TURMA 2

FISCALIZAÇÃO, PERÍCIA E AUDITORIA AMBIENTAL

POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS INSTRUMENTOS DE

GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA ORDENAMENTO JURÍDICO

AMBIENTAL METODOLOGIA DA PESQUISA CIENTÍFICA

E SEMINÁRIOS POLUIÇÃO DO AR, GERENCIAMENTO E

CONTROLE DE FONTES FUNDAMENTOS DO CONTROLE DE

POLUIÇÃO DAS ÁGUAS GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS

PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DOS SOLOS E

DAS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS GERENCIAMENTO DE ÁREAS

CONTAMINADAS ANÁLISE DE RISCO TECNOLÓGICO

EMERGÊNCIAS QUÍMICAS, ASPECTOS PREVENTIVOS

E CORRETIVOS LEGISLAÇÃO FLORESTAL APLICADA

AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL LICENCIAMENTO

COM AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL AIA

LICENCIAMENTO AMBIENTAL SEM AVALIAÇÃO DE IMPACTO

ESCOLA SUPERIOR DA CETESBGESTÃO DO CONHECIMENTO AMBIENTAL

CONFORMIDADE AMBIENTAL COM REQUISITOS TÉCNICOS E LEGAIS

PÓS•GRADUAÇÃO L A T O S E N S U

INSTRUMENTOS

D E G E S TÃ O

A M B I E N T A L

P Ú B L I C A

MÓDULO I – FUNDAMENTOS GERAIS

GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULOGovernador

SECRETARIA DO MEIO AMBIENTESecretário

Geraldo Alckmin

Maurício Brusadin

CETESB • COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

Diretor-Presidente

Diretoria de Avaliação de Impacto Ambiental

Diretoria de Controle e Licenciamento Ambiental

Diretoria de Engenharia e Qualidade Ambiental

Diretoria de Gestão Corporativa

Carlos Roberto dos Santos

Ana Cristina Pasini da Costa

Geraldo do Amaral Filho

Eduardo Luis Serpa

Carlos Roberto dos Santos (em exercício)

CETESB • COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO

MISSÃOPromover e acompanhar a execução das políticas públicas ambientais e de desenvolvimento

sustentável, assegurando a melhoria contínua da qualidade do meio ambiente de forma a atender às expectativas da sociedade no Estado de São Paulo.

Visão

Aprimorar os padrões de excelência de gestão ambiental e os serviços prestados aos usuários e à população em geral, assegurando a superação da atuação da CETESB como centro de referência

nacional e internacional, no campo ambiental e na proteção da saúde pública.

ValoresOs valores, princípios e normas que pautam a atuação da CETESB, estão

estabelecidos no seu Código de Ética e Conduta Profissional.

Instrumentos de Gestão AmbIentAl

PúblIcA

Professor ResponsávelFlávio de Miranda Ribeiro

São Paulo, Setembro de 2017

CETESB Companhia Ambiental do Estado de São Paulo

Av. Profº. Frederico Hermann Júnior, 345 - Alto de Pinheiros - CEP: 05459-900 - São Paulo - SP

http://www.cetesb.sp.gov.br / e-mail: treinamento_cetesb@sp.gov.br

Coordenação do CursoCarlos Roberto dos SantosLina Maria AchéTânia Mara Tavares GasiSecretariaSonia RittEquipe Técnica de ApoioETGB: Sonia Teresinha BarbosaETGC: Bruno Marcondes Conceição, Elizeu Vasconcelos O. Barreto, Yhoshie Watanabe TakahashiETGD: Alexandre Nery Gerene Ferreira, Lina Maria Aché

Escola Superior da CETESBSupervisão:Carlos Ibsen Vianna Lacava ET - Departamento de Apoio OperacionalGerenciamento:Tania Mara Tavares GasiETG - Divisão de Gestão do ConhecimentoMargarida Maria Kioko TeradaETGB - Setor de Biblioteca e Memória InstitucionalIrene Rosa SabiáETGC - Setor de Cursos e Transferência de ConhecimentoLina Maria AchéETGD - Setor de Capacitação e Formação Continuada

O Curso “Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, na modalidade especialização lato sensu, foi autorizado pelo Conselho Estadual de Educação – CEE, conforme Portaria nº 449, publicada no Diário Oficial, em 20/11/2015

© CETESB, 2017Este material destina-se a uso exclusivo dos participantes do Curso de Pós Graduação Lato Sensu “Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais”, sendo expressamente proibida a sua reprodução total ou parcial, por quaisquer meios, sem autorização da CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo.

Diagramação: ETGD - Setor de Capacitação e Formação ContinuadaCapa: Vera Severo / Editoração Gráfica: Alexandre Nery Gerene Ferreira / Impressão: AAAG-CETESB

SUMÁRIO

Introdução.......................................................................................................................................... 9

1 Conceitos de gestão pública ambiental ...................................................................................... 111.1 Definições iniciais .............................................................................................................................111.2 Motivação e objetivos da gestão pública ambiental .........................................................................121.3 Definições dentro da regulação ambiental .......................................................................................141.4 Estruturação de programas ambientais ...........................................................................................171.5 Gerações de regulação ambiental ...................................................................................................241.6 Instrumentos de Regulação Ambiental: conceito e taxonomia ........................................................28

2 Instrumentos de Comando e Controle (ou regulação direta) ...................................................... 312.1 Padrões Ambientais .........................................................................................................................312.2 Banimentos e restrições ...................................................................................................................362.3 Licenciamento ambiental .................................................................................................................372.4 Avaliação de impactos ambientais ...................................................................................................402.5 Estabelecimento de restrições ao uso do solo .................................................................................42

3 Instrumentos econômicos, ou de mercado ................................................................................. 453.1 Tributos ambientais ..........................................................................................................................463.2 Subsídios .........................................................................................................................................503.3 Comércio de emissões .....................................................................................................................523.4 Responsabilidade estendida do produtor e sistemas de depósito-retorno ......................................563.5 Outros ..............................................................................................................................................57

4 Instrumentos com base em informação e participação .............................................................. 584.1 Acordos ambientais ..........................................................................................................................584.2 Assistência técnica ...........................................................................................................................614.3 Informação ao público ......................................................................................................................624.4 Outros ..............................................................................................................................................64

5 Avaliação e seleção de instrumentos ......................................................................................... 665.1 Aspectos para análise dos instrumentos regulatórios ambientais ...................................................705.2 Critérios para seleção de instrumentos ............................................................................................74

6 Uma nova regulação ambiental .................................................................................................. 766.1 Limites da regulação ambiental tradicional ......................................................................................766.2 Propostas de uma nova regulação ambiental ..................................................................................796.3 Consolidação de requisitos de qualidade regulatória .....................................................................82

7 Conclusão ................................................................................................................................... 84

Referências ..................................................................................................................................... 85

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Instrumentos de Gestão AmbientAl PúblicA

Flávio de Miranda Ribeiro

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Introdução

Ao desenvolver suas diversas atividades, a sociedade interage com o meio natural, provocando vários tipos de efeitos ambientais. Da substituição de florestas por cultivos agrícolas, passando pela instalação e operação de indústrias, até o descarte de lixo pelos cidadãos, a todo o tempo são consumidos recursos naturais e gerados resíduos, além de se modificar o espaço físico, representando possibilidades, maiores ou menores, de impactos ambientais.

A prevenção, controle, mitigação ou compensação destes impactos ambientais nem sempre é tarefa fácil, e poucas vezes ocorre sem que haja interferência do governo na definição e cobrança de regras e condutas. Seja por falta de percepção dos atores sociais quanto aos efeitos destes impactos ambientais, seja por dificuldades em fazer valer seus interesses, ou ainda em situações nas quais ocorre um conflito entre vários interesses legítimos, cabe ao poder público mediar esta discussão na sociedade, atuando na definição e aplicação de regras de conduta sobre a atuação destes atores sociais, regulando e condicionando o desenvolvimento de suas atividades. É disso que se trata a Gestão Pública Ambiental.

Embora haja vários casos de legislações atuando sobre aspectos ambientais já a muito tempo, foi apenas a partir da segunda metade da década de 1960 que a Gestão Pública Ambiental se estabeleceu de fato. Este processo é caracterizado não apenas pelo estabelecimento de leis e normas, que passaram a ser publicadas em maior quantidade e frequência, mas também pela criação de órgãos ambientais, dedicados a atuar sob a égide destas normas – e com a clara missão de fazer a lei ser cumprida.

Desde então, a Gestão Pública Ambiental evoluiu bastante, tornando-se hoje uma área robusta das ciências sociais, do direito e da administração pública, e tendo provocado em empresas e órgãos públicos o desenvolvimento de departamentos específicos para o assunto. Dos poucos países e regiões que possuíam ações ambientais no início, hoje praticamente todos os locais possuem sua própria estrutura dedicada, evidenciando que a expansão da Gestão Pública Ambiental não se deu apenas em relação à profundidade do tema, mas também em relação à sua cobertura geográfica.

Conforme veremos, a Gestão Pública Ambiental compreende uma série de ações, incluindo a definição de princípios, objetivos, o estabelecimento de requisitos ambientais, a definição da legislação, a estruturação de órgãos ambientais, e uma série de medidas e instrumentos para aplicar na prática todo este arcabouço. Esta última parte da Gestão Pública Ambiental, mais operacional, é o que chamamos de “regulação ambiental”, e será o cerne deste curso.

Conforme a Gestão Pública Ambiental passou a ser aplicada, por meio das ações de regulação ambiental, muitos modelos foram testados e tiveram sua eficácia questionada. Algumas formas mais tradicionais persistem até os dias de hoje, tendo sucesso em muitas situações. Em outros casos, porém, novos instrumentos foram desenvolvidos, ampliando as possibilidades de atuação disponíveis aos órgãos responsáveis. Aspectos como custo e eficácia de cada alternativa, principalmente, são sempre questionados, e muitos reguladores têm dificuldade em comparar e selecionar a melhor opção de instrumento em cada situação.

Assim, o que se percebe ainda hoje é a tendência de se optar por formas mais tradicionais de regulação ambiental, o que em alguns casos se torna objeto de crítica, gerando importantes discussões e propostas sobre uma reforma na regulação ambiental.

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É sobre este panorama que o curso de “Instrumentos de Gestão Pública Ambiental” se debruça, com a presente apostila dividida em sete capítulos, além desta Introdução, estruturados segundo os temas das aulas, a saber:

y Capitulo 1: Conceitos de Gestão Pública Ambiental

y Capítulo 2: Instrumentos de comando e controle, ou regulação direta

y Capítulo 3: Instrumentos econômicos, ou de mercado

y Capítulo 4: Instrumentos com base em informação ou participação

y Capítulo 5: Avaliação e seleção de instrumentos

y Capítulo 6: Propostas de uma nova regulação ambiental

y Capítulo 7: Conclusão

Antes de iniciar o conteúdo desta disciplina, porém, é fundamental ressaltar que este se refere ao marco conceitual dos instrumentos de gestão pública ambiental, ou regulação ambiental, e não necessariamente ao funcionamento destes no âmbito da CETESB, do Estado de São Paulo ou mesmo no país. Da mesma forma a visão e afirmações apresentadas dizem respeito à literatura sobre o tema, e não correspondem a uma posição ou prática institucional. A aplicação ou a visão dos conceitos tratados aqui serão, eventualmente, abordados nas demais disciplinas do curso.

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1 Conceitos de gestão pública ambiental

1.1 Definições iniciais

1.1.1 Política Pública Ambiental

Para os fins deste capítulo, o primeiro conceito a ser apresentado é o de “Política Pública”, que Bucci (2006) define como o “conjunto de medidas articuladas, cujo escopo é dar impulso, isso é, movimentar a máquina do governo, no sentido de realizar algum objetivo de ordem pública ou concretizar um Direito” (p.14). Dye (2008) é mais sucinto, ao afirmar as políticas públicas “como qualquer coisa que os governos escolham fazer ou não fazer” (p.1), e que teria como objetivo principal regular conflitos, organizar a sociedade e distribuir recursos. Para os fins práticos, podemos considerar a definição de Política Pública adotada por Souza (2006) como “campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o governo em ação’ e/ou analisar essa ação (...) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações” (p.26).

Já a “Política Pública Ambiental” seria “o conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação de que o Poder Público dispõe para produzir efeitos desejáveis sobre o Meio Ambiente” (BARBIERI, 2007, p.71). Neste contexto estão inseridos desde políticas amplas (de recursos hídricos, de gestão de resíduos, etc), até instrumentos bastante específicos (como padrões de emissão, p.e.), passando pelo que iremos denominar como “meta-instrumentos”, ou seja, aqueles instrumentos que atuam sobre outros instrumentos, como o licenciamento ambiental.

1.1.2 Gestão Ambiental Pública

Outra definição encontrada na literatura é de “Gestão Pública Ambiental”, como a “ação do Poder Público conduzida segundo uma política pública ambiental” (BARBIERI, 2007, p.71). Este termo, por sua vez, encontra respaldo na teoria da administração, fazendo um paralelo da ação pública com formas e instrumentos de gestão das empresas.

Na gestão ambiental pública se inserem diversas iniciativas e ações referentes à discutir, estabelecer, publicar, comunicar, aplicar, exigir, monitorar e revisar as Políticas Públicas Ambientais. São, portanto, iniciativas amplas e que são distribuídas dentre vários órgãos dentro do governo – desde o poder legislativo até o executivo, e por vezes até mesmo o judiciário.

1.1.3 Regulação Ambiental

Já a “Regulação Ambiental” (tradução livre do termo em inglês “environmental regulation”) pode ser definida como “o conjunto diverso de instrumentos pelos quais governos especificam requisitos para empresas e cidadãos” (JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007, p.101). O mesmo significado é dado por PPIAF (2011), para quem a regulação é o processo pelo qual as autoridades supervisionam e determinam regras, colocam restrições sobre o comportamento e estabelecem incentivos.

Estas definições se mostram mais amplas que a visão tradicional da Agência Ambiental dos Estados Unidos (USEPA), para quem a regulação seria “qualquer restrição legal

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com vistas a controlar e reduzir os efeitos negativos da interação humana com o meio ambiente” (USEPA, 1992). Ao contrário desta visão meramente legalista, e corroborando às definições anteriores, Grabosky (1995) defende que a regulação ambiental inclui não apenas as funções tradicionais de inspeção e enforcement, mas um conjunto amplo de instrumentos. Jacobzone, Choi e Miguet (2007) relacionam, dentre estes, as “leis, ordens formais e informais, regras subordinadas, formalidades administrativas e regras publicadas por órgãos não governamentais ou auto-reguladores as quais o governo tenha delegado poderes regulatórios” (p.101).

Para as finalidades deste curso, iremos considerar que a regulação ambiental é a parte instrumental da gestão ambiental pública, ou seja, o conjunto de instrumentos e regras administrativas por meio dos quais as políticas públicas ambientais são colocadas em prática. Assim, ao longo do curso será dado ênfase à regulação ambiental, por entender que esta é a parcela mais aplicada da gestão ambiental pública.

1.2 Motivação e objetivos da gestão pública ambiental

Um dos pilares das políticas ambientais contemporâneas é o reconhecimento do ambiente como “bem comum” (GRANZIERA, 2009). Enquanto este princípio resguarda que os bens e serviços ambientais são da coletividade, é fato que os benefícios do uso dos recursos tende a se concentrar nos atores que individualmente promovem sua exploração. No entanto, os custos ambientais destas atividades (denominados como “externalidades”), tipicamente se encontram dispersos por uma miríade de indivíduos, como por exemplo nos casos de contaminação ou de escassez de recursos (JORDAN, 2001). Um exemplo seria o uso da água por um cultivo agrícola: o lucro é de quem planta usando a água do rio, que é um bem comum, enquanto os eventuais custos ambientais, por exemplo os problemas no caso de uma escassez hídrica, são da coletividade que depende do rio.

Muito embora seja notável a evolução deste entendimento pela sociedade, e consequentemente tenha havido significativa melhoria na sua gestão, ainda são diversos os desafios a serem enfrentados. Neste contexto nem sempre as mudanças ocorrem espontaneamente, principalmente considerando que muitos dos obstáculos advêm de distorções do próprio sistema econômico e, portanto, faz-se necessário a atuação do Estado por meio de ações reguladoras do comportamento e das atividades econômicas.

Conforme afirmam Muzundo et al. (1990), um dos fatores determinantes da degradação ambiental são falhas e mercado ou políticas de governo que podem agravar a degradação (tais como uma equivocada distribuição de recursos do orçamento ou a criação de incentivos, explícitos ou implícitos, que encorajam a super-exploração dos recursos naturais). Observando a questão desde o ponto de vista da economia, os autores apresentam a degradação como uma externalidade dos sistemas de produção e consumo, refletida pela divergência entre custos (ou benefícios) privados e sociais. Nesta situação, dentro do contexto das economias de mercado, os agentes econômicos não possuiriam incentivos para internalizar os custos externos de suas atividades, e a ideia geral das estratégias de política ambiental seria garantir esta internalização de custos até um “ponto ótimo”, onde o custo marginal de abatimento deve ser igual ao benefício marginal da redução da poluição. No entanto, os próprios autores afirmam que neste caso, considerando que não é requerido um “nível zero” de poluição, deve-se reconhecer a existência de falhas no mercado, assimetrias na informação e condições imperfeitas de competição que exijam

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atuação do governo para garantir a saúde e qualidade ambiental, pois nem sempre o nível ótimo econômico é o nível ótimo social, além do que na prática existe uma grande dificuldade em determinar os níveis ótimos de poluição, em função de diversas incertezas.

De modo semelhante, Philippi Jr. e Marcovitch (1993) argumentam que com a evolução da sociedade contemporânea, a poluição passou a afetar a população, o que “explica a necessidade de intervenção do governo(...) para suprir a dificuldade do próprio sistema econômico em resolver o problema ambiental” (p.2). Para estes, a necessidade da participação do governo nas questões da degradação é reforçada pelas falhas do mercado (mecanismos de preços) e falhas no estabelecimento dos direitos de propriedade sobre recursos ambientais. Neste sentido, apontam para as seguintes vantagens da responsabilização monetária dos danos pelos causadores: propicia aproximação entre os custos privados e sociais; contribui para a aceleração da implantação de soluções de controle da poluição; induz novas tecnologias; e tem o efeito psicossocial de mostra à sociedade que o ambiente tem um valor.

Desta forma, um primeiro motivador da regulação ambiental das diversas atividades econômicas é a reordenação e distribuição dos custos e benefícios ambientais). Esta tarefa consiste no objetivo central da regulação ambiental, que visa promover a intervenção do poder público visando à solução dos problemas ambientais relacionados às “externalidades” (NUSDEO, 2006).

Adicionalmente, certas peculiaridades da questão ambiental fortalecem esta justificativa, como a falta de isonomia de influência política entre os atores. Ou seja, muitas vezes as comunidades afetadas não possuem o mesmo poder de influência, seja política ou econômica, que os proponentes do respectivo projeto – cabendo assim ao poder público que defenda os interesses coletivos. Outro fator que reforça a necessidade da regulação ambiental é a irreversibilidade, complexidade e alto grau de incerteza para tomada de decisões nos problemas ambientais (JORDAN, 2001).

A necessidade da regulação ambiental já é consagrada internacionalmente, por meio das Declarações Internacionais que afirmam a tarefa das nações em planejar, administrar e controlar a utilização dos recursos ambientais visando a melhoria da qualidade ambiental (MACHADO, 2009). Este aspecto, inclusive, já foi absorvido pelo do Direito Ambiental brasileiro, que reconhece como um de seus escopos “o de regular o desenvolvimento das atividades econômicas de forma a internalizar os efeitos ambientais negativos” (FIGUEIREDO, 2011, p. 104). Mais abrangente ainda é o expresso na Constituição Federal, destacando que a regulação tem escopo muito além da ação coercitiva (BRASIL, 1988):

“Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado” (Art. 174).

Neste contexto, a principal justificativa para a intervenção regulatória ambiental se encontra nos efeitos potenciais dos problemas ambientais na população, principalmente desde o ponto de vista da saúde pública, como apontam Philippi Jr. e Marcovitch (1993).

Assim, pode-se resumir que o objetivo da regulação é influenciar o comportamento dos entes regulados, de modo a obter a conformidade com requisitos ambientais, principalmente com vistas a corrigir qualquer ameaça à saúde e qualidade ambiental (USEPA, 1992).

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O papel da regulação ambiental, porém, vai além, como é reconhecido mesmo por autores da área da gestão empresarial, como Porter e van der Linde (1995). Estes destacam, principalmente, sua função de corrigir distorções geradas por incertezas inerentes à complexidade dos processos ambientais, que fogem à capacidade de apreensão de muitas empresas. Além disso, destacam que nos encontramos em um momento histórico de transição de modelos de atuação corporativa, no qual nem todas as empresas já mudaram seu comportamento, fazendo necessária alguma forma de pressão por parte do poder público. Os autores destacam também alguns benefícios da regulação para as empresas, tais como: sinalização de melhorias de eficiência ao mercado; criação de demanda por informação, melhorando a gestão empresarial; redução das incertezas nos investimentos; criação de pressão para inovação; melhoria do ambiente de negócios, eliminando “oportunistas”, dentre outros.

Para auxiliar no processo, defende-se que cabe ao Estado um papel indutor, tanto ao sinalizar para onde deve ocorrer mudança, como por criar demanda de produtos e serviços diferenciados até que o mercado absorva estes valores e evolua sozinho (Porter e van der Linde, 1995). Este papel se torna ainda mais relevante nos casos onde as mudanças de modelo de gestão não se traduzem em ganhos econômicos, seja pela necessidade de gastos (no caso de investimentos em infraestrutura, p.e.), aumento de custos de produção (na instalação de um equipamento de controle de emissões, p.e.), ou quando a curva de aprendizagem demora a ser percorrida. Esta visão do papel do Estado como indutor da evolução dos modelos de gestão ambiental, afirmam, será tão menos necessária quanto o grau de amadurecimento das instituições.

Mas mesmo neste cenário de potenciais benefícios, a ação regulatória não é “de modo algum uma ação perfeitamente previsível e consistente” (HANNIGAN, 1995, p.50), e representa um desafio aos governos, que em muitos momentos devem fazer “duras escolhas econômicas” (USEPA, 1992, p.5-1), motivo pelo qual é essencial o compromisso de governos e da população com a melhoria da qualidade ambiental.

1.3 Definições dentro da regulação ambiental

Para colocar em prática a regulação, estruturam-se as regras que compõe a arquitetura regulatória, composta por programas regulatórios, que podem se valer de duas abordagens complementares: a promoção da conformidade por ação positiva, como por exemplo pela educação e oferta de benefícios; e a ação coercitiva, que visa o enforcement. Embora seja natural a preferência por soluções não-coercitivas, a ação regulatória mandatória possui um papel fundamental, atuando como incentivo à busca da conformidade. É no equilíbrio dos instrumentos de cada vertente destas que se caracteriza a arquitetura regulatória em cada situação, sendo esta função de um balanço entre condições econômicas, normas culturais, valores e características institucionais (USEPA, 1992).

1.3.1 Programas regulatórios

Para efetivação do presente trabalho, podemos considerar que as ações de regulação ocorrem em geral dentro de “Programas de Regulação Ambiental”. Ainda que não haja na literatura uma definição precisa destes, pode ser adotada a definição de “programa” utilizada pelo Governo do Estado de São Paulo em seu Planejamento Plurianual – PPA (SÃO PAULO, 2011), como o:

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“Instrumento de organização da atuação governamental, que articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido (...) visando a solução de um problema ou atendimento de necessidade ou demanda da sociedade ou ainda aproveitamento de uma oportunidade”.

1.3.2 Arquitetura regulatória

Formalmente um conjunto de ações governamentais necessita de certas formalidades para ser considerado um “programa” (tais como ser concebido como tal, possuir indicadores, etc), mas para os fins deste texto o conceito acima será apropriado, considerando como “programa de regulação ambiental” todas as iniciativas governamentais que, explicitamente, tenham como principal objetivo promover a regulação ambiental. Para execução destes programas, diferentes combinações de instrumentos e estratégias regulatórias podem ser adotadas, configurando o que denominaremos por “Arquitetura Regulatória”.

1.3.3 Instrumentos regulatórios

Por fim, para se colocar em prática a ação são utilizados os “Instrumentos Regulatórios”, termo que será utilizado em substituição à expressão mais usada na literatura, dos “instrumentos de políticas públicas ambientais”, definidos como (SANTOS et al., 2006):

“... meios adotados por autoridades para promover a adoção de medidas, ou a mudança no comportamento dos agentes, de forma a atingir objetivos sociais, especificamente reduzir e controlar as pressões e impactos originados pelas atividades econômicas no meio” (p.101).

1.3.4 Requisitos ambientais

Entendem-se como “Requisitos Ambientais” (tradução livre do termo em inglês “environmental requirements), as práticas e procedimentos específicos requeridos para, direta ou indiretamente, reduzir ou prevenir a poluição (USEPA, 1992, p.3-1), ou seja, o conjunto do que é exigido das empresas nas diversas situações de regulação.

1.3.5 Conformidade ambiental (compliance)

Uma vez estabelecidos os requisitos, a função do órgão regulador seria buscar a “Conformidade Ambiental”, ou simplesmente “conformidade”, que se definiria como o “atendimento total dos requisitos ambientais” (USEPA, 1992, p.1-2). Esta não ocorre automaticamente com o estabelecimento dos requisitos, mas depende de estratégias de gerenciamento para prevenir ou controlar poluição, ocorrendo quando os projetos atingem sucesso em atingir os resultados esperados nos programas ambientais.

Em muitos casos, como destaca a USEPA (1992), a obtenção da conformidade requer duras escolhas econômicas, dependendo de fortes investimentos que nem sempre trazem retorno financeiro. Nestes casos, a pressão oriunda do compromisso de governos e da população com a qualidade ambiental provê uma base importante para os programas regulatórios, e em cada local o modo de solucionar estas questões varia, com base nos recursos disponíveis e nas diferentes culturas empresariais.

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1.3.6 Enforcement

Para buscar a conformidade com os requisitos ambientais, os órgãos reguladores promovem diversas estratégias – compondo o chamado “enforcement”, que é definido como “o conjunto de ações que o governo e outros realizam para obter a conformidade junto à comunidade regulada, e corrigir ou interromper situações que coloquem em risco o ambiente ou a saúde pública” (USEPA, 1992, p.1-2).

Em geral as ações de enforcement incluem um conjunto de instrumentos e procedimentos administrativos, tais como inspeções, negociações, exigências, multas, e outras ações legais, mas também podem contemplar outros tipos de iniciativa, como ações de assistência técnica, subsídios, educação ambiental, entre outros. Na prática, porém, o termo é usado geralmente para se referir ao “lado coercitivo” da regulação ambiental – sendo, portanto, possível traduzi-lo como “imposição, obrigação, coerção, coação, constrangimento ou execução”. Mas nenhuma destas palavras expressa a totalidade das possibilidades do enforcement como “conjunto de ações de controle baseadas em legislação”.

Assim, a exemplo do que se encontra na maior parte da literatura nacional, ao longo deste curso será mantido o termo original em inglês (enforcement), por falta de uma tradução adequada.

1.3.7 Órgãos ambientais e poder de polícia

Dentro deste panorama, além da existência de marcos normativo alguns elementos da regulação ambiental são indispensáveis, como a existência de uma estrutura institucional adequada à sua implantação, que geralmente se apresenta na forma da fundação de “órgãos ambientais”, que não apenas façam lei ser cumprida (realizem o enforcement), mas busquem formas mais eficientes, igualitárias, e social e economicamente mais aceitáveis de fazê-lo (FREIRIA, 2011).

Para atuação dos órgãos ambientais, é chave o exercício do “poder de polícia”, inclusive pela aplicação de multas e outras medidas para assegurar a capacidade do órgão ambiental de punição aos infratores (GUIMARÃES, MACDOWELL e DEMAJOROVIC, 1996). Esta forma de assegurar o enforcement é fundamental, como afirmam Gray e Shimshack (2011), para que a regulação “mostre os dentes”, por melhores que sejam os demais mecanismos de incentivo. Os autores também defendem que esta ação deve ser calcada no monitoramento, tanto de condições operacionais das fontes poluidoras, como da qualidade do meio que se quer proteger. Os sistemas de informação para este monitoramento, ressaltam, ainda são um ponto a ser fortalecido nos órgãos ambientais, principalmente nos países em desenvolvimento.

A justificativa do enforcement usando o poder de polícia se encontra na ampliação da predisposição dos regulados em atender à regulação – comportamento denominado como “deterrence” em inglês. A teoria do deterrence (que pode ser traduzido por “dissuasão”) pressupõe que os atores agem de forma racional, respondendo à estímulos financeiros como multas e interdições – seja de forma direta, seja pelo efeito pedagógico da aplicação da sanção sobre uma empresa no conjunto de entes regulados (GRAY e SHIMSHACK, 2011). No entanto, esta maneira de atuar tem sido objeto de críticas, como apresenta Gunningham (2007), para quem nem sempre as hipóteses da teoria se confirmam, sendo necessária uma visão mais sofisticada e menos neoclássica do comportamento dos entes

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regulados, incluindo sua posição no mercado, as estruturas de tomada de decisão, os incentivos, motivadores e os obstáculos para atender as leis. A mesma visão é apresentada por Freiria (2011), que destaca a importância do poder público ir além do estabelecimento das leis, atuando na gestão ambiental. Estas argumentações, como será abordado mais adiante, são a base das propostas de reforma regulatória.

1.4 Estruturação de programas ambientais

Embora em cada caso as necessidades de regulação e as circunstâncias sociais demandem soluções particulares, existem recomendações gerais sobre como um programa ambiental deva ser estruturado. A USEPA (1992), lembra que “é praticamente impossível identificar e responder a todas violações e promover a conformidade entre todos os membros de uma comunidade regulada, não importa quão generoso é o orçamento de um programa” (p. 4-1), devendo sempre se buscar a melhor eficácia possível.

Assim, o primeiro passo para um programa deve ser a definição e requisitos que sejam factíveis e, sobretudo, passíveis de controle quanto à sua conformidade (em inglês, usa-se o termo enforceables). Para isso, o primeiro passo é ter uma legislação adequada, criando a estrutura para aplicação da regulação. Nesse aspecto, é fundamental que esta garanta (USEPA, 1992):

y credibilidade ao órgão ambiental, assegurando alto nível técnico e independência administrativa, incluindo mecanismos de combate à corrupção, falsificação de dados, etc;

y autoridade necessária ao órgão ambiental para: publicar normas e regras administrativas; determinar requisitos e condicionantes; emitir licenças; inspecionar fontes de poluição; monitorar o meio e as fontes; manter registros e publicar informações; conduzir ações legais no caso de violações; e corrigir situações de alto risco;

y ambiente institucional, especificando uma estrutura com responsabilidades claras;

y compatibilidade com outras leis, principalmente de saúde, habitação, uso dos recursos e uso do solo; etc.

De posse de uma legislação adequada, deve-se estabelecer requisitos ambientais factíveis e passíveis de cobrança quanto à conformidade. Alguns aspectos fundamentais precisam ser observados neste momento, tais como:

y Balancear rigor e viabilidade: A forma como os requisitos são formulados e, principalmente, seu rigor, podem influenciar enormemente o custo de conformidade de uma empresa, e consequentemente o grau de conformidade da comunidade regulada. Por exemplo, reduzir o valor de um padrão de emissão pode exigir da empresa a troca de toda a tecnologia de sua estação de tratamento de efluentes, o que nem sempre se justifica. Deve-se assim balancear o anseio do regulador por um rigor absoluto na definição de requisitos ambiciosos, com os obstáculos criados por estes. Requisitos muito duros, ambiciosos ou impraticáveis de início podem gerar desobediência e impedir o enforcement, podendo induzir inclusive à judicialização de situações que poderiam ser solucionadas por abordagens mais escalonadas,

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de rigor gradualmente crescente. Uma estratégia comum neste sentido é utilizar critérios de “linhas de corte”, com diferentes metas e objetivos com base no porte, tipologia, volume de produção ou poluição das fontes de poluição;

y Melhorar o clima para conformidade: outra possibilidade estratégica é construir na comunidade regulada a disposição para a conformidade, ou seja, criar nestes a pretensão de cumprir as regras, mostrando o valor da conformidade, seja evidenciando que atender aos requisitos traz resultados importantes de melhoria ambiental, seja por prover informação técnica sobre alternativas e custos nem sempre conhecidos (principalmente no caso de pequenas e microempresas). Neste caso, uma abordagem seria optar por usar estágios de regulação, adotando primeiro requisitos menos rigorosos, que eliminem as vantagens dos violadores; evoluindo em seguida para uma segunda fase com requisitos mais rígidos;

y Definir requisitos que sejam passíveis de cobrança: em muitos casos alguns órgãos criam exigências tão detalhadas e trabalhosas que não dão conta de processá-las quando as empresas entregam seus relatórios ou formulários. Cria-se assim um passivo de análise que pode prejudicar a credibilidade do programa ou até mesmo do órgão. Alguns cuidados neste sentido incluem:

o dosar o tamanho da comunidade reguladas, podendo usar linhas de corte para focar em uma parcela por vez;

o avaliar a capacidade dos regulados em cumprir as regras, evitando a definição de condicionantes que serão violadas com frequência por incapacidade (técnica ou financeira) dos regulados;

o incluir os regulados (e eventualmente outros entes como a população ou ONG´s) na definição das regras (formalmente em consulta pública, informalmente em reu-niões ou ainda por meio de pilotos), assegurando não apenas que as definições de requisitos sejam factíveis, mas principalmente garantindo suporte às regras quando forem publicadas;

o incluir nas discussões as equipes operacionais de fiscalização, que nem sempre participam desta etapa do processo regulatório, o que pode não apenas facilitar sua implantação mas também melhorar sua qualidade, com soluções de quem está habituado a enfrentar os problemas cotidianos;

o assegurar que os requisitos sejam comunicados de forma clara e precisa, inclu-sive quanto à: exceções; forma e cobrança e avaliação dos resultados; prazos exigidos; e penalidade em caso de não conformidade;

o incluir modelos e formulários padronizados, simplificando o trabalho de quem terá de aplicar as regras ou atender aos requisitos; e

o assegurar a coerência com outros programas e requisitos de governo.

Desta forma, podemos resumir a implementação de um programa regulatório dentro de alguns passos principais, tais como:

1. Identificar a comunidade regulada, verificando quem será objeto das ações (indús-trias, serviço, agricultura, órgãos públicos, indivíduos, etc). Busca obter informa-ções tanto da identidade como sobre características deste universo, como sofisti-cação, habilidades, motivações e interesse em conformidade, principalmente por meio de inventários específicos, exigências de informações via pedidos de licença, exigência de registros, entre outros;

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2. Estabelecer prioridades dentre a comunidade: dificilmente se consegue iniciar o programa com foco em todas as fontes da comunidade, e deve-se escolher as prioridades com vistas a balancear objetivos de: proteção de saúde e qualidade ambiental; integridade do programa (assegurar seu bom funcionamento); integri-dade do enforcement (fazê-lo presente); e potencializar recursos para melhores resultados. É preciso ter claro quem define estas prioridades, e como estas serão monitoradas, comunicadas e revistas. Em geral são usados três tipos de critérios para seleção das fontes, dependendo do objetivo principal: quando objetivo princi-pal é proteger qualidade ambiental se enfatizam ações sobre empresas de maior relevância aos impactos, seja por tipologia, por região ou por compartimento am-biental; quando o objetivo principal é a integridade do programa, prioriza a obten-ção de informações de qualidade; e quando o objetivo principal é a integridade do enforcement, foca-se em empresas segundo um histórico de violação, ou realizam--se inspeções para verificar o atendimento às condicionantes;

3. Promover a conformidade, buscando atendimento às leis e regras por parte das empresas, evitando ao máximo a ação coercitiva. Pode envolver tanto as ações de estímulo (educação ambiental, assistência técnica, subsídios, etc) como as de enforcement. É o momento de estruturação e aplicação dos programas, operacio-nalizados pelos instrumentos de política pública ambiental, descritos nos capítulos a seguir;

4. Monitorar a conformidade: é o processo de coletar e analisar informações sobre a evolução na conformidade de uma comunidade regulada, essencial para detectar e corrigir violações à lei; prover evidências para o enforcement; e avaliar o progresso dos programas. Em geral é realizada segundo quatro tipo de procedimentos, não excludentes entre si, a saber:

y Inspeções: conduzidas por inspetores do órgão ambiental ou partes independentes contratadas, sendo o modo mais confiável de se obter informações- mas é altamente intensiva em recursos. Em grande parte dos países é a espinha dorsal da maioria dos programas, e podem ser otimizadas com planejamento e padronização. Podem ter como objetivo desde identificar problemas, coletar evidências, demonstrar comprometimento do governo ou verificar o atendimento a requisitos estabelecidos (no licenciamento, p.e.). Dependendo do objetivo são realizadas com ou sem agendamento junto à fonte emissora, podendo ser programada dentro de uma rotina ou realizada por um motivo específico. Em função de sua “profundidade”, pode ser de três níveis: mais superficial (para conhecer a empresa ou verificar a existências de algum processo ou equipamento, p.e.); de avaliação de conformidade (na qual alguns registros são verificados, funcionários são entrevistados, etc); ou de amostragem (quando se coletam amostras para análise). Podem seguir um plano e conter reuniões de abertura e/ou encerramento, e exigem recursos humanos devidamente capacitados;

y Auto-monitoramento: é a forma na qual as fontes de poluição são requeridas a fornecer seus próprios dados e registros para revisão pelo órgão ambiental, fornecendo informações mais completas e atribuindo à empresa a responsabilidade pelos dados. Embora este tipo de solução possa aumentar a burocracia do processo, por outro lado favorece a ampliação da consciência das empresas sobre seus impactos, bem como inspirar melhoria de processos

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e a prevenção da poluição. O essencial ao governo neste caso é estabelecer meios de garantir a qualidade e representatividade dos dados, sendo por vezes importante criar protocolos para fornecimento de dados;

y Reclamações da população: partindo do princípio de que o fim último da conformidade é assegurar qualidade de vida às pessoas, as reclamações da população podem servir como um modo importante de detectar violações às leis, inclusive aquelas que não são percebidas pelos outros meios. Há que se lembrar que se as empresas prestam contas ao órgão ambiental, este deve prestar contas à sociedade e, portanto, atender a reclamações da população é uma tarefa essencial das agências. Além disso, como destaca o Banco Mundial (World Bank, 2000), as denúncias podem ser uma forma bastante barata de complementar a fiscalização tradicional, sendo que em alguns locais há até incentivos para quem prestar informações - mas neste caso é necessário cuidado para assegurar a veracidade e qualidade destes dados; e

y Monitoramento da qualidade ambiental: procedimento conduzido por grande parte das grandes agências ambientais do mundo, visa avaliar parâmetros do meio físico e biótico, de modo a verificar se os requisitos e licenças estão sendo eficazes na solução dos problemas. Embora seja o meio mais direto de verificar a melhoria da qualidade ambiental, é intenso em recursos (possui altos custos, inclusive para coleta e análise de amostras, e exige capacitação específica) e por vezes não permite o estabelecimento de nexo causal. Pode incluir mensurações e análises de amostras do meio (água, ar, solo, vegetação, etc), o sensoriamento remoto de algumas variáveis, ou mesmo uso de sobrevôos e imagens aéreas.

5. Responder às violações das leis: para que os programas tenham sucesso, é essen-cial criar uma atmosfera na qual a comunidade regulada seja estimulada à confor-midade, sempre que possível mediante a prevenção da poluição, mas também ofe-recendo ao regulador as devidas condições para aplicação das sanções e demais respostas previstas, que podem ser dos seguintes tipos:

y Mecanismos informais: inclui telefonemas, visitas, comunicados de alerta e notificações (adventências), com objetivo de alertar e orientar os gestores da empresa sobre qual violação ocorreu, o que deve ser feito e em que prazo; ou

y Mecanismos formais: são determinados pela força das leis e acompanham requisitos procedimentais para proteger os direitos do indivíduo. Podem ser uma ação administrativa (emitidas diretamente pelo órgão responsável, como multas, de aplicação mais barata e rápida), geralmente usada em inspeções de rotina para problemas de menor abrangência; uma ação judicial (processos formais conduzidos pelo judiciário), mais demoradas e caras; ou uma ação criminal (usadas quando há violação muito grave ou intencional da lei), que demanda investigação e evidências.

É importante ressaltar que pode haver negociações entre as partes, o que permite considerar os fatos e as alternativas de ação, e consiste em oportunidade de encontrar uma solução que satisfaça a todos, além de enviar um sinal à comunidade regulada de que existe sensibilidade do poder público às suas dificuldades e preocupações. Sua condução

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é mais eficaz quando há a possibilidade real de avanço, estabelecido por um documento de “ajuste” que estabeleça as condições do acordo entre as partes.

6. Avaliar o desenvolvimento e rever as estratégias: a avaliação periódica dos pro-gramas serve para determinar o sucesso das estratégias escolhidas; melhorar o desempenho dos programas; e informar ao público sobre seu andamento. Embora não seja fácil medir o sucesso de um programa (coletar e processar informação é um desafio constante), alguns indicadores têm sido usados com sucesso, tais como:

y Resultados ambientais: é o modo mais desejável de mensuração de sucesso, podendo medir parâmetros de qualidade ambiental, redução (absoluta ou relativa) de emissões ou minimização de risco. No entanto nem sempre esta abordagem é adequada, como em casos nos quais possa haver defasagem de tempo significativa entre a ação e o resultado no meio, ou influência de fatores que possam afetar os resultados (padrões meteorológicos, condições econômicas, etc);

y Taxas de conformidade: é uma das melhores medidas do sucesso das ações de conformidade, objetivo dos programas. No entanto é preciso confiar na qualidade dos dados e no rigor das inspeções, além de trazer dúvidas sobre as causas de eventuais desvios (o índice pode ficar favorável por falta de acompanhamento das fontes, p.e.);

y Medidas ligadas à conformidade ou ao enforcement: demonstra quão bem um programa trata a conformidade, ou avalia a quantidade ou qualidade das ações de enforcement, como por exemplo: número de inspeções realizadas; prazo das respostas de enforcement; quantidade ou valor total de multas recebidas; quantidade ou qualidade de dados recebidos; etc;

y Medidas ligadas a outras ações do órgão ambiental: mede a extensão das ações do órgão, como por exemplo: número de empresas atendidas em uma ação e assistência técnica; aumento da conformidade em função dos atendimentos; etc; e

y Outras: taxa de reincidência nas violações, tempo de retorno à conformidade, etc;

Em cada programa as necessidades de recursos são específicas, podendo variar bastante entre si. De modo geral, porém, existem três tipos de recursos que sempre são importantes:

y Recursos humanos: Considerando que a busca da conformidade exige grande preparo técnico e administrativo da mão-de-obra, é fundamental que os órgãos ambientais possuam equipes capacitadas, motivadas e em quantidade adequada. Em grande parte dos casos o tipo de conhecimento é tão especializado que o treinamento é feito durante o próprio exercício da atividade, com os funcionários mais novos acompanhando colegas de maior experiência. Sempre que há mudança das regras é fundamental re-capacitar as equipes, assim como alguns membros deve sempre ser atualizados como relação a novas tecnologias e processos, que podem vir a ser objeto de análise em sua rotina. O uso de terceiros, como consultores, pode ser feito, mas com o

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cuidado de assegurar a confidencialidade e a imparcialidade do processo. Na prática, porém, raramente os recursos humanos atendem a estes requisitos, e em muitos casos os objetivos dos programas precisam ser readequados à disponibilidade (ex: freqüência inspeções, n° inspeções, etc);

y Sistemas de Informação: Para desenvolver estratégias e prioridades, monitorar e avaliar progresso é essencial que o órgão ambiental seja apto a coletar, processas, analisar, armazenar e prover informação de qualidade. Para isso, cada vez mais, é importante um sistema informatizado, lembrando a necessidade de robustez e segurança deste; e

y Fontes de financiamento: Os programas podem ser financiados por diferentes fontes, dependendo inclusive do regime jurídico do país ou região em questão. A forma mais comum é que haja um montante designado dentro do próprio orçamento público, ou seja, ter os programas financiados por receitas do próprio estado. Cada vez mais, porém, os órgãos ambientais têm contado com parte de seus custos cobertos por valores advindos da cobrança da comunidade regulada, tais como taxas por serviços (emissão de licença, análise de documentos, inspeções, etc), taxas sobre poluição (valores cobrados proporcionalmente às emissões), ou pela aplicação de sanções (como multas, p.e.).

Uma vez que os programas estejam estruturados, durante sua implementação existem vários aspectos que podem afetar o grau de conformidade, tais como (USEPA, 1992):

y Uso do poder de dissuasão (deterrence): algumas pessoas ou entidades atuam apenas quando percebem que outros entes receberam sanções quando não estão conformes. Este papel “pedagógico” é considerado como a mais importante função das sanções, e faz com que as ações de fiscalização atuem enviando uma mensagem clara aos pretensos violadores da lei, demonstrando que a não conformidade traz consequências adversas. Para que as ações tenham este efeito multiplicador (ou de influência), alguns fatores chave são essenciais na aplicação da sanção, como: ter sistemas de monitoramento que aumentem a chance de detecção das violações; gerar respostas rápidas, apropriadas e conforme o previsto; e ter algum mecanismo para difusão das ocorrências, ou seja, dar publicidade ao que foi feito. Neste sentido, a forma como as ações de enforcement são conduzidas é tão ou mais importante do que o fato de serem realizadas;

y Grau de “incentivo” econômico: a penalidade a ser aplicada em caso de não cumprimento precisa ser tal que remova qualquer incentivo de não cumprir a lei, ou seja, se o valor de uma eventual multa for muito baixo, pode ser economicamente vantajoso infringir as regras e arcar com os custos da sanção. A divulgação de informações à população sobre as empresas que não estão conformes (information disclosure, como veremos adiante) pode ajudar neste aspecto, ao trazer potenciais prejuízos de imagem à empresa junto à sociedade seja a população, os acionistas, os clientes ou mesmo outras entidades como instituições financeiras;

y Credibilidade institucional: para que a regulação tenha força é fundamental que as leis e instituições em cada local possuam credibilidade e reconhecimento

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da sociedade, principalmente dos entes regulados. O grau desta credibilidade se reflete diretamente na competência técnica, na capacidade de captação de recursos e, principalmente, no poder de enforcement dos órgãos. As estratégias para atingir esta credibilidade podem variar, e em muitas situações o excesso de rigor pode ser inclusive prejudicial, sendo visto como um autoritarismo desnecessário. Por outro lado, deixar de coagir um requisito pode passar a mensagem de que a lei não é importante, e que seu cumprimento não será objeto de acompanhamento;

y Conhecimento e viabilidade técnica: se por um lado a capacitação técnica do regulador é um aspecto fundamental para o bom desenvolvimento e sucesso da regulação, o mesmo se deve dizer da comunidade regulada. Sem a devida capacidade de buscar a conformidade da parte dos regulados, dificilmente os requisitos serão cumpridos e os objetivos regulatórios alcançados. É necessário que estes conheçam os requisitos, tenham plena ciência daquilo pelo qual são exigidos, quais etapas e passos precisam cumprir para o atendimento, quais metas ou objetivos se esperam, e da mesma forma tenham capacidade de acessar e implementar as devidas técnicas de gestão e tecnologias (incluindo sua instalação, operação e manutenção).

y Cultura local: em cada local há diferentes formas de exercer e perceber o poder, com base em diferentes valores sociais e morais. Dependendo da situação, estes podem favorecer ou dificultar a busca da conformidade – por exemplo, o grau de relacionamento e aproximação entre empresários ou consultores e membros do órgão ambiental pode ser vista como positiva (por permitir um melhor nível de diálogo), ou negativa (por abrir possibilidades de desvios na aplicação da lei). Em alguns casos fatores psicológicos também podem interferir, como o receio de correr riscos em alterar uma estratégia já existente e que funcione.

Outra observação importante sobre os programas regulatórios é que todos evoluem com o passar do tempo, sendo muito importante atualizar o planejamento sempre que necessário. Alguns exemplos de mudanças que costumam ser necessárias são:

y Aumento do rigor, ou grau de enforcement, do programa: pode ser necessário por mudanças nas condições das empresas atenderem a lei, pela piora das condições ambientais, ou mesmo para seguir um planejamento de entrada em vigor gradual;

y Alteração das responsabilidades regulatórias: conforme os problemas vão sendo encaminhados, pode haver demanda por mudanças nas responsabilidades das instituições reguladoras, seja com os órgãos existentes assumindo novas atribuições, seja criando novos órgãos para atender estas necessidades;

y Ampliação da comunidade regulada: principalmente em contextos de restrição de orçamento, os programas começam com foco nas fontes mais significativas, chamadas de “prioritárias”, mas conforme avançam podem incluir outras fontes, ampliando esta comunidade;

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y Mudança de foco do enforcement: dependendo da cultura e situação local os programas podem começar mais suaves, com abordagem mais participativa e flexível, e adotar gradualmente enfoques cada vez mais restritivos;

y Estruturação de procedimentos administrativos: conforme os programas evoluem ganha-se experiência, permitindo que sejam desenhados procedimento específicos para os desafios que aos poucos vão surgindo; e

y Grau de monitoramento e avaliação: no início muitos programas não se preocupam em mensurar seu sucesso, principalmente quando há forte limitação de recursos, mas com o tempo pode-se desenvolver meios de avaliar o sucesso dos programas.

É dentro destes programas, principalmente na etapa de “promover a conformidade”, que se aplicam os instrumentos descritos a partir do próximo capítulo.

1.5 Gerações de regulação ambiental

Desde que a humanidade começou a alterar o ambiente, extraindo os recursos e obtendo serviços para atendimento de suas necessidades, estas interações têm promovido impactos ambientais. A intervenção do poder público no sentido de restringir os efeitos indesejáveis destes, porém, é bem mais recente, e durante muitas décadas se restringiu a normas de acesso e extração de recursos naturais, e posteriormente a regramentos de saneamento ambiental. A regulação ambiental tal qual concebemos hoje surgiu apenas na segunda metade do século XX, sendo denominada por alguns autores como “política ambiental moderna” (DOLZER, 2001).

A regulação ambiental propriamente dita surge na década de 1960, como resposta a uma expectativa da sociedade sobre a solução de problemas ambientais que se mostravam cada vez mais evidentes. Esta pressão surgiu em função de dois processos concomitantes: a ocorrência cada vez mais frequente de desastres ambientais (Flixborough, em 1974; Seveso, em 1976; Love Canal, em 1977; Bhopal, em 1984, entre outros); e a evolução das pesquisas científicas (que culminaram com a publicação de livros) sobre os riscos ambientais da modernidade, como a “Primavera Silenciosa”, de Rachel Carlson (em 1962), “A Tragédia dos Comuns”, de Garrett Hardin (em 1968), os “Limites do Crescimento”, pelo Clube de Roma (em 1972), entre outros (UNEP, 2002).

Ao longo desta história, desde o surgimento das primeiras iniciativas de regular o acesso aos recursos naturais, até as negociações mais modernas sobre a governança ambiental, muitos modelos de gestão ambiental pública foram tentados ao redor do mundo. De um modo geral, e no que se refere à operacionalização dos órgãos ambientais, a literatura costuma dividir estes esforços em períodos, denominados como “gerações”.

A regulação ambiental estabelecida em um primeiro momento, hoje chamada de “1ª geração”, tinha como objetivo remover os riscos eminentes à população oferecidos pelas formas mais evidentes de poluição (esgotos domiciliares, resíduos sólidos e parâmetros mais simples de despejos industriais). A atuação possuía um caráter eminentemente coercitivo, calcada basicamente na aplicação de padrões de emissão com base no poder de polícia dos órgãos ambientais, uma vez que a ação enérgica do Estado era a única forma de mobilizar as empresas para as necessárias ações de proteção ambiental. Surgia um modelo regulatório

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totalmente baseado na regulação direta, gerando forte resistência por parte da indústria, que posteriormente foi denominado como “comando e controle”, ou “controle corretivo” (FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997).

Com o avanço da regulação ambiental de 1ª geração, que Fiorino (2006) classifica como um dos maiores sucessos da política na segunda metade do século XX, muitos problemas mais evidentes começaram a ser solucionados. A atenção dos órgãos ambientais, ainda em configuração, se voltou então a problemas mais complexos e difusos, criando no final da década de 1970 uma 2ª geração de regulação ambiental. Embora ainda dentro do modelo de controle corretivo, essa se volta a questões como as emissões de substâncias tóxicas e as áreas contaminadas, transferindo a atenção do meio físico para as substâncias. A atuação passa a considerar fontes difusas de poluentes e a translação dos aspectos entre os compartimentos ambientais. Surge o conceito de “responsabilização pelos danos”, com forte expansão do direito ambiental, e as primeiras tentativas de racionalizar a regulação - como por exemplo a busca pela redução das barreiras

No final da década de 1980, o modelo de “comando e controle” começou a demonstrar suas limitações, principalmente quanto ao seu custo de implantação e ao fato de gerar mais conflito que cooperação entre reguladores e regulados, dificultando o avanço de estratégias mais colaborativas (FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997).

Adicionalmente, o modo de atuação do poder público não favorecia a inovação tecnológica e gerava resultados aquém do possível, principalmente em relação a relação de custo-efetividade das soluções adotadas pelas empresas (FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997).

Surge então uma 3ª geração da regulação ambiental, com estratégias de “controle preventivo”, que reduzem ou evitam a geração da poluição na fonte, e a busca da incorporação de instrumentos de mercado na regulação, visando ampliar a eficiência econômica da regulação ambiental. São marcos legais que Rejeski (2004) classifica como baseados em mecanismos de mercado, orientados à informação e amigáveis junto à comunidade. Esta evolução foi também calcada na evolução da gestão ambiental empresarial, que trouxe mudanças na postura da indústria e aumento da consciência da população, e passou a permitir que governos buscassem novas oportunidades regulatórias, tais como a proposição de acordos voluntários e outros instrumentos alternativos.

Adicionalmente, em função dos avanços da ciência, novos problemas ambientais são trazidos à discussão, como as mudanças climáticas, que expõe a complexidade inerente a muitas das questões ambientais contemporâneas, e evidencia a necessidade de abordagens diferenciadas, inclusive quanto à governança dos processos (FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997).

Estas características das três gerações de regulação podem ser resumidas como apresentado na Tabela 01 a seguir.

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Tabela 01: Características básicas das gerações da regulação ambiental(adaptado de FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997)

1ª Geração 2ª Geração 3ª Geração

Surgimento Déc. 1960 Déc. 1970/1980 Déc. 1990

Foco de atuação

Poluentes primários (CO, MP, SOx, NOx),

lixo e esgoto

Poluentes secundários (ozônio troposférico,

p.e.), substâncias tóxicas e áreas contaminadas

Problemas complexos (mudanças climáticas, p.e.) e adaptação das

soluções a variáveis locais

Principal agente Grandes indústrias Fontes dispersas Fontes não industriais e

difusas.

Principais preocupações regulatórias

y Remediar os problemas existentes;

y Reduzir os riscos à saúde;

y Foco no atendimento legal

y Evitar a translação de poluentes entre compartimentos;

y Reduzir as barreiras administrativas;

y Incorporar a responsabilização por danos;

y Melhorar a eficiência econômica;

y Integrar políticas e instrumentos;

y Reconhecer a complexidade dos problemas;

y Inserir abordagens preventivas

A transição entre as “gerações” apresentadas na Tabela 01 não é algo claro nem linear. A evolução de uma a outra “geração” não significa que a anterior seja abandonada. Muito pelo contrário, em geral as estratégias e programas vão aos poucos se somando como parte da rotina das agências ambientais (FIORINO, 2006).

Na verdade, em virtude da própria complexidade da relação entre a sociedade, a economia e o meio ambiente, em cada caso de problemas ambientais existe uma arquitetura regulatória que se mostra mais adequada ou viável. Estas variam em função de diversas características, não apenas da situação de qualidade ambiental, mas também peculiaridades sociais, econômicas, culturais, etc. Em específico, o modelo de Estado existente influencia diretamente o modo de aplicação da regulação. A cultura política de um país ou estado, referente a como se dá a participação dos diversos segmentos da sociedade nas tomadas de decisão, assim como o poder de influência de cada ator neste processo, são fatores determinantes do sucesso de algumas abordagens, e o modo como o governo estabelecer estas relações determina a propensão para adotar uma ou outra estratégia, no que se denomina como “estilos nacionais de política” (FREIRIA, 2011; COCKLIN, 2009; PARTO, 2007; JORDAN, 2001).

Uma visão ampla das possibilidades destes estilos regulatórios é apresentada por Lange e Gouldson (2010), que propõem uma divisão destes entre estilos “consensuais” (onde um pequeno grupo de representantes toma as decisões) e estilos “participativo-transparentes” (que preveem oportunidades de participação da sociedade civil). Os autores ainda apresentam alguns tipos de estilos alternativos aos tradicionais, tais como: regulação contratual (na qual regulados e reguladores buscam alianças e parcerias); regulação suscetível (quando a ação de enforcement é priorizada pelo desempenho anterior do regulado); regulação por

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revelação (quando se submetem as decisões conjuntas de regulados e reguladores ao escrutínio popular, pela divulgação de informações); auto-regulação (qualquer forma que possua, ao menos em parte, uma regulação por entes privados); e os acordos voluntários (processos de negociação de metas e estratégias de comum acordo entre regulados e reguladores).

Apenas como exemplo, Fiorino (2006) apresenta uma visão histórica para os USA, estabelecendo três momentos:

y Estabelecimento da regulação (1970-1983): quando surgem os marcos legais federais, sob a visão de que a existência de leis pode resolver os problemas ambientais. Partia-se do princípio de que os Estados não tinham capacidade regulatória ambiental, mas que as empresas têm recursos e capacidade para controlar a poluição. Este modelo, como foco exclusivo na adequação, já começou a ser questionado nos anos 1970, a partir de quando se promoveram importantes inovações como por exemplo a criação do mercado de emissões atmosféricas da Califórnia;

y Período de reavaliação (1983-1993): quando houve, na era Reagan, um esforço de estado mínimo que não interviesse tanto na gestão empresarial. No entanto, acabou por ter um efeito contrário e a USEPA foi fortalecida, ampliando o foco de sua atuação e criando os estímulos à inovação por meio da prevenção da poluição que, importante reconhecer, só foi adotada por pressão do governo. Foram introduzidos novos instrumentos, como o disclosure das informações e o uso de instrumentos econômicos, e a filosofia da gestão integrada dos compartimentos ambientais em alguns casos; e

y Reinvenção (1993-2001): quando muitos dos instrumentos e estratégias se afirmaram- como por exemplo a P2 e o disclosure de informações. Algumas dificuldades políticas impediram avanço federal, mas muitos Estados obtiveram grande sucesso em programas inovadores. Ao final, em 2001, o episódio de 11 de setembro marcou uma profunda mudança no governo, trazendo toda a atenção para a questão da segurança nacional. Da parte das empresas “líderes” na questão ambiental, destaca-se a adoção do conceito de sustentabilidade e responsabilidade socioambiental.

No caso do Brasil, Almeida (2005) sugere a divisão da evolução regulatória ambiental em quatro períodos: foco nas questões de apropriação de recursos e ações sanitárias (1930 a 1950); preocupação com a expansão rural e o início da industrialização (1950 a 1960); priorização da poluição industrial, com a institucionalização do licenciamento (1970-1980); e incorporação da questão ambiental à Constituição Federal, com o surgimento de novas abordagens, mais modernas, como a participação social em Audiências Públicas, elaboração e divulgação de Estudos de Impacto Ambiental, entre outros (1980 até hoje).

Por sua vez, Andrade, Marinho e Kiperstok (2001) consideram que a década de 1980 foi a “década da institucionalização e regulamentação da questão ambiental” no Brasil, destacando a promulgação da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), da Resolução CONAMA 01/ 1986, além de outros marcos que consolidaram o tema no país. Seguindo a tradição internacional, estes marcos são nitidamente focados no modelo de comando e controle, típico da 1ª geração da regulação ambiental, e só na década de 1990 é que, principalmente após a Rio 92, este foi complementado por estratégias mais modernas. É a

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época nas quais surgem no país tendências como os programas voluntários (Responsible Care, ISO 14.001, etc) e outras estratégias que agregam os setores produtivos de forma positiva à discussão, embora ressaltem que ainda hoje persiste o desafio de construir um enfoque mais inovador, que fortaleça a prevenção e incorpore novos instrumentos à regulação ambiental.

Globalmente as perspectivas não têm sido muito diferentes. Fiorino (2006) cita alguns importantes resultados atingidos nos USA nos últimos anos, tanto mensuráveis (como a queda significativa na emissão e concentração de vários poluentes) como não-mensuráveis (como o aumento da capacidade institucional de identificar e responder a problemas, a estabilidade política no tema; a criação de uma infraestrutura legal e administrativa; a construção de uma base de conhecimentos científicos e técnicos sólidos; entre outros). Porém, destaca também que os resultados estão restritos aos problemas de 1ª geração, e podem trazer um efeito negativo ao serem percebidos pela população e assim ofuscarem os problemas remanescentes e a necessidade de mudança. A regulação tradicional, defende, não foi efetiva em muitos casos (como por exemplo com a poluição difusa, as fontes não-pontuais, o uso recursos naturais, a redução de volumes de resíduos, a emissão de GEE, etc). Segundo o autor, no futuro os avanços de qualidade ambiental serão “cada vez mais caros, difíceis e controversos” (p.61, tradução livre), e o desafio que persiste é obter resultados positivos em um novo desenho regulatório que supere os limites do modelo tradicional – objeto do capítulo final desta apostila.

1.6 Instrumentos de Regulação Ambiental: conceito e taxonomia

A busca por meios de atingir objetivos ambientais, e consequentemente a determinação programas e instrumentos regulatórios, pode assumir diversas estratégias dependendo de condições diversas, mas de modo geral os principais mecanismos de atuação podem ser resumidos como (UNITED STATES CONGRESS, 1995):

y Especificar um resultado final desejado (ex: determinar quanto de poluição cada fonte emissora está autorizada a emitir, como nos padrões de emissão);

y Especificar o que cada fonte deve fazer para obter um resultado (ex: exigir a instalação de um tipo específico de tecnologia de controle das emissões);

y Auxiliar a fonte a melhorar seu desempenho (ex: usando assistência técnica ou subsídios);

y Especificar um resultado final desejado para cada fonte, e permitir que estas negociem emissões entre si (ex: estabelecimento de mercado de emissões);

y Desencorajar atividades ou ações indesejáveis (ex: taxa de aterro ou para emissão de poluentes);

y Usar a opinião pública para pressionar a ação positiva (ex: exigir que a fonte emissora divulgue dados das emissões à população); e

y Responsabilizar juridicamente os causadores de danos (ex: exigindo indenização por danos resultantes de suas atividades).

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Estas possibilidades de atuação, que em geral são usadas de forma combinada, são a base da operação dos órgãos ambientais de diversas partes do mundo. Cada qual tem utilizado para isso instrumentos dos mais diversos, adequados a situações também diversas. Embora a diversidade destes seja limitada apenas pela capacidade dos órgãos responsáveis pelo controle ambiental, existem alguns tipos de instrumentos reconhecidamente mais comuns, amplamente usados ou estudados em diversos países e circunstâncias. Para melhor compreender e analisar esta multiplicidade de alternativas, muitos pesquisadores têm estabelecido sistemas taxonômicos para classificar estes instrumentos, que serão abordados sucintamente a seguir, para que nos próximos capítulos estes possam ser descritos com maior detalhe.

A divisão mais comum dos instrumentos regulatórios, utilizada a mais de 30 anos pela maioria dos autores, independente de instituições ou país de origem, se dá entre dois tipos (BARBIERI, 2007; Betts, 1991; ONU, 1997):

y Instrumentos de regulação direta (ou de “comando e controle”): são medidas institucionais voltadas para influenciar diretamente o desempenho ambiental das empresas, pela regulação objetiva de processos ou produtos. Atuam pela imposição de limites ou condicionantes ao exercício das atividades econômicas potencialmente degradadoras do ambiente, em geral pelo estabelecimento de padrões, licenças, proibições, entre outros instrumentos. Ainda hoje constituem a base da operação dos órgãos ambientais em todo o mundo, e sua adoção depende de um sistema de monitoramento e sanções por não cumprimento, baseando sua eficácia na atuação coercitiva, pelo uso do “poder de polícia” pelos órgãos ambientais; e

y Instrumentos de regulação indireta (ou “econômicos”, ou ainda “de mercado”): têm como objetivo regular indiretamente as atividades, seja favorecendo ou penalizando economicamente determinada atividade ou comportamento. Podem ser implementados por meio de transferências de recursos entre o Poder Público e as empresas, como por exemplo assumindo a forma de um tributo (taxa sobre emissões, p.e.) ou um subsídio (redução da alíquota de imposto, p.e.); ou por meio de transferências de recursos entre empresas, usando o mercado (no caso do comércio de emissões, p.e.). Fundamentados nos princípios econômicos, partem do pressuposto de que os aspectos ambientais das diversas atividades não têm seus custos socioambientais totalmente traduzidos pelo sistema de preços, sendo externalidades não refletidas nas tomadas de decisão sobre os custos reais das operações privadas sobre a sociedade. Embora a muito sejam discutidos, ainda enfrentam dificuldades para sua adoção, seja por questões culturais dos reguladores, seja pelas próprias dificuldades inerentes ao seu uso.

Alguns autores propõem subdivisões desta classificação, principalmente dos instrumentos de regulação direta, como forma de evidenciar que estes não são todos de mesma funcionalidade. Por exemplo, Hahn (1989) divide os instrumentos em quatro tipos (padrões; subsídios, taxas e cotas negociáveis), abrindo as possibilidades de incentivos econômicos. Outros autores destacam, dentro das opções de regulação indireta, o papel de abordagens menos ortodoxas, como por exemplo Santos et al. (2006), que sugerem uma categoria separada para “abordagens descentralizadas”, nas quais se inseririam compromissos voluntários e a auto-regulação. Outro exemplo é dado por Cocklin (2009), que cria quatro categorias (comando e controle; mercado; voluntários; e educação e informação), ressaltando com esta divisão a importância da prestação de informações à população e da própria educação ambiental como instrumentos de gestão para as ações regulatórias.

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Vários autores criticam esta divisão, por ser demasiadamente simplista, e sugerem uma terceira categoria que agregaria diversos instrumentos que não se enquadram em nenhuma das duas divisões – como por exemplo os acordos voluntários, a assistência técnica, dentre outras possibilidades.

Para os fins deste curso, iremos acrescentar uma terceira categoria de instrumentos, que iremos denominar como “instrumentos de informação e participação”. Estes são um tipo de instrumento de regulação indireta que não se encaixa na mesma categoria dos instrumentos econômicos, por atuarem basicamente com novas formas de interação entre as empresas, o poder público e a sociedade, com base na gestão das informações. Assim, nos três capítulos seguintes iremos apresentar os seguintes instrumentos:

y Instrumentos de comando e controle (regulação direta);

y Instrumentos econômicos (de mercado); e

y Instrumentos de informação e participação.

Importante ressaltar que estas divisões taxonômicas são orientativas, e nem sempre estanques, uma vez que mesmo os instrumentos de comando e controle mais tradicionais possuem uma parcela econômica, referente aos custos de abatimento que devem ser internalizados para atendimento das regras estabelecidas.

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2 Instrumentos de Comando e Controle (ou regulação direta)

Como já comentado, o controle corretivo da poluição é a base da operação da maioria dos órgãos ambientais do mundo até hoje. O objetivo primário neste caso é mudar o comportamento de modo a assegurar a conformidade da comunidade regulada junto a requisitos ambientais, que por sua vez pretendem corrigir qualquer ameaça imediata ou séria à saúde e qualidade ambiental (USEPA, 1992).

Neste escopo, os instrumentos de comando e controle (C&C) visam assegurar o atendimento à legislação, através do estabelecimento de normas administrativas e padrões ambientais, da fiscalização do seu cumprimento, e mediante a aplicação de sanções administrativas e penais para as situações de não-conformidade. Como se pode perceber é um modelo onde regras claras e rígidas são estabelecidas, e um sistema de monitoramento assegura que as violações serão penalizadas, dento do mecanismo de enforcement.

A importância do enforcement como mecanismo se baseia na experiência de muitos países, de que esta é fundamental à conformidade, uma vez que infelizmente os estímulos sozinhos não são, em geral, suficientes para assegurar a adequação ambiental para a grande maioria das empresas. Segundo a USEPA (1992), o enforcement é fundamental para criar um clima no qual a comunidade regulada possua claros incentivos para fazer uso de todas as oportunidades de melhoria, inclusive encorajando-as a atender aos requisitos por meio da prevenção à poluição, ao invés de instalar equipamentos de controle e monitoramento da poluição e arcar com seus custos.

Assim, independente da perspectiva de uso de novos instrumentos, mais flexíveis ou participativos, a existência de mecanismos de C&C é fundamental para obter a conformidade. É por meio da definição de um forte arcabouço de regulação direta que se cria condições para aplicação de estratégias mais ousadas – assim, caso as tentativas de inovação regulatória não sejam bem-sucedidas, existe sempre a regra a cumprir.

A seguir os tipos mais comuns de instrumentos de comando e controle são descritos brevemente.

2.1 Padrões Ambientais

Padrões ambientais são definidos como o nível ou grau de qualidade de um elemento (substância ou produto) que é próprio ou adequado a determinado propósito. São valores ou especificações de referência definidos como normas oficialmente estabelecidas (seja por legislação ou entidade reconhecida), que determinam situações ou comportamentos esperados. Na prática, trata-se da forma mais direta de se estabelecerem limites ao comportamento dos agentes econômicos, buscando atingir um dado objetivo de qualidade ambiental.

A seguir veremos os principais tipos de padrões, já adiantando que o mais comum é a determinação de níveis máximos uma substância em uma região ou compartimento ambiental (padrões de qualidade) ou nas emissões das fontes de poluição (padrões de emissão), em ambos os casos com valores de concentração sendo especificados. Enquanto os primeiros se constituem no principal objeto do estabelecimento dos requisitos ambientais pelo poder público, os seguintes são o instrumento mais usado em todo o mundo para o licenciamento e a fiscalização de fontes fixas de poluição.

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2.1.1 Padrão qualidade

Padrões de qualidade (quality ou ambient standards) são valores estabelecidos para “a intensidade, a concentração, a quantidade e as características de toda e qualquer forma de matéria ou energia, cuja presença nas águas, no ar ou no solo possa ser considerada normal” (SÃO PAULO, 1976). Segundo Hahn (1989), especificam os níveis totais de qualidade ambiental em uma região ou compartimento ambiental. Em vários casos há mais de um padrão para uma mesma substância, em função de níveis de qualidade ambiental aceitáveis.

Um exemplo são os padrões para a água estabelecido no Estado de São Paulo pelo Decreto Estadual n° 8.468/1976. Neste caso a definição dos padrões de qualidade para água obedece uma classificação dos corpos hídricos determinada em função de seu uso. Assim não há expectativa que os padrões sejam sempre uniformes, reduzindo custos de atendimento, e é determinado que a qualidade da água de um rio utilizada para consumo humano deva ser melhor do que a de um rio que tenha a função de receber os efluentes de uma cidade.

Por exemplo, a presença de fenóis na água de um rio de Classe 2 (“águas destinadas ao abastecimento doméstico, após tratamento, ou a irrigação de hortaliças, ou à recreação de contato primário”) pode ocorrer até uma concentração de 0,005 mg/l, mas no caso de um rio de Classe 3 (“águas destinadas ao abastecimento doméstico, após tratamento convencional, à preservação de peixes em geral e de outros elementos da fauna e da flora e à dessedentação de animais”), pode ser de até 0,001 mg/l. Isso significa que se tolera, dentro do que se entende como uma qualidade ambiental aceitável, uma concentração de fenol 5 vezes menor para um rio com água destinada aos usos da classe 2 do que no caso da classe 3.

Os padrões de qualidade atuam sobre bens difusos, como o ar ou a água de um corpo hídrico e, portanto, sobre o espaço público, cabendo ao poder público sua garantia. Geralmente é dado em termos do valor máximo admitido para a concentração de cada substância ou parâmetro de qualidade, no ar ou nas águas. Sua aplicação é na definição de objetivos de qualidade ambiental, podendo atuar como gatilho para, quando ultrapassados, se aumentar o rigor da aplicação das regras regulatórias sobre as fontes de emissão. Sua verificação na prática passa pela medição da qualidade ambiental, que exige a coleta de amostras e análise em laboratório, com eventual tratamento estatístico dos resultados, o que pode ser difícil e caro em muitos casos.

A determinação dos padrões de qualidade é feita com base em estudos de dose-resposta, que estabelecem os efeitos da exposição à substância para a vida humana e dos ecossistemas. Desta forma, assumem um certo grau de “poluição aceitável”, e em última análise é o que determina os objetivos finais da ação do poder público em relação ao ambiente. Atualmente entende-se que a principal missão do Estado em relação ao ambiente é a garantia e melhoria da qualidade ambiental, o que no caso da poluição é mensurado pelo atendimento aos padrões de qualidade.

2.1.2 Padrão de emissão

Padrões de emissão (emission standards) são valores estabelecidos para “a intensidade, a concentração e as quantidades máximas de toda e qualquer forma de matéria ou energia

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cujo lançamento ou liberação, nas águas, no ar ou no solo seja permitido” (SÃO PAULO, 1976). É a medida de quanto a empresa pode lançar de um poluente no meio, e em muitos casos é o principal foco das inspeções de rotina de um órgão ambiental.

Um exemplo, voltando ao caso da qualidade das águas no caso anterior, é o padrão de emissão para fenol, de 0,5 mg/l. Isso significa que uma emissão de efluentes industriais não pode conter mais do que 0,5 mg de fenol para cada litro lançado em um corpo d’água.

Segundo US CONGRESS (1995), os padrões de emissão podem ser de dois tipos: baseados em periculosidade (harm-based standards) ou baseados em tecnologia (technology-based standards), dependendo de como são especificados. Os padrões “harm-based” (ou health-based) são determinados em função da periculosidade da substância, calculada com base em efeitos à saúde humana ou aos ecossistemas, usando modelos de risco e toxicidade (US CONGRESS, 1995). Seu formato descreve o resultado final esperado nas emissões, geralmente na forma de concentração das substâncias, sem determinar como o ente regulado deve atingi-lo, garantindo certo grau de liberdade na seleção tecnológica. Segundo os autores, podem também ser expressos em termos de carga permitida ao longo do tempo, ou percentual (%) remanescente da carga potencial. Por outro lado, os padrões “technology-based” seguem especificações ligadas às possibilidades tecnológicas existentes, e são pouco usados.

Os padrões de emissão determinam assim o quanto de uma substância é permitida em um lançamento ao meio ambiente, atuando sobre a fonte emissora e, portanto, no espaço privado, facilitando as ações de responsabilização em caso se infração. Assim como os padrões de qualidade, geralmente os padrões de emissão são dados em termos de valores máximos de concentração das substâncias em um dado fluxo ou vazão de emissão – seja para o ambiente ou para a rede coletora de efluentes. Em casos específicos, como citado por US CONGRESS (1995), ao invés de concentração podem ser estabelecidos padrões de emissão em função da vazão do poluente, ou seja, da carga de uma substância aportada ao ambiente (30 mg/ dia, por exemplo).

Conforme afirmam Hahn (1989) e US CONGRESS (1995), os padrões de emissão são o instrumento mais usado em todo o mundo para o licenciamento e fiscalização de fontes fixas de poluição, em função de sua facilidade de aplicação. O principal trabalho de grande parte das agências ambientais segundo o autor têm sido aplicar os padrões de emissão às atividades (em geral por meio de seu licenciamento) de modo a garantir o atendimento aos padrões de qualidade. Mas esta tarefa nem sempre é simples, uma vez que não há garantias de que os padrões de emissão sejam suficientes para garantir níveis seguros ou desejáveis de qualidade ambiental, como por exemplo em uma situação de adensamento das atividades poluidoras em uma região. Em alguns casos, relata US CONGRESS (1995), estes podem ser usados em conjunto com outros instrumentos, como por exemplo determinando um piso com um padrão tecnológico geral, e um padrão harm-based para casos mais restritivos.

2.1.3 Padrões tecnológicos

Segundo US CONGRESS (1995), estes padrões (technology standards) especificam a tecnologia ou técnica que deve ser adotada por uma fonte para o controle da poluição, sem deixar liberdade às entidades reguladas para seleção da solução de controle da poluição. Também conhecidos como especificação de tecnologia (technology specification),

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possui uso bastante frequente nos USA, como por exemplo quando o órgão ambiental norte-americano exigia especificamente o uso de scrubbers para remoção de enxofre em emissões atmosféricas de siderúrgicas.

Como apontado por Hahn (1989), este é o tipo menos flexível de padrão, uma vez que requer que os regulados adotem a tecnologia especificada sem possibilidade de negociação ou das empresas buscarem as soluções mais adequadas a cada caso. É necessário neste ponto esclarecer a diferença entre padrão tecnológico, onde se especifica a tecnologia, e technology-based, que significa apenas que a determinação seguiu uma metodologia que considera as alternativas disponíveis, o que inclui os padrões de desempenho, descritos a seguir (US CONGRESS, 1995).

Como grande vantagem, US CONGRESS (1995) aponta o altíssimo grau de atendimento, em função da facilidade de verificação, como defende Barbieri (2007), pois a fiscalização do atendimento legal é facilitada, se restringindo a verificar se o equipamento se encontra instalado e em pleno uso.

Porém, como defende Barbieri (2007), estes padrões possuem difícil definição, limitam muito as opções, podendo dificultar a inovação, e em alguns casos direcionam escolha de equipamentos, instalações e práticas. Como afirmado por US CONGRESS (1995), padrões deste tipo podem representar uma preferência tecnológica, implícita ou explicita, de quem o estabelece, abrindo caminho para irregularidades da parte do regulador. Outros problemas desta alternativa são: a possibilidade de se cometerem erros, tanto por falhas na especificação como por falta de atualização suficiente; a possibilidade de induzir ou impedir as tecnologias inovadoras e/ou limpas, dependendo da escolha; e a ineficiência na busca de soluções mais custo-efetivas, por não permitir qualquer barganha ou negociação entre os atores.

Na prática, porém, são raros os casos de uso puro deste instrumento, embora em alguns casos os padrões de desempenho acabem se convertendo em padrões tecnológicos, em geral quando é difícil encontrar ou aprovar o uso de uma tecnologia “equivalente”; quando só há uma solução tecnológica ao problema; ou quando uma tecnologia é sabidamente a solução mais rápida e eficiente. Conforme os autores, estes padrões também são indicados quando é necessária uma solução precisa, imediata e garantida.

2.1.4 Padrão desempenho

Também conhecidos como padrões de projeto (performace standards ou design standards), descrevem limites de emissões tendo por base as possibilidades de desempenho de uma alternativa tecnológica selecionada - e a fonte emissora ou adota esta tecnologia ou demonstra que outra opção produz resultado equivalente, com a conformidade avaliada com amostragens e análises. Assim, este tipo de padrão limita a quantidade ou taxa de emissões, mas provê flexibilidade para as fontes selecionarem a tecnologia que preferem empregar.

Desta forma, estes padrões são mais parecidos com o caso de padrões harm-based, com a diferença apenas no fato de expressarem o limite permitido em função de uma característica funcional do equipamento ou sistema de controle, ao invés da concentração no fluxo ou vazão. Assim, são mais flexíveis que os padrões tecnológicos, pois permitem às empresas buscarem alternativas de menor custo para atendimento do grau de desempenho requerido (US CONGRESS, 1995).

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Em geral os padrões de desempenho são especificados com expressões como a “melhor tecnologia disponível” ou equivalentes, o que significa que deve ser adotado o “estado da arte” das técnicas disponíveis. O uso destes termos por vezes é complementado por outros adjetivos, como por exemplo no caso do padrão de emissão para as fontes emissoras no município de Cubatão, São Paulo, determinado pelo Decreto 8.468/ 76, Art. 33-B, §1, no qual se determina que “a CETESB poderá exigir que as fontes de poluição referidas neste artigo controlem suas emissões, utilizando a melhor tecnologia prática disponível”.

Há também casos onde se busca maximizar a efetividade econômica da solução, como por exemplo na exigência da regulação europeia de licenciamento ambiental na qual para muitas fontes poluidoras é exigida a instalação da “melhor tecnologia disponível que não represente custos excessivos” (Best Available Techniques Not Entailing Excessive Cost- BATNEEC). O cálculo destas alternativas considera um balanço dos custos marginais de abatimento dos poluentes, selecionando dentre as melhores tecnologias disponíveis aquela que a indústria pode pagar.

Uma importante característica dos padrões de desempenho é que estes não especificam a solução final, deixando certa discricionariedade aos técnicos do órgão ambiental, que pode escolher qual o grau de rigor a ser aplicado. Conforme US CONGRESS (1995), esta é uma saída entre a constante necessidade de atualização dos padrões tecnológicos e a falta de atualização dos padrões de emissão, mas que traz embutido o risco de refletir preferências da agência por determinada solução tecnológica, tornando o processo menos isento. Como benefícios, os autores ressaltam: a garantia de atendimento a metas de redução; uma maior velocidade de estabelecimento regulatório que padrões fixos (de emissão, por exemplo); uma maior simplicidade em função que os padrões de emissão (é mais simples obter dados tecnológicos que modelar os efeitos da contaminação); uma menor controvérsia do que a determinação dos chamados “níveis seguros” de exposição à uma substância; e a adaptabilidade a mudanças tecnológicas.

No entanto, US CONGRESS (1995) também aponta algumas limitações, como por exemplo: o fato de nada assegurar que as tecnologias atuais sejam capazes de garantir a qualidade ambiental; o fato de atuarem individualmente sobre as empresas e, portanto, não evitarem o adensamento de fontes; e a grande variabilidade de alternativas, que podem colapsar a capacidade de análise das agências. Outra questão bastante discutida pelos autores é a tradição em especificar soluções corretivas, ao invés das preventivas na definição destes padrões. Mas, ao menos em teoria, há sempre a oportunidade de propor estas soluções preventivas, pelo uso de tecnologias mais limpas nos processos, mas mesmo entre os especialistas, afirmam, não há expectativa de que isso se torne a regra.

2.1.5 Comentários sobre o uso dos padrões

De modo geral, segundo o US CONGRESS (1995), a principal vantagem dos padrões é o alto grau de garantia do atendimento aos objetivos ambientais, em função da facilidade de verificação pelos órgãos de fiscalização. No caso de uma fiscalização sobre padrões de emissão, por exemplo, basta a coleta de uma amostra e sua análise para que se verifique se o padrão é ou não atendido. No entanto estes procedimentos nem sempre são baratos ou simples, exigindo em muitos casos procedimentos de coleta complexos e/ou caros equipamentos de análise laboratorial.

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Outro limitante é na forma como os padrões são definidos, uma vez que como se trata do resultado da aplicação de modelos matemáticos, há limitações na modelagem das variáveis, bem como na obtenção de todas as informações para seu cálculo. Adicionalmente, a mudança de alguma variável pode invalidar os resultados, trazendo limitações e a necessidade de atualização constante, o que nem sempre é possível (US CONGRESS, 1995).

Mas o limite mais destacado dos padrões é a falta de garantias de eficiência econômica, o que pode gerar limitações no seu efeito distributivo, uma vez que os custos marginais de abatimento dos poluentes variam muito entre cada empresa, e adotar um mesmo padrão para todas (como atualmente realizado pela maioria dos órgãos ambientais de todo o mundo) é desprezar oportunidades de redução custo-efetivas.

Este problema pode ser agravado quando a definição de padrões (principalmente nos padrões tecnológicos) é feita pelos reguladores sem a participação da indústria, que muitas vezes dispõe de informações importantes para a decisão. Este tipo de abordagem pode gerar um “incômodo administrativo”, pois traz às agências ambientais a necessidade de determinar os níveis permitidos de emissão, podendo inclusive oferecer o risco de ser indevidamente influenciada por grupos de interesse em sua determinação, gerando injustiças.

Além disso, em muitos casos o uso de padrões cria barreiras à entrada de novos agentes, por perpetuar uma estrutura de empresas existentes, e não fornecem incentivos à inovação (à exceção dos padrões de desempenho), uma vez que são valores rígidos seu uso não estimula as empresas a ir além da lei – ou seja, os esforços terminam quando o padrão é atingido. Este efeito ocorre principalmente com os padrões “technology-based rate standards”, tipicamente expressos em concentrações limite ou percentual de redução. O problema, aponta, é que estes focam apenas em um poluente por vez, e exigem reduções percentuais, sem observar a quantidade absoluta ou a interação entre os diferentes compartimentos, não sendo, portanto, capazes de evitar a translação de poluentes entre os meios (Swift, 2000).

2.2 Banimentos e restrições

Esta modalidade de instrumento inclui o banimento ou restrição à produção, uso ou comercialização de substâncias ou produtos, e por vezes, a consecução de processos (Barbieri, 2007). É usado principalmente quando uma commodity (substância química ou produto) oferece alta periculosidade à saúde, sendo uma alternativa bastante drástica e rigorosa.

Na opinião de US CONGRESS (1995), os banimentos e restrições são modos bastante efetivos de atingir objetivos ambientais baseados em risco, principalmente em situações de alta periculosidade à saúde, mas seu grau de sucesso depende entre outros fatores da existência de produtos alternativos. Caso não haja nenhuma alternativa no mercado, estes podem induzir à inovação, eventualmente facilitando o desenvolvimento de substitutos menos perigosos, atuando como uma “forçante tecnológica radical” – mas a estratégia pode não dar certo e, portanto, recomenda-se sua aplicação apenas quando o risco for realmente alto.

Os exemplos de casos de banimento de substâncias na regulação ambiental mundial variam desde produtos considerados tóxicos (como o DDT, p.e.) até outros que tiveram outros efeitos nocivos comprovados (como os CFC´s, p.e.). Por sua vez o banimento pode

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ser em cada uma das etapas citadas (produção, importação, comercialização, uso, etc), e eventualmente pode ser total ou parcial- como por exemplo ao serem estabelecidas cotas de produção (Barbieri, 2007).

Na prática, em geral a aplicação deste instrumento ocorre após o produto já se encontrar no mercado e ser constatado algum risco, embora o ideal seja fazê-lo antes do lançamento no mercado da substância ou produto. Caso isso não seja possível, é necessário que o passivo existente seja gerenciado, o que gera custos por vezes elevados, sendo preciso ajustar os programas de restrição a cada situação, usando o banimento apenas quando todos os usos do produto oferecerem grau de risco que o justifique – caso contrário pode-se aplicar um “banimento seletivo”, referente a um uso ou conjunto de aplicações.

2.3 Licenciamento ambiental

Certamente o licenciamento ambiental é um dos instrumentos de regulação ambiental mais utilizados em todo o mundo, e diversos marcos legais fazem uso dos sistemas de licenciamento para submeter as empresas às exigências necessárias (US CONGRESS,1995). Além de um instrumento, trata-se de um procedimento administrativo dos órgãos ambientas, por meio do qual se emitem as licenças, nas quais são impostos os requisitos regulatórios na forma de condicionantes, e sobre os quais são determinadas as ações de monitoramento, fiscalização e enforcement.

Assim, na prática, é por meio das licenças ambientais que se impõe os requisitos e condições nas quais determinada atividade, principalmente as de caráter industrial, podem se instalar ou operar - frequentemente utilizando outros instrumentos (como os padrões de emissão, p.e.). Esta característica, de atuar como “guarda-chuvas” para uma série de outros instrumentos e estratégias de regulação ambiental, permite afirmar que mais do que um instrumento como os demais, o licenciamento é um “meta-instrumento” regulatório.

No Brasil, o licenciamento ambiental é definido segundo a Resolução CONAMA 237/97 (BRASIL, 1997), como o:

“...procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.

De forma mais resumida, pode-se dizer que o licenciamento é uma permissão para a empresa se instalar ou operar, estabelecendo os requisitos ambientais que devem ser respeitados nestes casos. Realizar o licenciamento, portanto, é mais do que apenas emitir um documento, e exige do governo a capacidade de determinar os requisitos – como por exemplo definir os níveis aceitáveis de poluição (padrões de qualidade), alocá-los entre as fontes (no exemplo, os padrões de emissão) e monitorar (por meio de fiscalização, p.e.) se as condicionantes estão sendo atendidas. Sua grande vantagem é a alta garantia do atendimento, sob pena de aplicação de sanções.

Existem vários tipos e níveis de licenças, variando de acordo com a legislação de cada país, e eventualmente dentro de cada um destes. Quanto aos tipos, uma primeira divisão é entre as licenças simples (single permits), que tratam de uma fonte emissora única (um

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único duto ou chaminé), e as licenças integradas (integrated permits), que reúnem diversas permissões em um único documento administrativo. Estas licenças integradas podem ainda tratar de um único compartimento ou de todas as emissões da fábrica ao meio ambiente (multi-media permits), conforme descrito por US CONGRESS (1995).

Segundo US CONGRESS (1995) a vantagem de se integrar as licenças é evitar a translação de poluentes entre os compartimentos, embora com este procedimento haja a tendência de tornar o processo mais complexo – pois ao menos em teoria seria necessário modelar e ponderar todas emissões considerando as características locais. Além disso, dependendo de como a integração é feita, aumenta-se a demanda por monitoramento (tanto de emissões como da qualidade ambiental). Quanto ao processo administrativo, de modo geral há uma tendência à redução da burocracia, embora em um primeiro momento haja um período de adaptação que pode trazer dificuldades operacionais. Além disso, afirmam, existe um ganho de flexibilidade junto às fontes reguladas, o que ao menos em teoria garante uma maior efetividade e a redução de custos de abatimento globais.

Vale dizer que o licenciamento ambiental no Brasil, e especificamente no Estado de São Paulo, será objeto de diversas disciplinas neste curso e, portanto, não iremos nos aprofundar em sua discussão aqui. Mas alguns breves comentários são válidos neste ponto, para situar nosso arcabouço legal dentro do marco referencial que estamos apresentando.

Neste sentido, é importante dizer que no Brasil a licença ambiental é sempre do tipo integrada e multi-meios. Já quanto aos níveis, no caso do Brasil a legislação determina três estágios de licenças, a saber (BRASIL, 1997):

y “Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação”;

y “Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante”;

y “Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação”. (Art. 8º)

Deve-se ressaltar que a legislação também afirma que “as licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade”, e que “o CONAMA definirá, quando necessário, licenças ambientais específicas” (BRASIL, 1997).

Outra observação importante sobre a natureza jurídica do licenciamento no Brasil é apontada por Van Acker (s/d), ao lembrar que o licenciamento deve atender ao princípio da precaução e, portanto, não deve ser meio de legitimar decisões, mas sim atuar como instrumento essencialmente preventivo- daí a importâncias das condicionantes (ou exigências) da licença em cada caso. O autor ainda ressalta que estas dependerão de condições locais de qualidade ambiental (como atendimento aos padrões de qualidade, p.e.), uma vez que

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a licença é ato vinculado não à padrões previamente estabelecidos, mas sim aos efeitos potenciais, e por isso é essencial ao órgão ambiental que irá conceder a licença que realize o exame caso a caso, analisando o impacto potencial de cada empreendimento frente às condições do entorno. Assim, defende ainda, o deferimento ou não de uma licença deve ser tecnicamente motivado, não se exigindo que o conhecimento técnico seja inquestionável, bastando haver boa razão técnica, uma vez que o princípio da precaução exige que no caso de dúvida, não seja outorgada a licença. Outra importante observação do autor em relação à prática do licenciamento no Brasil é que em geral são aplicados dois tipos de licenciamento: com ou sem a necessidade de estudos de Estudo de Impacto Ambiental (EIA), que podem ainda ter vários formatos e metodologias. Na verdade, segundo Van Acker (s/d), “a diferença entre o licenciamento comum e o sujeito a prévio EIA é, na realidade, uma diferença de grau de complexidade e não uma diferença na natureza essencial da licença”.

Muitos autores, seja no Brasil ou no exterior, discutem e criticam diversos aspectos do licenciamento ambiental, desde seu formato até o tempo necessário para cumprimento de todo o rito administrativo. Várias propostas, que fogem ao escopo deste capítulo, têm sido elaboradas para melhorar a qualidade e rapidez do licenciamento ambiental, e fica claro que qualquer mudança na arquitetura regulatória terá de incluir uma revisão do licenciamento ambiental.

Neste sentido, de modo a aprimorar o processo de licenciamento tornando-o mais efetivo e/ou mais ágil, agências de todo o mundo vêm criando formatos alternativos de licença. A título de exemplo, a Tabela 02 abaixo apresenta os diversos tipos de licença “alternativa” existentes nos USA (US CONGRESS, 1995).

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Tabela 02 – Exemplos de licenças ambientais “alternativas” aplicados nos USA (US CONGRESS, 1995)

Tipo de Licença Abordagem/ Forma Elemento chave Exemplo de jurisdição

Integrada

Licenciamento multi-meios

Incorpora todas emissões de uma planta New Jersey (piloto)

Licenciamento “bolha” por planta

Fixa um limite total de emissões por compartimento para a planta

Minessota (piloto)

Licenciamento por planta especificando limites por fonte

Especifica, por planta, um limite para cada fonte em cada compartimento

USEPA

Simplificada

Licenciamento com atendimento único

Um único escritório tem autoridade para fazer todo o licenciamento

Georgia, Kentucky, Dakota do Sul

Licenciamento com escritório de assistência

Disponibiliza um ponto de apoio (assistência) para as empresas fazerem seu licenciamento

Indiana, Califórnia, Michigan, Nova Iorque

Licenciamento com coordenador

Um responsável coordena propostas de planos ou projetos no licenciamento

Michigan, Tennessee, Michigan

Licenciamento com prazos

Estabelece prazos para manifestação dos órgãos (em geral 60 ou 90 dias)

Mais de metade dos estados possuem, exemplo: Maine, Montana, Carolina do Norte, New Jersey

Informações sobre licenciamento

Reúne informações sobre várias exigências em um único local (ou documento orientativo), facilitando o atendimento

Virtualmente todos estados possuem, por exemplo: California, Nova Iorque

2.4 Avaliação de impactos ambientais

Denomina-se como Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) o conjunto de procedimentos legais, administrativos, institucionais e técnico-científicos conduzidos com o objetivo caracterizar e identificar os impactos ambientai potenciais na instalação de um empreendimento, prevendo sua magnitude, frequência de ocorrência e importância. Segundo Moreira (1992), o objetivo da AIA é assegurar, desde o início do processo, que se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano, etc) e de suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados de forma clara ao público e os responsáveis pela tomada de decisão. Para isso deve incluir tanto as diferentes alternativas

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tecnológicas (concepções do projeto) como locacionais (localização ou posicionamento do empreendimento), avaliando as diferentes possibilidades de impactos socioambientais.

Em geral a AIA ocorre dentro do processo de licenciamento ambiental, como parte das exigências para a análise de pedidos de licença prévia de determinadas atividades – tais como lavras de minerações, hidrelétricas, rodovias, aterros sanitários, oleodutos, indústrias, estações de tratamento de esgoto e loteamentos, dentre outros. A legislação, bem como as regras administrativas, referente à avaliação de impactos ambientais no país serão objeto de estudo em outras disciplinas deste curso, que tratarão do tema em detalhes. Mas vale adiantar que as principais definições sobre o tema no Brasil encontram-se na Resolução CONAMA n° 01/ 1986. Nesta, determina-se que empreendimentos que possuam grande efeito na localidade ou que interferirem profundamente no meio e na população devem elaborar Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).

No caso do EIA é necessário que o projeto seja devidamente justificado, e sejam apresentadas as diversas alternativas tecnológicas e de localização. Deve também identificar e avaliar todos os possíveis impactos gerados na implementação e operação (e eventualmente na desativação) do empreendimento, bem como definir a área de influência destes impactos (limites geográficos que podem ser, direta ou indiretamente, afetados), e propor medidas mitigadoras e de compensação. Assim, é exigido que o EIA contenha no mínimo informações para:

y contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto;

y identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais (implantação/ operação);

y definir a área de influência do projeto;

y avaliar a compatibilidade com planos e programas governamentais;

y fazer o diagnóstico ambiental da área de influência do projeto (meios físico, bióticos e socioeconômico);

y promover a análises de impactos ambientais;

y definir as medidas mitigadoras; e

y elaborar o programa de acompanhamento e monitoramento.

Já o RIMA deve ser elaborado a partir do EIA, com o objetivo de comunicar (inclusive à comunidade afetada), seu conteúdo. É esperado que inclua:

y Objetivo e justificativa do projeto;

y Descrição do projeto e alternativas, e seus impactos ambientais;

y Qualidade ambiental futura da área de influência em cada alternativa, inclusive a não-realização;

y Efeitos esperados das medidas mitigadoras; e

y Programas de acompanhamento.

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No licenciamento ambiental com AIA estes documentos são analisados pelo órgão ambiental, bem como são submetidos a audiências públicas para manifestação da população e demais interessados. Após este processo, os documentos seguem para o Conselho de Meio Ambiente, para discussão e votação acerca da emissão da licença prévia.

Vale mencionar que no Estado de São Paulo a Resolução SMA 54/2004 especifica que além do EIA/ RIMA, que deve ser elaborado para “empreendimentos ou atividades efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental”, são exigidas duas outras formas de AIA: o Relatório Ambiental Preliminar (RAP), para “empreendimentos considerados potencial ou efetivamente causadores de degradação do meio ambiente”; e o Estudo Ambiental Simplificado (EAS), no caso de “empreendimentos de impactos ambientais muito pequenos e não significativos”.

2.5 Estabelecimento de restrições ao uso do solo

Em diversas situações o uso do solo pode ser objeto de regulação ambiental. Desde planos diretores urbanos, passando pela criação de espaços protegidos, até a definição de zoneamentos de diversos tipos, podem haver diferentes graus de condicionamento de uso para áreas específicas. De forma muito geral este instrumento é aplicado para fins ambientais quando há algo a se proteger – seja um ecossistema ou remanescentes florestal frágil, uma área de instabilidade geológica, ou mesmo determinada população sob risco. Para as finalidades deste curso, vamos abordar duas formas distintas de restrição: a criação de espaços protegidos e o zoneamento ecológico-econômico.

2.5.1 Criação de espaços protegidos

O tipo mais comum de restrição ao uso do solo por questões ambientais é a criação de áreas protegidas. Basicamente uma área protegida é uma parcela do território que é mantido sob atenção e cuidado especial, em virtude de algum atributo específico ou até único que elas apresentam, por força de regulamento. Embora possa atender a vários objetivos diversos, seu principal uso tem sido a proteção da biodiversidade e da paisagem – motivo pelo qual se utiliza a expressão “unidade de conservação” em muitas situações.

O primeiro caso de uma área oficialmente protegida ocorreu em 1827, com a criação do Parque Nacional de Yellowstone, nos USA. Ao criar a área, a proposta era assegurar que “o ser humano será sempre um visitante, nunca um habitante”, e assim se preservariam as paisagens intocadas para as futuras gerações. Se por um lado este modelo garante a proteção da natureza naquele local, não assegura a integridade dos processos e serviços ecossistêmicos, e também cria conflitos com os moradores que passam a viver em regime de restrição de suas atividades econômicas.

Atualmente a definição de uma área protegida evoluiu, sendo definida como “uma área com limites geográficos definidos e reconhecidos, cujo intuito, manejo e gestão buscam atingir a conservação da natureza, de seus serviços ecossistêmicos e valores culturais associados de forma duradoura, por meios legais ou outros meios efetivos” (IUCN, 2014).

Desde a criação de Yellowstone a ideia de manter as áreas intocadas evoluiu bastante, e criou-se um conjunto de categorias de áreas protegidas. No Brasil, as unidades de conservação têm suas modalidades definidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), separadas em duas categorias:

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y Unidades de Proteção Integral, cujo objetivo é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos na lei. Pode ser dos seguintes tipos: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre; e

y Unidades de Uso Sustentável, cujo objetivo é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Podem ser dos seguintes tipos: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN).

Importante destacar que no Brasil cada UC deve ter um conselho, responsável dentre outras tarefas por acompanhar a elaboração, implantação e as revisões de um plano de manejo – documento técnico que estabelece o zoneamento da UC, bem como as normas para manejo de recursos naturais naquele território.

Adicionalmente às UC´s, existem outras possibilidades de áreas protegidas, como por exemplo aquelas previstas no código florestal, principalmente:

y Áreas de Proteção Permanente (APPs): são um tipo de “área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”. A vegetação das APPs deve ser mantida, e se houver sido removida, deve ser recomposta. As APPS ocorrem no entorno de qualquer curso d’água, lagos, lagoas, reservatórios d’água artificiais, nascentes e dos olhos d’água; encostas com declividade superior a 45°; restingas; manguezais; bordas dos tabuleiros ou chapadas; linha de ruptura do relevo; topo de morros, montes, montanhas e serras; áreas em altitude superior a 1.800m e em veredas, dentre outras; e

y Reserva Legal: são uma “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, (...) com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa”. Sua definição obedece a percentuais da área total, definidos em função do bioma onde a propriedade se encontra, e dentro de sua abrangência é aceito manejo sustentável definido em lei.

2.5.2 Zoneamento ecológico-econômico

Outro tipo comum de restrição apontado por Barbieri (2007) é o zoneamento ambiental, que segundo o autor “restringe o direito de propriedade” (p.75), ao estabelecer categorias de zonas geograficamente determinadas onde é ou não permitido o desenvolvimento de certas atividades. Para os interesses deste curso, iremos nos ater ao Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE), embora haja diversos tipos de zoneamento com interface ambiental.

Na definição da legislação brasileira, o ZEE é um “instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas”. Neste, são estabelecidos medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental e de vida da população. Seu objetivo é viabilizar o desenvolvimento sustentável a partir da compatibilização do desenvolvimento

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socioeconômico com a conservação ambiental. Para isso o ZEE lança mão da delimitação de zonas ambientais, atribuindo a cada uma os usos e atividades compatíveis, definidos a partir do diagnóstico das suas características (potencialidades e restrições)

O ZEE segue metodologia bastante bem delimitada, que opera a partir de um detalhado levantamento da região, incluindo características geográficas, econômicas, ambientais, dentre outras, além dos impactos decorrentes da ação humana. A partir desta análise propõe-se diretrizes específicas para cada zona, estabelecendo, ações de mitigação ou correção de impactos ambientais bem como alternativas de uso e gestão que oportunizam as vantagens competitivas do território.

Geralmente o ZEE atua sobre uma unidade territorial que contenha atributos ambientais e sociais que permitam diferenciá-la das demais áreas, mas que possua vínculos dinâmicos com outras unidades do território. Ao longo das últimas décadas já foram realizados alguns estudos de ZEE no Brasil, como foco em regiões e temas de interesse como a Amazônia Legal, o Gerenciamento Costeiro, dentre outros.

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3 Instrumentos econômicos, ou de mercado

Chamam-se genericamente de “instrumentos econômicos” todos aqueles que, direta ou indiretamente, afetam o cálculo de custos e benefícios de um agente poluidor, influenciando suas decisões no sentido de produzir uma melhoria na qualidade ambiental. São exemplos as taxas, impostos, comércio de emissões e subsídios de várias formas.

A base do funcionamento dos instrumentos econômicos é o que o Banco Mundial (World Bank, 2000) chama de “dilema do regulador”. A ideia parte do reconhecimento de que, na maioria dos casos, existe um custo dos impactos ambientais que não é contabilizado pela economia tradicional. São as chamadas “externalidades”, que acabam se convertendo em danos sociais (perda de uma floresta, prejuízos à saúde da população, escassez de água, etc). Estes são crescentes conforme aumenta a intensidade dos impactos, e a cada unidade do impacto se cria um dano maior – quantidade chamada de “dano social marginal”. Por outro lado, há um custo que as fontes dos impactos precisariam arcar para que eles não ocorressem, o chamado custo de conformidade, que no caso do controle da poluição é chamado de custo de abatimento. Este custo sofre um fenômeno proposto ao outro: a redução de uma unidade de poluição custa mais do que a da unidade anterior – quantidade denominada “custo marginal de abatimento”. Esta constatação mostra que reduzir pequenas quantidades de poluição é proporcionalmente mais barato que reduzir onde já foram tomadas medidas iniciais (base conceitual para a criação de mercados de emissão, que veremos adiante).

Assim, desde o ponto de vista econômico, o problema passa por encontrar meios de equilibrar a equação de danos e custos marginais, de forma que se atinja um ponto ótimo para a sociedade, onde se minimize os danos sociais ao menor custo de abatimento.

Vamos pensar em um exemplo bem simples, de poluição do ar em uma cidade, lembrando que na prática as questões são bem mais complexas, subjetivas e difíceis e quantificar financeiramente. No caso, há um prejuízo social na forma de gastos do sistema de saúde por conta da poluição. Por outro lado, o controle da poluição exigiria, por exemplo, que o proprietário de cada veículo investisse em um catalizador. Nesta situação pode ser proposto um instrumento de regulação direta que reduza os danos (pela redução da poluição) obrigando a instalação do catalizador. A alternativa usando instrumentos econômicos seria cobrar de cada proprietário uma taxa em função das emissões de seu veículo, tornando cara a circulação do veículo sem o equipamento.

A vantagem dos instrumentos econômicos é que estes permitem ajustes bastante elaborados dos níveis de emissão, oferecendo simultaneamente a flexibilidade de busca de soluções. No caso da poluição do ar, os usuários poderiam optar por exemplo por trocar o combustível, melhorar a regulagem do carro, usar menos o carro ou até instalar o catalizador (que seria a única alternativa no caso de usarmos a opção de regulação direta).

Porém, a grande dificuldade dos instrumentos econômicos está em definir estes valores e regras. Qual seria o valor da taxa suficiente para promover a solução do problema? Aparentemente cada empresa (no caso do exemplo cada proprietário de carro) tem seu grau de aceitação, e cada solução um custo. Além disso, as variáveis econômicas são muito dinâmicas, e os valores podem mudar bruscamente provocando alteração nos resultados da aplicação dos instrumentos.

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Outra dificuldade atrelada a estas definições é saber qual o grau aceitável de dano social, que pode variar muito entre os indivíduos, podendo gerar descrédito no modelo regulatório. Por fim, sempre há o dilema de poder autorizar pagamentos que autorizem altos níveis de poluição, se os valores forem baixos demais e as empresas não virem benefício em operar as mudanças.

Como veremos adiante são várias as possibilidades de uso dos instrumentos econômicos, mas de forma geral estes têm sido usados com muita parcimônia – ou em contextos de projetos piloto (como a cobrança pelo uso da água em algumas bacias hidrográficas), ou em situações muito pontuais (como no caso de taxas de lixo, p.e.).

3.1 Tributos ambientais

Pela legislação brasileira, denomina-se como “tributo” qualquer valor pago obrigatoriamente que não seja fruto de uma sanção por um ilícito. Dentre os instrumentos de gestão ambiental pública, os tributos são usados com a finalidade de corrigir imperfeições do mercado, por meio da transferência de recursos financeiros dos agentes privados para os agentes públicos (Barbieri, 2007). Seu funcionamento se baseia nos princípios do mercado, uma vez que ao incidir sobre determinada atividade, comportamento ou bem, o tributo deixa-o mais caro, induzindo indivíduos a alternativas consideradas mais adequadas sobre a qual o mesmo não incorra ou incorra em menor valor.

Em tese o ideal seria que o valor dos tributos fosse sempre respectivo aos custos socioambientais das opções sobre as quais incidem, em um esforço de “internalização das externalidades” de modo direto, via sistema financeiro. Assim, por exemplo, no caso da cobrança pelo uso da água o valor da taxa seria equivalente aos custos ambientais de sua captação, tratamento, distribuição e eventualmente lançamento e tratamento dos efluentes. Na prática, porém, este tipo de estimativa é demasiadamente complexo, e o que se faz é estabelecer ao tributo um valor que seja suficiente para influenciar o comportamento.

Os tributos se dividem basicamente entre dois tipos básicos: impostos (em inglês tax), taxas (em inglês charge) e tarifa – veja que a tradução dos dois primeiros pode ensejar bastante confusão. Os impostos são aqueles tributos cujo fato gerador é uma situação que se chama de “não retribuível”, ou seja, sem uma contrapartida do estado, e geralmente incidem sobre o preço de um bem, serviço ou mesmo a renda. Um exemplo seria a precificação das emissões de carbono, proposta discutida dentro das políticas de combate às mudanças climáticas. Já as taxas são os tributos retribuíveis, que tem como fato gerador um serviço prestado, como por exemplo a taxa cobrada do cidadão pela coleta de lixo. Vale mencionar que em muitos países há tributos cobrados por serviços ambientais, como o uso de água ou emissões de alguns poluentes, que são também tipos de taxas. Além destes, existem as tarifas, que são valores cobrados em contrapartida de serviços públicos prestados por terceiros como concessionários. Juridicamente as tarifas não são consideradas tributos, e ao contrário dos casos anteriores tem finalidade lucrativa para quem executa o serviço, como no caso da conta d´água que recebemos em casa. Hoje há uma discussão sobre se a prestação de alguns serviços (como fornecimento de água, tratamento de esgotos ou coleta de lixo) seriam objeto de taxa ou tarifa. Esta discussão, eminentemente jurídica, não é objeto deste curso e, portanto, usaremos o termo “taxa” genericamente, sendo que a depender da situação pode ser que seja o caso de uma tarifa.

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A seguir veremos os tipos mais comuns de tributos ambientais, destacando que cada país ou região possui formas particulares de exercício destes dentro do seu sistema legal, tributário e fiscal. Como se poderá perceber, porém, esta classificação é meramente didática, e em muitos casos um determinado tributo pode ser considerado incidindo sobre usuário, emissão ou produto.

3.1.1 Tributos sobre emissões

Principal tipo de tributo ambiental, ocorre quando o tributo incide sobre a quantidade ou qualidade de um aspecto ambiental (poluente lançado, p.e.). Seu valor é proporcional à quantidade ou qualidade deste aspecto (vazão e/ou composição do efluente, p.e.), assumindo a forma de taxa. Conforme US CONGRESS (1995), o uso de tributos sobre emissões requer que as entidades reguladas paguem uma quantidade fixa de dinheiro por unidade de poluição emitida ou disposta, sem teto nas emissões.

Historicamente a aplicação mais comum das taxas sobre emissões ocorre junto a políticas de combate à poluição das águas (Betts, 1991). Um exemplo são as legislações europeias que criam regras de pagamento por quantidade de poluente lançado – podendo ser mais simples (valor proporcional à vazão de efluente); intermediária (valor proporcional à quantidade de um poluente de interesse), ou complexa (valor resultante de uma equação onde cada parcela é proporcional à quantidade de um determinado poluente).

Segundo Hahn (1989) as taxas sobre emissões foram durante muitos anos a opção preferencial de muitos regimes regulatórios ambientais na Europa. A crítica a este modelo, no entanto, é que o emissor pode escolher pagar e continuar emitindo, o que pode vir a provocar danos significativos se a sinalização econômica não for suficientemente forte. Como ressalta Betts (1991), para ser eficaz uma taxa precisa ter o valor suficientemente alto para assegurar a mudança de comportamento, o que nem sempre é conseguido por dificuldades políticas de aceitação da taxa.

3.1.2 Tributos sobre usuário

Trata-se do pagamento pelos serviços prestados, como por exemplo a coleta e tratamento de esgotos ou lixo. Como o serviço pode ser prestado pelo poder público ou por uma concessionária, pode assumir a forma de taxa ou tarifa.

Uma vez que se trata de pagamento por um serviço, se recomenda que seja cobrado um valor proporcional a demanda (o que não ocorre com o lixo na maioria dos municípios do país, onde o tributo é fixo e atualmente se assemelha mais a uma taxa sobre emissão). Assim, o cálculo de seu valor pode ser feito linearmente; estabelecendo faixas de valor variável; ou por meio de equações mais complexas.

Em geral este tipo de tributo não possui função de incentivo econômico, mas de arcar com as despesas decorrentes do serviço (Betts, 1991). Há exceções, porém, como o caso da taxa de aterro praticada em muitos países europeus. Neste caso, o envio de resíduos aos aterros sanitários é taxa por tonelada destinada (independente do preço do aterro pago ao seu responsável), com o objetivo de viabilizar financeiramente outras alternativas de destinação – como a reciclagem ou mesmo a compostagem. O valor é definido periodicamente, não por custos operacionais (cobertos no preço) mas de forma a tornar a alternativa (aterro) cara o suficiente para que se opte por destinações ambientalmente mais interessantes

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– e simultaneamente a aplicação da taxa pode gerar recursos em um fundo que apoie o desenvolvimento, ou até financie parcialmente, estas alternativas (em uma espécie de subsídio cruzado).

3.1.3 Tributos sobre produtos

São tributos aplicados sobre produtos reconhecidamente responsáveis por promover externalidades econômicas em sua produção, uso, ou descarte final, com a intenção de internalizar estas externalidades.

O exemplo mais claro são as taxas visíveis, aplicadas sobre determinados produtos geradores de resíduos pós-consumo, para arcar com os custos de gerenciamento destes ao final da vida útil do produto – como por exemplo o valor cobrado na venda de produtos eletroeletrônicos em alguns países europeus para custear a coleta e o gerenciamento dos equipamentos ao final de sua vida útil, que é operacionalizado por uma entidade por meio de um fundo específico.

Assim como no caso das taxas sobre serviços, a intenção em geral é cobrir custos de gestão destes aspectos, e não influenciar comportamentos de compra - embora isso possa ocorrer se os valores atingirem maiores patamares (Betts, 1991), como por exemplo no caso acima se o valor fosse tal que induzissem o fabricante a melhorar seu produto (ecodesign) para reduzir os custos de gestão pós-consumo.

3.1.4 Tributos administrativos

São valores cobrados pelos serviços administrativos que os órgãos públicos realizam relacionados à proteção ambiental, para financiar a operação do sistema regulatório (por exemplo as taxas de licenciamento ou de análise de processos).

Este tipo de tributo possui claro efeito distributivo, visando financiar a criação e operação dos órgãos ambientais e a qualidade de seus serviços, e sua eficácia depende do correto uso da arrecadação no financiamento destas atividades (Betts, 1991).

3.1.5 Tributos com alíquotas diferenciadas

Em muitos casos se utilizam mudanças de alíquotas em impostos existentes como forma de estimular, ou evitar, certas opções de produtos ou atividades. No caso ambiental, busca gravar os produtos de acordo com seu grau de impacto, de modo a induzir produtos mais adequados ambientalmente – como por exemplo reduzir o ICMS de produtos que possuam conteúdo de material reciclado acima de certo percentual.

Muito comentada na literatura, esta opção se mostra simples e eficiente desde um ponto de vista técnico, e “aparentemente é um dos mais bem-sucedidos instrumentos econômicos” (Betts, 1991, p.9). Porém na prática ainda é pouco usada, estando atualmente restrita a combustíveis e alguns equipamentos, principalmente pela dificuldade de politicamente negociar reduções arrecadatórias dentro dos governos.

Almeida (1997) faz um alerta sobre a possibilidade de criar diferenciações tributárias, no contexto de um mundo globalizado. Segundo o autor, diferenças sistêmicas entre sistemas

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econômicos podem prejudicar competitividade das empresas – e as taxas ambientais podem afetar esta característica.

3.1.6 Comentários sobre o uso dos tributos

Segundo US CONGRESS (1995), para serem efetivos os tributos devem ser elevados o suficiente para desestimular o comportamento - o que nem sempre se concretiza. Mesmo assim estes podem oferecer um correto sinal ao mercado, sendo inclusive utilizados em alguns casos como fonte de arrecadação para financiar outros programas das agências ambientais. Além disso, é importante que os tributos sejam proporcionais aos aspectos ambientais, pois valores fixos (“flat taxes”) não são estímulo suficiente, e neste caso como as empresas podem optar entre reduzir as emissões ou pagar para emitir, existe a possibilidade de agravar os danos.

Embora teoricamente possam trazer diversos benefícios relacionados à equidade, devido a seu potencial de efeito distributivo, e à flexibilidade, podendo criar estímulo contínuo a inovação e busca por soluções mais baratas, o uso de tributos pode também gerar um efeito colateral de aumento de preço dos produtos, o que pode ser usado como argumento por empresas que resistem à adoção de novas regulações.

Na verdade, a grande dificuldade das taxas reside em estabelecer seu valor, pois para sua correta determinação é necessária muita informação sobre a economia interna das organizações e sobre a relação entre emissões e efeitos à saúde, bem como a criação de sistemas de valoração eficazes para todos os efeitos e externalidades provocados pelas atividades poluidoras – o que na prática é inviável. Adicionalmente, como já comentado, não há garantias de atendimento aos objetivos ambientais, mesmo porque as empresas nem sempre reagem da forma esperada aos estímulos econômicos, e o grau de abatimento acaba sedo função do ajuste do valor da taxa, que na prática depende mais de relações de poder e negociações políticas do que de critérios técnicos modelados ou monitorados (US CONGRESS, 1995).

Segundo Almeida (1997), o valor das taxas acaba sendo definido pelos policy makers no valor suficiente para seus objetivos, muitas vezes políticos. Em alguns casos, defende Betts (1991), pode-se entender as taxas como um “preço pago pela poluição”, embora na prática não se apliquem as taxas como defendido pela teoria, pois não há condições de se calcular os reais custos e benefícios. Mesmo assim, as taxas possuiriam uma parcela de impacto de incentivo (caso o valor seja alto o suficiente), e outra de efeito distributivo (mais fácil e comum de se obter).

Do mesmo modo o FMI (Muzundo et al., 1990) destaca a dificuldades de implementação das taxas, ressaltada no cálculo dos valores ótimos, defendendo que na ausência de informação suficiente estas devem ser combinadas com outro instrumento (em geral padrões). Almeida (1997) sugere o mesmo, ao propor que de modo a reduzir o risco de equívocos, muitas vezes se deve utilizar a combinação de taxas e padrões, pois se fossem usadas puras, o risco de danos ambientais seria muito grande. O FMI ainda afirma ainda que as taxas acabam sendo determinadas na prática, sem garantia de ser um ótimo paretiano, e que em função dos valores não serem suficientemente altos em muitos casos sequer conseguem ser uma fonte majoritária de receita, embora a aplicação dos recursos arrecadados com gastos ligados ao ambiente torne as taxas mais aceitáveis. No entanto, defendem, são mais eficientes economicamente que os padrões, e ao contrário destes oferecem incentivo

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à inovação e reduções além da lei. Além disso, requerem menos informações e não exigem (tanto) monitoramento.

Barbieri (2007) ainda defende que a princípio a ideias das taxas ambientais é ser uma forma de aplicação do princípio do “Poluidor-Pagador”, ou seja, internalizar custos ambientais para que decisões de mercado passem a levá-los em conta. Tendo como base as ideias de Pigou, o autor afirma que estas nem sempre funcionam na prática, pois sua eficácia depende de diversas condições, e mesmo em economias próximas da concorrência perfeita são função da elasticidade da demanda aos preços.

Já para Philippi Jr. e Marcovitch (1993), as taxas possuem a vantagem de criar arrecadação, que pode viabilizar um fundo de financiamento ao controle da poluição, além de exercer “forte indução” à adoção de tecnologias mais limpas – como no caso da taxa de aterro comentada anteriormente. Por outro lado, o grau de abatimento passa a ser decisão da empresa, o que requer cuidadosa análise, com informações de qualidade, para implantação. Este processo, ressaltam, traz dificuldades na determinação do valor das taxas em função da disposição da sociedade em pagar. Este motivo, segundo os mesmos, torna essencial a consideração da questão política na implantação das taxas.

Do mesmo modo, Betts (1991) apresenta algumas justificativas conceituais para que instrumentos como os tributos não sejam usados isoladamente. Dentre estas principalmente se pode citar: falta de correlação entre as emissões e o valor das taxas (exceto em casos onde o valor seja muito alto); impossibilidade de que um sistema de preços sinalizar corretamente em todos os casos para todos os problemas de poluição; disparidades de velocidade da resposta entre a demanda por soluções e a dinâmica dos mercados; restrições de capital e de capacidade técnica; falta de conhecimento das fontes emissoras sobre alternativas tecnológicas; e dificuldade de novas ações (ou lentidão) nas situações onde já houve regulação prévia.

3.2 Subsídios

Os subsídios são mecanismos econômicos similares aos tributos, mas que agem em sentido inverso - ao invés de evitar comportamentos considerados menos adequados, visam a estimular alternativas mais ambientalmente benéficas por meio da concessão de algum tipo de incentivo financeiro (US CONGRESS, 1995). Estes são operacionalizados na forma de renúncias fiscais (como no caso anterior dos tributos com alíquotas diferenciadas) ou da transferência de recursos em benefício dos agentes privados, e são propostos geralmente pelo governo - embora atualmente algumas instituições financeiras privadas ofereçam financiamentos diferenciados. Embora se reconheça que são instrumentos bem-sucedidos, ainda são pouco empregados na prática, em geral por dificuldade de negociação entre as pastas ambiental e fazendária dos governos.

Betts (1991) afirma que os subsídios têm sido bastante usados em vários países, principalmente por serem mais bem aceitos que as taxas. Em geral servem para atingir um objetivo econômico atrelado à um objetivo ambiental, principalmente no suporte a empresas que por conta da regulação ambiental recebem aumentos significativos de custos de abatimento, e podem facilitar a entrada em vigor de regulamentações mais rígidas. Segundo o autor, embora atuem em sentido oposto ao princípio do poluidor-pagador, pode colaborar a melhorias importantes, como a renovação de parques industriais e à adoção de novas tecnologias mais limpas.

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Muzundo et al. (1990) lembra que os subsídios podem ser um instrumento positivo de política ambiental, embora também haja casos onde possam atrapalhar os objetivos ambientais (como por exemplo subsídios existentes para uso de combustíveis fósseis). Philippi Jr. e Marcovitch (1993) fazem o mesmo alerta, de que é necessário ter cuidado com efeito ambiental negativo de subsídios de outras políticas (ex: política agrária, mineral, etc), que podem levar à super-exploração de recursos. De modo geral, os autores afirmam que existe uma tendência mundial de eliminação de subsídios em favor da taxação.

O termo “subsídio” é uma forma genérica de denominar vários tipos de assistência financeira, no caso com objetivo de incentivar a redução das emissões, como por exemplo (Almeida,1997; Philippi Jr. e Marcovitch, 1993):

y Subvenções: incentivo financeiro não reembolsável, oferecido aos poluidores que cumpram algumas condições, como por exemplo a implantação de medidas de redução das emissões;

y Empréstimos subsidiados: são empréstimos com taxas de juros abaixo das de mercado, que exigem como contrapartida o atendimento a exigências específicas, como por exemplo a instalação de um tipo de equipamento ou um padrão de desempenho;

y Incentivos fiscais: trata-se da forma de isenção ou abatimento de impostos para quem adota certas medidas, sendo neste último caso o mesmo que a diferenciação de alíquotas já citada; e

y Depreciação acelerada: reserva legal autorizada sobre imóveis, equipamentos, etc, lançada como custo, para que as empresas renovem os mesmos ao final da vida útil, podendo inclusive reduzir o imposto de renda devido.

Recentemente uma nova forma de subsídio tem sido considerada, como aponta Barbieri (2007), o “pagamento pelos serviços ambientais” (PSA). Esta modalidade prevê que se remunere em certas situações a conservação de um recurso natural proporcionalmente aos serviços ambientais oferecidos por esta área. Um exemplo seria remunerar um produtor rural por manter intacto um remanescente florestal, ao invés de ocupar a área com cultivo que geraria renda, pela sua importância na proteção a uma nascente de água, por exemplo.

De modo geral, como apresenta Barbieri (2007), a forma mais usual de subsídios são as renúncias fiscais, por meio de isenções, reduções ou diferenciação de impostos. Outra forma bastante comum de subsídio, especialmente em países em desenvolvimento, são os financiamentos de melhorias ambientais sob condições especiais – usados principalmente na aquisição de equipamentos de controle de poluição (Hahn, 1989). Este aspecto do uso do recurso é ressaltado por US CONGRESS (1995), que afirma não serem os beneficiários livres para investir como bem entenderem, mas devem seguir rígidas regras que garantam o resultado esperado.

Bastante usados nos USA, a eficácia dos subsídios depende majoritariamente da capacidade e disponibilidade (financeira, política e administrativa) do governo em pagar pelo atendimento dos requisitos que a princípio poderiam ser exigidos diretamente, bem como pela criação de um sistema de seleção e monitoramento dos beneficiados. A vantagem principal neste caso é a aceitação muito mais fácil pelos entes regulados, que ao invés de arcarem com os custos de conformidade a partir de recursos próprios, podem contar com algum tipo de

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auxílio. Do lado do governo, esta perspectiva abre possibilidades, ao menos em teoria, de ajustar os objetivos segundo suas prioridades, como por exemplo focar em níveis mais ambiciosos, fontes específicas, áreas mais carentes ou expostas a risco, etc, ou então em situações onde não haveria ação espontânea (US CONGRESS, 1995).

Hahn (1989) defende que os subsídios poderiam oferecer soluções inovadoras, mas na prática sua determinação não traz flexibilidade de escolha do objeto do subsídio, e em muitos casos são ineficientes sob este critério por já trazerem uma especificação tecnológica, atuando assim como um padrão tecnológico disfarçado. Da mesma forma, alguns subsídios não necessariamente indicam um equipamento, mas acabam por direcionar a solução à equipamentos de controle corretivo, o que afasta o domínio das soluções da esfera preventiva das tecnologias mais limpas. Assim, defende o autor, a eficiência dos subsídios depende de como são projetados e qual o problema que pretendem solucionar.

Na prática, porém, segundo US CONGRESS (1995), em geral os subsídios têm sido muito baixos para induzir comportamentos, e acabam sendo um mecanismo auxiliar para atender a requisitos regulatórios. Um dos principais usos é estimular a inovação e a adoção de novas tecnologias, com a expectativa de que isso também crie demanda para empresas desenvolverem estas soluções como efeito colateral.

Segundo Muzundo et al. (1990), em comparação às taxas os subsídios teoricamente apresentam o mesmo nível ótimo de emissões, mas o universo de entidades sujeitas ao instrumento tende a ser maior no caso das taxas. Outra vantagem das taxas é que estas trazem receita, enquanto os subsídios geram despesas ao governo, tornando-os mais difíceis de implementar politicamente. Além disso, para produtos de exportação os subsídios ferem o princípio do poluidor-pagador.

Do ponto de vista do regulador, os subsídios trariam o benefício de transferir a responsabilidade de monitoramento do sucesso das medias à fonte poluidora, reduzindo encargos administrativos do órgão ambiental. Mas na sua aplicação, é raro não haver distorções, e em muitos casos acabam por reduzir as dificuldades de cumprimento das normas, na melhor das hipóteses, correndo-se o risco de ter o foco da atuação em possuir determinado equipamento– ao invés de monitorar os resultados de melhoria ambiental, do qual depende a eficácia, manutenção e forma de operação dos mesmos. Segundo Russel e Powell (1997), este não parece ser o modo mais eficiente de usar fundos públicos ambientais em países em desenvolvimento – principalmente se considerando a possibilidade de favorecer soluções corretivas que utilizem equipamentos importados.

3.3 Comércio de emissões

Outra classe de instrumentos bastante discutida são os mercados de emissões, conhecidos pelos termos tradable emissions ou marketable emissions. Na concepção original, trata-se de um mecanismo onde o governo estabelece limites de emissão por região, distribui este total em cotas e cria regras para que estas possam ser negociadas. Trata-se do instrumento econômico mais liberal de todos, deixando nas mãos do mercado a responsabilidade regulatória, com todas as vantagens e dificuldades deste tipo de solução.

Segundo US CONGRESS (1995), o funcionamento deste instrumento se dá com governo estabelecendo um limite de emissões para uma região, consistente com objetivos de qualidade ambiental, e emite um número de licenças dentro deste limite - alocadas entre

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fontes em licenças individuais. Cada entidade então pode comprar ou vender estes direitos de emissão, e teoricamente a comercialização de créditos ocorreria até que o custo de abatimento se equipare ao custo da emissão no mercado. No entanto, vários outros fatores influenciam as decisões, tais como o grau de envolvimento do governo no mercado, que determina custos e benefícios potenciais- quanto maior o envolvimento, maior os custos de transação (por exemplo os custos de monitoramento das ações de redução das emissões para geração de créditos), mas maiores também as garantias de que os objetivos serão atendidos.

Como descreve Barbieri (2007), neste caso embora haja uma ação governamental no estabelecimento de regras e na distribuição de direitos ou cotas iniciais, neste caso as transações se dão entre entes privados. O autor ainda afirma que embora haja várias formas de mercados de emissão todas se baseiam no estabelecimento de um nível de emissões aceitável, seguido da distribuição de créditos ou permissões entre as fontes participantes do mercado.

O mesmo instrumento é apresentado por Hanh (1989), que apresenta os mecanismos de mercado de emissões sob a denominação de “marketable permits”, como o oposto dos padrões tecnológicos. Enquanto estes permitem uma empresa emitir uma quantidade específica, no mercado de emissões o governo determina um total de emissões (cap) para um grupo de empresas ou uma localidade geográfica, e permite às fontes emissoras negociar entre eles livremente (trade), e por isso este mecanismo é comumente denominado como “cap-and-trade”. Conforme defende o autor, na implementação o governo deve primeiro estabelecer como as permissões serão inicialmente alocadas (aspecto destacado pelo autor como chave), e então cada empresa que pretenda ampliar sua produção, ou empresa que deseje se instalar no local, necessita adquirir créditos, que podem ser obtidos por redução das emissões das fontes instaladas utilizando tecnologias de prevenção ou controle, efeito chamado de offset das emissões (Barbieri, 2007).

Outra possibilidade de aplicação deste instrumento é o governo estabelecer um sistema de redução progressiva no total permitido de emissões (cap), de modo que ao longo do tempo as empresas sejam instadas a reduzir seus níveis de emissão e, consequentemente, levando à melhora ambiental da região - estratégia utilizada pelos USA na década de 1970 para lidar com alguns poluentes atmosféricos, como cita Barbieri (2007).

Betts (1991) por sua vez, afirma que os mercados de emissões são uma alternativa às taxas, podendo atuar em conjunto com regulações mais tradicionais, permitindo a comercialização de excedentes. Bastante aplicados nos USA, principalmente para a poluição do ar, este instrumento traz na opinião do autor uma contribuição importante ao transferir a responsabilidade pela decisão de abatimento do poder público para a esfera privada. Como inconveniente, cita o aumento dos custos administrativos e da complexidade das soluções.

Muzundo et al. (1990) afirma que se deve ter o cuidado de garantir que a alocação inicial das licenças seja feita respeitando a determinação de um nível aceitável de emissões, que pode ser questionada por grupos que não aceitam estes valores. Além disso, lembra que esta opção demanda do poder público capacidade de monitoramento e fiscalização, além de garantir que os mercados criados para as comercializar sejam competitivos, o que nem sempre ocorre. Em função disso, é difícil estabelecer um sistema ideal, e o essencial é garantir que as licenças serão negociadas livremente e que a receita será aplicada em melhorias ambientais. Segundo os autores, o comércio de emissões reduz o custo

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de atendimento se comparados aos instrumentos tradicionais, e produzem resultados de qualidade ambiental semelhantes às taxas. Mas, em relação às taxas, tem pior desempenho quanto à possibilidade de formação de monopólios de compra dos créditos, dependendo de capacidade institucional para ser implementado com redução de custos. Este último fator pode comprometer sua aplicação em países em desenvolvimento, que tendem a possuir instituições menos sólidas.

Seja qual for o mecanismo, a questão chave segundo muitos autores é a alocação inicial dos créditos – que determina os direitos de propriedade sobre as emissões – com base em padrões ou valores correntes de emissão ou via leilão (Almeida, 1997). Conforme US CONGRESS (1995), o critério mais usado é com base nas emissões atuais ou históricas de cada fonte (denominado como “grandfathering”). A vantagem neste caso é que o mercado começa sem alterar a situação presente, o que facilita sua aceitação, exigindo que as novas fontes (ou a ampliação das fontes existentes) incorpore um custo que não existe para os que já estão instalados.

Segundo US CONGRESS (1995), vários fatores influenciam a efetividade dos mercados de emissão, tais como a abrangência geográfica; a acomodação de estruturas regulatórias já existentes, o número de poluentes incluídos no sistema e o tipo de participante permitido. Neste último caso, os autores lembram que há programas que incluem apenas fontes fixas licenciadas, enquanto outros permitem que outras fontes participem voluntariamente, como por exemplo frotas de veículos, em um mecanismo chamado “opt in”. Este mecanismo é reconhecidamente um modo de flexibilizar regras e ampliar as possibilidades de redução do total de emissões, com perspectivas promissoras em áreas que incluem grandes centros urbanos – sendo uma alternativa para os órgãos ambientais enfrentarem os desafios das emissões de fontes móveis.

Segundo Almeida (1997), a comercialização de licenças de poluição transfere a responsabilidade toda do poder público para o mercado. Atuando via quantidade (e não via preço) da poluição, é o mais liberal dos instrumentos, transferindo a responsabilidade regulatória do poder público para o mercado, e contornando a grande dificuldade das taxas em estabelecer valores monetários aos danos ambientais. Em sua aplicação prática encontra atualmente quatro formas de operação:

y Políticas de compensação (offset policy): exige que para expansão das emissões de uma fonte, ou entrada em operação de nova fonte, haja compensação mediante compra de créditos;

y Política da bolha (bubble policy): estabelece um total permitido de emissões de um dado poluente (ou para um conjunto de poluentes) para uma região, e as empresas ajustam suas emissões dentro deste total. Trata as emissões de um conjunto de fontes (de uma mesma empresa ou não) em uma região como se estivessem dentro de uma bolha, deixando às fontes a liberdade de montar o mix de adoção das tecnologias de abatimento – podendo ou não haver comércio de emissões;

y Política de emissão líquida (netting policy): permite que os créditos obtidos na redução das emissões de uma fonte sejam usados para controle de emissões de sua ampliação, deixando que empresas já instaladas que queiram expandir suas emissões escapem de regras mais rigorosas para novas fontes, desde que o aumento líquido das emissões esteja abaixo de um teto; e

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y Câmara de compensação de emissões (emission banking): permite às empresas estocar créditos de emissão, para uso ou venda, e por outro lado permite-se a ampliação e/ou novas fontes desde que adquiram créditos proporcionais.

Os mecanismos de mercado têm tido grande popularidade nos USA, em função de sua característica liberal, principalmente para problemas de poluição do ar, mas também em alguns casos para efluentes líquidos (US CONGRESS, 1995). Hahn (1989) também destaca com otimismo que os economistas têm repetidamente destacado as qualidades destes instrumentos por sua eficiência econômica.

No entanto, como afirma US CONGRESS (1995), seu uso na prática tem sido bastante aquém do esperado, segundo os autores principalmente por restrições por outras regulações, falta de definição de direitos de propriedade sobre alguns tipos de créditos; custos de abatimento menores que o esperado; e altos custos de transação, que podem desencorajar a participação.

A principal vantagem do comércio de emissões frente aos demais instrumentos é a flexibilidade oferecida às fontes na busca de soluções mais custo-efetivas. Segundo a teoria econômica, a comercialização de créditos de emissões entre os entes permite que se atinjam os objetivos ambientais ao menor custo possível – o que, no entanto, ainda não se confirmou na prática, segundo US CONGRESS (1995), principalmente porque os mercados existentes ainda não atingiram o volume esperado de negociação. Embora os autores apresentem diversos resultados financeiros positivos em programas nos USA, reportando economias da ordem dos bilhões de dólares em 20 anos de operação de alguns programas, avalia-se que as reduções de custo são motivadas muito mais em função de evitar ações descabidas do que por promover medidas de aumento de eficiência nos processos – muito embora na teoria este instrumento seja capaz de promover grande incentivo ao desenvolvimento e adoção de novas tecnologias.

Em teoria o comércio de emissões deveria prover também um alto grau de garantia do atendimento aos objetivos ambientais, mas na prática nem sempre se verifica este fato. Uma possibilidade, segundo US CONGRESS (1995) é que o alto custo de monitoramento exigido e os problemas operacionais que diversos programas enfrentaram tenham inibido o crescimento destes mercados, que acabam por negociar volumes de emissão menores que o esperado. Desta forma, os aspectos teóricos da eficiência econômica não são plenamente atendidos, e embora haja a princípio um incentivo financeiro para as empresas buscarem reduções de emissões, nem sempre o estímulo é suficiente para assegurar os níveis desejáveis de redução.

Outro problema potencial deste instrumento ressaltado por US CONGRESS (1995), é que como os custos marginais de abatimento não são uniformes, podem ocorrer assimetrias e uma distribuição desigual de emissões no espaço, criando áreas de concentração geográfica das emissões (os chamados hot spots). Esta questão, referente à equidade e justiça ambiental, pode ser agravada pela reduzida (ou nula) participação pública no processo – o que em alguns (poucos) casos tem sido minimizado pela introdução da necessidade de aprovação prévia das transações pelo órgão ambiental. Este procedimento, no entanto, argumentam os autores, pode aumentar a burocracia e os custos de transação, reduzindo os benefícios do instrumento.

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3.4 Responsabilidade estendida do produtor e sistemas de depósito-retorno

Adotada como parte fundamental das modernas políticas de resíduos sólidos em vários países, principalmente na Europa desde a década de 1980, a Responsabilidade Estendida ao Produtor (extended producer responsibility, ou EPR) é definida pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OECD como “a abordagem da política ambiental na qual a responsabilidade, física ou financeira, do produtor por seu produto é estendida ao estágio pós-consumo de seu ciclo de vida”.

Na prática, isso significa que o fabricante é responsável por gerenciar os impactos ambientais, principalmente os resíduos sólidos gerados, pelo uso e descarte do seu produto e respectivas embalagens por meio de sistemas de logística reversa. Embora a definição cite apenas os “produtores”, na aplicação efetiva do conceito, esta definição também inclui os importadores, quando o fabricante não está no país em questão. Outros atores das cadeias produtivas, como comércio e distribuidores, podem e devem ser incluídos em programas de logística reversa, mas a responsabilidade legal sobre os mesmos é dos produtores; que, na maior parte dos casos, se organizam coletivamente e setorialmente para implementar os sistemas (Ribeiro, 2014).

A adoção da EPR tem quatro motivadores principais:

y Melhorar fisicamente a gestão de resíduos, por estruturar sistemas eficientes de coleta para os resíduos pós-consumo, criando uma alternativa aos sistemas tradicionais com o intuito de promover o reuso e a reciclagem dos resíduos, recuperando valor pelos próprios meios que o mercado possui para operar. Além da vantagem em disponibilizar novamente os materiais, este método colabora para a redução da necessidade de novas instalações de destinação final (como aterros e incineradores), e com a redução de seus impactos associados (uso do solo, emissões, dentre outros). Vale dizer, ainda, que, nos casos onde o reuso ou a reciclagem não for possível, existe o benefício de assegurar a correta destinação de alguns resíduos perigosos, que de outra forma poderiam ir para instalações não necessariamente próprias para o seu recebimento;

y Transferir a responsabilidade da gestão, inclusive financeiramente, dos municípios ao setor privado. A proposta é que parte destes resíduos seja gerenciada em sistemas separados daqueles operados ou concedidos pelos municípios, com responsáveis privados realizando fisicamente a coleta, geralmente por meio de uma entidade gestora que assume esta responsabilidade em nome dos fabricantes, ou então estabelecendo convênios com os municípios para que o façam, mediante o devido ressarcimento pelos custos. Desta forma, altera-se o fluxo financeiro da gestão desta parcela dos resíduos, que passa a ser financiada pelo sistema de preços, ou por taxa específica, aplicando o “princípio do poluidor-pagador”, e internalizando os custos ambientais de forma proporcional ao consumo;

y Aumentar a eficiência no uso dos recursos naturais pela sociedade, reduzindo o risco de escassez de muitas das matérias-primas tradicionais ao aumentar os índices de reciclagem. Para a sociedade, alivia-se a tendência à escassez destes recursos, e para as empresas, amplia-se a segurança de fornecimento de suas matérias-primas; e

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y Ampliar a oferta de produtos ambientalmente amigáveis, criando uma sinalização ao mercado (mediante os novos custos da logística reversa), para o desenvolvimento de produtos com critérios ambientais, principalmente de redução de embalagens. Quanto maior o custo adicional a ser suportado pelo setor privado para cumprir as exigências da logística reversa, maior o estímulo para que as empresas projetem e fabriquem produtos que reduzam estes mesmos gastos (ecodesign).

Cada país ou região têm aplicado o conceito de EPR de uma forma, havendo diferentes arranjos quanto à distribuição das responsabilidades, produtos abrangidos, forma de definição e valores das metas, níveis de reporting e fontes de financiamento.

Em muitos casos, principalmente em embalagens de bebidas em vidro, um instrumento adicional é utilizado, exigindo o depósito de um valor pecuniário na aquisição dos produtos, valor este que é devolvido ao consumidor ao retornar as embalagens pós- consumo ao sistema de logística reversa. É o que se define como “depósito reembolsável”, ou “depósito retorno”. Largamente usado na Europa para vasilhames de bebidas possui altos índices de sucesso, principalmente por criar incentivo direto e financeiro para o consumidor. Em outros casos é aplicada uma taxa sobre o produto, como já comentado no caso de equipamentos eletroeletrônicos em alguns países.

3.5 Outros

Existem diversos outros instrumentos econômicos possíveis de adoção por governos. A cada momento e situação novas alternativas têm sido propostas, muitas destas com relevante sucesso.

Alguns exemplos destes seriam:

y Uso do poder de compra do estado: conhecidas como políticas de “compras verdes” ou “licitações sustentáveis”, partem do princípio de usar a alta demanda de produtos e serviços do poder público (variando de 7 a 27% do PIB dos países) como indutor de mercado para produtos dotados de melhor desempenho ambiental. Após certo período, efeitos de economia de escala permitiriam que estes produtos fossem oferecidos para a população em condições de competição com as alternativas tradicionais (Barbieri, 2007). Na prática estas iniciativas podem ser viabilizadas pela especificação de critérios em compras de bens e contratação de serviços individualmente, ou definindo padrões de desempenho (como por exemplo de consumo energético); e

y Criação de arranjos financeiros: considerando que uma das principais barreiras à conformidade são os custos de muitas das soluções, algumas alternativas financeiras podem apoiar a evolução regulatória, tais como: empréstimos privados com reduções de taxas; hipotecas ambientais, onde empresas emitem cartas de hipoteca para levantar recursos para investimentos em melhorias ambientais (USEPA, 1992); ou ainda o estabelecimento de seguros ambientais, tendência bastante atual onde o governo criar a obrigatoriedade de seguros para determinadas atividades causadoras de risco de dano ambiental, com a possibilidade de restrições à remessa de royalties quando a empresa causar dano.

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4 Instrumentos com base em informação e participação

As mudanças sociais ocorridas nas últimas três décadas deram origem ao que hoje se chama de “sociedade da informação e do conhecimento”, na qual o papel dos meios de comunicação (principalmente a Internet e as mídias sociais mais recentemente) é chave. Atualmente há grande velocidade na geração e difusão da informação, e as pessoas gradualmente têm se adaptado a esta nova realidade, demandando não apenas maior prestação de contas por parte de governos e instituições (inclusive empresas privadas), mas também demandando maior grau de participação na construção, implantação e análise das políticas públicas.

Neste contexto, já a mais de 30 anos as políticas ambientais têm evoluído no sentido de incluir mecanismos adicionais aos de regulação direta e de mercado, usando formas alternativas de induzir comportamentos na comunidade regulada. Exemplos são as audiências públicas nos processos de licenciamento ambiental, os relatórios de sustentabilidade divulgados por empresas e o uso de acordos voluntários entre órgãos ambientais e empresas.

Estes instrumentos ainda enfrentam muitas vezes preconceitos por parte de quase todos os atores. Para ficar no exemplo dos acordos voluntários, em geral governos não confiam que as empresas cumpram o acordado, a população questiona as informações divulgadas por empresas, as ONG´s duvidam a honestidade dos acordos entre empresas e governo, as empresas receiam que os governos usem os acordos para o enforcement, e assim sucessivamente.

Não obstante, em vários casos as experiências de uso de instrumentos de informação e participação tem mostrado êxito – se não isoladamente, ao menos quando combinados com outros instrumentos mais tradicionais. A seguir alguns destes são brevemente descritos, sem esgotar este tema que ainda é bastante incipiente em nossa sociedade, e que acreditamos ainda guarde amplo espaço de crescimento e inovação.

4.1 Acordos ambientais

Um dos tipos mais recentes de instrumento na política ambiental são os acordos ambientais estabelecidos entre governo e grupos de interesse, com destaque para grupos que representem as entidades reguladas. Estes acordos podem ser mais amplos (como por exemplo a negociação junto ao setor industrial dos prazos para entrada em vigor de uma nova legislação), ou mais específicos (por exemplo um acordo com determinado grupo de empresas para solução de um problema específico).

O conceito principal por detrás destes acordos é a busca por obter das empresas um comprometimento com metas e objetivos definidos, em troca de maior liberdade para soluções economicamente efetivas. De modo geral, estes instrumentos demonstram o amadurecimento no relacionamento entre o governo e as empresas, e diversos autores como Fiorino (2006), OECD (2003) e US CONGRESS (1995) acreditam que só o fato de criar um ambiente de diálogo já representa um grande avanço promovido por estes instrumentos.

Os tipos de acordo variam muito, mas segundo a OECD (2003), conforme sua estrutura, podem ser basicamente de dois tipos: target-based (quando governo determina o atendimento a uma meta quantificada) ou implementation-based (quando governo busca

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implementar alguma medida, de gestão ou tecnologia). Ainda conforme a OECD (2003), os acordos voluntários podem ser classificados conforme o papel dos envolvidos, em quatro tipos:

y Comprometimento unilateral dos poluidores (programas estabelecidos e divulgados pelas empresas de forma voluntária), como por exemplo o programa Responsible Care, da indústria química

y Acordos privados entre poluidores e afetados (contratos estabelecendo programas gestão ou medidas), como por exemplo acordos firmados entre empresas do setor elétrico e pescadores afetados pela construção de um reservatório;

y Acordos negociados entre governo e indústria (em geral com meta e prazo, no qual o governo se compromete a não criar nenhuma nova regulação no período se programa for bem-sucedido), como por exemplo os Acordos Setoriais e Termos de Compromisso de Logística Reversa, no Brasil; e

y Programas voluntários desenvolvidos pelo governo (que convida empresas a aderir, cumprindo exigências em troca de algum benefício), como por exemplo o Protocolo Etanol Verde, da Secretaria do Meio Ambiente de São Paulo.

Barbieri (2007) também apresenta uma taxonomia dos acordos voluntários, entre dois tipos:

y Acordos voluntários públicos: são contratos entre o agente governamental e as empresas ou seus representantes, com objetivo de resolver problemas ambientais específicos de modo colaborativo. Podem ser de adesão, quando o governo cria o programa e as empresas que quiserem aderir tem de atender a critérios determinados; ou negociados, quando compromissos caso a caso são estabelecidos com cada representante ou empresa. Segundo o autor, estes podem ser usados para implementar instrumentos de comando e controle ou econômicos- o diferencial é a flexibilidade para considerar características setoriais ou mesmo de cada empresa; e

y Acordos voluntários de iniciativas empresariais: seriam uma espécie de “auto-regulamentação”, com a ideia de antecipação de cobrança de solução de problemas por parte do poder público. Podem ser de dois tipos: unilaterais, quando as medidas são propostas pelas empresas para ir além da lei; ou bilaterais, quando o compromisso das empresas é feito juto à aqueles que sofrem os danos ou prejuízos com suas atividades (em geral a comunidade local).

Os acordos de maior relevância para a regulação ambiental são os acordos voluntários negociados coletivamente entre o governo e representantes setoriais, que possuem caráter de “contratos”, e em geral são usados como estratégia para entrada em vigor de uma regulação mais ambiciosa. Além da melhoria do diálogo, trazem o conhecimento dos setores e empresas para a definição das estratégias, melhorando a qualidade das soluções finais. Em muitos casos, pode ser utilizado para superar receios das empresas com as novas regras, como por exemplo a perda de competitividade, sendo uma boa maneira de obter aprendizagem institucional e testar instrumentos antes da entrada em vigor de regulações inovadoras.

Diversos estudos têm sido feitos sobre o potencial dos acordos voluntários em apresentar soluções mais economicamente interessantes, sendo a OECD (2003) um dos principais.

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No entanto, os resultados destes estudos têm demonstrado que estes nem sempre se mostram mais eficientes que as ferramentas tradicionais e, portanto, tem seu uso sugerido como mecanismo complementar ou paralelo em uma estratégia de controle da poluição.

O principal argumento a favor dos programas desafiadores é a transferência da responsabilidade pelo atendimento das regras e dos custos de transação do poder público para a esfera privada. O governo tem o papel de estabelecer objetivos e prazos, bem como de monitorar e punir o não cumprimento, e o grupo de empresas (setorial ou geográfico) tem a responsabilidade de se organizar e atingir estes objetivos no prazo determinado, sob pena de penalidades previstas previamente (US CONGRESS, 1995). Na prática, pelas dificuldades operacionais, nenhum país ainda implementou esta alternativa em grande escala, embora haja experiências nos USA (Programa 33/50 e CSI), Holanda e Alemanha. O conceito principal é que a mudança das responsabilidades oferece mais liberdade para a busca de soluções custo-efetivas, e além de reduzir os custos de transação favorece mecanismos de negociação e barganha entre empresas, ao invés dos instrumentos tradicionais que operam com o conflito entre as empresas e o governo.

No entanto, há severas críticas, principalmente das entidades da sociedade civil, sobre a ausência de garantias de efeitos distributivos, em função da ausência de participação pública (US CONGRESS, 1995). Barbieri (2007) também apresenta críticas, geralmente feitas por grupos ambientalistas, de que embora os acordos possam trazer resultados positivos, em muitos casos são apenas usadas para adiantar-se à ação do governo e depois conduzir as propostas de regulação por onde lhes seja mais conveniente (fenômeno conhecido como “captura regulatória”. Segundo o autor, outros críticos ainda acreditam serem estes acordos voluntários mais uma ação de publicidade que uma ação efetiva, e que em alguns casos as empresas possuem dois pesos e duas medidas, variando seu desempenho ambiental em função das leis do país onde atuam.

Na prática, um aspecto fundamental dos acordos levantado pela OECD (2003) é a necessidade de cuidado com os custos administrativos, uma vez que seu estabelecimento demanda grande carga de esforço na negociação e acompanhamento – tanto da parte dos regulados como dos reguladores. Algumas estratégias podem colaborar para reduzir estes custos, como por exemplo ter acordos padronizados (“standard voluntary agreement”), adotar o auto-monitoramento e as auto-declarações, e usar interlocutores setoriais, como associações e sindicatos que possam representar grupos maiores de regulados.

Outros aspectos a serem observados, segundo a OECD (2003), são: o cuidado com free-riders, que podem corroer a confiabilidade dos acordos e eventualmente aumentar os custos dos participantes; a avaliação cuidadosa dos partícipes, principalmente quanto à abertura a observadores (podem aumentar a legitimidade do acordo, mas aumenta também a complexidade das negociações); a definição das formas de monitoramento, fundamental para assegurar a eficácia, que deve ser periódico e verificável (no caso de usar sistemas de auto-monitoramento ou auto-declaração); a inclusão de sanções em caso de não cumprimento (origina o que se chama de acordos vinculantes, ou “binding agreements”); e a previsão de avaliações e revisões, uma vez que em muitos casos os acordos preveem programas estagiados de entrada gradual em vigor de novas regulações.

Como riscos, oferecem a possibilidade de empresas não participantes obterem os benefícios (de evitar a regulação), sem ter os respectivos ônus – comportamento conhecido como “free-rider”, além de poderem em muito caso apenas consolidar o que as empresas já fazem, gerando publicidade às mesmas sem que tenha havido de fato um avanço nos requisitos

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ambientais. A OECD (2003) sugere cautela dos reguladores em confiar unicamente nestas abordagens, uma vez que o benefício dos acordos voluntários é limitado quando não se oferecem estímulos à inovação, e ao longo do tempo este pode perder credibilidade. Como recomendações, sugerem que os acordos sejam: apropriados às condições locais; dotados de objetivos atingíveis, significativos e desafiadores; aptos a estimular a inovação, o desenvolvimento tecnológico e a difusão do conhecimento; consistentes com regulação existente; gradualmente aplicados, e sem mudanças bruscas em sua adoção; projetados para evitar free-riders; e transparentes.

Quanto à arquitetura regulatória, a OECD (2003) propõe que os acordos sejam acompanhados de outros instrumentos, como taxas, para aumentar sua eficácia usando certo grau de “ameaça regulatória”, uma vez que a entidade acredita que instrumentos econômicos tem em geral melhor desempenho que os voluntários. Outra saída, defendem, é seu uso dentro do escopo do licenciamento ambiental – oferecendo benefícios administrativos a quem supera metas por meio da adesão a acordo.

4.2 Assistência técnica

Segundo US CONGRESS (1995), entende-se por assistência técnica (technical assistance) o fornecimento de conhecimento adicional às entidades sobre os aspectos e impactos de suas atividades, e as técnicas ou ferramentas para preveni-los ou controla-los. Segundo os autores, as ações de assistência técnica podem tomar várias formas, sempre com o objetivo de educar as empresas a fazer melhores escolhas ambientais, como por exemplo: elaboração de manuais e guias, treinamento, estabelecimento de centros de informação (information clearinghouses), mecanismos de solução de dúvidas (hot-lines), ou até a assistência direta (condicionada a cumprir a comportamento), entre outros.

Na prática a assistência técnica consiste em prestar apoio, geralmente com informações e apoio técnico, do governo para as empresas, seja diretamente (com equipes dos órgãos ambientais) ou indiretamente (usando universidades ou órgãos especialmente criados para tanto). Na maior parte das vezes são oferecidas gratuitamente ao usuário, e em alguns casos exigem alguma ação ou medida em troca (US CONGRESS, 1995).

Segundo US CONGRESS (1995), até o final da década de 1960, quando foram criadas as principais leis e agências ambientais, a principal função do governo na área ambiental era restrita a assistência técnica. Desde então, diversos programas específicos têm sido desenvolvidos nos USA, e grande parte dos programas tradicionais, seja em nível federal ou nos Estados, presta algum tipo de assistência técnica como parte de sua estratégia de implantação. Na maior parte dos casos, além de apoio para conformidade legal, estes programas buscam a adoção de tecnologias mais limpas (pollution prevention), assunto no qual “há um crescente corpo de evidências mostrando que quando o governo fornece diagnósticos nas empresas há uma maior probabilidade de adoção” (p.141). Nestes casos, é importante ressaltar o protagonismo dos Estados, que iniciaram estas iniciativas na década de 1980, bem antes do governo federal dos USA.

Outra vantagem da assistência técnica identificada por US CONGRESS (1995) é o apoio a grupos com menores condições de buscar por estas informações individualmente, como o caso das pequenas e médias empresas. Nestes casos, se devidamente focado e com a devida intensidade, a assistência pode ajudar na busca de soluções mais custo-efetivas e ajuda a preencher lacunas de informação, com importante efeito distributivo.

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Além disso, como se baseiam em conhecimento, são facilmente adaptáveis para novos marcos regulatórios ou perante inovações tecnológicas, sendo um modo de difundir estas novidades.

No entanto, lembra US CONGRESS (1995), esta modalidade de apoio não é isenta de custos – seja mantendo uma equipe dedicada e capacitada no próprio órgão, seja pela terceirização junto a uma universidade. Além disso, como a adoção das medidas sugeridas é voluntária há sempre a possibilidade de recusa em ser assistido, e obviamente não traz nenhuma garantia de que os objetivos ambientais serão atingidos.

Da mesma forma, o Banco Mundial (World Bank, 2000) questiona se a assistência técnica realmente ajuda em situações mais complexas, concluindo que seu potencial depende do tipo e ação prevista (mudança de um processo produtivo, p.e.) e seu potencial de redução de poluição, e da disposição do governo em ajudar empresas a fazer mudanças a um custo aceitável.

A USEPA (1992) defende que a assistência técnica é fundamental em alguns casos de início da operação de novos requisitos, para superar barreiras de ignorância ou inabilidade na busca pela conformidade. Dentre as possibilidades, relaciona: Elaboração de publicações (brochuras, guias, etc); cursos e capacitação (sobre tecnologias, abordagens ou requisitos regulatórios); trabalhos de campo, providos diretamente por pessoal treinado, inspetores ou programas com terceiros (universidades, p.e.); apoio a arranjos cooperativos para criar sinergias e contatos entre empresas e/ou setores; distribuição de informação por meio dos veículos tradicionais (TV, revistas, jornais, sites, etc); dentre outras (conferências; hot-line; fóruns em associações; criação de centros em universidades, publicações em periódicos científicos ou profissionais, etc). Uma observação para sucesso da estratégia é focar na difusão da informação, e no “scale up” dos projetos piloto que podem ser propostos.

4.3 Informação ao público

Uma possibilidade bastante profícua de instrumento regulatório alternativo tem sido o uso da divulgação de informações ambientais empresariais como forma de comunicar, encorajar, colocar pressão e educar tanto empresas como cidadãos. Largamente utilizado nos USA, inclui tanto o fornecimento de informações pelas empresas para o governo (information reporting), como a divulgação pública da informação (conhecida como information disclosure). Manifestação da política de direito da população à informação (community right-to-know), está presente, ao menos em parte, em praticamente todos os casos de instrumentos de políticas, pelo reconhecimento de que “a informação pode ser uma ferramenta poderosa e vital para a implementação de um programa regulatório ambiental” (USEPA, 1992, p.9-1).

O sucesso da estratégia depende da capacidade do poder público em encorajar o fornecimento ou exigir as informações das empresas, que em geral se apresentam por meio de relatórios, e se baseia no poder do mercado e da opinião pública como mecanismo de influenciar o desempenho das empresas. Conforme o US CONGRESS (1995), existem diversos tipos de divulgação de informações - sobre composição de produtos, detalhes de processos, armazenagem de substâncias, emissões, etc. Mas em geral estas podem ser agrupadas em três tipos:

y Informações ao governo para verificar o atendimento à legislação (relatórios de composição dos efluentes, por exemplo);

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y Informação para diagnóstico de problemas pelo governo (por exemplo no caso de um acidente); e

y Informação ao público sobre risco de produtos ou atividades (como divulgar as emissões de substâncias tóxicas, parte do Programa do TRI).

Dependendo de como for usado, este instrumento estabelece ao governo um papel bastante variável – desde apenas divulgar informações fornecidas voluntariamente, estimulando as empresas a melhorar sua imagem, até a implantação de ações de controle que tragam a exigência legal do fornecimento de informações (US CONGRESS, 1995).

A parte do aspecto do direito civil à informação, esta estratégia espera utilizar a opinião pública para induzir o bom comportamento das empresas, além de melhorar a qualidade da informação para a tomada de decisão dos reguladores, aumentando a probabilidade de decisão acertada. Em muitos casos há necessidade de adaptar a linguagem para que o público compreenda a mensagem, havendo inclusive o perigo do excesso de informação “information overload”, confundindo público ou reduzindo impacto de aviso mais significativo. Outro cuidado é com o formato da divulgação das informações, de forma a evitar alarmar desnecessariamente a população. Governos também podem prever mecanismos específicos, como proteger certos níveis de informação por confidencialidade (US CONGRESS, 1995).

Em geral, o instrumento se aplica melhor à grandes corporações, que são mais sensíveis à potenciais prejuízos de imagem, atuando na esfera do que hoje se denomina como “licença social”. Embora não isente o governo de seu papel de regulador, tem sido uma estratégia cada vez mais usada para apoiar a ação governamental, por ser uma forma menos intervencionista e mais barata de regular.

A vantagem mais comentada deste mecanismo é o “empoderamento” da polução, que passa a contar com informações que determinam em última análise a qualidade ambiental e efeitos à sua própria saúde e qualidade de vida. Esta informação por sua vez melhora a condição de participação nas decisões, desde que haja o cuidado já comentado de garantir que a mesma será compreendida (right-to-understand, além do right-to-know). Este procedimento assegura que a população possa colaborar à exigência do cumprimento da lei, facilitando a atuação do poder público – sendo assim considerada por muitos como a forma mais barata e simples de regulação. Além disso, têm grande aplicação no acompanhamento e avaliação dos diversos programas regulatórios, dando inclusive transparência à ação governamental (o que inclusive ode facilitar a negociação de futuras verbas aos programas), segundo US CONGRESS (1995).

Outra vantagem é que muitas vezes pode-se solicitar a divulgação de informações sobre aspectos ambientais ainda não regulados, sendo uma forma preliminar e de baixo custo de transação para lidar com alguns problemas “novos”, ainda não cobertos pelas leis – inclusive fornecendo informações sobre a dimensão destes problemas de modo a graduar a ação do governo (US CONGRESS, 1995).

No entanto, a disponibilização de informação, segundo US CONGRESS (1995) não assegura de forma alguma o atendimento dos objetivos ambientais, embora possa constranger as empresas que divulgam publicamente dados de baixo desempenho. Além disso, dependendo do caso pode trazer uma dificuldade ao governo no gerenciamento

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destas informações, além evidentemente das resistências políticas de grupos de interesse, principalmente dos representantes dos entes regulados, em publicar suas informações.

4.4 Outros

Conforme já comentado, existem diversas outras possibilidades de atuação regulatória alternativa. Cada contexto social, cultural, econômico e legislativo permite um grau e tipo de teste de novas abordagens, e a cada momento surgem novas propostas – muitas a partir da experiência e criatividade de regulados e reguladores em diversas partes do mundo.

Algumas modalidades estão presentes e já bem incorporadas em procedimentos de órgãos ambientais de todo o mundo, embora com diferentes formatos em cada um. São exemplos:

y Audiências públicas: genericamente, é qualquer encontro público, com participação ativa da população, no qual se busca solucionar uma demanda social e prover acesso das pessoas às autoridades. No caso ambiental, as audiências públicas estão previstas na legislação como parte do processo de licenciamento prévio de empreendimentos, sendo realizada majoritariamente nos casos onde há avaliação de impactos ambientais. Há, porém, outras situações nas quais se podem realizar audiências, como por exemplo para discutir planos amplos (como no zoneamento ecológico-econômico de uma região ou em um plano de manejo de UC) ou mesmo programas de governo (como por exemplo no caso de um plano de gestão integrada de resíduos sólidos). Em vários locais há regras definidas para realização das audiências, incluindo requisitos a serem cumpridos quanto à sua divulgação, forma de disponibilização de documentação prévia, formato de participação dos interessados, etc; e

y Elaboração de planos (planning) e/ou relatórios ambientais (reporting): vários tipos de exigências de relatórios têm sido usados como estratégia alternativa de regulação. Veja que não se tratam de formulários atestando o cumprimento de itens tradicionais – como por exemplo aqueles utilizados para descrever o empreendimento no início do licenciamento, ou um relatório de auto-monitoramento, mas sim da possibilidade de apresentar planos e relatórios sobre programas adicionais aos requisitos tradicionais. Um exemplo são os “planos de prevenção à poluição” exigidos em alguns órgãos ambientais estaduais nos USA, nos quais se solicita que o empreendedor proponha medidas de redução de impactos de forma preventiva – e a partir da análise destas ocorre uma negociação entre as partes. Neste caso, o plano (e os respectivos relatórios de acompanhamento) funcionam como uma tentativa mais aberta e participativa da empresa resolver suas pendências com o órgão ambiental, que caso não haja consenso, se valerá dos instrumentos tradicionais. As vantagens são claras, não apenas na qualidade da solução (no exemplo a solução preventiva seria ambiental e economicamente superior à solução corretiva à qual induziria a regulação tradicional), mas principalmente na evolução da postura de cada um e do relacionamento entre as partes.

Adicionalmente, existem outras ações que se valem da interface da ação ambiental com outras questões, tai como o apoio à pesquisa ambiental (por exemplo em parcerias dos órgãos ambientais com universidades, institutos de pesquisa ou órgãos de fomento e financiamento à pesquisa), a educação ambiental, dentre outras possibilidades. Nestes casos, como alerta Barbieri (2007), deve-se incentivar não apenas o desenvolvimento de

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tecnologias ambientalmente saudáveis, é fundamental adotar instrumentos que levem à adoção das soluções encontradas – neste sentido, além dos instrumentos mais coercitivos, os subsídios podem ser importantes para difusão das tecnologias.

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5 Avaliação e seleção de instrumentos

Escolher um instrumento regulatório não é apenas definir como perseguir um objetivo, mas buscar o equilíbrio entre os interesses da sociedade, do governo e das empresas. Assim como são diversas as causas dos problemas ambientais, também são variáveis as possíveis soluções por meio dos instrumentos regulatórios, devendo ser considerado para cada instrumento fatores como: praticabilidade, eficiência, equidade, incidência ecológica, requerimentos e disponibilidade de informação, dificuldades e custos administrativos (SANTOS et al., 2006; US CONGRESS, 1995; MUZUNDO et al., 1990).

Porém, salvo raras situações, não existe a possibilidade de um instrumento atender sozinho a todos os critérios desejáveis. Determinar uma arquitetura regulatória não significa apenas selecionar um instrumento, mas buscar a integração destes em um conjunto (denominado “mix”) que ofereça a melhor resposta, considerando condições sociais, econômicas, políticas, culturais, etc, uma vez que a efetividade dos instrumentos é altamente dependente do contexto (HOWLETT e RAYNER, 2007; HOWLETT, 2004; US CONGRESS, 1995; BETTS, 1991).

Assim, para ir além da visão maniqueísta do “bem e do mal” sobre os instrumentos, deve-se identificar o instrumento que melhor satisfaça as condições essenciais de cada situação, e depois combiná-lo a outros que suplementem seus pontos fracos, potencialize suas qualidades e neutralize eventuais efeitos negativos de outras políticas, reduzindo as limitações de cada opção individual. Na prática isso ocorre de forma incremental, com novos instrumentos e programas se sobrepondo aos existentes, onde o que importa é o potencial de contribuição de cada novo elemento ao mix já em operação (HOWLETT e RAYNER, 2007; HOWLETT, 2004; LAYRARGUES, 1998; GRABOSKY, 1995; US CONGRESS, 1995; BETTS, 1991).

Um ponto fundamental na discussão sobre a seleção dos instrumentos regulatórios é a promessa de aumento de flexibilidade e eficiência econômica prometida pelos instrumentos de mercado, promulgada por muitos autores e instituições como o Banco Mundial (WORLD BANK, 2000), Almeida (1997), Philippi Jr. e Marcovitch (1993), CEPAL (BETTS, 1991), FMI (MUZUNDO et al. (1990), e Hahn (1989), dentre muitos outros que destacam os seguintes benefícios: potencial de reduzir custos de conformidade; reduzem a interferência do Estado nas decisões privadas; criam incentivos à produção mais limpa, melhoria contínua e inovação tecnológica; reduzem o aparato necessário no Estado; incentivam a mudança de visão que o poder público tem das empresas; auxiliam a regulação em ambientes com poucas informações ou muitas incertezas; reduzem a influência de grupos de interesse sobre o poder público; podem ter um efeito distributivo de recursos financeiros; e possibilitam a geração de receita para o órgão ambiental.

Mas os instrumentos de mercado também tem sido objeto de críticas e ceticismo por muitos pesquisadores, como Santos et al. (2006), Guimarães e Barcena (2002), Layrargues (1998), Barde e Smith (1997), Russel e Powell (1997), US CONGRESS (1995), Pearce (1991) e Hahn (1989), dentre muitos outros, que apontam que as vantagens citadas são baseadas mais na teoria econômica neoclássica do que em evidências, o que muitas vezes cria expectativas irreais sobre sua eficácia, apontando limitações como: raramente as hipóteses da teoria econômica tradicional se verificam; dificuldades de valoração dos pontos ótimos de regulação (de taxas ou preços, por exemplo); possibilidade das decisões serem influenciadas fora da eficiência econômica; existência de altos custos implícitos (custos de transação, monitoramento, etc); necessidade de operar em valores financeiros

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muito altos para assegurar o devido poder de influência; necessidade de alteração de marcos legais; falta de capacidade institucional adequada; inércia e natural resistência à mudança nos diversos atores; receio de piora da qualidade ambiental pela população; riscos caso a aplicação dos instrumentos não atinja os objetivos; e possibilidade das empresas transferirem os encargos aos consumidores.

Assim, antes de partir à seleção dos instrumentos, é recomendado que se promova um diagnóstico dos fatores que podem influenciar o desempenho da arquitetura regulatória, tais como: o poder político relativo dos atores na definição regulatória; as possibilidades de participação destes no processo; a tradição e experiência pregressa do regulador no uso dos diferentes instrumentos; diferenças na cultura política e administrativa local; a natureza (quantidade e quantidade) da informação disponível sobre os regulados, que em geral não é completa; a capacidade em estabelecer o nexo causal entre emissões e riscos ambientais; e a disponibilidade de evidências empíricas sobre os prós e contras das estratégias em cada situação (SANTOS et al., 2006; RUSSEL e POWELL, 1997; GRABOSKY, 1995; US CONGRESS, 1995; BETTS, 1991; MUZUNDO et al., 1990; HAHN, 1989).

Outro aspecto a considerar é o “estilo de implementação”, ou seja, o contexto regulatório já existente em cada situação e as preferências institucionais de longo prazo nas políticas. Variáveis como cultura política, profundidade das diferenças sociais, cultura das organizações, natureza das agências implementadoras, entre outras determinam as preferências dos tomadores de decisão e a natureza das restrições nas quais estes operam, condicionando as escolhas regulatórias (HOWLETT, 2004).

Assim, a efetividade de um mix de instrumentos depende fundamentalmente do quanto este motiva as empresas a melhorar seu desempenho, seja por estímulos positivos seja pela coerção. Assim, sugere-se, devem ser favorecidos os instrumentos que fornecem incentivos diretos, inclusive mediante a auto-regulação, bem como aqueles que menos onerem o poder público e mais “empoderem” a população, como a divulgação de informações e as consultas públicas (GUNNINGHAM, 2007; HOWLETT, 2004; RUSSEL e POWELL, 1997; US CONGRESS, 1995).

Destaca-se o cuidado que o regulador deve ter com os efeitos da escolha dos instrumentos nos fluxos financeiros, que podem mudar radicalmente de sentido (entre poder público, iniciativa privada e população). Adicionalmente, a arquitetura regulatória necessita ser avaliada pelo poder público quanto à eficácia, sendo necessário um bom mecanismo de monitoramento e apresentação de dados. Mas não se devem limitar as considerações às de ordem econômica, mas também ter em conta a capacidade política, institucional e administrativa dos atores, principalmente o órgão ambiental, em especial nos países em desenvolvimento (GUNNINGHAM, 2007; HOWLETT, 2004; RUSSEL e POWELL, 1997; US CONGRESS, 1995).

Um importante alerta sobre os efeitos esperados de cada instrumento é dado por US CONGRESS (1995), segundo quem qual o grau de discretização dos instrumentos em cada marco legal, ou seja o modo como os diferentes instrumentos são prescritos nas leis e determinações, pode provocar um “desvio” da expectativa de efeito, ou até em sua taxonomia – por exemplo um padrão de desempenho que se for especificado com demasiados detalhes se torna um padrão tecnológico, ao reduzir as opções a uma tecnologia determinada. Por este motivo, a classificação apresentada aqui deve ser vista com fins didáticos e de auxílio à estruturação de futuras políticas, pois na prática mais importante que as nomenclaturas são os efeitos destes instrumentos o que realmente importa.

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O papel do órgão regulador é fundamental no processo, independente das escolhas feitas, de forma a garantir condições técnicas e operacionais compatíveis com as exigências formuladas, capacitação técnica e operacional (incluindo laboratórios, sistemas de monitoramento, etc), fiscalização adequada, prioridade às soluções de prevenção e a realização de auditorias e revisões de procedimento (GUNNINGHAM, 2007; RUSSEL e POWELL, 1997; US CONGRESS, 1995; BETTS, 1991).

Deve-se, sobretudo, atentar ao fortalecimento institucional e à garantia dos recursos necessários (técnicos, humanos, financeiros e legais) para implementação da regulação. Neste sentido, incluem-se a definição e detalhamento dos mecanismos regulatórios, a melhoria do processo decisório, a capacitação técnica das equipes, entre outras medidas essenciais tanto para assegurar o enforcement, no caso da regulação direta, como para definição dos critérios para uso dos instrumentos econômicos (LAYRARGUES, 1998; RUSSEL e POWELL, 1997; US CONGRESS, 1995; PHILIPPI JR. e MARCOVITCH, 1993).

Conforme defendido pelo US CONGRESS (1995), escolher um instrumento não é apenas definir como se vai perseguir um objetivo, mas principalmente é fazer um trade-off entre interesses e valores (garantias, custos, etc) entre as empresas, o governo e a sociedade. Considerando portanto que não existe a possibilidade de um instrumento atender sozinho a todos os critérios desejáveis, faz-se necessário na prática a integração de vários instrumentos para se atingir uma política consistente e eficaz, reduzindo as limitações de cada opção individual.

Do mesmo modo argumenta Hanh (1989), ao afirmar que o mérito relativo dos instrumentos depende da natureza (e quantidade) da informação do regulado, e que em geral esta informação não é completa, fazendo com que sistemas que exijam alto detalhamento não sejam custo-efetivos. Assim como outros autores, Hahn (1989) ressalta que a tradição e experiência pregressa do regulador no uso dos instrumentos têm grande influência na sua seleção, e que diversas alternativas são negligenciadas, como por exemplo as regras de responsabilidade estendida, importantes para fazer empresas cumprirem a lei.

Outro autor que argumenta na mesma linha é Betts (1991), para quem determinar uma política ambiental não é selecionar um instrumento ou outro, mas integrar os instrumentos que em conjunto irão oferecer a melhor resposta aos problemas – considerando condições sociais, econômicas, políticas, culturais, entre outras. Desta forma, as abordagens variam entre os países (por exemplo, USA e Reino Unido usam mais padrões de emissão e qualidade, enquanto outros países da Europa usam mais outras estratégias, como padrões de desempenho). Além disso, defende, diferenças na cultura política e administrativa também influenciam, assim como o poder político relativo dos atores e dos lobbies empresariais, principalmente das grandes indústrias.

Do mesmo modo, Russel e Powell (1997) defendem que a preferência por um instrumento ou outro é resultado de vários fatores, e há razões de maior peso que as variáveis de resultado ambiental para avaliar uma política, sendo importante indicar às partes responsáveis algo sobre o que se deve fazer. Os autores também alertam para a necessidade das escolhas não se restruingirem a considerações de ordem econômica, sendo necessário verificar a capacidade das instituições em atender às exigências de cada opção, especialmente nos países em desenvolvimento.

Os argumentos de US CONGRESS (1995) não mudam muito, e os autores afirmam que a efetividade dos instrumentos é um assunto complexo, não existindo solução ideal que

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atenda a todas expectativas, nem que se aplique em todos os casos. O melhor que se pode fazer, segundo os autores, é escolher o instrumento que satisfaz as condições mais importantes de cada situação, e depois combinar seu uso com outro instrumentos que o complemente em seus pontos fracos. Neste ponto, ressaltam, a escolha do instrumento deve ser adequada ao cada problema específico, e deve ter em conta a capacidade política e administrativa dos atores, principalmente o órgão ambiental. Apontam também para a necessidade de ser desenvolvido um bom mecanismo de monitoramento e reporting.

Desde o ponto de vista da operacionalização destas decisões pelas agências, o US CONGRESS (1995) identifica três blocos de barreiras: falta de habilidade em relacionar emissões a riscos ambientais (induz ao uso excessivo de instrumentos baseados em risco); falta de habilidade em monitorar as emissões (restringe o uso de instrumentos baseados em desempenho); e a falta de evidências empíricas sobre os prós e contras dos instrumentos.

De acordo com Hahn (1989), nas últimas décadas diversos modelos foram desenvolvidos nos USA para dar conta de avaliar as implicações das diferentes estratégias de proteção ambiental. Com foco principalmente nos custos de controle, que entre 1972 e 1986 cresceram cerca de 60% chegando a 2% do PIB, estes estudos mostram que em virtude destes impactos e da promessa de otimização de custos dos instrumentos econômicos, este têm sido apresentados com grande entusiasmo, que segundo o autor não se confirma na prática. Um dos fatores, argumenta, seriam os fortes interesses atuando politicamente na definição das políticas, o que faria com que as escolhas em grande parte dos casos não fossem feitas pela eficiência econômica. Estes interesses, segundo o autor, podem ser mais ou menos legítimos, e são manifestos desde o poder legislativo (interessado na próxima eleição), passando pelos burocratas (requerendo créditos pelas propostas ou discricionalidade em recursos e benefícios), acadêmicos (buscando aplicar na prática suas idéias), ambientalistas (buscando redução dos impactos ambientais) e principalmente nos lobbies industriais (apoiando reformas que reduzam custos). De qualquer forma, defende Hahn (1989), sem considerar a variável política e institucional os sistemas regulatórios alternativos não passarão de exercício teórico.

Assim, deve-se identificar aquele instrumento que melhor satisfaça as condições essenciais de cada situação, e depois combiná-lo a outros que suplementem seus pontos fracos, potencialize suas qualidades e neutralize eventuais efeitos negativos de outras políticas, reduzindo as limitações de cada opção individual. Na prática isso ocorre de forma incremental, com novos instrumentos e programas se sobrepondo aos existentes, onde o que importa é o potencial de contribuição de cada novo elemento ao mix existente (HOWLETT e RAYNER, 2007; HOWLETT, 2004; LAYRARGUES, 1998; GRABOSKY, 1995; US CONGRESS, 1995; BETTS, 1991).

Não obstante toda esta discussão, a teoria da escolha dos instrumentos regulatórios ainda é vista como ideológica, principalmente em função das posturas históricas dos governos e órgãos reguladores, sendo apontada a necessidade de ampliar as opções em uso, considerando a natureza dependente do contexto dos instrumentos de forma geral. Verifica-se um maniqueísmo nas discussões, separando quem prioriza a conformidade legal, os que defendem a eficiência econômica e os que favorecem a participação social, sem que haja consenso (HOWLETT, 2004).

Algumas pesquisas (COCKLIN, 2009; SANTOS et al., 2006; HOWLETT, 2004) mostram que o mix tem variado ao longo do tempo e entre os países, dentro do estilo regulatório de cada situação, mas o foco principal em geral ainda é a regulação direta, embora cada vez

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mais sejam usados instrumentos de mercado, principalmente os voluntários (com destaque aos acordos), e em alguns casos a auto-regulação. O principal motivador apresentado para esta mudança é a falta de flexibilidade, o excesso de interferência pública nas decisões privadas e a baixa eficácia dos instrumentos tradicionais.

Esta reforma da arquitetura regulatória tem sido apoiada por um aumento na confiança dos governos na melhoria do comportamento empresarial na questão ambiental, além da ampliação dos mecanismos de participação, principalmente em países da Europa. Neste sentido, apontam que novos arranjos de governança também são necessários, ampliando os meios não tradicionais de implementação de políticas públicas (COCKLIN, 2009; HOWLETT, 2004).

Assim, antes de selecionar os instrumentos, é recomendado que se promova um diagnóstico dos fatores que podem influenciar o desempenho da arquitetura regulatória, tais como: o poder político relativo dos atores na tomada de decisões; as possibilidades de participação destes no processo; a tradição e experiência do regulador no uso de diferentes instrumentos; diferenças na cultura política e administrativa local; a natureza (quantidade e quantidade) da informação disponível sobre os regulados, que em geral não é completa; a capacidade em estabelecer o nexo causal entre emissões e riscos ambientais; e a disponibilidade de evidências empíricas sobre os prós e contras das estratégias em cada situação (SANTOS et al., 2006; RUSSEL e POWELL, 1997; GRABOSKY, 1995; US CONGRESS, 1995; BETTS, 1991; MUZUNDO et al., 1990; HAHN, 1989).

A seguir são apresentados alguns aspectos a serem observados na análise dos diversos instrumentos, bem como uma sugestão de critérios para sua seleção de forma a compor um mix adequado a cada situação. Importante lembrar, porém, que se trata apenas de uma sugestão metodológica, e cada regulador deve desenvolver seus critérios e formas de arquitetura regulatória, considerando os recursos disponíveis, o arcabouço legal e cultural, bem como a predisposição política.

5.1 Aspectos para análise dos instrumentos regulatórios ambientais

A seguir é apresentada uma sugestão de aspectos a serem analisados nos diversos instrumentos regulatórios ambientais, conforme proposta do US CONGRESS (1995), para que reguladores avaliem os fatores positivos e obstáculos em cada caso para, posteriormente, selecionar as melhores alternativas em cada caso.

5.1.1 Eficiência ambiental

Diz respeito à necessidade de garantias de atendimento aos objetivos ambientais, ou seja, a capacidade do instrumento em efetivamente apoiar a solução do problema.

Como regra geral, os instrumentos que permitem verificar o atendimento pontual perante parâmetros definidos oferecem boas garantias – como é o caso dos padrões e do banimento. Não à toa, os padrões de emissão são o instrumento mais utilizado na maioria (para não dizer totalidade) dos órgãos ambientais do mundo. O licenciamento integrado também permite uma garantia alta, com a vantagem da flexibilidade de “trocas” de emissões, o que pode ser facilitado em alguns tipos de mercado de emissões.

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Como consequência, deve se ter cuidado com instrumentos que não definam valores ou metas, como o fornecimento de informações, a assistência técnica e os subsídios, que devem ser usados com cautela se houver necessidade de resultados assegurados.

Dentro deste critério, uma preocupação é com a qualidade da solução. Em muitos casos existem estratégias de resolver muitos problemas de forma mais ou menos definitiva – por exemplo, um equipamento de controle para redução de orgânicos voláteis pode ser extremamente efetivo no tratamento das emissões, mas não é mais eficaz do que uma mudança no processo que elimine definitivamente a causa destas emissões (troca de um solvente orgânico por outro com base aquosa, p.e.). Desta forma, um sub-critério seria verificar qual o potencial do instrumento induzir abordagens preventivas da poluição. Um exemplo que em geral possui esta característica é a assistência técnica, principalmente para pequenas empresas. Embora bastante rígidos, os banimentos acabam por gerar uma substituição por alternativas mais adequadas, e mesmo que não se tenha ainda desenvolvido na prática há um grande potencial para os padrões tecnológicos e de desempenho também indicarem soluções preventivas.

5.1.2 Eficiência econômica

Uma vez analisada sua função principal, de atender a requisitos ambientais, os instrumentos precisam ser checados em relação aos seus custos. Importante lembrar que aqui falamos de diferentes custos por parte das empresas, desde o custo de abatimento (gastos com equipamentos, insumos e gerenciamento de resíduos), até o custo administrativo (monitorar emissões, preencher formulários, elaborar estudos, solicitar licenças, etc).

Uma forma bastante clara de assegurar a redução de custos de conformidade é se privilegiar instrumentos que transfiram às empresas (ou grupos de empresas) a responsabilidade de determinar como e quando se adequar às exigências. Desta forma, seriam favorecidos os instrumentos que atuam sobre fontes múltiplas, principalmente o comércio de emissões, o licenciamento integrado e os acordos voluntários – mas estas alternativas sempre contêm um risco, pois podem falhar pela falta de adesão das empresas. Porém, alguns destes instrumentos podem trazer maiores custos administrativos (principalmente os custos de transação e monitoramento das emissões), causando dificuldades de atendimento pelas pequenas e médias empresas.

Por outro lado, opções como exigências de informação à população são bastante custo-efetivas, desde que de fato atinjam a opinião pública (o que depende de um suficiente grau de “tradução” das informações. Já os banimentos e especificações tecnológicas geralmente restringem as soluções custo-efetivas, e só devem ser empregados em casos de elevado risco à população ou aos ecossistemas;

Outro tipo de custo a ser reduzido é o custo do regulador, que precisa realizar inspeções, monitorar as fontes reguladas, etc. Uma estratégia interessante, recomendada pelo Banco Mundial (World Bank, 2000) para reduzir estes custos é começar melhorando a capacidade de monitoramento dos órgãos ambientais, de forma a permitir o uso de formas mais elaboradas de regulação, como o comércio de emissões. Outra possibilidade é atuar com auto-monitoramento quando houver confiança suficiente no regulado.

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5.1.3 Aspectos tecnológicos e da inovação

Outra questão importante para os instrumentos é sua adaptabilidade, ou seja, sua capacidade e aptidão para mudanças em função de variações de contexto.

Na prática, a adaptabilidade de um instrumento depende em grande medida do seu estágio de implantação, sendo que quanto mais acostumadas as instituições estejam em seu uso, a tendência é que seja menor a disponibilidade para mudanças, e maiores seus custos. Além disso, muitos regulados preferem modelos estáveis e claros, que não se modifiquem com o tempo. Outro fator que pode desestimular mudanças é a demora dos processos legislativos e/ou administrativos para promover alguma alteração necessária em leis ou procedimentos.

Dentre as opções apresentadas, os padrões de emissão podem ser alterados em reflexo de mudanças nas tecnologias, mas o processo de aprovação pode ser demorado. Já padrões de tecnologia, se não forem atualizados com frequência, podem inibir o uso de alternativas mais modernas. No caso de assistência técnica, a adaptação pode ser feita pela própria agência, sem necessidade de ação legislativa, o que facilita o processo.

Inda neste quesito é também relevante avaliar a capacidade dos instrumentos em apoiar a inovação e difusão tecnológica. Neste caso, mais importante que a escolha do instrumento em si é o rigor do objetivo a ser atingido, a razoabilidade das metas e a certeza de que todos terão de cumprir.

Considerando os instrumentos mencionados, os banimentos são bastante efetivos quanto à indução à inovação (ruptura no mercado), mas podem ser caros e arriscados. As taxas deixam as firmas livres para inovar se quiserem, e quando atuam sobre qualquer limite o estímulo continua até anular a emissão. Já os padrões tecnológicos e de desempenho são muito efetivos para difundir tecnologias existentes e já comprovadas, enquanto a assistência técnica fornecida pelo governo pode por vezes competir com a indústria de bens e serviços ambientais na busca pela inovação, o tende a estimular uma competitividade saudável. Porém, são os instrumentos multi-fonte que em geral oferecem maior oportunidades de inovar, principalmente o comércio de emissões e os acordos voluntários, desde que possuam cronogramas compatíveis e regras de licenciamento flexíveis.

5.1.4 Capacidade institucional

Uma questão fundamental é avaliar se existe capacidade nas instituições para que os instrumentos exerçam toda a sua potencialidade, o que passa por verificar qual o grau de criação de demandas ao governo de cada instrumento.

Neste aspecto, o fornecimento de informações (information disclosure) se mostra muito vantajoso, desde que leve a responsabilização pela qualidade da informação aos regulados, sob pena de responderem por isso. Outro instrumento bastante eficaz neste quesito são os acordos voluntários, mas seu sucesso depende de como são estruturadas as condições entre as partes.

Os instrumentos de comando e controle, por sua vez, dependem de forte atuação do poder público para garantir seu atendimento, e embora bastante utilizados são o tipo que mais exige empenho dos órgãos públicos. No caso dos instrumentos de mercado, existe uma curva de aprendizagem, tanto do lado do governo em estruturar e regular o mercado, como do lado das empresas para se acostumar a operar segundo suas regras, e por isso em

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muitos momentos sistemas multi-fontes, como o comércio de emissões ou o licenciamento integrado, podem trazer altas demandas ao governo. Por sua vez os subsídios não trazem demandas, mas geram custos e podem onerar o governo, ao contrário das taxas, que podem se converter em uma fonte de arrecadação.

Philippi Jr. e Marcovitch (1993) também ressaltam o valor do fortalecimento institucional, chegando a afirmar que a criação de mecanismos regulatórios, a melhoria do processo decisório e a capacitação técnica, tecnológica e operacional são instrumentos de gestão importantes neste sentido. Sobre os mecanismos regulatórios, afirmam ser essencial a existência de legislação ambiental adequada, com políticas claras e definidas, e a existência de um órgão ambiental forte, que garanta: condições técnicas e operacionais compatíveis com as exigências formuladas; capacitação técnica e operacional (incluindo laboratórios, sistemas de monitoramento, administração competente, etc); fiscalização adequada (evitando custos excessivos; demora em adotar soluções; e prioridade à controle em detrimento da prevenção); e a realização de auditorias e revisões de procedimento. Já sobre a melhoria do processo decisório, afirmam a importância do planejamento ambiental, com objetivos definidos, recursos assegurados (técnicos, humanos, financeiros e legais) e mensuração e avaliação de resultados. Afirmam que “não é possível haver melhoria do processo decisório na área ambiental sem que ocorra a sua profissionalização, com a correspondente capacitação técnica dos profissionais” (p.18).

Há autores (como Russel e Powell, 1997) que defendem que este seja o principal critério de seleção de um instrumento, junto com a eficiência ambiental, pois se não houver capacidade das instituições de nada adiante o instrumento ter grandes potenciais. Destacam que no caso de países como os da América Latina deve-se ter cuidado inclusive com tendências demasiadamente liberais que possam forçar as soluções de mercado sem que haja mecanismos eficientes de controle das condições necessárias para o pleno e justo funcionamento dos instrumentos econômicos.

5.1.5 Variáveis sociais

Um grupo de preocupações muitas vezes relegadas a segundo plano por órgãos ambientais, mas que não deve ser menosprezada, são os aspectos referentes a justiça e equidade. Estes, porém, são reconhecidamente aqueles mais afetados pelas decisões de reforma institucional.

Neste ínterim, muito embora mais complexos, instrumentos como a divulgação de informação, a educação ambiental, a assistência técnica e os subsídios têm o potencial de gerar um forte efeito distributivo. Da mesma forma, alguns instrumentos como o comércio de emissões, os acordos voluntários e as taxas podem agravar os problemas de justiça e equidade. Por fim, há que considerar neste interim a possibilidade de participação trazida pelos diversos instrumentos, uma vez que por meio desta é possível ampliar as possibilidades de justiça e equidade.

5.1.6 Importância contexto político

Por fim, lembra Hahn (1989), por melhor que sejam os instrumentos, se não houver um contexto político favorável à sua adoção qualquer trabalho não passará de mero exercício teórico. Cada grupo de interesse, possui suas diferentes prioridades, que devem ser observadas no processo regulatório. Legisladores focam sua re-eleição, burocratas desejam

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reconhecimento pelas iniciativas que criaram, os lobbies econômicos apoiam as reformas que lhes tragam ganhos econômicos ou garantias legislativas, ambientalistas buscam salvaguardas ambientais, acadêmicos necessitam verbas de pesquisa e assim por diante.

Desta forma, independente do mérito de conteúdo das propostas regulatórias, é fundamental avaliar o contexto no qual estas ocorrem, pois este dita a viabilidade de sua implantação.

5.2 Critérios para seleção de instrumentos

Embora US CONGRESS (1995) reconheça que não há instrumento ideal, citam que este deve atender a alguns critérios de efetividade, propondo para tanto o seguinte:

y ser custo efetivo e justo;

y colocar a mínima demanda possível no governo;

y garantir o atendimento de metas ambientais;

y estimular uso de abordagens preventivas;

y considerar critérios de equidade e justiça ambiental;

y ser adaptável à mudança; e

y encorajar inovações e a difusão tecnológica.

Ainda segundo a proposta do US CONGRESS (1995), estes sete fatores se tornam critérios de escolha do instrumento de primeira opção, separados em três categorias como segue:

y Custos e desafios: avalia os diversos custos associados às decisões de uso de cada instrumento, principalmente tendo em vista a freqüente argumentação de que muitos programas ambientais do governo dos USA exigem a adoção de práticas que prejudicam a competitividade das empresas, que argumentam haver meios mais baratos de se obterem os mesmos resultados. Utiliza dois dos critérios: Custo-efetividade e justiça (quantidade e distribuição dos custos); e demandas ao governo (quanto seu uso traz de demanda ao governo);

y Resultados ambientais: atender a critérios de resultados esperados no meio ambiente é a prioridade maior de grande parte dos programas. No entanto, em muitos casos esta garantia possui um custo acima do tolerável e, portanto, trabalha-se próximo a um nível de garantia de atendimento considerável razoável pela sociedade. Para avaliar este quesito, são usados três dos critérios: garantia de atendimento aos objetivos (qual o grau de garantia de que as metas de qualidade ambiental serão atingidas); prevenção à poluição (quanto o instrumento colabora à adoção de uma solução preventiva e inovadora); e justiça e equidade ambiental (se o uso do instrumento colabora à democracia na distribuição de custos e benefícios); e

y Indução a mudanças: por entender que o estabelecimento de políticas que careçam de adaptabilidade à mudança foi uma das barreiras para a criação de políticas de responsabilidade e soluções inovadoras, e visando assegurar a competitividade

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das empresas reguladas, os dois últimos critérios são aplicados em sua avaliação: a adaptabilidade (capacidade do instrumento em acompanhar as mudanças); e inovação e difusão tecnológica (o quanto o instrumento colabora nestas ações).

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6 Uma nova regulação ambiental

Segundo Fiorino (2006), embora a proteção ambiental seja considerada um dos maiores sucessos na política doméstica USA na segunda metade do séc. XX, conforme os problemas evoluíram os reguladores começaram a perceber os limites desta abordagem.

De forma a superar estes limites tentou-se promover uma evolução das políticas públicas (policy), mas as forças políticas (politics) nos USA não permitiram as mudanças necessárias. Este conflito deu origem então a duas correntes ideológicas: uma anti-regulatória, que acreditava que o aumento regulatório prejudicaria a competitividade; e outra a favor de uma “boa regulação”.

A seguir iremos, brevemente, apresentar uma visão geral dos principais destes limites, bem como das propostas de uma nova regulação ambiental.

6.1 Limites da regulação ambiental tradicional

A regulação ambiental tradicional de “comando e controle” (típica da 1ª geração regulatória) produziu, ao longo dos mais de 30 anos de aplicação, resultados de relevância à qualidade ambiental, e ainda hoje é a base da ação dos órgãos ambientais (FIORINO, 2006).

No entanto, mudanças ocorridas no contexto socio-econômicos têm trazido a percepção de que as políticas ambientais atingiram um ponto de inflexão, que fazem com que as abordagens tradicionais sejam inadequadas, ou no mínimo insuficientes, para atingir os atuais objetivos de regulação ambiental. A mudança necessária não diz respeito à rigidez das regras, nem mesmo ao seu grau de enforcement, mas sim aos mecanismos, ferramentas e procedimentos, e principalmente ao processo de construção e à forma de sua implantação da arquitetura regulatória (FREIRIA, 2011; GUNNINGHAM, 2007; FIORINO, 2006; JORDAN, 2001).

Por um lado, fatores como a emergência de problemas complexos (mudanças climáticas, poluentes persistentes, disrruptores endócrinos, etc), a falta de equidade na divisão social dos custos e benefícios, a ausência ou baixa qualidade das informações, e a própria visão negativa que muitos reguladores ainda possuem dos regulados, tem restringido o sucesso da regulação ambiental (GUNNINGHAM, 2007; LABRA, 1999; PORTER e VAN DER LINDE, 1995).

Já por outro lado, novas oportunidades regulatórias ambientais surgem a partir de mudanças na capacidade de mobilização da sociedade, nas novas relações econômicas entre os atores, e na postura que as empresas (ao menos as “líderes”) têm assumido em relação à sua responsabilidade sócio-ambiental (GUNNINGHAM, 2007; FIORINO, 2006).

Estes fatores combinados favorecem o que Gunningham (2007) denomina como uma “reforma regulatória ambiental”, que tenha como objetivo central superar os limites da regulação “tradicional” (RIBEIRO e KRUGLIANSKAS, 2011a), que podem ser sintetizados nas seguintes categorias:

y Limite epistemológico: a necessidade de mudança na regulação ambiental é parte do que Leff (2006) chama de “crise civilizatória no pensamento”, processo que demanda uma reconstrução epistemológica que produza novos conhecimentos

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e instrumentos de gestão. A confiança na racionalidade, a visão competitiva nas relações e a tradição científica de corte analítico-reducionista, têm dificultado a aceitação da incerteza e das controvérsias inerentes à realidade contemporânea, restringindo a ampliação dos modos de apreensão e análise da realidade necessários à abordagem dos problemas complexos. Uma vez que grande parte dos problemas das agências ambientais não são científicos, mas de construção social de consenso e solução de conflitos, como encaminhamento propõe-se a transição no modelo rumo a um modo de entendimento não linear, reflexivo, independente da certeza científica para ação, e que reconheça que os mercados são aptos a alocar alguns recursos, mas que para isso são necessários novos instrumentos regulatórios, aplicados sob uma nova lógica. (LAYRARGUES, 1998; VIEIRA e WEBER, 1997; GLADWIN et al., 1995; NORGAARD, 1992; LATOUR, 2000);

y Limite no objetivo central da regulação: a busca da conformidade às leis tem sido o único foco da maior parte das ações regulatórias ambientais. Embora este deva fazer parte dos objetivos da ação regulatória, esta abordagem contribui para o aspecto conflitante das relações, e gera como resposta intervenções judiciais que não colaboram à solução dos problemas. Adicionalmente, esta abordagem não diferencia o desempenho ambiental (apenas se verifica ou não a conformidade), e os reguladores acabam gastando a maior parte de seu tempo coibindo atitudes indesejadas (foco nos “maus elementos”), ao invés de reconhecer, apoiar, premiar ou estimular o bom comportamento. Propõe-se alternativamente que se tenham formas de regulação mais abrangentes, que ao invés de focar o mero atendimento legal, foquem diretamente a da qualidade ambiental e requisitos relacionados (FIORINO, 2006);

y Limite na solução dos problemas ambientais: diversos problemas podem dificultar a solução dos problemas ambientais, seja porque a ação regulatória não é suficiente, por gerar outro problema em função da solução; ou pelo surgimento de um novo problema, para o qual não há instrumentos adequados. Estas dificuldades são fruto de restrições no modelo regulatório como a fragmentação das políticas por compartimentos, o foco em um conjunto restrito de poluentes definidos em lei, e a ausência de monitoramento dos parâmetros que não são regulados em lei, além da inerente complexidade dos problemas. As propostas de encaminhamento passam por: desenvolver uma abordagem mais ampla dos problemas, que considere uma parcela maior do ciclo de vida dos produtos; aumentar a consideração de elementos do contexto onde a regulação é aplicada; absorver nas estratégias as variações regionais das prioridades ambientais; melhorar a qualidade e quantidade dos dados, e assegurar que estes sejam convertidos em informação (VILELA et al., 2007; FIORINO, 2006; EKINS, 1997; US CONGRESS, 1995);

y Limite na eficiência econômica: o limite mais citado da regulação ambiental tradicional é seu o alto custo, pela percepção de que os mesmos resultados poderiam ser obtidos com melhor desempenho financeiro. Estes se devem a duas características da regulação tradicional: a preferência por abordagens corretivas, que exigem investimentos vultosos e sem retorno; e o tratamento uniforme das empresas, ignorando as diferenças de custo marginal de conformidade entre os diferentes poluentes e as diferentes fontes. Estas características têm levado a regulação tradicional a rendimentos decrescentes, sendo sugerido um uso mais

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intenso de instrumentos mais flexíveis e de permitam soluções técnicas de melhor custo-benefício (SARKAR, 2008; FIORINO, 2006);

y Limite administrativo: a regulação tradicional possui alto custo de transação, principalmente pelo seu caráter prescritivo, que em muitos casos estabelece procedimentos burocráticos com altos custos, seja para o órgão ambiental (que possui dificuldade em alocar seus recursos escassos em diversos programas e ações), seja para as empresas (incluindo gastos de pessoal, monitoramento, reporting de vários tipos, e em última análise, custos de processos judiciais), que nem sempre colaboram para a melhoria do desempenho ou da qualidade ambiental. Estes gastos são ampliados em situações de fragmentação regulatória, onde pelo excesso de regras diferentes a cumprir as empresas sempre estão inadimplentes com alguma. Neste caso, sugerem-se melhorias de planejamento e harmonização das regras, bem como a adequação dos recursos dos órgãos ambientais à demanda existente (FIORINO, 2006; GRABOSKY, 1995);

y Limite nas opções tecnológicas: em muitos casos há um excesso de prescrição na especificação das soluções exigidas (como por exemplo com padrões tecnológicos), o que se torna mais grave se somado à aplicação isonômica das regras sobre todas as fontes, desconsiderando diferenças de tipologia, porte, localização, etc. Esta abordagem não consideram opções mais ousadas ou inovadoras no modo a resolver os problemas ambientais, e além de inibir a inovação, não favorece a aplicação de uma abordagem preventiva, restringe a busca por soluções mais custo-efetivas e, dependendo da pressão de enforcement aplicada, pode obrigar empresas a adotarem soluções sub-ótimas por receio de sofrerem as sanções. Além disso, como em muitos casos a definição não leva em conta a participação dos regulado, desconsidera que estes são naturalmente mais aptos que o poder público para conhecer as possibilidades e dificuldades das alternativas tecnológicas disponíveis em cada situação, ale, do que a dificuldade que estes requisitos sejam constantemente atualizados também dificulta a melhoria contínua das empresas. Sucintamente, as propostas neste caso podem ser resumidas ao uso de outro tipo de definição das exigências e a ampliação do diálogo entre os atores (FIORINO, 2006; PORTER e VAN DER LINDE, 1995);

y Limite nas relações institucionais: por calcar suas ações no uso do poder de polícia e nos esforços coercitivos, o modelo tradicional de regulação induz mais ao conflito que à cooperação, com agências ambientais desenhadas para evitar a interferência de grupos privados de interesse nas decisões. Este grau de proteção, no entanto, cria uma visão refratária ao diálogo e que limita a aplicação de muitas estratégias e instrumentos mais modernos, que dependem de cooperação e confiança. A solução deste limite passa por mudar primeiramente a própria visão que os reguladores têm dos regulados, reconhecendo seus esforços de adoção de uma nova postura, para a partir do diálogo construir gradualmente uma relação de confiança e distribuição de responsabilidades e compromissos (FIORINO, 2006; GRABOSKY, 1995); e

y Limite na governança internacional: a regulação tradicional não considera os efeitos colaterais que podem surgir da ampliação das restrições sobre as atividades, como por exemplo a movimentação internacional das empresas buscando ambientes com regulação menos restritiva (chamados de “pollution heavens”). É necessário não apenas que isso seja previsto, mas que o avanço das regulações seja feito de forma

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a atrair as empresas realmente comprometidas ambientalmente, pelo oferecimento de segurança regulatória (FIORINO, 2006; WORLD BANK, 2000).

6.2 Propostas de uma nova regulação ambiental

Como resposta à percepção dos limites da regulação tradicional, diversos governos, instituições e pesquisadores passaram a desenvolver propostas para uma reforma regulatória ambiental. Conforme resume Fiorino (2006), “os tempos estão mudando, e a regulação deve mudar com ele” (p. ix).

Cada uma destas propostas traz diretrizes para a reforma, sob diferentes nomenclaturas como: “estratégias para uma melhor regulação” (GOLDSON, MORTON e POLLARD, 2009; COM, 2005); “aspectos de uma reforma regulatória” (OECD, 2008); “fatores de sucesso de regulação” (JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007); “características de uma nova regulação ambiental” (FIORINO, 2006); “princípios de qualidade e desempenho regulatório” (OECD, 2005); “características de um novo modelo regulatório” (WORLD BANK, 2000); e “recomendações para efetividade da regulação” (MARGULIS, 1996). A seguir algumas destas propostas são brevemente apresentadas, a título de exemplo.

6.2.1 Reforma da governança ambiental da União Europeia

No início da década de 2000, a Comissão Europeia (COM, 2011) identificou a necessidade de promover uma “reforma da governança” como um de seus quatro objetivos estratégicos, visando ampliar a confiança da população nas instituições nos políticos. Esta iniciativa, chamada de “better regulation”, relacionou “princípios de boa governança”, que passaram a ser aplicados nos mais diversos campos de sua atuação, com estratégias baseadas em quatro pilares: avaliação de impacto das políticas; consulta aos atores; simplificação; e exploração de relações e sinergias. Esta estratégia geral foi revisada duas vezes (COM, 2005; 2009), e desde 2002 já conta com mais de 400 avaliações de políticas.

Na área ambiental, esta iniciativa gerou forte repercussão, mesmo porque a política ambiental europeia desde muito já adotava os conceitos de “better regulation”, tais como a integração dos marcos normativos, visando sua simplificação. Para operacionalização das diretrizes estabelecidas, foi criado o “Programa de Ação Ambiental da Comunidade Europeia”, que atualmente se encontra em sua sexta edição (COM, 2005). Neste, o Parlamento Europeu estabeleceu um arcabouço para elaboração das políticas ambientais no período 2002-2012, definindo linhas mestras e sete estratégias temáticas, com foco em poluição do ar, ambiente marinho, uso sustentável de recursos, prevenção e reciclagem de resíduos, uso sustentável de pesticidas, proteção do solo e ambiente urbano.

O programa europeu teve significativo incremento com a criação do projeto REM- Reporting on Environmental Measures, coordenado pelo Institute for European Environmental Policy, que estabelece diretrizes específicas para avaliação das políticas ambientais (NEWCOMB, 20000). Diversos estudos e relatórios tem sido desde então divulgados (EEA, s/d; s/d2), trazendo os resultados deste processo em termos de efetividade, relevância, eficiência e utilidade, a partir de um marco metodológico específico (EEA, 2001). Adicionalmente, diversos estados-membro passaram a realizar suas avaliações, como o Reino Unido, que desde 1997 mantinha uma força-tarefa dedicada a adotar as recomendações da União Europeia e da OECD (GOULDSON, MORTON e POLLARD, 2009).

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6.2.2 Avaliação de qualidade regulatória pela OECD

Outro importante esforço coordenado internacionalmente para melhorar as características da regulação ambiental é conduzido pela Organization for Economic Cooperation and Development – OECD. Esta iniciativa, assim como a experiência europeia descrita anteriormente, tem como principal objetivo reduzir as barreiras e custos de atendimento à legislação, por meio da construção de um arcabouço regulatório mais eficaz e economicamente eficiente (OECD, 2008).

Para tanto, foram desenvolvidos “princípios orientadores da qualidade e desempenho regulatórios” (OECD, 2005), que trazem orientações objetivas para a reforma da regulação. Além de propor estas diretrizes, a OECD tem conduzido projetos piloto de implementação dos mesmos em seus países membros, acompanhando os resultados com indicadores para verificar a efetividade de cada proposta em cada situação, contribuindo assim à construção do conhecimento sobre uma arquitetura regulatória de qualidade.

De acordo com um dos relatórios da instituição (JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007), existe uma crescente demanda da sociedade por melhorias na regulação. Para tanto, os autores organizaram um conjunto de sugestões do que seria a qualidade regulatória, além de desenvolver uma metodologia para sua mensuração a partir de indicadores. O grupo também aplicou esta metodologia, usando questionários, em três surveys junto aos países da OECD (em 1998, 2000 e 2005), chegando à conclusão de que faltam indicadores para avaliar os sistemas de gerenciamento regulatório, embora já existam muitas experiências.

Em publicação mais recente (OECD, 2008), os resultados destes estudos são consolidados, incluindo novo conjunto de recomendações para uma reforma regulatória. De forma geral, segundo a entidade, tornar um sistema regulatório mais eficiente é uma tarefa complexa e ampla, que pode incluir a redução da burocracia, tornar as políticas mais baseadas em evidências, promover a operação dos mercados e melhorar o entendimento das pessoas em relação à lei (OECD, 2008).

6.2.3 Teoria da Modernização Ecológica

Segundo Mol e Sonnenfeld (2000), a teoria da Modernização Ecológica (ME) urgiu no início da década de 1980, a partir de um pequeno grupo de pesquisadores de países da Europa, principalmente a Alemanha, Holanda e Reino Unido. Basicamente, sua proposta é recusar algumas visões tradicionais da academia sobre a crise ambiental contemporânea, saindo da visão catastrofista mais comum rumo a uma proposta de reforma, com ênfase nas transformações institucionais. Segundo Berger et al. (2001), a ME capta a essência do debate das últimas décadas sobre o tema, e busca harmonizar o desenvolvimento econômico à preservação ambiental.

Calcado no que Mol, Spaargaren e Sonnenfeld (2009) chamam de “reforma da modernidade”, diversos autores tem discutido o tema, trazendo propostas para a melhoria da regulação em seus trabalhos.

6.2.4 O “Transition Management”

Além da Modernização Ecológica, outra corrente surgida na Europa como resposta à demanda da sociedade por soluções à crise ambiental é o chamado “Transition Management” (TM).

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Segundo Kemp e Loorbach (2006), este pode ser descrito como um processo adaptativo e reflexivo que ajuda a organizar a evolução social em busca da sustentabilidade. Na prática, o TM se apresenta como uma abordagem, que eventualmente pode ser convertida em modelos, diretrizes ou etapas, que apoia a transição do desenvolvimento rumo à sustentabilidade. Segundo os autores, esta forma de atuação tem sido usada, por exemplo, como estratégia central do governo holandês na orientação das mudanças de suas políticas de energia, mobilidade, agricultura e uso de recursos visando o desenvolvimento sustentável.

6.2.5 Iniciativas de pesquisadores na definição de características regulatórias

Alguns grupos de pesquisa têm buscado elaborar recomendações para melhoria regulatória em aspectos específicos, tais como:

y Influência dos “estilos de política” na regulação: Howlett e Rayner (2007) demonstram que cada governo opera de acordo com um estilo, e em geral as regulações são restritas pelas escolhas prévias dos modelos utilizados. Na mesma linha, Cocklin (2009) mostra que mudanças nos arranjos de governança têm trazido restrições às possibilidades regulatórias. Por fim, Howlett (2004) defende que se deve buscar a combinação de instrumentos e estratégias que melhor satisfaçam, em conjunto, os requisitos regulatórios;

y Influência da condição institucional na regulação: Chudnovsky e Lopez (2007) evidenciam limitações da regulação em ambientes de fraca capacidade de enforcement, como muitos países em desenvolvimento;

y Papel da regulação na busca do desenvolvimento sustentável: Coote, Dunlop e James (2009) discute como a regulação pode ser usada para alavancar o desenvolvimento sustentável, usando como caso a experiência do Reino Unido;

y Aspectos contra-produtivos da regulação: Grabosky (1995) relaciona e classifica diversos tipos de comportamentos a serem evitados na regulação;

y Influência da regulação na competitividade empresarial e na inovação tecnológica: aspecto conhecido como Hipótese de Porter, segundo a qual “a regulação ambiental, projetada adequadamente pode disparar a inovação” (Porter e van der Linde, 1995, p.98), suportado por Parto (2007). Foram também incluídos os trabalhos de Jones (2010) e Barton et al. (2007), que trazem evidências contrárias à hipótese, mostrando que esta nem sempre se confirma;

y Efetividade do monitoramento e enforcement: Gray e Shimshack (2011) trazem importantes evidências sobre a importância da parcela mais coercitiva da regulação, mostrando que estes ainda são os principais motivadores da ação empresarial;

y Importância do enforcement e das medidas voluntárias na regulação: uma pesquisa sobre o tema na Tailândia é apresentada por Yap et al. (2007), evidenciando os aspectos da regulação que mais contribuem para o sucesso da melhoria de desempenho industrial;

y Instrumentos econômicos: UNEP (2004) traz critérios para aplicação deste tipo de mecanismo, inclusive de cuidados em sua utilização;

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y Papel da regulação na indução do comportamento dos entes regulados: Sarkar (2008) sugere formas de ampliar o efeito da regulação no comportamento empresarial;

y Possibilidades de auto-regulação: as vantagens e dificuldades deste tipo de abordagem são avaliadas por Gunningham (2007);

y Papel da confiança na regulação: Lange e Gouldson (2010) avaliam a relevância de se construírem relações abertas e inspiradas na confiança entre reguladores e regulados, usando um caso do Reino Unido como exemplo; e

y Participação de stakeholders: usando um caso português, Santos et al. (2006) apresentam critérios e considerações sobre a participação dos stakeholders na definição das regras regulatórias, mostrando na prática como esta pode ocorrer.

6.3 Consolidação de requisitos de qualidade regulatória

As propostas descritas anteriormente mostram uma clara tendência a propor determinadas características de qualidade para uma regulação ambiental. De forma a resumir de forma bem objetiva estas tendências, realizou-se uma pesquisa (Ribeiro, 2012) que as consolidou em alguns poucos critérios de qualidade regulatória. Segundo o resultado deste trabalho, uma regulação ambiental devem ser:

y participativa: insere os atores nas discussões e na tomada de decisão, tanto no desenho como na implementação e avaliação da regulação;

y descentralizada: distribui responsabilidades entre os atores, principalmente entre regulados e reguladores, e entre os níveis de governo;

y flexível: permite ajustes e adaptações das condicionantes considerando as características de cada situação (ambientais, sociais, econômicas, culturais, políticas), e os limites por estas impostos - principalmente na capacidade de resposta dos regulados, reguladores e sociedade;

y simples e clara: pode ser facilmente compreendida e atendida pelos regulados, possuindo a forma mais simples possível para atender aos requisitos necessários;

y preventiva: tem foco prevenção dos impactos na fonte geradora, eliminando, reduzindo ou recuperando os fluxos de matéria e energia;

y indutora da inovação: cria pressão e condições para que as empresas inovem, seja em relação ao desenvolvimento tecnológico, seja em relação aos métodos de gestão;

y multi-instrumental: considera uma ampla gama de instrumentos, inclusive seu mix, tomando partido da diversidade de alternativas regulatórias existente, visando a eficiência econômica;

y rigorosa no enforcement: mantém ou amplia o rigor no atendimento legal, evitando que a flexibilidade leve à falta de conformidade;

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y baseada em desempenho: gradua a definição, rigor e/ou aplicação das condicionantes ambientais em função do desempenho ambiental das empresas, reconhecendo os esforços destas em busca de uma melhoria contínua;

y planejada e gradual: é adotada segundo um planejamento estratégico, que estabeleça prioridades e um cronograma de adoção, seja em relação a sucessíveis níveis de rigor, ao escopo das empresas contempladas, ou outro critério;

y suportada por recursos adequados: possuir assignados os recursos necessários à sua adequada negociação e implantação – desde apoio político, passando pelas condições de infraestrutura, até os recursos humanos, em quantidade e capacitação suficiente;

y mensurada e comunicada: monitora e comunica os resultados, com divulgação pública e uso da informação como instrumento; e

y reflexiva: se aprimora a partir da avaliação de resultados e do aprendizado com a experiência adquirida, em um processo de melhoria contínua da própria regulação.

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7 Conclusão

A regulação ambiental tem evoluído ao longo do tempo, adaptando-se a mudanças da sociedade e, especificamente, aos crescentes desafios de sua complexa interação com o meio ambiente. Se no início das políticas públicas ambientais o assunto era desafiador por ser novo, hoje o é pela sua complexidade.

Como foi apresentado, existem diferentes formas de solucionar cada problema ambiental. As estratégias regulatórias variam muito, inclusive entre países por conta de seus estilos de regulação, e em cada caso deve-se combinar os instrumentos no mix que melhor atenda a uma arquitetura regulatória adequada aos desafios específicos e ao contexto das possibilidades do país ou região.

Mais do que esgotar o assunto, o intuito desta apostila é mostrar a amplitude do assunto, ainda pouco abordado no Brasil. Muito se fala na política pública ambiental, seus princípios e objetivos. Também bastante se trata, inclusive em pesquisas acadêmicas, de problemas e soluções específicas – mas ainda há uma importante lacuna a ser preenchida com relação à teoria dos instrumentos regulatórios ambientais.

Esperamos que com esta disciplina o tema comece a ser compreendido, dando inclusive subsídios às demais disciplinas do curso – onde vários dos assuntos cobertos aqui serão tratados com detalhes, considerando a prática destes instrumentos no Brasil e, principalmente, no Estado de São Paulo.

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PÓS•GRADUAÇÃO L A T O S E N S U

FISCALIZAÇÃO, PERÍCIA E AUDITORIA AMBIENTAL

POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS INSTRUMENTOS DE

GESTÃO AMBIENTAL PÚBLICA ORDENAMENTO JURÍDICO

AMBIENTAL METODOLOGIA DA PESQUISA CIENTÍFICA

E SEMINÁRIOS POLUIÇÃO DO AR, GERENCIAMENTO E

CONTROLE DE FONTES FUNDAMENTOS DO CONTROLE DE

POLUIÇÃO DAS ÁGUAS GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS

PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO DOS SOLOS E

DAS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS GERENCIAMENTO DE ÁREAS

CONTAMINADAS ANÁLISE DE RISCO TECNOLÓGICO

EMERGÊNCIAS QUÍMICAS, ASPECTOS PREVENTIVOS

E CORRETIVOS LEGISLAÇÃO FLORESTAL APLICADA

AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL LICENCIAMENTO

COM AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL AIA

LICENCIAMENTO AMBIENTAL SEM AVALIAÇÃO DE IMPACTO

ESCOLA SUPERIOR DA CETESB