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Esther DweckSecretária de Orçamento Federal

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

“¿Tienen validez los principios presupuestarios clásicos

frente a la dinámica y velocidad de los hechos económicos, políticos, sociales y tecnológicos actuales? Propuestas.”

• Después de la crisis de 2008, la economía mundial continúa enfrentando problemas de difícil solución y a los cuales tienen influencia en el presupuesto público

• Japón está desacelerando su recuperación, mismo con un año de estímulos fiscales y monetarios;

• La economía de la Eurozona sin tendencia positiva• La incertidumbre acerca de cuándo se eleva las tasas de

interés en los EE.UU. , con consecuencias negativas para la economía mundial

Escenario internacional y la dinámica económica

• Países de Latino América enfrentan grandes problemas con la reducción en el crecimiento y algunos países la posibilidad de una recesión:• La pérdida de dinamismo del comercio internacional• Fin de ciclo de los precios de las materias primas• La volatilidad financiera• Alta vulnerabilidad a fenómenos climáticos

Escenario internacional y la dinámica económica

Fonte: FUNCEX.

1978.011981.121985.111989.101993.091997.082001.072005.062009.052013.0450.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

110.0

120.0

130.0

140.0

(promedio 2006 = 100)

Los términos de intercambio de Brasil

Fonte: Prado, A. CEPAL

Crecimiento de la America Latina

Fonte: Prado, A. CEPAL

La reducción de la pobreza en la región

• En la Política Social: o Fortalecimiento de los programas y políticas

universales: la educación, la salud, el trabajo y la seguridad social, con el aumento de recursos presupuestarios;

o Creación e implementación de programas de carácter redistributivo para promover el acceso al conjunto de los derechos sociales consagrados en la Constitución brasileña de 1988 a los pobres y vulnerables

Estrategia de desarrollo con inclusión social combina decisiones en tres campos

En la Política de Inversiones Publicas – PAC – Rescatar a la capacidad de invertir en infraestructura

económica, social y urbana.– Nuevos planes sectoriales y probación de nuevos

marcos regulatorios sectoriales– Mayor conexión entre las prioridades gubernamentales

y la programación del gasto público:• Garantía de recursos financieros• Sistema centralizado de seguimiento y evaluación• Modificaciones presupuestarias con mayor flexibilidad de

recursos entre los ministerios

Estrategia de desarrollo con inclusión social que combina decisiones en tres campos

Estrategia de desarrollo con inclusión social que combina decisiones en tres campos

Avanzos institucionales en la gobernanza e capacidad de gestión de las Políticas Publicas

• Fortalecer la función de planificación de mediano plazo de los 3 niveles

• Inducción a la expansión de personal técnico en el sector público y su mejor cualificación

• Acuerdos federales para las Políticas Públicas, con participación de los gobiernos estatales y locales en proyectos comunes

• Diálogo con la Sociedad

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Nueva articulación entre Estado, mercado e sociedad– La reducción de la desigualdad aumentó la

demanda por calidad del servicios públicos– La desaceleración del crecimiento podr á́�

requerir decisiones de política audaces en materia fiscal, en inversión y en protección social– los resultados dependen en gran medida del

escenario mundial y de una agenda nacional y internacional sólida

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Los principios presupuestarios clásicos y las instituiciones

• La propuesta es reflexionar sobre la validez de los principios presupuestarios clásicos no sólo en términos de velocidad de los acontecimientos actuales, sino también a causa de los cambios en:

( i ) el diseño de presupuesto público y( ii ) el entorno institucional en que están inmersos estos principios

• han sido considerados durante largo tiempo el punto de partida generalmente aceptado para la construcción de las normas jurídicas que regulaban el proceso presupuestario

• Se denominan clásicos por ser “la escuela económica clásica” la primera que elaboró deuna serie de principios:• el contenido del presupuesto, • su forma de elaboración, • las normas de disciplina político - administrativa

• no todos los autores comparten exactamente el mismo criterio

Los principios presupuestarios clásicos

Los principios presupuestarios clásicosPoliticos Contables Economicos

Competencia Presupuesto bruto Equilibrio

Universalidad Unidad de caja No-asignación de los ingressos

Anticipación Especificación Programaccion

Especialidad Ejercicio cerrado

Temporalidad

Exactitud

Publicidad

Claridad

Los princípios han resistido el paso del tiempo, adaptándose y perfeccionándose al servicio de las situaciones concretas (Ley 4.320)

“esses princípios não tem caráter absoluto ou dogmático, antes constituem categorias históricas e, como tais, estão sujeitos a transformações e a modificações em seu conceito e significação” (Sebastião de Sant’Anna e Silva)

Estes foram introduzidos para aumentar o controle do legislativo sobre o executivo...

...mas aos poucos foram permitindo também maior controle social sobre o orçamento público

O orçamento público é uma peça administrativa e muitos dos princípios estão relacionados a esta natureza...

...mas é principalmente um instrumento político de governança democrática, em que outros princípios são mais relevantes ou são mais conflitantes

Los principios presupuestarios clásicos

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• los principios políticos sono los que más cambiaram con la creciente sofisticación y tecnificación del proceso presupuestario

• los principios contables, probablemente por su carácter instrumental, han sido los que más han resistido el paso del tempo

• los principios económicos son los que más han sufrido las controversias vinculadas a los cambios en la opinión dominante sobre el papel del Estado en la economía

Los principios presupuestarios clásicos y las instituiciones

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• De exactitud. Las estimaciones de ingresos y los estados de gastos contenidos en el presupuesto deben aproximarse lo máximo posible a la ejecución presupuestaria.• gran incertidumbre acerca de la recaudación de impuestos• Es necesario ajustar la ejecución del presupuesto a esta

incertidumbre• De especialidad cualitativa y cuantitativa. Los créditos

presupuestarios deben destinarse a la finalidad para la que fueron aprobados y el importe del gasto no debe superar el importe del crédito presupuestado• inversiones tienen dificultades para anticipar con precisión el

ritmo de ejecución• debe haber una cierta flexibilidad en la ejecución del presupuesto

, en particular las inversiones

Exactitud y Especificidad

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• La necesidad de exactitud y especificidad se debe pensar en diferentes aspectos del presupuesto :– Económico– Administrativo– Contable

• Hay que separar el nivel de gestión de nivel legal– Sin perjuicio de la transparencia y de la evaluación– Sólo para facilitar y garantizar la mejor ejecución

• Las autoridades públicas deben poder adoptar las clasificaciones presupuestarias con diferente grado de detalle que establece la ley– Las necesidades son diferentes y es imposible definir

especificaciones que cumplen todos sin tensar el presupuesto

Exactitud y Especificidad

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• Un presupuesto totalmente flexible sólo es posible en un entorno político en el que los actores están dispuestos a cooperar

• Como hay conflictos, el presupuesto necesita mecanismos tales como: a) asignación de ingresos ; b) los niveles mínimos de gasto; y c) las normas de contingencias/secuestro

• Todas estas reglas son colectivamente decidas, legal o constitucional y garantizan una mayor previsibilidad– a y b para resolver los conflictos distributivos y estabilizar las expectativas

sociales– c para resolver el temor a la pérdida de control debido a los choques y las

incertidumbres• Se debe evitar tener sobra en área de menor importancia y escasez

en las áreas prioritarias• Debe mantener espacio para cambios en las prioridades

No-asignación de los ingressosY Flexibilidad Presupuestaria

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• Debe o no mantener espacio para la política anticíclica• Estabilizar la deuda a corto o mediano plazo• Se debe obtener superávit a cada vez o a mediano plazo• Debe o no tener en cuenta la evaluación de los impactos

redistributivos de consolidación fiscal• Estrategias para ampliar el espacio fiscal:• Revisión de la recaudación de impuestos • Aumento de la calidad y reducción del gasto

• Debe o no diferenciar el presupuesto corriente del presupuesto de capital• La inversión en infraestructura: la extensión de la participación

privada y la continuidad de inversión publica

Equilibrio

• Sostenibilidad: las normas deben ser incluidos en un marco de mediano plazo

• Reducir prociclicidad• Proporcionar flexibilidad: debe incluir cláusulas de escape

transparentes y el mandato para el gobierno para elaborar una estrategia de retorno al objetivo

• Liderar el debate sobre la política fiscal: no debe poner la política fiscal en el piloto automático

• Desalentar intentos de eludir las reglas: incluir mecanismos estrictos de transparencia y control, incluso el control social

¿Pueden los países en desarrollo adoptar estas practicas?

Reglas Fiscales a partir de la crisis

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El presupuesto debe ser comprensible y no dejar lugar a ninguna duda en la mente de aquellos que leen o han guiado sus decisiones por él ... el público debe estar en plena posesión de todos los hechos sobre el estado de las finanzas ... [el presupuesto es ] ' . instrumento del pueblo ' Un presupuesto no es público, a menos que permite una visión libre y ilimitada de todas sus características

• J. Wilner Sundelson. “Budgetary principles,” Political Science Quarterly, Vol. 50, No. 2 (June 1935): 236-63.

Claridad y Transparencia Presupuestaria

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• Es necesario sensibilizar la sociedad sobre cuestiones presupuestarias– El control social es una de las mejores herramientas para

garantizar la calidad del gasto– Permite la comprensión de la necesidad de un esfuerzo

colectivo• el presupuesto refleja, muchas veces, una serie de

injusticia fiscal que no son compatibles con la realidad económica y social del país– La transparencia presupuestaria debe fomentar el debate

• Y si el presupuesto refleja las estrategias de desarrollo económico y de inserción geopolítica

Claridad y Transparencia Presupuestaria

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• Presupuesto no sólo como una herramienta de empoderamiento y el control parlamentario , sino como una ayuda en la vinculación de las funciones de planificación y gestión

• Sistemas presupuestarios públicos , en las sociedades democráticas , están destinadas a cumplir varias funciones importantes :– el establecimiento de prioridades presupuestarias que sean coherentes con el

mandato del gobierno– la planificación de los gastos para perseguir una visión a largo plazo para el desarrollo– ejercer el control financiero de los insumos para garantizar la disciplina fiscal– La gestión de las acciones para garantizar la eficiencia de las operaciones del gobierno

,– proporcionar herramientas para hacer rendir cuentas a los ciudadanos el desempeño

del gobierno• El presupuesto por resultados se ha convertido en una de las

formas de pensar estas múltiples funciones

Un nuevo principio de que se ha convertido en clásico : Programación

Producir y utilizar la información de desempeño en el proceso presupuestario es una idea conceptualmente poderosa, pero difícil de aplicar en la práctica:

• Asignaciones presupuestarias (y políticas) tienen efectos distributivos y pueden reducir o ampliar las desigualdades de poder, la riqueza y el ingreso en el país

• Opciones pueden ser guiados por otras lógicas (visión del gobierno, sistema electoral , de gobernanza y de supervivencia política)

• Generación y uso de información de desempeño tienden a ser complejos y costosos

Presupuesto por Resultados: Desafíos

Producir y utilizar la información de desempeño en el proceso presupuestario es una idea conceptualmente poderosa, pero difícil de aplicar en la práctica:

• requiere un conocimiento profundo - necesidad de comprender el fenómeno que se está midiendo y la cadena de la causalidad del problema

• Agencias / programas no tienen estructuras y recursos idénticos - condiciones de desempeño son asimétricas

• Desempeño alto / bajo puede deberse a factores exógenos a los méritos de la agencia / programa

• No hay evidencia de que las asignaciones basadas en pretérito desempeño aumentan el desempeño futuro del sistema

Presupuesto por Resultados: Desafíos

• En América Latina el crecimiento se ha caracterizado por un perfil desigual de la distribución del ingreso y de la riqueza, junto con una gran inestabilidad macroeconómica

• Estas condiciones generan la enorme presión del gobierno• Siempre existe la expectativa de que es capaz de

proponer y desarrollar acciones para resolver los problemas sociales y económicos del país

• Estas presiones afectan las condiciones de gobernabilidad democrática y crean incertidumbre constante en la gestión de los recursos públicos

Principios presupuestarios y el contexto político , económico y social

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• La calidad de la asignación de los recursos públicos depende de la estructura de gobierno que lo regula – gobernanza presupuestaria

• Principios presupuestarios son parte de la estructura de gobierno (reglas) que regulan la asignación de los recursos públicos y no son inmutables

• Las instituciones políticas (la forma en que el sistema electoral funciona, por ejemplo) influyen en cómo se concibe la gobernanza presupuestaria

• Estructuras de gobernanza evitan tragedias fiscales• Pero sólo las 'buenas estructuras de gobernanza fiscal' pueden

desarrollar la capacidad del Estado para la sostenibilidad social y política duradera y se debe adaptar los principios presupuestarios para este fin

Principios y Gobernanza presupuestaria

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Gracias!

Esther Dweck