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Consórcio GITEC / IP/ CODEX REMOTE 0

Contrato SEPLAG-RJ no 9/2013 para Serviços de Consultoria

CONCEPÇÃO DO ARRANJO INSTITUCIONAL E

OPERACIONAL PARA A GESTÃO DE RISCO DE

DESASTRES NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Produto 04

AVALIAÇÃO GLOBAL DO ARRANJO OPERACIONAL E

INSTITUCIONAL DAS INSTITUIÇÕES TÉCNICO-CIENTÍFICAS

PARA GESTÃO DE RISCO DE DESASTRE

11 de abril de 2014

Consórcio GITEC / IP/ CODEX REMOTE1 1

PROPRIEDADES

Título

CONCEPÇÃO DO ARRANJO INSTITUCIONAL E OPERACIONAL PARA A

GESTÃO DE RISCO DE DESASTRES NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

PRODUTO 04

AVALIAÇÃO GLOBAL DO ARRANJO OPERACIONAL E INSTITUCIONAL

DAS INSTITUIÇÕES TÉCNICO-CIENTÍFICA PARA GESTÃO DE RISCO DE

DESASTRE

Data de Criação 31/03/2013

Última alteração 06/05/2014


Sumário de Figuras

FIGURA 1: ETAPAS DO DESENHO DAS REDES ....................................................................................................................... 5

FIGURA 2: REDE INTERINSTITUCIONAL DE PROCESSOS DE GDR ............................................................................................. 17

FIGURA 3: REDE DE PROCESSOS DO INEA ASSOCIADOS À GDR ............................................................................................ 19

FIGURA 4: REDE DE PROCESSOS DA SEDEC ASSOCIADOS À GDR .......................................................................................... 21

FIGURA 5: REDE DE PROCESSOS DO DRM ASSOCIADOS À GDR ............................................................................................ 25

FIGURA 6: REDE INTERINSTITUCIONAL DE PROCESSOS DE GDR ............................................................................................. 27


Sumário de Tabelas

TABELA 1: PROCESSOS DESENVOLVIDOS PELO INEA VOLTADOS À GDR, ATORES E ADEQUAÇÃO À LEGISLAÇÃO ................................ 6

TABELA 2: PROCESSOS DESENVOLVIDOS PELA SEDEC VOLTADOS À GDR, ATORES E ADEQUAÇÃO À LEGISLAÇÃO .............................. 7

TABELA 3: PROCESSOS DESENVOLVIDOS PELO DRM VOLTADOS À GDR, ATORES E ADEQUAÇÃO À LEGISLAÇÃO .............................. 14

TABELA 4: PADRÃO DE COOPERAÇÃO DAS CONEXÕES NOS MACROPROCESSOS ........................................................................ 15


SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ............................................................................................... 5

2. AVALIAÇÃO GLOBAL DO ARRANJO INSTITUCIONAL ....................................... 6

2.1. INEA.................................................................................................................... 6

2.2. SEDEC ................................................................................................................. 7

2.3. DRM .................................................................................................................14

2.4. CONEXÃO INEA – SEDEC – DRM ......................................................................15

3. AVALIAÇÃO GLOBAL DO ARRANJO OPERACIONAL ...................................... 18

3.1. 3.1. INEA ...........................................................................................................18

3.2. SEDEC ...............................................................................................................20

3.3. DRM .................................................................................................................24

3.4. REDE MULTI-INSTITUCIONAL ...........................................................................26

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................. 34


1. INTRODUÇÃO

O Produto 4 apresenta os resultados da avaliação global do arranjo institucional e operacional para gestão de riscos de desastres no Estado do Rio de Janeiro, composto por três instituições chaves – SEDEC, INEA e DRM. Ele é dividido em quatro capítulos: o Capítulo 2 abrange a análise do arranjo institucional, o Capítulo 3 abrange a avaliação do arranjo operacional, e o Capítulo 4 reúne os potenciais de melhoria identificados ao longo da avaliação e que devem subsidiar a proposta objeto do Produto 5.

O objetivo do P4 é avaliar a capacidade de atuação das instituições chaves envolvidas na gestão de risco de desastres e do arranjo por elas constituído. Esta avaliação está baseada em grande parte nos resultados já apresentados nos Produtos 2 e 3, e nos seguintes itens citados no Termo de Referência do Contrato:

(1) O Arranjo Institucional preocupa-se com a harmonização e integração das instituições, ou seja, ele estabelece as funções, responsabilidades e atribuições das mesmas dentro da gestão de risco de desastres. A avaliação do arranjo institucional parte da descrição e da representação gráfica dos seus componentes e interações, destacando-se aí os tipos de relação existente (parceria, subordinação, apoio técnico, cooperação técnica, sem relação) entre as instituições. A avaliação do arranjo institucional deverá incorporar as possíveis lacunas, conflitos, sobreposições e problemas existentes.

(2) O Arranjo Operacional preocupa-se com o efetivo atendimento e realização das ações planejadas em conjunto. A avaliação do arranjo operacional parte do desenho de processos adotados individualmente ou em conjunto pelas instituições, passa pela detecção de lacunas existentes, pontos desnecessários, conflitantes ou insatisfatórios, e finaliza com o redesenho dos processos, dos procedimentos e da comunicação existentes na gestão de risco de desastres. Os resultados da avaliação deverão ser descritos e graficamente representados de forma a permitir o perfeito entendimento dos papéis das instituições em relação aos processos de gestão de riscos ao nível territorial e setorial.

Os trinta e sete processos das três instituições foram tratados no Produto 2, considerado um inventário das atividades de GdR e das instituições que as desenvolvem. Neste Produto 4, desenha-se as redes e as relações entre os processos, de forma a criar um quadro da GdR no ERJ. O conjunto das etapas realizadas para atender a este objetivo é mostrado na Figura 1.

Figura 1: Etapas do desenho das redes


A metodologia de análise partiu do pressuposto de que uma organização é tão efetiva quanto forem os seus processos, pois eles são responsáveis pelo que será ofertado ao cliente (JOHANSSON e MCHUGH, 1995). Ela se baseou em três aspectos: competências das instituições para realizar os processos identificados; caracterização dos padrões de cooperação das instituições identificadas na rede interinstitucional; e análise do arranjo institucional da GdR com base na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (Lei 12.608/12).

2. AVALIAÇÃO GLOBAL DO ARRANJO INSTITUCIONAL

2.1. INEA

A Tabela 1 apresenta os processos ligados à GdR desenvolvidos pelo INEA e a sua adequação à legislação existente hoje no Brasil e no Estado do Rio de Janeiro.

Tabela 1: Processos desenvolvidos pelo INEA voltados à GdR, atores e adequação à legislação

Processo Responsável Adequação à Legislação

P02 - Mapeamento de perigo e risco a inundação

INEA: Gerência de Trabalho Social, INEA: DILAM, INEA: DIRAM, INEA: GEOB, INEA: GESP, INEA: CIEM, INEA: GEOPEA, INEA: COPPES, DRM, Defesa Civil, SEOBRAS, Município, PGE.

Adequado

P03 - Realocação de famílias em áreas de risco de inundação

INEA: COPPES, INEA: Gerência de Trabalho Social, INEA: CIEM, INEA: GESP, INEA: GEOB, INEA: Avaliador contratado, INEA: DIRAM, INEA: GEOPEA, INEA: DILAM, Município, DRM, SEOBRAS, Família, Defesa Civil, PGE.

Ponto de atenção

P04 - Alerta de Cheias

ANA, DRM, INMET, SIMERJ, CPRM, INEA: CIEM, Defesa Civil, Defesa Civil municipal, Secretário da Defesa Civil, Prefeito, INEA: Presidência, INEA:DIGAT, Imprensa, GEORIO, População em geral, Governador, COMDECs, Defesa Civil estadual, Agentes cadastrados no Sistema de Alerta.

Adequado

P05 – Monitoramento Hidrometeorológico

INEA: CIEM, INEA:DIRAM, INEA:DIMFIS, INEA: Presidência, Defesa Civil municipal, Defesa Civil estadual, DRM

Adequado

P06 - Desenvolvimento de inteligência hidrometeorológica

INEA:CIEM, Defesa Civil municipal, DRM, SIMERJ Adequado

P07 – Armazenamento e disponibilização de informações ambientais

INEA: CIEM Adequado

P28 - Ações de mitigação de inundação

INEA Adequado

P31 - Estruturação do Centro de Informações e Emergências Ambientais

CIEM

Adequado

P32 – Gestão do Plano de Contingência Institucional

INEA: DIMFIS, INEA: CIEM Ponto de atenção

P53 - Capacitação, comunicação e sensibilização para a gestão do risco à inundação)

INEA Ponto de atenção


Observa-se que:

(i) Em relação ao P03 “Realocação de famílias em áreas de risco de inundação”, a Lei 12.608/12 não atribuiu aos Estados, mas sim aos municípios a competência para a realocação de famílias em áreas de risco. No mesmo sentido caminha a Lei Estadual 5.745/10, que apenas atribui ao INEA a competência para declarar as áreas consideradas de risco para fins da concessão do benefício da relocação. Quanto ao Decreto Estadual 43415/12, a situação é controversa porque ele não menciona qual lei está regulamentando, e a rigor um decreto não pode estabelecer direitos ou obrigações sem lei prévia que os defina, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade. Outro aspecto relevante é que o tema da realocação de famílias em áreas de risco é tema de defesa civil e de acordo com a Constituição de 1988 compete somente à União legislar sobre defesa civil. Retorna-se, assim, às leis 12.608/12 e 12.340/10: é competência dos municípios;

(ii) Em relação ao P32 “Gestão do Plano de Contingência Institucional do INEA”, a Lei 12.608/12 e o Decreto 43.599/2012 não impõem uma obrigatoriedade de elaboração de planos de contingência por parte dos órgãos estaduais. A realização de tais planos vem ocorrendo em virtude de acordos no âmbito do GRAC;

(iii) Em relação ao P53 “Capacitação, comunicação e sensibilização para a gestão do risco à inundação”, a Lei 12.608/12, artigo 6º, cita uma previsão legal, no âmbito federal, para o que o estado oferte capacitação em ações de proteção e defesa civil, mas para que esta competência específica do INEA fosse reconhecida, seria necessário editar uma Norma.

2.2. SEDEC

A Tabela 2 apresenta os processos ligados à GdR desenvolvidos pela SEDEC e a sua adequação à legislação existente hoje no Brasil e no Estado do Rio de Janeiro.

Tabela 2: Processos desenvolvidos pela SEDEC voltados à GdR, atores e adequação à legislação

Processo (caso de uso) Atores Adequação à

Legislação

P10 – Implantação e Gerenciamento de Estoque para Ajuda Humanitária

COMDEC, Defesa Civil, CBMERJ, Policia Rodoviária Federal, PMERJ, FAB, Marinha e Exército

Ponto de atenção

P11 – Cadastro de Abrigos Potenciais

SEDEC Ponto de atenção

P12 - Abrigo de Pessoas SEDEC Ponto de atenção

P13 – Decretação de Situação de Emergência (SE) e de Estado de Calamidade Pública (ECP)


P14 - Recuperação de Áreas Afetadas por Desastres

COMDEC Ponto de atenção

P15 - Sistema de Alerta e Alarme Ponto de atenção

15.1 Sistema de Alerta e Alarme SEDEC/RJ/SUOP, DRM

15.2 Implementação de sistema SEDEC/RJ/SUOP/DGDEC/COMDECs,



Legislação

de alerta e alarme SEDEC/NACIONAL, SEA, SEDEC/SUOP/ESDEC, Cruz Vermelha Brasileira, CVB-RJ, ASCOM

15.3 Apoio à COMDEC SEDEC/Nacional, SEDEC/RJ, SEDEC/RJ/ESDEC, SEA, Universidades, CEPED, SEDEC/RJ/SUOP, COMDECs

15.4 Protocolo de instalação do sistema

SEDEC, contratada

15.5 Protocolo operacional Meteorologistas Previsores, Hidrólogos, Geólogos do CESTAD, Geólogos do DRM, Chefia do CBMERJ, Chefia do GRAC, Chefia do CESTAD, Chefia da DGDEC, Chefia da REDEC, Órgãos membros do GRAC, Rede de radio amadores do estado do RJ, SEDEC, DGDEC, CESTAD, REDEC, COMDEC, prefeitura municipal, GRAC, Toda equipe do CESTAD, líderes comunitários

P16 - Implantação do Centro de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais do Estado do Rio de Janeiro

Ponto de atenção

16.1 Apresentação do projeto do CEMADEN-RJ

SUBSEDEC

16.2 Contratação de Gestores do CEMADEN-RJ

Chefia de gabinete da SEDEC, Assessoria Jurídica, Casa Civil, SEPLAG, DGAF, DGDEC

16.3 Obras e Aquisição de Equipamentos e Softwares do Projeto do CEMADEN-RJ

Chefia de Gabinete da SEDEC, Assessoria Jurídica, Casa Civil, SEGPLAG, DGAF, DGDEC

16.4 Contratação do Quadro Técnico Operacional, Administrativo, de Pesquisa e Desenvolvimento do CEMADEN-RJ

Chefia de Gabinete da SEDEC, Assessoria Jurídica, Casa Civil, SEPLAG, DGAF, DGDEC

16.5 Qualificação das Equipes do CEMADEN-RJ

EsDEC

16.6 - Início da Operação do CEMADEN-RJ

Equipe de Operação do CEMADEN-RJ, Equipe de Pesquisa e Desenvolvimento.

P17 - Monitoramento de Eventos Geohidrometeorológicos

Defesa Civil e CBMERJ, Exército, PRF, DRM, CPRM, PMERJ, INEA, Secretaria de Recursos Hídricos, SEDEC, Secretaria do Meio Ambiente, Marinha e FAB.

Ponto de atenção

P18 - Monitoramento Meteorológico

6° Distrito do INMET, SIMERJ, CPTEC/INPE, CEMADEN, 6° Distrito INEA, Defesa Civil, Aeroporto do Estado do RJ, SIMERJ-INMET.

Ponto de atenção

P20 - Restabelecimento dos serviços essenciais

SEDEC, CBMERJ, EXÉRCITO, MARINHA, FAB, PMERJ, PRF, SESEG

Adequado

P21 - Reconstrução de infraestrutura

Defesa Civil, COMDEC, Governo Municipal Ponto de atenção

P22 - Ações Sociais Defesa Civil Ponto de atenção

P23 - Ativação do Gabinete de Crise

Defesa Civil SEDEC, Bombeiros CBMERJ, Força Nacional do SUS, PM, PC, SESEG, Exército, Marinha e Aeronáutica.

Adequado

P24 – Busca, resgate e salvamento

Defesa Civil - SEDEC (Primário), acompanhamento das ações CBMERJ (Secundário): Resgate e salvamento. PMERJ, do Exército, Marinha, FAB e PRF. Resgate, salvamento e transporte.

Adequado



Legislação

P25 - Evacuação da população

SEDEC (Primário): Agirá em conjunto com o CBMERJ no resgate e com as polícias (secundários) PMERJ, PCERJ, PRF na evacuação.

Ponto de atenção

P26 - Isolamento, interdição e remoção de escombros

Defesa Civil SEDEC, Corpo de Bombeiros CBMERJ, Secretaria de Obras, PM, da PC e PRF, Ministério dos Transportes, Concessionárias de Rodovias

Adequado

P27 - Logística para a Resposta a Desastres

Defesa Civil – SEDEC Adequado

P36 - Preparação das comunidades em áreas de risco

SEDEC/Nacional, SEDEC/RJ/SUOP/DGDEC/ESDEC/REDEC II/SREDEC, SEDEC/RJ, COMDECs, CVB-RJ, SEDEC/RJ/DGAC, SEA, agentes comunitários.

Ponto de atenção

P40 – Apoio na construção de Planos de Contingência Municipais

SEDEC NACIONAL, SEDEC/REDEC, Órgão municipal de Defesa Civil, DRM, INEA

Adequado

P43 - Proteção civil em desastres SEDEC Adequado

P67 - Aperfeiçoamento da gestão de riscos - ESDEC

SEDEC Adequado

P72 – Gerenciamento de Unidades de Proteção Comunitária (UPC)


P73 – Uso do cartão de pagamento de defesa civil

SEDEC, Municípios Ponto de atenção

Observa-se que:

(i) Em relação ao P11 “Cadastro de abrigos potenciais”, ao P12 “Abrigo de pessoas” e ao P22 “Ações sociais”, a Lei 12.608/12 indica que estas são de competência dos municípios. O Decreto Estadual 43.599/12 também não prevê estas competências para a SEDEC. Inclusive o artigo 15 estabelece que: “em situações de desastres, as atividade assistenciais e de recuperação serão da responsabilidade do Governo Municipal, cabendo ao Estado as ações complementares e suplementares, quando comprovadamente empenhada a capacidade de atendimento da administração local”;

(ii) Em relação ao P13 “Decretação de Situação de Emergência (SE) e de Estado de Calamidade Pública (ECP)”, a Lei 12.608/12 deixa claro nos artigos 7º e 8º que a competência é tanto do estado como do município. De fato, o Decreto 43.599/12, em seu artigo 10, confere esta competência à SEDEC, porém, tal encaminhamento deve observar o artigo 14: “A situação de emergência e o estado de calamidade pública, observados os critérios estabelecidos pelo CONDEC, serão reconhecidos ... à vista do Decreto de declaração do Prefeito Municipal e homologação pelo Governador do Estado. Mas no artigo 14 cita-se: “Em casos excepcionais, devidamente justificados, o Chefe do Poder Executivo Estadual poderá praticar o ato de declaração, quando dois ou mais municípios tiverem sido atingidos e que venham a exigir a ação imediata na esfera de sua administração”. Do exposto, verifica-se que a decretação de SE ou ECP são atribuições do executivo municipal e/ou estadual, e à SEDEC compete apenas propor à Secretaria Nacional de Defesa Civil o reconhecimento de tal situação por parte do Ministério da Integração Nacional;


(iii) Em relação ao P14 “Recuperação de áreas afetadas por desastres”, à princípio aparece como competência da União, conforme Lei Federal nº 12.608/12, artigo 6º, “Compete à União: [...] IV – apoiar os Estados, o DF e os municípios no mapeamento das áreas de risco, nos estudos de identificação de ameaças, suscetibilidade, vulnerabilidade e risco de desastre e nas demais ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação”; vêm ainda previsto no artigo 9º, que diz que compete à União, Estados, DF e Municípios: “[...] III – estimular a reorganização do setor produtivo e a reestruturação econômica das áreas atingidas por desastres”. Porém, não existe nenhum dispositivo específico atribuindo esta competência aos Estados ou Municípios. No âmbito da legislação estadual, Decreto Estadual nº 43.599/12, aparece no artigo 3º, como sendo um dos objetivos do SIEDEC: “[...] III – prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações atingidas e recuperar áreas deterioradas por desastres”, e no artigo 9º, é competência do CONEDEC: “[...] VII - propor critérios técnicos, para análise e aprovação de obras e serviços, destinados a prevenir riscos, minimizar danos e recuperar áreas deterioradas por desastres”. Embora o P14 seja um dos objetivos do SIEDEC, ao CONEDEC cumpre apenas propor critérios técnicos para recuperação. A competência para a recuperação das áreas afetadas por desastres, nos termos do Decreto Estadual nº 43.599/12, artigo 15, é do Governo Municipal, cabendo ao Estado as ações complementares e suplementares, quando comprovadamente empenhada a capacidade de atendimento da administração local. A União dá o seu apoio às ações de recuperação, normalmente por meio da transferência de recursos financeiros para a sua execução. É de responsabilidade do Estado (no caso de ações complementares e suplementares conforme Decreto Estadual) e do Município, demonstrar a necessidade dos recursos demandados, apresentar plano de trabalho, estimativa de custos, realizar todas as etapas necessárias à execução das ações de recuperação de desastres, nelas incluídas a contratação e execução das obras ou prestação de serviços, inclusive de engenharia, em todas as suas fases, e, prestar contas das ações de recuperação perante o órgão responsável pela transferência de recursos e aos órgãos de controle competentes (Lei Federal nº 12.340/10, artigo 1º-A, § 1º e §2º);

(iv) Em relação ao P15 “Sistema de alerta e alarme”, ao P16 “Implantação do Centro de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais do Estado do Rio de Janeiro”, ao P17 “Monitoramento de eventos geohidrometeorológicos” e ao P18 “Monitoramento meteorológico”, de acordo com a Lei Federal nº 12.608, artigo 6º, “Compete à União: [...] V – instituir e manter sistema de informações e monitoramento de desastres; [...] IX – realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de risco, bem como dos riscos biológicos, nucleares e químicos, e produzir alertas sobre a possibilidade de ocorrência de desastres, em articulação com os Estados, o DF e os Municípios”, e no §1º vem estabelecido que o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil conterá, no mínimo: “[...] II – as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito nacional e regional, em especial quanto à rede de monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico e dos riscos biológicos, nucleares e químicos e à produção de alertas antecipados das regiões com risco de desastres”; artigo 7º, “Compete aos Estados: [...] V - realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de risco, em articulação com a União e os Municípios”; [...] VIII – apoiar, sempre que necessário, os Municípios no levantamento das áreas de risco, na elaboração dos Planos de Contingência de Proteção e Defesa Civil e na divulgação de protocolos de prevenção e alerta e de ações emergenciais”; e em seu Parágrafo Único – “O Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil conterá: [...] II – as diretrizes


de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito estadual, em especial no que se refere à implantação da rede de monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das bacias com risco de desastre”; artigo 8º, é de competência dos Municípios: “[...] IX – manter a população informada sobre áreas de risco e ocorrência de eventos extremos, bem como sobre protocolos de prevenção e alerta e sobre as ações emergenciais em circunstâncias de desastres”, e, dos três entres federados, conforme estabelece o artigo 9º, “Compete à União, aos Estados e Municípios: [...] VI – fornecer dados e informações para o sistema nacional de informações e monitoramento de desastres”. No âmbito da legislação estadual, nos termos do Decreto Estadual nº 43.599/12, artigo 10, compete à SEDEC: “[...] IV - coletar, manter atualizada e disponível, informações sobre desastres no âmbito do SIEDEC; [...] XIV - promover a criação e integração de Centros de Operações com o Sistema de Informações sobre Desastres do Estado do Rio de Janeiro - SINDERJ e o Sistema de Informações sobre Desastres no Brasil – SINDESB”; XV - “receber, analisar e mostrar as informações sobre os desastres através do Centro Estadual de Administração de Desastres (CESTAD) para permitir a tomada de decisões, buscando a comunicação efetiva e a coordenação na gestão dos desastres”. Da leitura dos dispositivos da legislação federal, verifica-se que a realização do monitoramento é de competência da União e do Estado; já a emissão do alerta é de competência da União, competindo aos estados apenas apoiar os municípios na divulgação de alertas e aos municípios manter a população informada sobre estes alertas. Já no Decreto Estadual nº 43.599/12 não foi possível identificar nenhuma menção específica sobre qual órgão do SIEDEC seria responsável, no Rio de Janeiro, pela realização do monitoramento e pela emissão do alerta/alarme, uma vez que ao CESTAD cumpre apenas receber, analisar e mostrar as informações sobre os desastres. Cabe aqui uma articulação do SEDEC com o INEA (P4, P5, P6 e P7) que é o órgão que tem competência, nos termos da legislação estadual, para efetuar o monitoramento e manter sistema de alerta em casos de eventos hidrológicos críticos;

(v) Em relação ao P20 “Restabelecimento dos serviços essenciais” e ao P10 “Implantação e gerenciamento de estoque para ajuda humanitária” conforme dispõe a Lei Federal nº 12.608/12, no artigo 6º, está previsto que compete à União: “[...] IV – apoiar os Estados, o DF e os Municípios no mapeamento das áreas de risco, nos estudos de identificação de ameaças, suscetibilidades, vulnerabilidades e risco de desastre e nas demais ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação”; artigo 7º é de competência dos Estados: “[...] VIII - apoiar, sempre que necessário, os Municípios no levantamento das áreas de risco, na elaboração dos Planos de Contingência de Proteção e Defesa Civil e na divulgação de protocolos de prevenção e alerta e de ações emergenciais; artigo 8º, “Compete aos Municípios: [...] XII – promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos em situações de desastre; [...] XVI – prover solução de moradia temporária às famílias atingidas por desastres”. Ainda no âmbito da legislação federal, cumpre mencionar a Lei nº 12.340/10, que em seu artigo 6º, estabelece: “Ficam autorizados o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT e o Ministério da Defesa, mediante solicitação do ente federado interessado, a atuar, em conjunto ou isoladamente, na recuperação, execução de desvios e restauração de estradas e outras vias de transporte rodoviário sob jurisdição dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios afetadas por desastres”. No âmbito da legislação estadual, de acordo com o Decreto nº 43.599/12, artigo 11º, compete aos Órgãos Regionais: “[...] V – coordenar e controlar a distribuição de suprimentos às populações atingidas por desastres, em articulação com órgãos integrantes


do SIEDEC”. Embora na norma citada não haja nenhuma referência expressa ao restabelecimento dos serviços essenciais, cumpre mencionar o artigo 15º do referido Decreto: “Em situações de desastres, as atividades assistenciais e de recuperação serão da responsabilidade do Governo Municipal, cabendo ao Estado as ações complementares e suplementares, quando comprovadamente empenhada a capacidade de atendimento da administração local. § 1º Caberá aos órgãos públicos, localizados na área atingida, a execução imediata das medidas que se fizerem necessárias; § 2º A atuação dos órgãos federais, estaduais e municipais, na área atingida, far-se-á sempre em regime de cooperação, cabendo a coordenação ao órgão local de defesa civil. Diante do exposto verifica-se, no âmbito da legislação federal, a competência da União para apoiar os municípios nas ações de resposta, a competência do Estado para apoiar os municípios na divulgação das ações emergenciais, a competência do município para promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos e prover solução de moradia temporária, e do DNIT e MD de auxiliar na restauração das vias de transporte. Verifica-se, no âmbito da legislação estadual, a competência dos Órgãos Regionais para coordenar e controlar a distribuição de suprimentos e do Governo Municipal e dos órgãos públicos federais, estaduais e municipais localizados na área atingida, a de executar o restabelecimento dos serviços essenciais;

(vi) Em relação ao P21 “Reconstrução de infraestrutura” nos termos do que prevê a Lei nº 12.608/12, artigo 6º é de competência da União: “[...] IV – apoiar os Estados, o DF e os Municípios no mapeamento das áreas de risco, nos estudos de identificação de ameaças, suscetibilidades, vulnerabilidades e risco de desastre e nas demais ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação”; artigo 8º é de competência dos Municípios: “[...] XIII – proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por desastres”; e artigo 9º é de competência dos três entes federados: “[...] III – estimular a reorganização do setor produtivo e a reestruturação econômica das áreas atingidas por desastres”. Ainda no âmbito da legislação federal, cumpre mencionar a Lei nº 12.340/10, que em seu artigo 6º, estabelece: “Ficam autorizados o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT e o Ministério da Defesa, mediante solicitação do ente federado interessado, a atuar, em conjunto ou isoladamente, na recuperação, execução de desvios e restauração de estradas e outras vias de transporte rodoviário sob jurisdição dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios afetadas por desastres”. No âmbito estadual, o Decreto nº 43.599/12, em seu artigo 9º, estabelece ser de competência do CONEDEC: “[...] VII – propor critérios técnicos, para análise e aprovação de obras e serviços, destinados a prevenir riscos, minimizar danos e recuperar áreas deterioradas por desastres”; em seu artigo 10, estabelece ser de competência da SEDEC: “[...] IX – criar grupos de trabalho com objetivo de apoiar, tecnicamente, os órgãos ou entidades municipais ou estaduais, nas áreas e ações de defesa civil, no Estado do Rio de Janeiro”; em seu artigo 13, estabelece ser de competência do GRAC: “[...] II - colaborar na formação de banco de dados e mapa-força aos recursos disponíveis em cada órgão ou entidade para as ações de socorro, assistência e recuperação”. Do exposto, verifica-se no âmbito da legislação federal a competência da União de apoiar ações de reconstrução, do Município de proceder a avaliação dos prejuízos, dos três entes federados de estimular a reorganização e reestruturação das áreas atingidas e do DNIT e do MD de atuar na recuperação de estradas e outras vias de transporte afetadas por desastres. No âmbito da legislação estadual, verifica-se a competência do CONEDEC, do SEDEC e do GRAC apenas para propor critérios e apoiar tecnicamente as ações de reconstrução da infraestrutura;


(vii) Em relação ao P25 “Evacuação da população”, nos termos do que prevê a Lei Federal nº 12.608/12, artigo 8º, compete aos Municípios: “[...] VII – vistoriar edificações e áreas de risco e promover, quando for o caso, a intervenção preventiva e a evacuação da população das áreas de alto risco ou das edificações vulneráveis”. No âmbito estadual não há previsão expressa de competência relativa a este processo operacional;

(viii) Em relação ao P36 “Preparação das comunidades em áreas de risco” e ao P72 “Gerenciamento de Unidades de Proteção Comunitária (UPC)”, de acordo com o que estabelece a Lei Federal nº 12.608/12, artigo 6º, são de competência da União: “[...]IV – apoiar os Estados, o DF e os Municípios no mapeamento das áreas de risco, nos estudos de identificação de ameaças, suscetibilidades, vulnerabilidades e risco de desastre e nas demais ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação; VI – instituir e manter cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos hidrológicos ou geológicos correlatos”; artigo 7º, é de competência dos Estados: “[...] VIII – apoiar, sempre que necessário, os Municípios no levantamento das áreas de risco, na elaboração dos Planos de Contingência de Proteção e Defesa Civil e na divulgação de protocolos de prevenção e alerta e de ações emergenciais”; artigo 8º, é de competência dos Municípios: “[...] IX – manter a população informada sobre áreas de risco e ocorrência de eventos extremos, bem como sobre protocolos de prevenção e alerta e sobre as ações emergenciais em circunstâncias de desastres; [...] XI – realizar regularmente exercícios simulados, conforme Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil”. No âmbito estadual, o Decreto nº 43.599/12, artigo 13 é de competência do GRAC: “I – propiciar apoio técnico aos Órgãos Municipais de Defesa Civil através do DGDEC; [...] IV - participar da montagem e implementação dos planos de contingência para atuação nos casos de desastre, disponibilizando informações específicas de atuação do respectivo órgão”. Do exposto verifica-se que, de acordo com a legislação federal, a responsabilidade pela execução dessas atividades é do Município, cabendo à União e ao Estado apoiá-lo nessa execução. No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, em consonância com a legislação federal, o Decreto nº 43.599/12 atribuiu competência ao GRAC apenas para apoiar a execução do P36 e do P72;

(ix) Em relação ao P73 “Uso do Cartão de Pagamento de Defesa Civil (CPDC)”: nos termos do que estabelece a Lei Federal nº 12.340/10 (alterada pela Medida Provisória nº 631, de 24/12/2013), Decreto Federal nº 7.257/10; Decreto Federal nº 7.505/11 e Portaria do MI nº 607/11, tem-se que o Estado do Rio de Janeiro é um dos estados onde foi autorizada a implementação do CPDC. De acordo com a Portaria do MI nº 607/11, artigo 2º, “O CPDC é destinado ao pagamento de despesas com os recursos transferidos pela União, por intermédio do Ministério da Integração Nacional, para execução de ações de socorro, assistência às vítimas e restabelecimento de serviços essenciais, definidas pelo Decreto nº 7.257, de 4 de agosto de 2010, realizadas pelos órgãos ou entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios, exclusivamente em situações de emergência ou estado de calamidade pública reconhecidos pela Secretaria Nacional de Defesa Civil. Parágrafo único. O CPDC é um instrumento de pagamento, isento de taxa de adesão e anuidade, emitido em nome do órgão ou entidade do Estado, Distrito Federal ou Município beneficiário, operacionalizado por instituição financeira oficial federal, utilizado exclusivamente pelo portador nele identificado.” De acordo com a Lei nº 12.340, alterada pela MP 631/2013, “A transferência de recursos financeiros para a execução de ações de prevenção em áreas de risco de desastres, de resposta e de recuperação em áreas atingidas por desastres aos órgãos e


entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios observará as disposições desta Lei e poderá ser feita por meio: I - de depósito em conta específica mantida pelo ente beneficiário em instituição financeira oficial federal; [...] § 2º Será responsabilidade exclusiva dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios beneficiados: I - demonstrar a necessidade dos recursos demandados; II - apresentar, exceto nas ações de resposta, plano de trabalho ao órgão responsável pela transferência de recursos, na forma e no prazo definidos em regulamento; III - apresentar estimativa de custos necessários à execução das ações previstas no caput, com exceção das ações de resposta; IV - realizar todas as etapas necessárias à execução das ações de prevenção em área de risco, de resposta e de recuperação de desastres, nelas incluídas a contratação e execução das obras ou prestação de serviços, inclusive de engenharia, em todas as suas fases; e V - prestar contas das ações de prevenção, de resposta e de recuperação perante o órgão responsável pela transferência de recursos e aos órgãos de controle competentes. Do exposto, verifica-se a competência do Estado para a execução do P73, porém no Decreto Estadual nº 43.599/12, não existe disposição expressa sobre o órgão do SIEDEC responsável pela sua operacionalização.

2.3. DRM

A Tabela 3 apresenta os Processos voltados à GdR desenvolvidos pelo DRM, atores e adequação à legislação.

Tabela 3: Processos desenvolvidos pelo DRM voltados à GdR, atores e adequação à legislação

Processo Responsável Adequação à legislação

P49 - Definição e operação de Planos de Contingência do DRM

DRM, INEA, INMET, DGDEC, GRAC, CESTAD, SEDEC, Empresa contratada,

Ponto de atenção

P51 - Pesquisa e Análise da Correlação de Chuva e Escorregamento

DRM Adequado

P63 - Programa de Cartografia Geotécnica de Aptidão Urbana

Empresa contratada, DRM, Prefeituras Adequado

P71 - Programa de Mapeamento de Risco Iminente de Acidentes associados a Escorregamentos

DRM, Empresa contratada, Prefeituras Adequado

Observa-se:

(i) Em relação ao P49 - Definição e Operação de Planos de Contingência do DRM, da leitura da Lei Federal nº 12.608/12 e do Decreto n° 43.599/2012, que dispõe sobre a reorganização do Sistema Estadual de Defesa Civil no Estado do Rio de Janeiro, não foi possível identificar a obrigatoriedade da elaboração de Planos de Contingência por parte dos órgãos estaduais. Tal ação não encontra guarida nas competências gerais do DRM-RJ previstas no artigo 3º do Decreto Estadual nº 28.417/01, nem pode ser deduzida das competências da Diretoria de Geologia ou de seus órgãos de apoio.


2.4. CONEXÃO INEA – SEDEC – DRM

A Tabela 4 apresenta os padrões de cooperação constatados para as conexões identificadas na rede interinstitucional de processos. Neste arranjo as cores adotadas são a lilás para as relações entre processos já existentes e a laranja para relação de processos existentes com processos lacunas.

Tabela 4: Padrão de cooperação das conexões nos macroprocessos

Macroprocesso Conexão Identificação Padrão de cooperação

Sistema de monitoramento e alerta

A P04 (INEA) → P18 (SEDEC) Sem relação formalizada

C P04 (INEA) → P17 (SEDEC) Sem relação formalizada

Apoio em ações locais de recuperação

B P28 (INEA) → P21 (SEDEC) Sem relação formalizada

Preparação em âmbito estadual

D P49 (DRM) + P32 (INEA) →

Coordenação do GRAC

Sem relação formalizada e com presença de lacuna com

relação às atividades inerentes à coordenação do GRAC

Sistema de monitoramento e alerta

E P71 (DRM) + P51 (DRM) → P15

(SEDEC) Apoio técnico informal

(satisfatória)

Resposta em âmbito estadual F P49 (DRM) + P32 (INEA) → P23

(SEDEC) Apoio técnico informal (satisfatória para DRM)

Observa-se que:

(i) Em relação à Conexão A, que a mesma não está formalizada e que deveria, em função da sua natureza e estrutura, ser classificada como apoio técnico ou cooperação técnica (porém seria necessário que as atribuições das instituições reais ficassem mais claras e oficialmente acordadas com foco na GdR). Não foi mencionada a existência de nenhum protocolo oficial estruturado para disponibilização/cessão ou intercâmbio desses dados de interesse entre a SEDEC e o INEA, e nem com as demais instituições participantes do P18;

(ii) Em relação à Conexão B, que a mesma não está formalizada e que deveria, em função da sua natureza e estrutura, ser classificada como apoio técnico ou cooperação técnica;

(iii) Em relação à Conexão C, trata-se de uma conexão sem relação formalizada entre as instituições reais responsáveis pelos processos que integram a relação. Esta relação deveria ser de cooperação técnica e/ou parceria;

(iv) Em relação à Conexão D, esta não está formalizada entre as instituições reais responsáveis pelos processos que integram a relação. Esta relação deveria ser de apoio técnico e/ou parceria. O produto referente ao Plano de Contingência do DRM é repassado para o GRAC/SEDEC mediante um termo de compromisso, porém não há um protocolo formal oficializando esta ação. Para a relação entre o GRAC e o INEA não existe nenhum documento nem protocolo de acionamento ou solicitação formal de disponibilização dos dados de interesse. Para os processos P49 (DRM) e P32 (INEA) não existe também nenhuma formalização de protocolo e procedimento metodológico para obtenção dos dados e geração das informações de interesse que possam subsidiar processos de integração dos dados/informações no âmbito da GdR e sua real utilização pelo GRAC. Neste sentido, o


preenchimento da lacuna “Coordenação do GRAC” poderá ser útil na formalização das ações deste órgão colegiado voltado à GdR;

(v) Em relação à Conexão E, esta é caracterizada como satisfatória e de apoio técnico informal entre DRM e SEDEC. Destaca-se que não existe convênio entre as instituições reais e o trâmite e solicitação de informação corre de maneira informal para o DRM. Entretanto, pode haver algum documento oficial de solicitação das informações trocadas entre as instituições e cuja existência não foi informada por ocasião do mapeamento dos processos. Não existe protocolo oficial de intercâmbio de dados e informações entre as instituições reais no âmbito da GdR;

(vi) Em relação à Conexão F, esta representa uma conexão de apoio técnico informal entre as instituições reais responsáveis pelos processos que integram a relação. As instituições reais envolvidas na relação não estão explicitamente citadas nas ações dos atores, porém estão incluídas no grupo de entidades participantes do GRAC. As instituições, em seus respectivos processos, informam o envio dos Planos de Contingência para a SEDEC em atendimento à matriz de responsabilidades do GRAC. Cabe citar a ausência de menção à oficialização do envio dos Planos de Contingência das instituições reais à SEDEC. É importante que os papéis de cada uma das instituições estejam claros, à luz da GdR, em cada uma das conexões identificadas, para que, quando estabelecida, com base na otimização dos procedimentos/processos realizados, os produtos gerados sejam realmente utilizados em prol de uma gestão de risco efetiva e eficaz. De uma maneira geral pairam algumas questões que precisam ser encaminhadas para que estas relações evoluam e que o arranjo institucional pretendido se estabeleça. São elas: a GdR para o ERJ tem indicado e priorizado os dados e informações de interesse que integrarão suas análises?; quais análises básicas e avançadas serão necessárias?; quem fará o que e como fará?; qual metodologia de integração e análise de dados/informações devem ser adotadas? Até agora o que está operante é a junção na SEDEC de todos os dados de interesse produzidos pelas instituições (reais ou não) relativos às relações aqui analisadas. Outras questões surgem desta colocação: isto serve para tomada de decisão em ações de prevenção, mitigação, preparação e resposta?; a GdR para o ERJ tem interesse efetivo nesta integração?; quais as estratégias adotadas de planejamento e integração a serem implementadas entre as instituições reais?;

(vii) Outros atores, tal como mostrado na figura a seguir, deveriam ter sido incluídos da GdR de desastres geohidrometeorológicos no ERJ.


Figura 2: Rede interinstitucional de processos de GdR


3. AVALIAÇÃO GLOBAL DO ARRANJO OPERACIONAL

3.1. 3.1. INEA

O INEA realiza, tal como indicado na Figura 2, dez processos voltados à GdR: P05 - Monitoramento hidrometeorológico; P04 - Alerta de Cheias; P02 - Mapeamento de perigo e e risco a inundação; P03 - Realocação de famílias em áreas de risco de inundação; P06 - Desenvolvimento de inteligência hidrometeorológica; P07 - Armazenamento e disponibilização de informações ambientais; P28 - Ações de contra Inundação; P31 - Estruturação do Centro de Informações e Emergências Ambientais; P32 - Gestão do Plano de Contingência Institucional; P53 - Capacitação, comunicação e sensibilização para gestão do risco à inundação.

Os processos sem moldura (P05, P06 e P31) não contam com atores externos. Na base da figura constam todas as instituições parceiras do INEA na execução dos processos. As letras abaixo do nome de cada instituição informam em que processos dito ator têm parte. As setas indicam fluxo de dados/informações e, desta forma, a dependência entre processos.

Observa-se que na área da GdR:

(i) o INEA atua simultaneamente na GERAÇÃO DE CONHECIMENTO, na MITIGAÇÃO e na PREPARAÇÃO para desastres de natureza hidrológica;

(ii) Do ponto de vista orçamentário e gerencial, a estruturação das propostas (Termos de Referência; Processos Licitatórios de Projetos; Cronogramas de investimento e de Desembolso, Área de abrangência; ETC) é falha. Isto leva à perda de investimentos intelectuais e impede um melhor entendimento das ações realizadas, orçamentos, retorno e planejamento de novas ações (internas e externas);

(iii) O Processo mais importante é o P04 - Sistema de Alerta -, devido às conexões com outros processos, seguido do P05 – Armazenamento e Disponibilização de Informações Ambientais, do P28 – Ações de Mitigação de Inundação - e do P03 – Realocação de Famílias em Áreas de Risco de Inundação. O P04 e o P28 são acionados pelo processo P32 - Plano de Contingência do INEA;

(iv) Há uma grande diversidade de atores: órgãos federais (ANA, INMET e CEPTEC), estaduais (Gabinete, SEDEC, SEA) e municipais (executivo e Defesa Civil), sociedade (Deputados, População, Imprensa, Associações, Comunidades, Famílias, Agentes Cadastrados), órgãos de controle (Ministério Público, PGE);

(v) Embora a rede interna aparente entrosamento entre os seus componentes, cada diretoria (evidente durante as entrevistas) tem uma visão focada apenas nas suas atribuições. A Gestão de Recursos Hídricos, por exemplo, não é entendida como parte da GdR, assim como a Restauração Ecológica (reflorestamento). Tais ações, embora se enquadrem como PREVENÇÃO, não são ainda vistas como fazendo parte da GdR;


Figura 3: Rede de processos do INEA associados à GdR


(vi) Não há integração nem sinergia das ações, atividades, processos, projetos e programas, mas sim sobreposições. Isto dificulta, por exemplo, o trabalho da Diretoria de Gestão de Águas e Território (DIGAT), responsável pela coordenação da gestão de recursos hídricos no Estado, cuja atribuição é a operacionalização de instrumentos e procedimentos de gestão (outorga, sistema de informações, monitoramento da quantidade da água e fiscalização);

(vii) Não há uma ferramenta de gerenciamento de projetos e investimentos para garantir a qualidade, a aplicação e a disponibilização dos dados gerados e o seu aproveitamento pelas demais instituições e pela população;

(viii) Há boas oportunidades de articulação técnica e somatório de expertises, mas isto esbarra na falta de articulação e integração entre as três esferas (federal, estadual e municipal) na concepção das intervenções;

(viii) A articulação com o ente federal é falha. Recentemente o INEA foi surpreendido com a divulgação pela CPRM, da execução do Plano de Ação do Governo Federal “Mapa previsional de graus de susceptibilidade a deslizamentos e enchentes dos municípios brasileiros”, que cita o DRM diversas vezes. Somente a partir daí, o INEA teve a iniciativa de procurar a CPRM e propor o alinhamento dos trabalhos, de modo que os mapeamentos sigam a mesma diretriz metodológica e, ao se tornarem compatíveis, sejam de fato úteis para subsidiar o planejamento e o ordenamento territorial;

(viii) A articulação com os entes estaduais ocorre de maneira lenta, tímida e marcada por culturas institucionais específicas construídas ao longo de décadas;

(ix) A articulação com a sociedade civil organizada é deficiente. Não há, por exemplo, participação efetiva dos representantes dos Comitês de Bacia Hidrográfica (da sociedade civil) na concepção de projetos de prevenção de inundações nas bacias hidrográficas pelas quais são responsáveis. Tais projetos também não são necessariamente submetidos à aprovação do Conselho Estadual de Recursos Hídricos. É importante para a GdR estimular esta participação, considerando estes organismos como parceiros.

3.2. SEDEC

A SEDEC realiza, tal como indicado na Figura 3, vinte e três processos voltados à GdR:: P10 - Implantação e Gerenciamento de Estoque para Ajuda Humanitária; P11 - Cadastro de Abrigos Potenciais; P12 - Abrigo de Pessoas; P13 - Decretação da Situação de Emergência (SE) e de Estado de Calamidade Pública (ECP); P14 - Recuperação de Áreas Afetadas por Desastres; P15 - Sistema de Alerta e Alarme; P16 - Implantação do Centro de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais do Estado do Rio de Janeiro; P17 - Monitoramento de Eventos Geohidrometeorológicos; P18 - Monitoramento Meteorológico; P20 - Restabelecimento dos Serviços Essenciais; P21 - Reconstrução de Infraestrutura; P22 - Ações Sociais; P23 - Ativação do Gabinete de Crise; P24 - Busca, Resgate e Salvamento; P25 - Evacuação da População; P26 - Isolamento, Interdição e Remoção de Escombros; P27 - Logística para a Resposta a Desastres; P36 - Preparação das Comunidades em Áreas de Risco; P40 – Apoio na Construção de Planos de Contingência Municipais; P43 - Proteção Civil em Desastres; P67 - Aperfeiçoamento da Gestão de Riscos – ESDEC; P72 - Gerenciamento de Unidades de Proteção Comunitária (UPC); P73 - Uso do Cartão de Pagamento de Defesa Civil.


Figura 4: Rede de processos da SEDEC associados à GdR


Os processos sem moldura verde (P67, P16 e P27) não contam com atores externos. Na base da figura constam todas as instituições parceiras do INEA na execução dos processos. As letras abaixo do nome de cada instituição informam em que processos ela tem parte. As setas indicam fluxo de dados/informações, e desta forma a dependência entre processos. Oito dos processos inseridos no sub-quadro “Municípios” são de RESPOSTA e têm conexões com outros processos. Eles são identificados com a letra “r”, devido à incapacidade destes de realizarem tais ações de forma autônoma.

Observa-se que:

(i) os processos cobrem a GERAÇÃO DE CONHECIMENTO, a PREPARAÇÃO, a RESPOSTA e a RECUPERAÇÃO, não cobrem a PREVENÇÃO e a MITIGAÇÃO, mas se concentram fundamentalmente, na PREPARAÇÃO e na RESPOSTA. Os processos de PREPARAÇÃO são, contudo, todos oriundos de projetos recentes, posteriores ao megadesastre da Região Serrana (2011);

(ii) Não há quadro próprio e nem plano de carreira; os funcionários são militares bombeiros. As mudanças decorrentes da evolução da carreira militar e das alterações por mudança de comando ou governo fazem com que a Defesa Civil perca profissionais qualificados e treinados para atuar nesta área, bem como provoca um recomeço das ações a cada troca de governo/comando;

(iii) Os processos operacionais são desconectados de outros processos, revelando que o conceito de GdR ainda não está totalmente incorporado. Parte dos funcionários não se apropria das novidades que estão ocorrendo na instituição, o que se reflete na pouca clareza sobre os aspectos operacionais vigentes. Aparentemente, faltam capacitação e discussão interna, em todos os níveis, para que a “nova Defesa Civil” se efetive plenamente;

(iv) O grande número de atores parceiros - quarenta – se deve à existência do GRAC, principal instância articuladora do Sistema Estadual de Defesa Civil, que é coordenado pela SEDEC. Doze destes parceiros são órgãos militares e civis federais (INMET, CPTEC/INPE, CEMADEN, Aeronáutica, Marinha, Exército, PRF, CPRM, SEDEC Nacional, CEPED, ABIN, IBGE); vinte são órgãos militares e civis estaduais (INEA, DRM, PMERJ, SEA, ASCOM, CBMERJ, SES, SESEG, PCERJ, SEAP, SEEDUC, SEASDH, SEEL, SETUR, MPERJ, EMOP, CEDAE, CEG, SEAPREC, SEOBRAS); quatro são órgãos militares e civis municipais (Prefeituras, Municípios, GM, COMDECS). As restantes quatro organizações são da sociedade civil (Radioamadores, Cruz Vermelha, Universidades, Líderes Comunitários);

(v) A qualificação do efetivo e a incorporação dos conceitos às ações do dia a dia, seja na elaboração de protocolos, na definição de ações estratégicas e planejamento, são falhas;

(vi) A criação das REDECs prejudicou a utilização e a integração dos dados, e a formulação de projetos/atividades conjuntas;

(vii) Não há uma ferramenta de gerenciamento de projetos/ações e investimentos para que haja uma maior clareza, objetividade e transparência na proposição e execução dos trabalhos, de forma a facilitar a identificação e estabelecimento de sinergias, e a identificação e a solução de sobreposições;

(viii) A articulação entre as três esferas administrativas existe, via GRAC, com os órgãos estaduais); via REDECs, sistemas de alerta-alarme por sirene e UPCs, com os órgãos


municipais; via utilização de dados dos órgãos federais (INMET, CPTEC/INPE, CEMADEN/MCT e CENAD/MI); e via, principalmente, do atendimento às orientações/diretrizes da Secretaria Nacional de Defesa Civil;

(ix) A abordagem sistêmica norteia as ações de PREPARAÇÃO e RESPOSTA, com a articulação e a integração institucional garantida pelo GRAC (avanço da RESPOSTA para PREPARAÇÃO), embora a importância deste papel articulador não fique evidenciada através da rede de processos;

(x) A busca intensa pela participação da sociedade na execução dos projetos, capacitando e qualificando lideranças e grupos comunitários para saber como reagir em caso de desastres ou para atuar como agentes de Defesa Civil nas UPCs, e os Programas “Cidades Resilientes” e “Famílias Resilientes”, realizados diretamente com e para membros da sociedade civil, é a parte mais bem sucedida;

(xi) As mudanças internas em curso estão centradas na SUOP e no DGDEC, onde há inclusive o auxílio de um consultor para questões organizacionais com vistas a uma grande ação de reorganização para melhoria do fluxo de informação;

(xii) O desenvolvimento de ações preventivas, por meio de estudos e pesquisas, realizados pela DPLAN, e a geração do mapa de ameaças, capacitação das comunidades e fortalecimento dos municípios para a PREVENÇÃO de desastres, promovidas pela EsDEC, foi positiva para a instituição em termos de marketing;

(xiii) O Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil (PEPDEC), elaborado em 2013, em atendimento à legislação, que pretendeu “ir além da Gestão de Crise e implantar a Gestão de Riscos”, com estratégias centradas na GERAÇÃO DE CONHECIMENTO e PREPARAÇÃO, e que é apontado como referencial para as reuniões com os parceiros do SIEDEC, não é apontado como um processo de GdR e de fato não o é. Ele apenas tenta definir a estrutura disponibilizada por cada organização para atuação no enfrentamento de desastres no Estado;

(xiv) O PEPDEC é fruto de um grande esforço, porém apresenta questões que comprometem o atendimento às demandas de GdR do Estado e que precisam ser mais bem trabalhadas. São elas: detalhamento das ações, procedimentos e processos a serem adotados no plano; identificação de como os mapeamentos utilizados (mapa de ameaças naturais - SEDEC e de risco iminente a escorregamentos) auxiliam na adoção de GdR mais efetiva e de outros mapeamentos e análises necessárias para apoiar ações de PREPARAÇÃO, MITIGAÇÃO e RECUPERAÇÃO; definição das conectividades existentes entre ações de GERAÇÃO DE CONHECIMENTO, PREPARAÇÃO e RESPOSTA, com foco na integração para GdR, de responsabilidade de cada uma das instituições envolvidas na gestão de risco de desastres ou quando realizadas em parceria; e desenvolvimento de análise integrada contemplando a unidade de análise Bacia Hidrográfica (artigo 7º da Lei nº 12.608/12), as Regiões Hidrográficas (INEA) e os Sistemas de Alerta de Cheias (INEA) e de Alerta e Alarme por Sirenes (SEDEC) com foco na GdR;

(xv) O PEPDEC demonstra a incipiência da articulação na GdR/ERJ, seja na forma dispersa em que as ações, programas e projetos integrantes do plano são dispostos, seja pela carência de detalhamento, sinergias e integração entre as instituições reais e suas ações. O processo de


planejamento adotado para elaboração deste documento não foi capaz de estabelecer as interações necessárias para um Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil e também não aponta caminhos para uma maior articulação entre as instituições envolvidas com a Proteção e a Defesa Civil. Para que o plano consiga atender plenamente as demandas da GdR é necessário o desenvolvimento de uma visão mais sistêmica do risco e das ações em gestão de risco de desastres, para que haja uma verdadeira integração das ações desenvolvidas para PREVENÇÃO, MITIGAÇÃO, PREPARAÇÃO, RESPOSTA e RECUPERAÇÃO.

3.3. DRM

O DRM realiza, tal como indicado na Figura 4, quatro processos voltados à GdR: P49 – Definição e Operação de Planos de Contingência do DRM; P51 - Pesquisa e Análise da Correlação de Chuva e Escorregamento; P63 - Programa de Cartografia Geotécnica de Aptidão Urbana; P71 - Programa de Mapeamento de Risco Iminente de Acidentes associados a Escorregamentos (finalizado em 2013).

Os processos, representados por caixinhas de fundo azul claro, estão ordenados de acordo com o componente da GdR no qual se enquadram: GERAÇÃO DE CONHECIMENTO, PREVENÇÃO, MITIGAÇÃO, PREPARAÇÃO, RESPOSTA e RECUPERAÇÃO, assinalados pelos ícones ao lado esquerdo da figura. Ao lado direito de cada caixinha indicativa de um processo encontra-se uma letra em vermelho, que representa as instituições (demais atores) que participam de alguma forma do respectivo processo. Na base da figura constam todas as instituições parceiras do DRM na execução dos processos. As letras abaixo do nome de cada instituição informam em que processos elas têm parte. As setas indicam o fluxo de dados/informações, e desta forma a dependência entre processos.

Observa-se que:

(i) As ações são interconectadas e se concentram na GERAÇÃO e DISPONIBILIZAÇÃO DE CONHECIMENTOS (P51, P71 e P63) à SEDEC, aos municípios, e principalmente aos órgãos municipais de defesa civil. Há intercâmbio de informações com outras instituições, mas a prioridade é atender aos três atores mencionados;

(ii) O conhecimento gerado pelo P51 e pelo P71 é aplicado internamente no P49, atendendo à PREPARAÇÃO e à RESPOSTA, com ênfase no apoio técnico à SEDEC e aos Municípios durante eventos adversos;

(iii) A falta de capacitação técnica contínua e específica dos técnicos e gestores municipais e de articulação inter-secretarias municipais leva a uma subutilização dos produtos gerados e disponibilizados;

(iv) A troca de governos municipais, a não permanência de técnicos e gestores nas instituições, o reduzido conhecimento dos atuais gestores de Defesa Civil sobre os produtos e o desconhecimento de como acessá-los no sítio www.drm.rj.gov.br, também impedem a utilização devida dos produtos (em muitos casos, os mapas de risco iminente entregues aos municípios não foram sido repassados para os atuais governantes);

http://www.drm.rj.gov.br/


Figura 5: Rede de processos do DRM associados à GdR

(v) Há limitações (de georreferenciamento e metodológicas), inclusive com reclamações de usuários que conhecem o produto, na disponibilização dos mapas produzidos em extensões que permitam seu uso em ferramentas de domínio público (p.ex. Google Earth®), a agregação de informações ou dados (sobre risco a escorregamento) obtido pelos próprios municípios, a integração parcial dos dados/informações dos mapas de risco iminente a outras bases de dados das demais instituições;


(vi) O corpo técnico é qualificado, tem grande capilaridade nos municípios e é reconhecido pelos gestores municipais de Defesa Civil, devido ao empenho e ao esforço de disseminação do conhecimento gerado;

(vii) A adoção de uma abordagem sistêmica nas ações. À medida que a informação é produzida, ela é fornecida para subsidiar a PREVENÇÃO, a PREPARAÇÃO, o alerta e a RECUPERAÇÃO;

(ix) A existência de um Plano de Contingência bem estruturado. Assim, este órgão prioriza as ações preventivas, fundamentadas nos estudos que desenvolve.

3.4. REDE MULTI-INSTITUCIONAL

As três instituições realizam, em conjunto, tal como indicado na Figura 6, um número considerável de interelações. Foram suprimidos os processos que não contam com atores externos. Foram adicionados novos processos, percebidos como lacunas nas seções anteriores, indicados em amarelo e em vermelho. Foram mantidas as linhas pretas com setas que indicam as conexões entre os processos de cada instituição. Surgiram linhas verdes, também com setas, que indicam ligações entre processos de instituições diferentes.

Observa-se que:

(i) O INEA e o DRM atuam como geradores de informações e serviços para a SEDEC. Não há linhas de conexão entre INEA e DRM (o DRM apenas consulta os dados de pluviométricos disponibilizados ao público pelo INEA);

(ii) A GERAÇÃO DE CONHECIMENTO é recente nas três instituições. Dos sete processos a ela atribuídos, dois do INEA ainda estão em fase de implementação; um do DRM ainda não foi realizado (os outros dois foram concluídos e um é realizado continuamente); dois da SEDEC decorrem da incorporação do SIMERJ ao DGDEC e do Sistema de Informações sobre Desastres do Estado do Rio de Janeiro – SINDERJ;

(iii) A Gestão de Risco hoje se concentra na PREPARAÇÃO e na RESPOSTA. Na PREPARAÇÃO, contudo, falta um Protocolo para Eventos Hidrológicos e uma Coordenação do GRAC. A RECUPERAÇÃO é atendida apenas pela SEDEC, através de dois processos;

(iv) Atividades típicas e fundamentais de PREVENÇÃO, já realizadas, tiveram que ser integradas à Gestão de Risco, sob a forma de lacunas destacadas (caixinhas vermelhas), embora não tenham sido inicialmente apontadas como atividades afins. São os processos Plano Estadual de Recursos Hídricos; Coordenação do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos; Licenciamento de Atividades em Áreas de Risco; Fiscalização da Ocupação em Áreas de Preservação Permanente em Margens de Rios; Criação de APP por Decreto em Áreas de Risco, do INEA; e Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil e Coordenação do SIEDEC, da SEDEC. Sem elas, processos de articulação institucional, fundamentais, a governança em políticas como a de Recursos Hídricos e a de Proteção e Defesa Civil, que pressupõem a articulação e a participação de muitos atores, essencial para a efetividade das ações, ficam comprometidos;


Figura 6: Rede interinstitucional de processos de GdR


(v) O Plano Estadual de Recursos Hídricos (PERHI), desenvolvido em 2013 pelo INEA e aprovado em 2014 pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERHI), tem que ser incluído como PREVENÇÃO. A elaboração do Plano foi acompanhada pelo CERHI, e contou com uma série de consultas públicas e oficinas participativas, envolvendo o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos e a sociedade em geral. Considerando que “a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais” é objetivo da Política Nacional de Recursos Hídricos, que por sua vez é colocada em prática por meio dos Planos de Recursos Hídricos, considera-se relevante incluir a elaboração do PERHI (e suas revisões periódicas) como processo de GdR do INEA, no componente de PREVENÇÃO. O macroprocesso conta com uma avaliação do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos e com um diagnóstico sobre a caracterização ambiental das bacias hidrográficas, a disponibilidade hídrica superficial e subterrânea, o uso e a demanda das regiões hidrográficas, a infraestrutura de saneamento básico, o balanço hídrico entre as águas superficiais e subterrâneas. Ele ainda cita temas estratégicos para o Estado como: (1) saneamento básico; (2) águas subterrâneas, (3) estudos hidrológicos de vazões extremas; (4) vulnerabilidade a eventos críticos; (5) aproveitamentos hidroelétricos; (6) intrusão salina; (7) avaliação da rede de monitoramento. Para completar, o PERHI estabeleceu cenários estratégicos, objetivos e metas, programas de investimentos, pactuação do plano, estratégias de implementação, indicadores para avaliação das metas do plano, diretrizes para elaboração e atualização de Planos de Bacia e síntese da situação das Regiões Hidrográficas;

(vi) O desenvolvimento de um mapeamento sistemático de áreas susceptíveis a risco de inundação é um processo derivado do P02 que forneceria as bases para um zoneamento municipal de áreas de risco;

(vii) A Coordenação do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem que ser incluída como PREVENÇÃO porque é exercida pela Diretoria de Gestão das Águas e do Território do INEA, notadamente pela sua Gerência de Gestão Participativa das Águas. O Sistema Estadual é integrado, além do INEA, pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERHI) e suas Câmaras Técnicas, pelos nove Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH) e pelas entidades delegatárias de Agências de Bacia. As ações da Gerência de Gestão Participativa das Águas são serviço de apoio a colegiados (CERHI e Comitês) e o serviço de apoio administrativo aos Comitês de Bacia Hidrográfica. O serviço de apoio administrativo trata dos contratos de gestão que o INEA estabelece com as entidades que atuam como delegatárias, com interveniência do CBH. Inclui ainda o gerenciamento dos recursos da cobrança pelo uso da água, alocados ao Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FUNDRHI), e disponibilizados aos Comitês das Bacias em que foram arrecadados, de acordo com os seus planos de recursos hídricos, mediante projetos aprovados pelo CERHI. Muitos dos Planos de Bacia Hidrográfica preveem ações de prevenção de inundações, em consonância com a Política Nacional de Recursos Hídricos, que tem “a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais” como um de seus objetivos. A coordenação do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos é, pois, uma ação permanente do INEA a qual, em termos da GdR, pode ser atribuída ao componente PREVENÇÃO;

(viii) O Licenciamento de atividades em áreas de risco tem que ser incluído como PREVENÇÃO porque é realizado pela Diretoria de Licenciamento Ambiental do INEA. Devido


a sua finalidade, pode ser considerado como uma atividade permanente de GdR, a ser enquadrada no componente de PREVENÇÃO, e integrada às demais ações de GdR da instituição;

(ix) A Fiscalização da ocupação tem que ser incluída como PREVENÇÃO porque a demarcação da Faixa Marginal de Proteção e sua fiscalização é uma atividade de PREVENÇÃO de inundações e enxurradas, que é realizada de forma permanente pelo INEA. É importante que seja considerada como inerente à GdR, e integrada às demais ações de GdR da instituição;

(x) A Criação de APP em áreas de risco, por decreto, tem que ser incluído como PREVENÇÃO porque, segundo a Lei Federal 12.651 Art.6 º, incisos I, III, VII, áreas de risco podem ser transformadas em Áreas de Preservação Permanente. Este é um instrumento que pode ser adotado pelo INEA no âmbito da GdR para promover PREVENÇÃO;

(xi) O Sistema de Informações sobre Desastres do Estado do Rio de Janeiro – SINDERJ tem que ser incluído como PREVENÇÃO porque o Decreto 43.599/12 artigo 10º prevê, entre as atribuições da SEDEC, a de coletar, manter atualizadas e disponíveis informações sobre desastres, compondo o Sistema de Informações sobre Desastres do Estado do Rio de Janeiro – SINDERJ. A atividade, que é permanente, se baseia no relatório dinâmico feito diariamente pelas equipes de plantão, em que são registrados todos os eventos que ocorrem no Estado e que estão relacionados com o sistema estadual de defesa civil. A equipe de plantão diário é responsável por fazer o registro dos eventos, mesmo não havendo participação direta do órgão de Defesa Civil estadual. Exemplos: Envio e recebimento de avisos meteorológicos de outras instituições ou enviados para regiões ou municípios do Estado; Recebimento de informação ou solicitação para atendimento de emergência em qualquer município do Estado; Ativação do CESTAD; Representantes mobilizados para compor equipes de resposta (Membros do SIEDEC (GRAC, CENG)); Classificação do desastre; Autoridades envolvidas, respondedores de campo, logística; Intensidade do desastre com informações de danos humanos, materiais e ambientais; Registro de todas as tomadas de decisão, ações e etapas da resposta; Informações sobre redução ou recrudescimento do desastre; Informação para a autoridade; Boletins para a imprensa; Imagens da área sinistrada; Documentação e recursos materiais e financeiros; etc. Todas estas atividades são desempenhadas com base no que preceitua o SINPDEC, o SIEDEC e o PEPDEC, e outros conforme a tipologia do desastre. Todas as atividades registradas no histórico do desastre são obrigatoriamente carimbadas com data/hora e o respectivo responsável. Ao se concluir o evento com o retorno à normalidade, todo o histórico do evento é guardado em meio digital, seguindo a ordem cronológica. Os arquivos ficam disponíveis para diversos fins: análise para reconstrução ou desocupação, estudo de caso, aperfeiçoamento de planos, análise estatística, histórico e outros. Entretanto, a utilização dos dados do SINDERJ para análise estatística de desastres demonstra a fragilidade no registro de dados, como consta no Produto 3 (AVALIAÇÃO DA CAPACIDADE DE ATUAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA GESTÃO DE RISCO DE DESASTRE), Capítulo 2 (Os riscos de desastres nos municípios do ERJ). No estudo citado, a análise dos dados sobre desastres decorrentes de precipitação hídrica evidenciou a impossibilidade de distinguir, em parte dos registros, que tipo de evento deu origem aos desastres. Por esta razão, os eventos foram atribuídos a três grupos: inundações, deslizamentos e inundação + deslizamentos. Enfim, o SINDERJ de fato é um processo de GdR da SEDEC, com importância inegável para o estudo de desastres, por se constituir na principal base de dados para a GERAÇÃO DE


CONHECIMENTOS sobre desastres do ERJ. Mas o aprimoramento da sua estrutura, do sistema de monitoramento dos dados e da qualidade dos dados é fundamental;

(xii) O Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil – PEPDEC tem que ser incluído como PREVENÇÃO, porque o desenvolvimento e implementação do PEPDEC tem como base legal a Lei 12.608/12, que estabelece que este Plano contém, no mínimo: I - a identificação das bacias hidrográficas com risco de ocorrência de desastres; e II - as diretrizes de ação governamental de proteção e defesa civil no âmbito estadual, em especial no que se refere à implantação da rede de monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das bacias com risco de desastre. Justifica-se, assim, sua inclusão como processo de GdR da SEDEC. Na prática, o Plano reúne e compatibiliza as medidas que levam à redução de riscos de desastres no território do Estado do Rio de Janeiro, organizando e definindo o que cada ator do sistema, dentro de sua área específica de atuação, pode contribuir, de forma planejada, coordenada e em regime de cooperação, integrando e otimizando a articulação do SIEDEC. Para que os esforços de cada um dos atores possam ser melhor aproveitados, incluiu-se no PEPDEC o uso da Matriz de Responsabilidades. O uso desta ferramenta permite que cada órgão possa dispor do tipo de serviço, conhecimento ou suporte que ele tem como sua vocação, para apoio ao SIEDEC. O Plano foi estruturado mediante reuniões com o CONEDEC, Câmaras Setoriais e do SIEDEC, para ajustes e atualizações de dados. Segundo a Lei 12.608/12, cabe ao Estado instituir o Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil, o que foi feito por meio do Decreto no 44.475, de 13 de novembro de 2013. Entretanto, como salientado na avaliação operacional da SEDEC (Produto 3, Capítulo 2, seção 2.1.2), o Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil demonstra a fraca articulação existente entre os diversos órgãos estaduais para a GdR de desastres no ERJ, seja na forma dispersa em que as ações, programas e projetos integrantes do plano são dispostos, seja pela carência de detalhamento, sinergias e integração entre as instituições reais e suas ações. O processo de planejamento adotado para elaboração deste documento não foi capaz de estabelecer as interações necessárias para um Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil e também não aponta caminhos para uma maior articulação entre as instituições envolvidas com a Proteção e a Defesa Civil. Para que o plano consiga atender plenamente as demandas da GdR é necessário o desenvolvimento de uma visão mais sistêmica do risco e das ações em gestão de risco de desastres, para que haja uma verdadeira integração das ações desenvolvidas para PREVENÇÃO, MITIGAÇÃO, PREPARAÇÃO, RESPOSTA e RECUPERAÇÃO. No grupo "Inundações" estão reunidas as ocorrências de: "enchentes ou inundações graduais", "enxurradas ou inundações bruscas", "tromba d’água" e "alagamentos", que a Defesa Civil classifica como Desastres Naturais Relacionados com o Incremento das Precipitações Hídricas; No grupo "Deslizamentos" estão reunidas as ocorrências que a Defesa Civil classifica como Desastres Naturais Relacionados com a Geomorfologia, o Intemperismo, a Erosão e a Acomodação do Solo. Quase todos foram do tipo "escorregamentos ou deslizamentos" e alguns poucos dos tipos "corridas de massa", "rastejos", e "quedas, tombamentos e/ou rolamentos de matacões e/ou rochas" , agrupados sob o termo genérico "deslizamento";

(xiii) A Coordenação do GRAC tem que ser incluída como PREVENÇÃO porque, criado pelo Decreto nº 43.599/12, é um órgão colegiado, destinado a planejar as ações de RESPOSTA no caso de desastres no ERJ. Sua função é promover o entrosamento entre o DGDEC e os órgãos representados. A coordenação do GRAC cabe ao DGDEC/SEDEC, que disponibiliza sete pessoas para esta tarefa: um Coordenador Geral, um Subcoordenador, o Diretor Geral


do DGDEC, e mais quatro pessoas de apoio. Trata-se, pois, de uma ação permanente de articulação e PREPARAÇÃO para desastres, a ser incluída como processo de GdR, apesar do GRAC somente ser acionado em casos extremos e não em todos os desastres do estado. Outros órgãos colegiados são previstos na estrutura do SIEDEC. Trata-se do Conselho de Entidades Não Governamentais (CENG), que integra o GRAC, e do Conselho Estadual de Defesa Civil (CONEDEC), composto pelos Secretários de Estado e presidido pelo Governador. Embora seja atribuição do DGDEC coordenar todos estes órgãos colegiados, verificou-se nas entrevistas que estes conselhos não estão ativos, e que a articulação entre os órgãos ocorre exclusivamente no âmbito do GRAC. É conveniente que futuramente a coordenação do SIEDEC venha substituir a coordenação do GRAC como processo de GdR;

(xiv) O Protocolo para eventos hidrológicos tem que ser incluído como PREVENÇÃO porque, segundo técnicos da SEDEC, não existe um protocolo para eventos hidrológicos. Os protocolos desenvolvidos, associados aos sistemas de alerta e alarme, são destinados a eventos de escorregamento. Para aprimorar as ações de resposta, foi detectada a necessidade de desenvolver protocolos de resposta para eventos hidrológicos, o que significaria possível sinergia com o trabalho do INEA, particularmente com o Sistema de Alerta de Cheias. Trata-se, pois, de um processo futuro, enquadrado no componente de PREPARAÇÃO, a ser integrado às ações de GdR da SEDEC;

(xv) A Conexão A, entre o SEDEC P18 - registros de precipitação hídrica obtidos pelo INEA para realizar o monitoramento de possíveis eventos adversos, que remete ao INEA P04. Por outro lado, seria importante integrar a rede de pluviômetros existentes, já que a SEDEC não disponibiliza ao INEA os dados dos pluviômetros instalados nos locais que receberam o sistema de alerta e alarme de deslizamento. O SEDEC (P18) cita também fontes federais. Para se caracterizar melhor esta relação seria necessário que algumas questões fossem levantadas, analisadas e definidas pelas instituições envolvidas separadamente e conjuntamente. É importante a clareza dos papéis, funções e responsabilidades das instituições reais na relação analisada. Assim será possível efetivar os processos de forma correta e otimizada sob a óptica da GdR. As questões são as seguintes: Como os dados de interesse produzidos pelo INEA estão estruturados e armazenados? Existe alguma exigência da SEDEC em seu processo quanto à estrutura dos dados do INEA para serem utilizados? Como os dados serão estruturados e armazenados na SEDEC? Qual é a função real do monitoramento efetuado pela SEDEC (P18) e pelo INEA (P05 processo associado ao P04)? Existe alguma sobreposição entre os mesmos? Como se dará a integração metodológica de dados e informações entre as instituições reais no âmbito da GdR, nesta relação? Há necessidade de efetivação de Protocolo de disponibilização/cessão/intercâmbio de dados pelas instituições reais envolvidas nesta relação? Há necessidade de efetivação de Protocolo interno para recebimento, tratamento, armazenamento e uso dos dados obtidos/recebidos?;

(xvi) A Conexão B: a relação de SEDEC P21 (implantar infraestrutura complementar ou melhoria daquelas existentes, com propósito de reduzir o risco nas áreas afetadas pelo desastre em questão, sustentando as ações de reconstrução), com INEA P28 (ações e atividades desenvolvidas pelo para execução de intervenções de resposta (reabilitação, de recuperação e de mitigação de inundações), não é muito explícita e não deixa claro qual é o efetivo apoio dado pela SEA, na figura do INEA, à SEDEC. Segundo informações da SEDEC, trata-se de uma relação eventual, estabelecida ao desenvolver projetos de recuperação


custeados via Cartão de Pagamento da Defesa Civil (P73), que requeiram fundamentação técnica disponível no INEA. Cabe destacar que potencialmente esta relação apresenta uma ligação maior entre as instituições do que foi evidenciado nos processos. Acredita-se que muitos dados/informações de interesse que são produzidos nos estudos realizados pelo INEA no subprocesso 1 do P28 possam servir de subsídio para atividades desenvolvidas no P21. É importante também conhecer o planejamento e a efetivação das atividades desenvolvidas no subprocesso 2 do P28 e no P21 para que se otimize os esforços e investimentos realizados no âmbito da GdR. Além das questões acima expostas foram levantadas outras que também precisam ser consideradas pelas instituições envolvidas, separadamente e conjuntamente, de forma a definir e estruturar melhor a relação e consequentemente efetivá-la. As questões levantadas foram as seguintes: Quais informações produzidas pelo INEA interessam à SEDEC em ações de Recuperação? Quais são as informações que o INEA necessita da SEDEC para suas Ações de Mitigação de Inundação? Os dados/informações gerados pela metodologia adotada pelo INEA servem para as atividades desenvolvidas pela SEDEC (ou por outras instituições reais no âmbito da GdR)? Como esses dados/informações estão estruturados e armazenados? Existe alguma restrição da SEDEC quanto à estruturação dos dados/informações de interesse a serem utilizados pela SEDEC? Se e como se dará a integração metodológica de dados/informações, entre as instituições reais no âmbito da GdR, nesta relação? Há necessidade de efetivação de Protocolo de disponibilização/cessão/intercâmbio de dados pelas instituições reais envolvidas nesta relação? Há necessidade de efetivação de Protocolo interno para recebimento, tratamento, armazenamento e uso dos dados obtidos/recebidos? Como serão os procedimentos/processos de intercâmbio e fluxo de dados e informações entre as instituições INEA e SEDEC, nesta relação? Haverá protocolo de intercâmbio dados e informações entre as instituições identificadas nesta relação?;

(xvii) A Conexão C: A ligação de SEDEC P17 (monitoramento e avaliação do risco e ocorrências de transbordamento dos rios e córregos (inundações e enxurradas) que utilizam os dados/informações hidrometeorológicas de INEA P04, indica questões a serem consideradas por ambas e que são semelhantes às anteriores, tais como: definição dos dados e informações de interesse produzidos e utilizados, bem como a metodologia de obtenção e estrutura dos mesmos, necessidade de efetivação de protocolos oficiais internos e entre as instituições e outras tão importantes como: discussão e definição de metodologias de interesse da GdR para monitorar (incluso geração de dados e informações ainda não contemplados) os eventos de interesse e respectivas funções e responsabilidades das instituições reais nesta questão; integração de dados e informações oriundas das diversas fontes (metodologias (técnicas/equipamentos) de obtenção; geração e armazenamento de dados/informações de interesse diferentes utilizadas); e conflito no uso de unidades espaciais de análise e gestão diferentes (Regiões e Bacias Hidrográficas, municípios, áreas de REDECs, regiões do Estado (CEPERJ). Para efetuar uma análise espacial e temporal integrada de eventos na superfície terrestre é necessário o atendimento de alguns requisitos cartográficos e geográficos como, por exemplo, definição da escala cartográfica (base cartográfica de referência disponível e temas de interesse a serem utilizados na análise (dependendo da complexidade (detalhamento) dos dados e da geração de informações de interesse pode-se adotar várias escalas cartográficas)), e de unidade(s) geográfica(s) de análise (por exemplo: bacias hidrográficas (recorte ambiental) e limite municipal (recorte político)). Ao tomar conhecimento da rede geral ora apresentada, o INEA


informou que esta relação integra o protocolo operacional do INEA. Entretanto esta afirmação não invalida a análise e as questões acima apresentadas. Recomenda-se que as mesmas sejam analisadas e discutidas pela instituição real em tela. Para o êxito da GDR é importante que os papéis de cada uma das instituições, e delas em ações conjuntas, estejam claros e bem estabelecidos nesta relação, bem como as metodologias utilizadas para geração e integração dos dados/informações dentro deste âmbito, respeitando-se as funcionalidades das mesmas e funções e responsabilidades das instituições reais envolvidas;

(xviii) A Conexão D: o processo Coordenação do GRAC, embora reconhecidamente e legalmente atribuição do DGDEC, não foi mapeado e representa uma lacuna para análise desta relação. Detectou-se que a ligação existente entre os três processos está centrada no repasse pelas duas instituições reais DRM (P49) e INEA (P32) dos respectivos Planos de Contingência ao GRAC para o desenvolvimento de suas atividades frente a um evento de desastre natural;

(xiv) A Conexão E: a ligação efetiva entre as duas instituições reais envolvidas na Conexão E se dá quando a SEDEC solicita ao DRM as informações já consolidadas sobre os mapeamentos de risco geológico, conforme indicado no P15. Detectou-se, na avaliação destes processos, durante a análise da Conexão E, outra relação potencial que relaciona o P15 (SEDEC) com o P04 (INEA), evidenciada pela ação de utilização das informações disponíveis do sistema de alerta de cheias do INEA para a orientação pelos órgãos de Defesa Civil quanto aos critérios para o acionamento dos alertas e alarmes. Porém não foi indicada pela equipe como relação efetiva entre as instituições reais, porque de fato isto não acontece. Este fato está refletido nos protocolos operacionais desenvolvidos para os sistemas de alerta e alarme dos vários municípios1 que evidenciam isso. Constatou-se que o sistema de alerta e alarme é voltado exclusivamente para escorregamentos, tanto que a operação se baseia na correlação chuva-escorregamento realizada pelo DRM, principalmente na região serrana. Os registros de chuva utilizados são obtidos nos pluviômetros instalados nas comunidades/municípios estudados. Fica evidente a ausência de protocolo formal para lidar com inundações cabendo, portanto o desenvolvimento de um protocolo oficial;

(xx) A Conexão F: a ligação, indicada no P23, consiste na execução, em suas áreas específicas, das ações estipuladas na matriz interinstitucional, a partir da ativação dos respectivos Planos de Contingência e de acordo com suas diretrizes, sendo capitaneada pela SEDEC. Esses planos integram os processos P49 (DRM) e P32 (INEA).

1 Foram consultados os protocolos operacionais dos sistemas de alerta e alarme dos seguintes municípios: Angra dos Reis, Areal, Barra do Piraí, Barra Mansa, Cachoeiras de Macacu, Duque de Caxias, Magé, Mangaratiba, Niterói, Queimados, São Gonçalo e São João de Meriti.


4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Desde 2011, o sistema de GdR do Estado do Rio de Janeiro começou a se consolidar. As três instituições centrais passaram também por diversas mudanças nesse período. Conforme apresentado neste documento, apesar dos avanços dos últimos anos, ainda existem possibilidades de melhorias nas ações individuais para a GdR e nas relações identificadas. Assim, para desenvolver o sistema é preciso trabalhar as lacunas encontradas, tanto no âmbito institucional quanto no operacional. Para tal, é fundamental que as instituições definam qual a sua real e potencial atuação, função e responsabilidades, tanto individuais quanto conjuntas, no âmbito do GdR.

Além disso, muitas das relações estabelecidas nos últimos anos ainda carecem de protocolos formais e acordos de cooperação. Isso fica claro na existência de relações informais. Acredita-se que um melhor arranjo institucional para a GdR deve priorizar relações formalizadas, de forma a garantir sua perenidade enquanto processo independente de mudanças políticas.

Outra questão relevante levantada é como estão distribuídas as ações entre os macroprocessos da GdR. Observa-se que ainda existem áreas da GdR que recebem pouca atenção do sistema como um todo. Enquanto a resposta se desenvolveu consideravelmente nos últimos anos, a área de prevenção não recebeu tantas ações.

Assim, observou-se a necessidade de integrar conceitos, atividades e metodologias tanto nas instituições quanto na rede institucional. No próximo produto serão apresentadas medidas institucionais e operacionais que podem contribuir para a consolidação do sistema estadual de GdR.

estudo de articulaÇÃo das secretarias · tabela 1: processos desenvolvidos pelo inea voltados À...

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