Estado unitário e Estado federativo.Relações entre esferas de governo e

regime federativo.

Marcelo Gonçalves

Formas de Estado

Simples Compostas

Unitários União Pessoal

União Real

União Incorporada

Confederação

Federação

Estado Unitário• Organização política única, sem divisões

internas (= um único governo)• Centralização política = um poder com

competência exclusiva em todo o território do Estado e a população

• Pode haver algum grau de descentralização, especialmente administrativa.

• Ex. Uruguai, Jamaica, Israel, Egito, Moçambique e Portugal.

UNIÃO PESSOAL

• Forma tipicamente monárquica;• Ocorre quando dois ou mais Estados ficam sob o

governo de um mesmo monarca, mas cada Estado mantém sua soberania própria;

• O elo é apenas a pessoa física do monarca;• Não há confusão política ou administrativa entre os

dois Estados;• Exemplo clássico: Império Austro-Húngaro.

UNIÃO REAL• Dois ou mais Estados ficam sob o governo de um

mesmo monarca e ocorre perda de soberania = fundam uma só pessoa jurídica internacional;

• Pode ocorrer de preservarem uma pequena autonomia administrativa.

• Ex.: Reinos de Castela + Aragão = Espanha• Após a fusão podem dar origem a outra forma,

exemplo: unitária.

UNIÃO INCORPORADA

• Unificação definitiva de dois ou mais estados que deixam de existir, surgindo um novo Estado com características unitárias.

• As partes perdem soberania e autonomia.• Exemplo, formação da Iugoslávia em 1918.

CONFEDERAÇÃO• Dois ou mais Estados se unem num pacto ou tratado;• As partes mantêm a soberania externa e autoridade externa. • Tradicionalmente é criada como forma de defesa contra a agressão

externa. • As partes podem denunciar o tratado (direito de secessão) e de discordar

do governo da confederação (nulificação)• O pacto celebra uma união que tem o objetivo de perdurar ao longo do

tempo. “Na Confederação os Estados que a compõem não perdem sua

individualidade do ponto de vista do Direito Internacional. Todos eles continuam plenamente detentores da soberania, podendo, livremente, desligar-se a qualquer momento, da Confederação. Além do mais, esta não tem poderes de imiscuir-se nos assuntos internos de cada um dos Estados que a formam. Quer dizer, as decisões tomadas no nível da Confederação dependerão sempre das leis internas a cada um dos Estados, para que se tornem efetivas.” Celso Bastos

FEDERAÇÃO OU ESTADO FEDERADO• União de dois ou mais Estados, originando um só

Estado Soberano;• Há renúncia à soberania externa,• Não há hierarquia nem subordinação entre as partes,

que mantém certa autonomia para atuarem nas competências definidas pela Constituição. No Estado Federado coexistem poderes políticos distintos em um mesmo território.

• Descentralização política• Convivência, num mesmo território, de diferentes

entidades políticas autônomas, distribuídas regionalmente.

• Ao renunciarem à sua soberania, os estados perdem o direito de secessão.

Recapitulando o EssencialEstados federativos Estados unitários

- uma forma particular de governo dividido verticalmente, de tal modo que diferentes níveis de governo têm autoridade sobre a mesma população e território- o governo central e os governos locais são independentes entre si e soberanos em suas respectivas jurisdições, o princípio da soberania garante autonomia para implementar (pelo menos, algumas de) suas próprias políticas;- A soberania dos governos locais deriva do voto popular direto, da autonomia de suas bases fiscais e, em muitos casos, de uma força militar própria;- existe o Senado.

- apenas o governo central tem autoridade política própria, derivada do voto popular direto;- A unidade do Estado nacional está garantida pela concentração de autoridade política, fiscal e militar no governo central;- a autoridade política dos governos locais é derivada de uma delegação;- Em tese, portanto, a autonomia dos governos locais é mais reduzida - Observe-se, portanto, que a concentração da autoridade política e fiscal no governo central é uma forma de distribuição vertical da autoridade política.

ORIGENS DO ESTADO FEDERADO• Constituição dos Estados Unidos da América, em 1787.• Em 1776, as treze colônias britânicas declararam-se independentes,

passando a constituir, cada uma delas, um novo Estado • Pouco tempo depois assinam os “Artigos da Confederação”• Constituição (com resistência) = Influenciados por Montesquieu, os

constituintes norte-americanos adotaram o princípio da separação dos poderes (sistema de freios e contrapesos)

• A Convenção da Filadélfia combinou o princípio da representação popular com a dupla divisão do poder:

• - divisão entre os três poderes independentes (Executivo, Legislativo e Judiciário);

• - divisão das responsabilidades de governo entre a União e os estados, de forma que

• nenhum deles pudesse interferir nas tarefas do outro sem autorização política ou judicial.

• Brasil, apesar de contexto distinto, seguiu o modelo.

CARACTERÍSTICAS DO ESTADO FEDERADO

• a união faz nascer um novo estado• a base jurídica do estado federal é uma constituição, não um tratado. • não existe direito de secessão• só o estado federal tem soberania (estados = autonomia política limitada)• as atribuições da união e das unidades federadas• são fixadas na constituição (obs: não existe hierarquia entre entes federados, visto que a

cada esfera de poder corresponde a uma lista de competências determinadas).• a cada esfera de competências se atribui renda própria. caso isso não se verifique, a

autonomia política torna-se apenas nominal.• o poder político é compartilhado pela união e pelas unidades federadas• os cidadãos do estado, que adere à federação, adquirem a• cidadania do estado federal e perdem a anterior.• preserva as particularidades locais• os órgãos centrais de governo são compostos por representantes dos estados• a federação cria regras para resolução de conflitos • no caso brasileiro, os estados membros mantém certa autonomia, baseada nas

capacidades de auto-organização, autogoverno, auto-administração

FederalismoARGUMENTOS FAVORÁVEIS ARGUMENTOS DESFAVORÁVEIS- Assegura maior aproximação entre governantes e governados

- Seria inadequado para o mundo atual, onde a grande quantidade de demandas da sociedade exigiria um governo forte, com um planejamento global que aproveitasse mais adequada e eficientemente os diversos recursos disponíveis.

- Há maior dificuldade para a concentração de poder

- A Federação dificulta a planificação, pois não é possível obrigar as partes.

- Preserva as características regionais e locais (favorece a solidariedade)

- Provoca a dispersão de recursos.

- Assegura oportunidades mais amplas de participação no poder político

- Tende a favorecer a ocorrência de inúmeros conflitos jurídicos e políticos.

- considerada a forma mais avançada de descentralização política

Relações entre esferas de governo e regime federativo

RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO

• Autonomia responsável (não predatória) dos níveis de governo + relações intergovernamentais cooperativas + freios e contrapesos = O arranjo federativo exitoso

• A Constituição Federal deve prever mecanismos que evitem a concentração excessiva de poder numa esfera de governo, ao mesmo tempo em que incentiva relações cooperativas.

• Apesar da alta incidência de conflitos intergovernamentais, o federalismo aparece como a forma mais bem sucedida de equacioná-los democraticamente.

• A regra por excelência do federalismo é a busca da conciliação entre independência e interdependência, mas sua natureza é intrinsecamente competitiva e conflitiva ( divisão de poder entre diversos centros de governo)

• Relações intergovernamentais = problema de ação coletiva• Há duas correntes que analisam o federalismo:- uma que privilegia o aspecto competitivo;- outra que dá mais ênfase à parceria e à cooperação.

O FEDERALISMO BRASILEIRO• vastidão territorial, pois o Brasil é um país

continental.• heterogeneidade socioeconômica.

FEDERALISMO NORTE-AMERICANO X BRASILEIRO

Americano Brasileiro

Ponto de partida Separação para União

União para autonomia

Motivação Defesa comum Sentimento de autonomia

Sentido Concentração Dispersão

Situação das partes

Simetria (relativa) Assimetria

RETROSPECTIVA HISTÓRICA• Capitanias hereditárias (descentralização política e administrativa)• Influenciou a organização territorial brasileira• Império Poder central X “coronéis”. • Constituição do Império (1824): já reconhecia o papel político das províncias, as quais elegiam

assembléias que tinham autonomia para legislar sobre assuntos estritamente locais.• Constituição de 1891: bastante “generosa” na atribuição de competências aos estados, os quais

poderiam legislar sobre qualquer assunto que não fosse atribuição exclusiva da União e inclusive controlar o imposto sobre exportações. • “Política dos Governadores”: acordo informal entre elites regionais ,dividindo o poder local e nacional

(resultou na política do café com leite)• A Revolução de 1930 derrubou o “federalismo oligárquico”• Constituições de 1934, 1937, 1946 e 1988: ampliação das atribuições da União, sejam as exclusivas,

sejam as comuns e concorrentes.• Concentração de poder e recursos fiscais nas mãos do governo federal e crescente sobreposição de

funções, até 1988.• Constituição de 1988: grande descentralização fiscal e tributária, sem que as competências federativas

fossem claramente definidas.

É NÓIS: algumas peculiaridade brasileiras

• A Constituição estabelece que o Brasil é uma pública Federativa composta pela União, pelos 26 estados, pelo Distrito Federal e pelos mais de 5.500 municípios.

• O Brasil é um dos únicos estados federais a incluir municípios como membros permanentes, até mesmo com autonomia legislativa e tributária definidas (art. 29 e 30 da CF/88).

• Nossa federação pode sempre se expandir

Além dissoAs relações entre os estados e a União não têm sido pautadas pela prática democrática, tal qual estabelecem os princípios federativos, visto que de 1930 a 1985, o Governo Federal se fortaleceu nos planos político, econômico e administrativo, e este processo quase sempre foi realizado por vias autoritárias, como no Estado Novo (1937-1945) e no Regime Militar (1964-1985). A reação dos Estados foi adotar, nos períodos democráticos, uma conduta irresponsável em termos financeiros, alicerçada na proteção ou mesmo parasitismo em relação ao Governo Federal.

A QUESTÃO DA RESPONSABILIDADE FISCAL• Motivação: tendência de os estados e municípios transferirem os custos

de suas atividades para a União. • Os estados devedores foram favorecidos pelo Plano Real, porque a

inflação desvalorizava suas dívidas, que não era indexada. • Em seguida a União começou a fechar o cerco sobre os “ralos” que

possibilitavam o endividamento dos estados: os empréstimos por antecipação de receitas orçamentárias – AROs – e o uso dos bancos estaduais como tomadores de empréstimos no mercado.

• Em 2000, veio a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101), a qual estabeleceu normas rígidas de gestão fiscal para todos os governos, incluindo o próprio governo federal.

• Os governos devem, anualmente, apresentar seu planejamento• orçamentário, comprovando que suas receitas são suficientes para cobrir

as despesas. • Algumas questões: “restos a pagar”, limites para gastos de pessoal e para

endividamento, pesadas punições foram estabelecidas para os administradores e governantes.

REPARTIÇÃO DE RECEITAS• No sistema atual, a arrecadação é bastante concentrada: os 5 principais impostos são

responsáveis por mais de 70% da arrecadação total, sendo 4 deles arrecadados pela União;• Em 2002, 70,1% do total da arrecadação tributária foi realizado pela União, 25,5% pelos

Estados e 4,3% pelos municípios;• Na distribuição de recursos fiscais estabelecida na CF88 podemos perceber a força dos

estados e municípios na Assembléia Constituinte:• ICMS, maior imposto da federação (25% do que é arrecadado no Brasil), foi destinado aos

estados, assim como o Imposto de Propriedade de Veículos Automotores – IPVA.• O Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana – IPTU e o Imposto sobre Serviços – ISS

ficaram a cargo dos municípios. • O nível de arrecadação desses impostos é diretamente proporcional ao nível de atividade

econômica do ente federado. • Existe muita dependência ainda do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de

Participação dos Municípios (FPM), Fundos Constitucionais para o desenvolvimento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

REPARTIÇÃO DE RECEITAS• No plano vertical, o atual sistema de transferências fiscais permite que

quase todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos municípios, uma vez que seus resultados são neutros para os Estados; (91% da receita de municípios de menos de 5.000 habitantes vem de transferências/ Em 22 Estados, quanto menor a população do município, maior o seu ganho de receita derivado das transferências);

• No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos, mas cria novas desigualdades (A razão entre a receita média per capita dos municípios com mais de um milhão de habitantes, na Região Sudeste, e dos municípios com menos de 20 mil habitantes, nas Regiões Norte e Nordeste, pode ser de até 46 vezes (Gomes; MacDowell, 1997:11). Uma vez realizadas as transferências constitucionais, a receita disponível per capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a de São Paulo, em 1997).

• Na prática, estas desigualdades limitam a possibilidade de que se estabeleçam constitucionalmente competências exclusivas entre os níveis de governo para as ações sociais.

REPARTIÇÃO DE RECEITAS• Sistema que enrijece a capacidade de gasto da União (+ outros compromissos).

Qualquer mudança tende a aumentar carga tributária;• Estados e municípios contam com recursos garantidos, independentemente de

lealdade política, adesão a políticas federais ou esforço tributário. • A ausência de vínculo entre quem taxa e quem gasta tendem a produzir baixo

compromisso com o equilíbrio fiscal por parte dos entes subnacionais. Tendência limitada pela LRF.• As transferências fiscais têm limitado efeito equalizador sobre as diferenças

interestaduais e intermunicipais de capacidade de gasto. Assim, permanece necessária a ação do governo federal para viabilizar patamares básicos de produção de serviços sociais.• A coordenação federal dos programas sociais se justifica tanto por razões

relacionadas à coordenação das decisões dos governos locais quanto para corrigir desigualdades de capacidade de gasto entre Estados e municípios.

O GRAU DE DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA DA FEDERAÇÃO

• A autonomia política e fiscal dos governos estaduais e municipais permite que estes adotem uma agenda própria.

• Ainda que a autonomia de decisões de alocação de gasto tenha possivelmente produzido melhor adaptação a necessidades locais, seus efeitos foram a elevação generalizada do gasto acompanhada de superposição e a dispersão das ações.

• Sob tais condições institucionais, os partidos políticos poderiam operar como um mecanismo de contrapeso às tendências centrífugas do federalismo. Mas temos fragmentação e reduzido número de prefeitos e governadores do mesmo partido do presidente.

• A construção de coalizões de governo tende a reduzir estes efeitos;• A capacidade de coordenação é diretamente afetada pelo modo como

estão estruturadas as relações federativas nas políticas particulares.

POLÍTICAS SOCIAIS E RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS

• Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras. Todos podem fazer, nenhum está obrigado. • A Constituição de 1988 descentralizou receita, mas não Encargos + limites à

coordenação nacional das políticas = superposição de ações; desigualdades territoriais na provisão de serviços; e mínimos denominadores comuns nas políticas nacionais.• Ocorre que a Constituição Federal de 1988 não alterou a estrutura institucional

herdada do regime militar;• A capacidade de coordenação das políticas setoriais dependeu em grande parte destes

arranjos institucionais herdados.• Algumas políticas descentralizadas outras centralizadas.• Alguns instrumentos de coordenação nacional:1.Constitucionalização (facilidade de emendar);2.Condicionar investimentos e repasse voluntários;3.Inexistência de representação federativa em algumas instâncias decisórias.