ensaio sobre a pobreza

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Pobreza, desigualdade e políticas públicas:caracterizando e problematizando a realidadebrasileira

Maria Ozanira da Silva e SilvaUniversidade Federal do Maranhão (UFMA)

Pobreza, desigualdade e políticas públicas: caracterizando e problematizando a realidade brasileiraResumo: Este artigo traz reflexões sobre as categorias pobreza, desigualdade e exclusão social como referências teóricas para analisar apolítica social. Traz com destaque as categorias pobreza e desigualdade para resgatar a implantação e o desenvolvimento das políticaspúblicas de corte social no Brasil. Para tanto, considera o quadro social brasileiro e os programas sociais direcionados, historicamente,para o enfrentamento da pobreza no país. Nesse contexto, enfatiza a conjuntura recente com indicação do declínio nos índices de pobrezae desigualdade social e da elevação dos recursos orçamentários para financiamento dos programas sociais, mormente após a ConstituiçãoFederal de 1988. Desenvolve uma problematização sobre os programas sociais implementados no Brasil para enfrentamento da pobrezae da desigualdade social, apontando seus limites e a centralidade dos programas de transferência de renda para a proteção social.Palavras-chave: pobreza, desigualdade social, exclusão social, política social.

Poverty, Inequality and Public Policies: Characterizing and Analyzing the Brazilian RealityAbstract: This article reflects on the categories of poverty, inequality and social exclusion as theoretical references to analyze socialpolicy. It highlights the issues of poverty and inequality to review the implementation and development of public social policies inBrazil. It analyzes Brazil’s social situation and social programs historically aimed at confronting poverty in the country. It emphasizesthe recent conjuncture that indicates a decline in rates of poverty and social inequality and increased budget resources for financing socialprograms, particularly since enactment of the federal Constitution of 1988. It analyzes social programs implemented in Brazil toconfront poverty and social inequality, indicating their limits and the importance of income transfer programs for social protection.Key words: poverty, social inequality, social exclusion, social policy.

Recebido em 24.02.2010. Aprovado em 10.06.2010.

Rev. Katál. Florianópolis v. 13 n. 2 p. 155-163 jul./dez. 2010

ENSAIO

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Introdução

Neste texto desenvolvo uma reflexão sobre as cate-gorias pobreza, desigualdade e exclusão social enquan-to referências teóricas que têm orientado a formulaçãoe a implementação de políticas públicas de corte socialno Brasil. A reflexão leva-me a optar pela pertinênciada categoria pobreza, para me referir à realidadesocioeconômica da sociedade brasileira. Isso, por con-siderar a indeterminação e a amplitude do conceito deexclusão social para qualificar as situações de deterio-ração no campo econômico e da proteção social empaíses de capitalismo avançado, mormente identificadase expandidas no contexto da reestruturação capitalista,com prevalência nos anos 1980 e 1990.

Como é considerada neste artigo, a pobreza as-sume no Brasil uma dimensão abrangente, evidenci-ando um quadro amplo para intervenção de políticaspúblicas de corte social, entendendo que as políticassociais, para serem mais eficazes, devem estar arti-culadas a políticas macroeconômicas que garantamum crescimento econômico sustentado; a geração deemprego; a elevação da renda proveniente do traba-lho e, sobretudo, a redistribuição de renda ainda alta-mente concentrada no Brasil.

Identifica-se um consenso, tanto no campo aca-dêmico como entre políticos de todas as matizes ide-ológicas e partidárias, que a pobreza no Brasil decor-re, em grande parte, de um quadro de extrema desi-gualdade, marcado por profunda concentração derenda. Essa situação coloca o Brasil entre os paísesde maior concentração de renda no mundo, apesardo declínio nesse índice que se vem registrando, con-forme é considerado no presente artigo.

O artigo aborda, a seguir, o conceito de exclusãosocial e pobreza para referenciar a análise das políti-cas sociais desenvolvidas para a melhoria do quadrosocial no Brasil.

1 Exclusão social e pobreza como referênciaspara as políticas públicas no Brasil

Parto do entendimento de que o pleno emprego éincompatível com o processo de acumulação geradonas formações sociais capitalistas. Nesse sentido, aprodução de acumulação capitalista, baseada na ex-ploração, é estruturalmente excludente (MARX, 1980).Esse aspecto é demonstrado por Marx em suas aná-lises sobre o processo de produção do capital. Comoadmite Sposati (1999), a exclusão não é um fenôme-no novo. Decorre do processo de acumulação capi-talista, apresentando caráter estrutural com agrava-mentos cíclicos, portanto, é próprio da sociedade ca-pitalista incluir e excluir.

Todavia, coloco a pertinência ou não do conceitode exclusão social para compreensão do quadro so-

cial brasileiro. Assim, falar de exclusão social nosremete ao debate europeu, mais especificamente aodebate francês, destacando-se Paugan e Castel.Ambos criticam o conceito de exclusão social porser portador de indeterminação e consideram a neces-sidade de recorrência a conceitos como “desfiliaçãosocial” e “desqualificação social” para atribuir umadimensão de processo ao conceito de exclusão soci-al.

O ponto central do debate refere-se à amplitudedo conceito de exclusão social, utilizado para desig-nar pessoas e grupos vivenciando as mais diversassituações, desfiliados para Castel e desqualificadospara Paugan. Assim, exclusão refere-se a minorias,(negros, homossexuais, pessoas com deficiência),favelados, meninos de rua, catadores de lixo etc.(VÉRAS, 1999, p. 14), escamoteando o caráter pro-cessual e dinâmico das situações e sua natureza es-trutural e multidimensional.

Paugan (1999), na sua abordagem sobre a exclu-são social, considera esse conceito o centro do deba-te social e político, principalmente na Europa. Desta-ca o uso variado e impreciso do termo. Ressalta ouso prevalente da categoria “nova pobreza” nos anos1980, substituída pela categoria exclusão social nosanos 1990, em especial, na França. Essa categoria éutilizada para designar processos que alcançam ca-madas da população, em razão de mudanças que pro-duzem acúmulo progressivo de dificuldades, decor-rentes principalmente do desemprego prolongado eda precarização do trabalho. Trata-se de um proces-so que desfaz os vínculos sociais, sendo proposto peloautor o conceito de “desqualificação social” paracomplementar uma compreensão mais adequada doque vem sendo denominado de exclusão social. Oautor ressalva que o conceito de desqualificação so-cial não pode ser generalizado por referir-se a paísesdesenvolvidos que apresentam forte degradação domercado de trabalho, considerando que as pessoasjá conheceram situações melhores, sentindo-se hu-milhadas por recorrer à assistência. Assim, a partirde estudos empíricos, Paugan (1999, p. 63) compre-ende a desqualificação social como o “processo deexpulsão do mercado de trabalho e as experiênciasvividas em relação com a assistência que os acom-panham em diferentes fases”.

Castel, tratando do que denomina de armadilhasda exclusão, desenvolve críticas sobre o que consi-dera imposição do conceito de exclusão social paradefinir todas as modalidades de miséria do mundo: odesempregado de longa duração, o jovem da perife-ria, o sem domicílio fixo etc. (CASTEL, 2000). Assim,o autor propõe uso reservado ou a substituição doconceito de exclusão pelo que denomina de“desfiliação social” para designar o desfecho do pro-cesso de transição da integração para a vulne-rabilidade. Portanto, não se trata de “zonas” estáti-

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cas, mas de um processo, podendo existir indigênciaintegrada, no caso das populações assistidas. Assim,a dimensão econômica não é o diferenciador essen-cial, devendo ser considerada em articulação com aproteção social (CASTEL, 1999, p. 25).

Portanto, como vem sendo colocado no debatefrancês, a exclusão social é uma expressão da reali-dade dos países desenvolvidos, sobretudo, do final doséculo 20, com a manifestação de grande elevaçãodo desemprego, agravada pela progressivaprecarização do trabalho e pelo afrouxamento da pro-teção social, que marcaram uma crise da sociedadesalarial (CASTEL, 1999), com quebra da cidadania,visto que “não se nasce excluído, não se esteve sem-pre excluído” (CASTEL, 2000, p. 22).

No Brasil, o que se tem é um grande contingentepopulacional que sempre esteve à margem da socie-dade; que nunca teve inserção no trabalho formalnem participou da sociabilidade ordinária. Não serincluído é uma condição estrutural que tem marcadogerações após gerações. Falar de exclusão social noBrasil seria admitir uma “perda virtual de uma condi-ção nunca alcançada” (SPOSATI, 1999, p. 133). Tem-se uma sociedade, no dizer de KOWARICK (1999),extremamente marginalizadora do ponto de vista eco-nômico e social que tem constituído massas de tra-balhadores autônomos ou assalariados com rendimen-tos ínfimos que os levam a uma vida precária e semproteção social, considerados potencialmente perigo-sos. De modo que, no Brasil, a pobreza aprofundou-se como consequência de um desenvolvimentoconcentrador da riqueza socialmente produzida e dosespaços territoriais, representados pelos grandes la-tifúndios no meio rural, e pela especulação imobiliá-ria no meio urbano. Tem raízes na formação sócio-histórica e econômica da sociedade brasileira.

Considerando o limite da categoria exclusão soci-al para compreensão do quadro social brasileiro, pro-ponho a categoria pobreza para proceder a análisedas políticas públicas.

A temática da pobreza tem sido objeto de preocu-pação no campo teórico-conceitual e de intervençãosocial, verificando-se explicações sobre a emergên-cia, persistência e sua ampliação globalizada. Nesseprocesso, sua redução ou regulação é consideradanecessária para permitir a manutenção do sistemade produção capitalista.

O pressuposto da carência, da escassez de meiosde subsistência é recorrentemente utilizado para qua-lificar a pobreza estrutural e a desvantagem em rela-ção a um padrão ou nível de vida dominante, pobrezarelativa (SILVA, 2003, p. 234). Entrentanto, no campoteórico-conceitual sobre a pobreza, identificam-se di-ferentes concepções que orientam a construção e aimplementação de alternativas de políticas públicas.

Entre as concepções explicativas e inspiradorasde políticas de intervenção sobre a pobreza1, têm-se

as abordagens culturalistas que centralizam sua ex-plicação nos comportamentos e valores dos indivídu-os e suas famílias. Orientam-se por valores moraistradicionais que situam o pobre como diferente e por-tador de uma cultura inferior reprodutora da situaçãode pobreza dos adultos e de seus descendentes(KATZ, 1989).

É, porém, o paradigma de inspiração liberal, nassuas diferentes variações, o mais recorrente nas ex-plicações e nas orientações de políticas públicas nasociedade capitalista. Nesse campo, o mercado seconfigura como o espaço natural de satisfação dasnecessidades econômicas e sociais dos indivíduos,sendo as políticas públicas reduzidas a ações residu-ais ou marginais, compensatórias, tendo em vista oalívio de situações de pobreza extrema.

Todavia, entendo que as abordagens estruturais,que buscam as explicações da pobreza nas determi-nações estruturais, constituem campo mais fértil parasua explicação. Considero que categorias como clas-ses sociais, exército industrial de reserva, lumpem-proletariado, exploração e desigualdade (SILVA , 2002,p. 79) são profícuas para explicar a pobreza nacontemporaneidade. O entendimento é de que o sis-tema de produção capitalista, centrado na expropria-ção e na exploração para garantir a mais valia, e arepartição injusta e desigual da renda nacional entreas classes sociais são responsáveis pela instituiçãode um processo excludente, gerador e reprodutor dapobreza, entendida enquanto fenômeno estrutural,complexo, de natureza multidimensional, relativo, nãopodendo ser considerada como mera insuficiência derenda. É também desigualdade na distribuição da ri-queza socialmente produzida; é não acesso a servi-ços básicos; à informação; ao trabalho e a uma ren-da digna; é não participação social e política. Esseentendimento permite desvelar valores e concepçõesinspiradoras das políticas públicas de intervenção nassituações de pobreza e as possibilidades de sua redu-ção, superação ou apenas regulação.

2 Enfrentamento da pobreza no Brasil:políticas públicas de corte social

Em estudos anteriores sobre as políticas sociais,(SILVA, 2001, 2003, 2005; SILVA et al., 2007), oriento-me pelo pressuposto de que no desenvolvimento daPolítica Social brasileira tem-se um conjunto amplo evariado, mas descontínuo e insuficiente, de programassociais direcionados para segmentos empobrecidos dapopulação. Essas medidas de intervenção não sãoconfiguradas como estratégia de caráter global paraenfrentamento da pobreza no país (DRAIBE, 1995),embora esse quadro venha se modificando a partir,sobretudo, dos anos 2000. Nesse sentido, a políticasocial no Brasil tem assumido uma perspectiva margi-



nal e assistencialista, desvinculada das questõesmacroeconômicas, servindo mais para regulação ouadministração da pobreza num dado patamar.

Até os anos 1980, no Brasil, a “cidadania” limita-va-se aos trabalhadores inseridos no mercado for-mal de trabalho, “cidadania regulada” (SANTOS,1987). Esse quadro começa a ser alterado com ainstituição da Seguridade Social, introduzida na Cons-tituição Federal de 1988, em decorrência de lutassociais pela ampliação e universalização de direitossociais. Contudo, a crise fiscal do Estado nos anos1980 e a adoção do Projeto Neoliberal, nos anos 1990,abriram espaço para programas focalizados na po-pulação pobre.

Mesmo com a universalização das atenções pri-márias de saúde e do ensino fundamental, estas nãoalcançaram patamar desejável de universalização. Aconsequência foi a expansão do ensino privado e deplanos de saúde contratados principalmente por pes-soas da classe média, com recente ampliação entresegmentos de poderes aquisitivos muito baixos.

No campo da alimentação e da nutrição foramregistradas algumas medidas, direcionadas principal-mente para os trabalhadores do mercado formal, porterem sido assumidas por empresas privadas e públi-cas que instituíram o cupom alimentação para seusempregados. Nesse campo, pode ser consideradoexceção o programa da Merenda Escolar, destinadoa crianças que frequentam escolas públicas, impor-tante reforço para a nutrição e a aprendizagem demilhões de crianças pobres (SILVA et al., 2007).

Chegamos aos anos 1990 com uma política de as-sistência social federal centralizada no então Ministé-rio de Bem-Estar Social, assumida pela Legião Brasi-leira de Assistência (LBA) e pelo Centro Brasileiropara a Infância e Adolescência (CBIA), extintos em1995 sob a alegação do vício da máquina administrati-va marcada pela corrupção e o clientelismo.

Com a Constituição Federal de 1988 é que come-çam a se desenvolver, na prática, tendências dedescentralização e de municipalização, colocadas naagenda política brasileira pela luta dos movimentossociais dos anos 1980.

A Assistência Social, política não contributiva, que,juntamente com a Saúde, política que se propõe uni-versal, e a Previdência Social, política contributiva,passam a constituir a Seguridade Social preconizadapela referida Constituição.

No campo das políticas públicas direcionadas aoenfrentamento da pobreza no Brasil, a ampliação dobenefício mínimo da Previdência Social para traba-lhadores urbanos e rurais para um salário mínimo e aextensão da aposentadoria para os trabalhadores ru-rais, independentemente de contribuição passada,representam medidas de significativo impacto na vidade amplo contingente da população brasileira. A apo-sentadoria social rural constitui-se, na atualidade, na

principal política de enfrentamento à pobreza no cam-po, atendendo a 7,8 milhões de trabalhadores rurais,em 2008, dos quais apenas cerca de 10% contribuí-ram para a Previdência Social. Ao lado da aposenta-doria social rural, merece destaque o Benefício dePrestação Continuada (BPC), criado em 1993, noâmbito da Lei Orgânica de Assistência Social, inici-ando-se sua implementação a partir de 1996. Trata-se de um benefício de caráter não contributivo, parapessoas idosas a partir de 65 anos de idade e parapessoas com deficiência, incapacitadas para o traba-lho. Ambos, idosos e pessoas com deficiência, de-vem viver em famílias com uma renda per capitafamiliar de até ¼ do salário mínimo (em 2010, R$127,50). O público atendido por esse programa, em2008, foi de 3,4 milhões de pessoas, sendo 1,8 milhãode deficientes e 1,6 milhão de idosos com 65 anos oumais (IPEA, 2010).

Em relação ao trabalho, cabe destaque ao segurodesemprego com 6,9 milhões de trabalhadores aten-didos em 2008 e o abono PIS/PASEP, no mesmo ano,com 8,4 milhões de trabalhadores atendidos com ren-da de até dois salários mínimos, referente a 2007(IPEA, 2010).

Nos anos 1990, há que se destacar o Plano deCombate à Fome e a Miséria (PCFM), criado em1993, pelo Presidente Itamar Franco (1993-1994),direcionado ao enfrentamento da fome, da pobreza eda indigência. Direcionou-se a 32 milhões de indi-gentes diagnosticados pelo Mapa da Fome, desen-volvido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Apli-cada (IPEA)2.

O PCFM foi interrompido no início do primeiromandato do governo do presidente FernandoHenrique Cardoso (1995-1998), sendo criado o Pro-grama Comunidade Solidária, a principal estratégiapara enfrentamento da pobreza nesse governo. Se-ria uma nova estratégia para enfrentar a pobreza e aexclusão social, mediante a articulação de ações jádesenvolvidas por diferentes Ministérios, numa pers-pectiva descentralizada e com a participação e par-ceria da sociedade (SILVA , 2001). Visava incentivarações em duas frentes: atribuição de um selo de pri-oridade e gerenciamento de programas de diferentesMinistérios que tivessem maior potencialidade deimpacto sobre a pobreza e identificação dos municí-pios que apresentassem maior concentração de po-breza, onde os programas seriam desenvolvidos.

Percebida a limitada eficácia do Comunidade Soli-dária no enfrentamento da pobreza no Brasil, foi cria-do, em julho de 1999, o Programa Comunidade Ativa.A proposta era construir uma agenda local integradapor programas indicados pela comunidade com poste-rior implementação dos programas agendados, comparceria dos governos federal, estadual e municipal eda comunidade. O entendimento dos idealizadoresdessa proposta era de que, com a indução do desen-



volvimento local, integrado e sustentável de municípi-os pobres, seria possível superar o assistencialismo napolítica de enfrentamento à pobreza.

Dando prosseguimento às medidas de políticaspúblicas de enfrentamento à pobreza, em junho de2001, foi criado o Fundo de Combate à Pobreza. EsseFundo passou a financiar programas de transferên-cia de renda associados à educação e a ações desaneamento, consideradas áreas de maior impactosobre a pobreza. Os programas de transferência derenda passam a constituir o eixo central da proteçãosocial no país, com ampliação de programas fede-rais, como o Bolsa Escola3 e o Bolsa Alimentação4.

No mesmo ano foi criado o Programa de Com-bate à Miséria, conhecido como Índice de Desenvol-vimento Humano (IDH-14), que, posteriormente,passou a ser chamado de Projeto Alvorada. Esse foium programa direcionado, prioritariamente, aosbolsões de miséria das Regiões Norte e Nordeste, asregiões mais pobres do país, depois estendido paraoutros estados com municípios de IDH inferior a 0,500(SILVA et al., 2007).

A partir de 2001, o governo de Fernando HenriqueCardoso, que vinha dando pouca atenção a ações depolíticas sociais, priorizando o ajustamento da econo-mia brasileira para inserção do país na economiaglobalizada, numa clara opção pelo projeto neoliberal,passou a se interessar pela organização de uma “Redede Proteção Social” formada por 12 programas, todossituados no campo da transferência de renda para fa-mílias ou indivíduos (SILVA, YAZBEK; GIOVANNI, 2008).

Nesse processo de construção de políticas públi-cas para enfrentamento da pobreza no Brasil, o anode 2003, quando se iniciou seu primeiro mandato, opresidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006), nodiscurso de posse, comprometeu-se a enfrentar afome e a pobreza no país. Para isso, anunciou comoprincipal estratégia o Fome Zero5. No âmbito dessaestratégia, os programas de transferência de rendaassumem cada vez mais a centralidade para oenfrentamento da pobreza, sendo criado o Bolsa Fa-mília, em 2003.

O Bolsa Família é o maior programa de trans-ferência de renda em implementação no Brasil,com implementação descentralizada em todos osmunicípios.

Propõe-se a proteger o grupo familiar, com aten-dimento de famílias extremamente pobres, com ren-da per capita mensal de até R$ 70 com qualquercomposição, e famílias pobres, com renda per capitamensal entre R$ 70 a R$ 140 desde que tenham ges-tantes, nutrizes, ou crianças e adolescentes entre 0 a17 anos. As famílias extremamente pobres recebemum benefício básico de R$ 68 podendo receber umbenefício variável de mais R$ 22 por cada filho deaté 15 anos de idade, até três filhos. As famílias po-bres recebem uma transferência monetária variável

de até R$ 66 ou seja, R$ 22 mensais por cada filhode até 15 anos de idade, considerando no máximotrês filhos.6 As famílias pobres e extremamente po-bres, com adolescentes de 16 e 17 anos, recebemum adicional de R$ 33 por até dois adolescentes, desdeque continuem frequentando a escola. As famíliastêm liberdade na aplicação do dinheiro recebido epodem permanecer no Programa, enquanto houver amanutenção dos critérios de elegibilidade e foremcumpridas as condicionalidades de manutenção decrianças e adolescentes de 7 a 15 anos na escola;frequência regular de crianças de 0 a 6 anos aos postosde saúde e realização do pré-natal pelas mulheresgestantes.

O Bolsa Família propõe articular a transferênciamonetária a ações complementares mediante articu-lação com outros programas de natureza estruturante,com destaque para a educação, saúde e trabalho.Segundo informações acessadas no site do MDS(www.mds.gov.br), em 09/06/2010 eram atendidas12.548.861 famílias pobres ou extremamente pobrescom renda per capita familiar de até R$ 120. O or-çamento do Bolsa Família em 2009 foi de R$ 10,9bilhões, sendo previsto para 2010 um orçamento deR$ 12 bilhões, o que representa um crescimento de10% sobre o orçamento de 2009.

Muitos estudos têm procurado dimensionar o im-pacto do Bolsa Família, evidenciando uma significa-tiva e contínua diminuição da pobreza e da desigual-dade no país desde 2001. Barros et al. (2007a) apon-tam que o Índice de Gini, uma das medidas da desi-gualdade mais usadas no mundo, registrou declíniode 4,6% no Brasil, passando de 0.594 em 2001 para0.566 em 2005. Esse foi o maior declínio da desigual-dade nos últimos 30 anos. Barros et al. (2007b), emoutro estudo, identificaram que de 2001 a 2005 a rendaanual no Brasil apresentou um discreto crescimentode 0,9%, mas beneficiou sobretudo a população po-bre. No mesmo período, o índice de crescimento darenda dos 10% e dos 20% mais ricos da populaçãofoi negativo (-0,3% e -0,1%, respectivamente), en-quanto o crescimento da renda dos 10% mais pobresfoi de 8% ao ano. Esse aspecto contribuiu para odeclínio do Índice de Gini em 4,6% de 2001 para 2005.É importante considerar que, pela primeira vez noBrasil, a pobreza foi reduzida em decorrência, sobre-tudo, da redução da desigualdade, permitindo que osíndices de pobreza e de extrema pobreza diminuís-sem 4,5%, cada um, naquele período.

A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios(PNAD) 2006 (IBGE, 2007) identificou que o Índicede Gini caiu de 0,547 em 2004 para 0,543 em 2005 e0,540 em 2006, registrando em 2007, 0,528. Todavia,apesar desse declínio, a renda do trabalho continuoumuito concentrada. Em 2006, os 10% da populaçãoinserida no mercado de trabalho, de renda mais bai-xa, detinham somente 1% do total da renda. Ao mes-



mo tempo, os 10% dos trabalhadores com renda maisalta detinham 44,4% da renda total do trabalho. Issosignifica que, mesmo com declínio nos índices dedesigualdade e pobreza, o Brasil ainda se situa numaposição internacional negativa, abaixo dos 5% maisdesiguais num ranking de 74 países, sendo precisomais 20 anos para alcançar posição similar se com-parado à média dos países com maior ou menor nívelde desigualdade (BARROS et al., 2007a).

Considerando a PNAD 2007 (IBGE, 2008), osindicadores do trabalho no Brasil indicavam que adistribuição percentual por classe de rendimentomensal familiar per capita nos arranjos familiaresdos domicílios particulares, em salário mínimo, teve oseguinte comportamento: 23,5% ganhavam até meiosalário mínimo; 27,0%, mais de meio a um saláriomínimo; 24,3%, mais de um a dois salários mínimos;8,2%, mais de dois a três salários mínimos; 6,2% maisde três a cinco salários mínimos e 5,5% mais de cin-co salários mínimos. Esses dados demonstram adisparidade da distribuição do rendimento mensal fa-miliar per capita nos arranjos familiares residentesem domicílios particulares, se considerados os doisextremos. Nos rendimentos de até um salário míni-mo, tem-se a metade dos arranjos familiares (50,5%).A situação relativa se mantém em relação à distri-buição do rendimento mensal familiar per capita nosarranjos familiares residentes em domicílios particu-lares de mais de cinco salários mínimos (5,5%).

A situação acima reafirma-se quando é consi-derada a distribuição por classe de rendimento mé-dio mensal familiar per capita em salários mínimos:até meio salário mínimo, 30%; mais de meio a umsalário mínimo, 27%; mais de um a dois salários mí-nimos, 22%; mais de dois a três salários mínimos,7,1%; mais de três a cinco salários mínimos, 5,2% emais de cinco salários mínimos, 4,1%. Esses dadosdemonstram que, mesmo em declínio, a situação depobreza continuava elevada, apesar de se verificarque os rendimentos dos indivíduos e das famílias vi-nham acumulando ganhos reais desde 2005 e o salá-rio mínimo vinha sendo reajustado em patamares su-periores à inflação.

Convém ressaltar que são apontadas como cau-sas dos declínios da desigualdade e da pobreza noBrasil nos anos recentes: a contribuição dos progra-mas de transferência de renda; o crescimento realdo salário mínimo, a estabilidade da economia e osbenefícios da previdência social (BARROS et al.,2006; SOARES; RIBAS; OSÓRIO, 2007).

Estudo desenvolvido pelo IPEA em 2008 (IPEA,2008) sobre a pobreza e a riqueza nas seis maioresmetrópoles urbanas no Brasil7 reafirma a tendênciaantes indicada, demonstrando que o crescimento pro-dutivo do país foi acompanhado, no período 2003 a2007, pela melhoria da renda de todas as famílias,com diminuição do número de pobres, tendência

mantida em 2008. O número de pobres caiu de 35,0%em 2003 para 24,1%, em 2008. Foi ainda mais signi-ficativa no período a diminuição do número de indi-gentes, de 48,3% para 43,8% de 2003 a 2008. O es-tudo aponta como causas para redução da pobreza eda indigência o crescimento econômico, ganho realdo salário mínimo e o dinheiro transferido do governopara os pobres.

Em outro estudo também realizado pelo IPEA,nas mesmas seis metrópoles, sobre desigualdade epobreza metropolitana durante a crise internacional(IPEA, 2009), verificou-se que o Índice de Gini, entrejaneiro (0,514) a junho de 2009 (0,493) caiu 4,1%.Em relação à pobreza, o estudo demonstrou que, noperíodo de março de 2002 (42,5%) a junho de 2009(31,1%), a taxa de pobreza do Brasil metropolitanocaiu 26,8%. O estudo sustenta que a transferênciamonetária do governo aos pobres pode ter contribuí-do para essa realidade.

Complementando a análise acima, a pesquisa rea-lizada pelo IPEA (IPEA, 2010)8 sobre pobreza, desi-gualdade de renda e políticas públicas no mundo e noBrasil nos anos recentes aponta como causas da dimi-nuição consistente da pobreza e da desigualdade, umacombinação de fatores: continuidade da estabilidademonetária, a maior expansão econômica e o reforçodas políticas públicas, com destaque à elevação realdo salário mínimo, a ampliação do crédito popular,reformulação e alargamento dos programas de trans-ferência de renda aos extratos de menor rendimento.

O estudo considera que o Brasil se destaca nocenário mundial, apesar de não ser um país que te-nha registrado o mais rápido decréscimo das taxasde pobreza e de desigualdade de renda até 2005, porvir conseguindo diminuir, ao mesmo tempo, ambas astaxas, observando-se maior redução da pobreza doque da desigualdade. Assim, mantida a tendência, oBrasil pode superar a pobreza absoluta; reduzir para4% a taxa nacional de pobreza e o Índice de Genipoderá ficar em 0,488, até 2016, colocando o Brasilno patamar dos países desenvolvidos (IPEA, 2010).

O estudo mencionado sustenta a realidadeindicada mediante os seguintes dados: entre 1995 e2008, a queda média anual da taxa nacional de po-breza absoluta (até meio salário mínimo per capita)foi -0,8% a. a., sendo que no período mais recentede 2003/2008, a taxa anual foi de -3,1%. A taxanacional de pobreza extrema (até ¼ do salário mí-nimo per capita) foi de -2,1% a. a. Essa situaçãose registrou após a aprovação da Constituição Fe-deral de 2008 que permitiu a elevação do gasto so-cial em relação ao PIB, de 13,3% em 1985, para21,9% em 2005, com destaque à elevação da parti-cipação dos municípios de 10,6% para 16,3%, re-sultante do movimento de descentralização da polí-tica social e da participação social na formulação egestão das políticas sociais brasileiras. Todavia, o



mesmo estudo aponta alguns aspectos que devem serconsiderados para permitir as perspectivas socioeco-nômicas brasileiras positivas, tais como: sustentabilida-de de uma taxa elevada decrescimento econômico e debaixainflação com orientaçãodo crescimento para produçãode bens e serviços, com mai-or valor agregado e de eleva-do e avançado conteúdotecnológico; alteração do pa-drão tributário extremamenteregressivo, onerando mais abase da pirâmide social; alte-ração no uso do fundo públi-co; incremento de infraes-trutura adequada em todo opaís e elevação da eficácia nautilização dos recursos públi-cos. Ademais, o estudo des-taca as deficiências relaciona-das à coordenação, integraçãoe articulação matricial no con-junto das políticas públicas, emtermos horizontais aindaidentificadas no Brasil.

O estudo destaca nas suas considerações finais anecessidade de consolidar institucionalmente o qua-dro geral das leis sociais no Brasil, para elevar o pa-drão e qualificar a intervenção do Estado no camposocial, de modo a regular a responsabilidade e o com-promisso social com metas, recursos, cronograma ecoordenação de programas.

Conclusão

A análise do quadro social brasileiro evidencia sig-nificativa persistência da pobreza e da desigualdadesocial, com diminuição nesses índices, com medidasadotadas a partir da Constituição brasileira de 1988.Tem-se nos últimos anos a possibilidade de supera-ção da indigência, embora a pobreza, mesmo que di-minuindo de modo mais significativo do que a desi-gualdade social, pareça vir sendo apenas administra-da e controlada.

O desafio é a manutenção de níveis significativose sustentáveis de crescimento econômico; o controleda inflação; o desenvolvimento de serviços deinfraestrutura básica com oferta de serviços básicosde modo ampliado e democrático para toda a popula-ção brasileira. Os gastos sociais, mesmo se amplian-do, precisam chegar melhor aos mais necessitados, eas políticas sociais carecem de maior articulaçãoentre si e com a política macroeconômica de gera-ção de emprego e de distribuição da renda social-mente produzida.

Uma análise das políticas sociais no Brasil revela,em primeiro plano, a adoção de programas fragmen-tados, descontínuos e insuficientes para produzir im-

pactos significativos no qua-dro apresentado. Ademais,têm-se ciclos de crescimen-to econômico curtos e inter-rompidos. Nesse percurso,merecem relevância quatroprogramas: o de MerendaEscolar direcionado às crian-ças e aos adolescentes quefrequentam escola pública noBrasil; a Aposentadoria So-cial Rural direcionada a tra-balhadores do meio rural; oBenefício de Prestação Con-tinuada para pessoas idosasa partir de 65 anos e pessoascom deficiência e o BolsaFamília. Os três últimos sãoprogramas de transferênciade renda que vêm assumindoa centralidade da proteçãosocial no Brasil. Esses pro-gramas situam-se no campo

da Política de Assistência Social por independeremde contribuição prévia ou de contribuição sistemáti-ca, como o Aposentadoria Social Rural, e por se des-tinarem a populações pobres, que deles necessitam.

Todavia, uma análise mais profunda dos progra-mas ditos de enfrentamento à pobreza, adotados noBrasil, situa esses programas no âmbito do que Castel(1999) denomina de “políticas de inserção”, que limi-tam sua atuação sobre os efeitos do disfuncionamentosocial, sem considerar as determinações estruturais,geradoras de pobreza. Tem sido pouco implementadasas “políticas de integração”, ou seja, aquelas capa-zes de produzir grandes equilíbrios de caráter pre-ventivo e não só reparador. Temos tido a prolifera-ção de políticas de inclusão precárias e marginais,orientadas pela focalização na população pobre ouextremamente pobre, incapazes de alcançar as de-terminações mais gerais e estruturais da situação depobreza no país. São políticas e programas que têm,até, incluído pessoas nos processos econômicos deprodução e de consumo. Contudo, é uma integraçãoda pobreza e da indigência de modo marginal e pre-cário, criando um segmento de indigentes ou de po-bres “integrados”, mantidos na situação de mera re-produção. Pode-se ter, por conseguinte, uma pobre-za regulada ou controlada, mas não superada, ser-vindo para atenuar o caráter “perigoso” que é atribu-ído aos pobres e permitindo o funcionamento da or-dem com o controle social das políticas sociais (SIL-VA, 2008, p. 149). Dessa forma, a pobreza, ao serconsiderada tão somente carência de renda, vem

São políticas e programas que

têm, até, incluído pessoas nos

processos econômicos de

produção e de consumo.

Contudo, é uma integração da

pobreza e da indigência de

modo marginal e precário,

criando um segmento de

indigentes ou de pobres

“integrados”, mantidos na

situação de mera reprodução.



sendo reduzida, mantendo-se, porém, inalterada agrande concentração de propriedade que sempremarcou a sociedade brasileira.

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Pobreza, desigualdade e políticas públicas: caracterizando e problematizando a realidade brasileira

Paugan. Por uma sociologia da exclusão social. São Paulo:EDUC, 1999, p. 13-48.

Notas

1 Um estudo da literatura sobre a pobreza, destacando asquestões teórico-conceituais, encontra-se em Silva, 2002.

2 Considerava-se indigente a população que detinha uma rendamensal de até um ¼ do salário mínimo, suficiente somentepara a compra de uma cesta básica de alimento.

3 O Programa Nacional de Renda Mínima Vinculado à Educação- Bolsa Escola foi instituído em 2001 pelo Ministério daEducação. Destinava-se a famílias com crianças de 7 a 15anos de idade, sendo o benefício transferido para cada famíliano valor de R$ 15 por criança, até o máximo de três filhos,totalizando até R$ 45. A contrapartida eram a matrícula e afrequência da criança à escola. A partir de 2003, esse programafoi incorporado ao Bolsa Família (SILVA et al. 2007).

4 O Bolsa Alimentação, também criado em 2001, pelo Ministérioda Saúde, visava reduzir deficiências nutricionais e amortalidade infantil entre as famílias com renda per capita deaté meio salário mínimo. Destinado a famílias com mulheresgestantes ou que estivessem amamentando os filhos, ouainda com crianças de 6 meses a 6 anos de idade. O benefícioera de até três Bolsas Alimentação para cada família, ou seja;o valor de R$ 15 até R$ 45 por mês. Além da transferênciamonetária, era oferecido atendimento básico à saúde da família.A partir de 2003, esse programa foi também incorporado aoBolsa Família (SILVA et al. 2007).

5 A estratégia Fome Zero é representada por um conjunto depolíticas governamentais e não governamentais cujopropósito maior é erradicar a fome e a desnutrição no país.Seus principais programas são: Bolsa Família; Programa deAquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA);Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); Programade Construção de Cisternas; Programa Nacional deFortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf); RestaurantesPopulares e Centros de Referência de Assistência Social(CRAS).

6 O BF ampliou seu público alvo, incluindo também oatendimento de famílias sem filhos, como o caso dosquilombolas, famílias indígenas e moradores de rua.

7 As seis regiões metropolitanas consideradas foram: Recife,Salvador, São Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte e Rio deJaneiro.

8 A pesquisa tem como principais fontes de dados, para asinformações internacionais: Nações Unidas (Banco Mundiale World Income Inequality Databas - WILD) e nacionais, aPesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do IBGE e

dados dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão(Sigplan) e da Fazenda (Siafi).

Maria Ozanira da Silva e [email protected]ós-Doutorado na Universidade Estadual de Cam-pinas (Unicamp)Doutora em Serviço Social pela Pontifícia Universi-dade Católica de São Paulo (PUC/SP)Coordenadora e professora do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da UniversidadeFederal do Maranhão (PGPP-UFMA)Coordenadora do Grupo de Avaliação e Estudo daPobreza e de Políticas Direcionadas à Pobreza(Gaepp: <www.gaepp.ufma.br>)

PGPP – UFMACampus Universitário do BacangaAv. dos Portugueses, S/NSão Luís – MaranhãoCEP: 65085-580

ensaio sobre a pobreza

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