definido que a forma de

administração do SAMU192 Capital será por contratação de Organização Social”.

Neste sentido, aliás, vou além da referida sugestão, pois considero que

todos os atos e contratos que lastrearam a prestação do serviço de

atendimento móvel de urgência (SAMU192), desde a última decisão plenária

nestes autos, devam ser encaminhados para exame desta Corte de Contas,

acompanhados dos respectivos elementos exigidos pela legislação de regência da

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matéria, notadamente, a Lei Federal nº 8.666/934; bem como as correspondentes

prestações de contas atinentes à sua execução formal.

II. Da desconstituição, sem prejuízo na prestação dos serviços, dos

contratos com empresas de terceirização dos serviços prestados por médicos

reguladores e médicos coordenadores das atividades regulatórias (item III.2)

A análise da legalidade da terceirização do serviço de atendimento móvel

de urgência (SAMU192) conserva o seu protagonismo nos presentes autos, na

medida em que o envio dos atos e contratos relacionados ao referido objeto, como

propus acima, permitirá que esta Corte de Contas empreenda um minucioso exame

do cumprimento da determinação ora posta em foco, que, em suma, impôs que as

atribuições dos médicos reguladores e médicos coordenadores seja desempenhada

por servidores do Quadro Permanente da Administração Pública Estadual,

porquanto a referida atividade de regulação de serviços esteja diretamente

relacionada ao exercício do poder de império pelo Estado, impossibilitando, bem por

isso, a sua execução de forma indireta, a partir de contratações com particulares.

Sob tais circunstâncias, a questão foi devidamente examinada na decisão

plenária passada, valendo aqui reproduzir o seguinte excerto nuclear que se extrai

da fundamentação do aludido decisum, in verbis:

Os contratos analisados na presente auditoria tiveram por objeto o

fornecimento de mão de obra para os serviços de regulação nas

posições de teleatendimento do SAMU192. De acordo com o

conteúdo dos termos de referência constantes dos autos, bem como

das normas que regulamentam a atividade (notadamente a Portaria nº

2.048/02 do Ministério da Saúde), é possível extrair a seguinte

relação de postos de trabalho e suas respectivas atribuições:

a. Médico Regulador: “médicos que, com base nas informações

colhidas dos usuários, quando estes acionam a central de regulação,

são os responsáveis pelo gerenciamento, definição e

operacionalização dos meios disponíveis e necessários para

responder a tais solicitações, utilizando-se de protocolos técnicos e

da faculdade de arbitrar sobre os equipamentos de saúde do sistema

necessários ao adequado atendimento do paciente”;

4 O elenco de documentos previsto no Anexo da revogada Deliberação TCERJ nº 262/14 pode servir de

referência para o encaminhamento dos elementos necessários à análise da legalidade, legitimidade e

economicidade dos atos firmados, naquilo que for aplicável.

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b. Médico Coordenador: “esses profissionais, com registro ativo no

CRM e experiência comprovada, serão contratados e treinados pela

LICITANTE, sendo responsáveis pelo planejamento e gestão da

atividade de regulação médica, avaliando o atendimento aos

protocolos de regulação definidos pela SEDEC e oferecendo

feedback aos médicos reguladores”.

c. Telefonista Auxiliar de Regulação Médica: “atender solicitações

telefônicas da população; anotar informações colhidas do solicitante,

segundo questionário próprio; prestar informações gerais ao

solicitante; estabelecer contato radiofônico com ambulâncias e/ou

veículos de atendimento pré-hospitalar; estabelecer contato com

hospitais e serviços de saúde de referência a fim de colher dados e

trocar informações; anotar dados e preencher planilhas e formulários

específicos do serviço; obedecer aos protocolos de serviço; atender

às determinações do médico regulador”;

d. Monitor: “esses profissionais serão contratados e treinados pela

LICITANTE, sendo responsáveis pelo planejamento e gestão dos

serviços de teleatendimento”

e. Supervisor: “esses profissionais serão contratados e treinados

pela LICITANTE, sendo responsáveis pela análise técnica dos

serviços de acordo com os scripts, procedimentos e técnicas de

atendimento e protocolos de regulação médica definidos pela

SEDEC”

f. Analista de Qualidade: “esses profissionais serão contratados e

treinados pela LICITANTE, sendo responsáveis pela análise técnica

dos serviços de acordo com os scripts, procedimentos e técnicas de

atendimento e protocolos de regulação médica definidos pela

SEDEC”.

Quanto aos cargos de médico regulador e médico coordenador,

verifica-se que tais funções não são meramente executórias, mas

regulatórias do sistema público de saúde. Segundo o item 1.2 do

Anexo da Resolução nº 2.048/02 do Ministério da Saúde, aos

médicos reguladores competem funções gestoras, devendo decidir

sobre qual recurso a ser mobilizado frente a cada caso concreto,

necessitando, inclusive, de delegação direta dos gestores municipais

e estaduais para acionar tais meios. Cabe, ainda, aos médicos

reguladores decidir qual o destino hospitalar ou ambulatorial dos

pacientes atendidos, regular as portas de urgência e as transferências

inter-hospitalares, requisitar recursos públicos e privados em

situações excepcionais, exercer a autoridade de regulação pública

das urgências sobre a atenção pré-hospitalar privada, sempre que

esta necessitar conduzir pacientes ao setor público, entre outras

atribuições.

Neste contexto, o artigo 9º da Instrução Normativa nº 05/2017 do

Ministério do Planejamento, aplicável à Administração Pública

Federal, que pode ser utilizado como parâmetro, dispõe de forma

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expressa acerca da impossibilidade de terceirização da atividade

regulatória. Transcrevo a seguir o texto do referido dispositivo:

Art. 9º Não serão objeto de execução indireta na

Administração Pública federal direta, autárquica e

fundacional:

(...)

III - as funções relacionadas ao poder de polícia, de

regulação, de outorga de serviços públicos e de aplicação de

sanção;

(GRIFO NOSSO)

O recém editado Decreto Federal nº 9.507, de 21 de setembro de

2018, que dispõe sobre a execução indireta de serviços no âmbito da

Administração Pública Federal direta e indireta, da mesma forma,

vedou a terceirização das funções de regulação. Vejamos o texto de

seu artigo 3º:

Art. 3º Não serão objeto de execução indireta na

administração pública federal direta, autárquica e fundacional,

os serviços:

I - que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento

institucional nas áreas de planejamento, coordenação,

supervisão e controle;

II - que sejam considerados estratégicos para o órgão ou a

entidade, cuja terceirização possa colocar em risco o controle

de processos e de conhecimentos e tecnologias;

III - que estejam relacionados ao poder de polícia, de

regulação, de outorga de serviços públicos e de aplicação de

sanção; e

IV - que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas

pelo plano de cargos do órgão ou da entidade, exceto

disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo

extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de

pessoal.

(GRIFO NOSSO)

A doutrina também chega à mesma conclusão quanto à atividade de

regulação, conforme se pode observar do trecho que ora transcrevo

da obra do renomado professor Flávio Amaral Garcia, in verbis

O principal limite norteador das terceirizações nas atividades

administrativas envolve o poder de império estatal, ou seja,

aquelas atividades que exigem atos de império e de

autoridade, como, por exemplo, segurança, fiscalização,

regulação e poder de polícia. Essas são atividades estatais

as quais, em sua essência, dependem de que as autoridades

administrativas estejam investidas com prerrogativas públicas

necessárias à satisfação dos interesses públicos tutelados, e

que, portanto, não podem ser delegadas a agentes privados

que não ostentem tal condição.

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(GRIFO NOSSO)

O autor cita, ainda, o disposto na Lei nº 11.079/04, que, em seu artigo

4º, III, veda a delegação das atividades exclusivas de Estado, dentre

elas a de regulação. Apesar de a referida lei reger as parcerias

público-privadas, segundo o Professor Flávio Amaral, o dispositivo

serve como uma diretriz aplicável a todas as espécies de execução

indireta de serviços. Segue abaixo trecho de sua brilhante obra que

explicita tal entendimento:

Essa diretriz encontra-se assentada no art. 4º, III, da Lei nº

11.079, de 30.12.2004, que trata das parcerias público-

privadas, que fixa como uma das diretrizes a indelegabilidade

das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do

poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado.

O fato de essa diretriz estar contida em uma legislação

específica – no caso das parcerias público-privadas – não

afasta o núcleo essencial de que se trata de premissa

aplicável a todas as hipóteses de delegação de atividades

estatais, o que inclui também as terceirizações.

(GRIFO NOSSO)

Desta forma, sem ingressar na celeuma que envolve os conceitos de

atividade-meio e atividade-fim, critério tradicionalmente utilizado para

a aferição acerca da possibilidade de terceirização, a atividade de

regulação de serviços está diretamente relacionada ao exercício do

poder de império pelo Estado, impossibilitando sua execução de

forma indireta, a partir de contratações com particulares. Neste

sentido, é indiferente a edição de lei recente que permitiu a

terceirização de atividades-fim pela iniciativa privada, bem como a

existência do cargo de médico regulador-geral, de titularidade de

servidor público, conforme argumenta o jurisdicionado.

Noutro giro, verifico que os demais postos de trabalho que abrangem

as contratações analisadas se relacionam a atividades acessórias,

instrumentais e complementares à função regulatória. Não vislumbro,

portanto, em desacordo com o entendimento manifestado pelo Corpo

Instrutivo, vedação à terceirização das funções de telefonista auxiliar

de regulação médica, monitor, supervisor e analista de qualidade.

Com efeito, a questão assume maior relevância, sobretudo, por conta dos

esclarecimentos prestados pela Fundação Saúde, vinculada à Secretaria Estadual

de Saúde, que alegou a inviabilidade de remanejamento de seus médicos

concursados para exercerem atividades na regulação do SAMU192, tendo em vista

a situação deficitária de cargos efetivos na área assistencial das unidades sob sua

gestão, o que torna o adimplemento da determinação desta Corte de Contas

inconclusivo – se não irresoluto –, razão por que considero bastante propício indagar

os jurisdicionados acerca da efetiva supressão das funções de regulação – médicos

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reguladores e médicos coordenadores –, nos contratos de terceirização das

atividades complementares à função regulatória atinente aos serviços de regulação

das posições de atendimento do SAMU192 – telefonista auxiliar de regulação

médica, monitor, supervisor e analista de qualidade.

Neste sentido, acolho a proposta de comunicação formulada pelo corpo

instrutivo.

III. Da correta contabilização da despesa de terceirização de serviços

de mão-de-obra e da implementação de procedimentos de controle que

impeçam a contabilização da despesa de terceirização em rubrica contábil

incorreta (itens III.3 e III.4)

Relativamente aos ajustes na contabilização das despesas decorrentes

dos contratos de terceirização, sou da mesma opinião do corpo instrutivo, haja vista

que foram acostadas aos autos informações desencontradas – quando não

contraditórias –, que ora sinalizam a mera comunicação do fato à Secretaria de

Estado de Fazenda e à Subsecretaria de Planejamento e Orçamento, ora apontam

a correção da contabilização de tal elemento de despesa e, nada obstante, ora

apontam a impossibilidade de fazê-lo.

Por conseguinte, reafirmo a minha concordância com a proposta

oferecida pelo corpo técnico, no sentido de comunicar as autoridades

jurisdicionadas em questão “para que seja comprovado se de fato empregou-se a

rubrica contábil apropriada (3.1.90.34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de

Contratos de Terceirização) na contabilização da despesa de terceirização de

serviços de mão-de-obra referente à substituição de servidores e empregados

públicos, e se procedimentos de controle foram implementados para impedir a

incorreção até então ocasionada”.

Considero, ainda, pertinente, endereçar uma determinação à Secretaria

Geral de Controle Externo, a fim de que os presentes autos, após as respostas que

haverão de ser encaminhadas pelos jurisdicionados, tramite pela Coordenadoria de

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Auditorias Temáticas – CTE, para que esta unidade se manifeste, no âmbito de sua

competência, diante do plexo de questões que há muito transcenderam o exame

meramente formal da legalidade das terceirizações aqui examinadas.

Por fim, cumpre consignar que a suspensão dos prazos processuais nos

processos em trâmite neste Tribunal, determinada no art. 15 do Ato Normativo nº

186/20205, não obsta a prática de ato processual de natureza urgente, como o

determinado nos presentes autos, não sendo aplicável, por decorrência, aos prazos

processuais correlatos6, tais como os previstos nos §§ 2º e 3º do artigo 84-A do

Regimento Interno.

Assim, por tudo o quanto foi até aqui exposto e examinado, posiciono-me

parcialmente de acordo com a manifestação do corpo técnico e com o parecer do

douto Ministério Público de Contas, destacando que a minha parcial divergência

com as instâncias instrutivas reside (i) na inclusão de um item na comunicação a ser

endereçada às autoridades jurisdicionadas – com vista ao encaminhamento de

todos os atos e contratos que lastrearam a prestação do serviço de atendimento

móvel de urgência (SAMU192), desde a última decisão plenária nestes autos, bem

como das correspondentes prestação de contas atinentes à sua execução formal –

e, (ii) na determinação endereçada à SGE, de modo a que seja colhida a

manifestação da CTE, após as respostas que haverão de ser apresentadas pelos

jurisdicionados, motivo pelo qual profiro o seguinte

VOTO:

I – Pela CIÊNCIA AO PLENÁRIO acerca da remessa das razões de

esclarecimento autuadas como Documentos TCE-RJ nº 43533-7/19 (Arquivo

Digitalização: 04353319_1.pdf - 07/10/2019), TCE-RJ nº 19871-3/19 (Documento

Anexado: RESPOSTA OFICIO CSO 34946-2018 - 07/05/2019) e TCE-RJ nº 16775-

2/19 (Arquivo Digitalização: 01677519_1.pdf - 24/04/2019), em resposta à decisão

5 Dispositivo alterado pelo Ato Normativo Conjunto nº 02/20 (DORJ 24.03.20).

6 Art. 15, § 3º, do Ato Normativo nº 186/2020, acrescentado pelo Ato Normativo Conjunto nº 02/20.

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plenária de 04.10.2018;

II – Pela COMUNICAÇÃO ao Excelentíssimo Senhor Governador do

Estado do Rio de Janeiro, bem como aos atuais titulares da Secretaria de Estado de

Defesa Civil, da Secretaria de Estado da Casa Civil e Governança e da Secretaria

de Estado de Saúde, com fundamento no §1º, do artigo 6º, da Deliberação TCE-RJ

nº 204/96, para que, no prazo legal, atendam às determinações a seguir elencadas,

encaminhando a documentação necessária à comprovação de seu cumprimento,

alertando-os de que o descumprimento injustificado desta decisão os sujeita às

sanções previstas na Lei Complementar nº 63/90, ressaltando-se que em face da

natureza urgente do presente feito os prazos para resposta não se encontram

suspensos, nos termos do art. 15, §3 do Ato Normativo n. 186/2020:

II.1 – esclareçam se a transmissão completa do serviço de atendimento

móvel de urgência (SAMU) para a SES ocorreu de fato dentro do prazo previsto (3ª

Etapa: 12/07 a 12/10/2019) no cronograma de transferência da operação

estabelecido pelo Decreto Estadual nº 46.635/19, e se a tarefa foi assumida por

uma Organização Social de Saúde – OSS;

II.2 – encaminhem todos os atos e contratos que lastrearam a prestação

dos serviços de atendimento móvel de urgência (SAMU192), desde a última decisão

plenária nestes autos, acompanhados dos respectivos elementos exigidos pela

legislação de regência da matéria, notadamente, a Lei Federal nº 8.666/93, a fim de

comprovar sua legalidade, legitimidade e economicidade; bem como as

correspondentes prestações de contas atinentes à sua execução formal;

II.3 - esclareçam se houve a efetiva supressão das funções de regulação

– médicos reguladores e médicos coordenadores –, nos contratos de terceirização

das atividades complementares à função regulatória atinente aos serviços de

regulação das posições de atendimento do SAMU192 – telefonista auxiliar de

regulação médica, monitor, supervisor e analista de qualidade;

II. 4 - comprovem se, de fato, a contabilização da despesa de

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terceirização de serviços de mão-de-obra referente à substituição de servidores e

empregados públicos foi empregada na rubrica contábil apropriada (3.1.90.34 -

Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização), e, a partir

de que momento ocorreu;

II.5 - comprovem quais procedimentos de controle foram implementados

para impedir a incorreção até então ocasionada, referente à contabilização da

despesa de terceirização em comento;

III - Por DETERMINAÇÃO à Secretaria Geral de Controle Externo (SGE),

a fim de que seja colhida a manifestação da CTE dentro de sua esfera de

competência, após as respostas que haverão de ser apresentadas pelos

jurisdicionados, pelas razões expostas na fundamentação deste Voto.

GA-2,

ANDREA SIQUEIRA MARTINS

CONSELHEIRA SUBSTITUTA