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Encontro Internacional Participao, Democracia e Polticas Pblicas: aproximando agendas e agentes

23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP)

Da proposta democrtica ao enfrentamento concreto: estudo de caso sobre dois conselhos municipais de polticas pblicas na

cidade de So Paulo

Autoras1

Maria Carolina Tiraboschi Ferro

(UNICAMP, Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos)

Juliana Lemes Avanci

(UFABC, Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos)

Melissa Witcher

(Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos)

1 As trs autoras atuam no Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos, entidade que ocupa cadeira no CHM e no Conselho de Monitoramento desde suas primeiras gestes. Foi a atuao concreta em ambos os conselhos que instigou e alimentou a escrita do presente trabalho.

1

Ttulo Da proposta democrtica ao enfrentamento concreto: estudo de caso sobre dois

conselhos municipais de polticas pblicas na cidade de So Paulo

Resumo

O presente artigo se prope a analisar a dinmica de funcionamento de dois

conselhos gestores de polticas pblicas da cidade de So Paulo: o Conselho

Municipal de Habitao (CMH) e o Conselho de Monitoramento da Poltica de

Direitos das Pessoas em Situao de Rua (Conselho de Monitoramento). A

anlise considera, entre outras questes, a criao desses espaos, seu

desenho institucional, a participao de seus membros, a capacidade de

deliberao e definio de recursos para polticas pblicas, as disputas, os

desafios e os avanos dos espaos de participao social e seus efeitos sobre

as polticas pblicas. Para isso, o trabalho priorizar as ltimas gestes de

ambos os conselhos (2009-2012), no entanto se estender a gestes anteriores

e traar perspectivas para a prxima gesto que se inicia no ano de 2013.

Introduo

No Brasil, a discusso sobre a participao social nos processos de tomada de

deciso governamental teve incio a partir de meados da dcada de 1970, em

um contexto do regime militar. A proposta era vista como via para renovar os

critrios de construo e implementao de polticas pblicas, marcados por um

padro centralizador, autoritrio e excludente. J durante o processo de

redemocratizao, a Constituio de 1988 foi a oportunidade encontrada para se

institucionalizar a participao popular e promover uma reconfigurao da

2

relao entre Estado e sociedade civil, tornando a administrao pblica mais

permevel aos interesses populares2.

Os defensores da participao social, deste perodo da histria brasileira, foram

agrupados sob o projeto poltico denominado de "democrtico-participativo"

(DAGNINO, 2004). Assim, a partir dos anos oitenta, o Brasil tornou-se um frtil

laboratrio de experincias de participao social nas polticas pblicas.

Na dcada de 1990, no entanto, as experincias participativas foram

atravessadas por um refluxo poltico e ideolgico que abriu caminho para a

aplicao de medidas de carter neoliberal (ALBUQUERQUE, 2006). Neste

contexto, o discurso em defesa da participao social nas polticas pblicas

intensificado. No entanto, a defesa da participao passa a ser feita por

governos comprometidos com projetos polticos antagnicos, havendo

diferenas significativas na forma como cada projeto interpreta e materializa a

participao na gesto (TATAGIBA, 2003).

Enquanto o projeto neoliberal via a participao como uma forma de

descentralizar e reduzir o custo da administrao pblica, especialmente no que

diz respeito ao investimento em reas sociais, transferindo a responsabilidade

de implementao e gesto de polticas pblicas para a sociedade civil

organizada; o projeto democrtico-participativo apostava na participao

institucional como estratgia para radicalizar a democracia atravs da diviso

efetiva poder de deciso entre o Estado e a sociedade civil, promovendo que a

sociedade participe na definio das polticas pblicas. Assim, os anos noventa

foram caracterizados por uma "confluncia perversa" de projetos polticos

antagnicos (DAGNINO, 2004). Ambos promoveram a participao social o que

2 Aps a promulgao da Constituio, surgiram diversas propostas para promover uma maior participao da sociedade civil na gesto do Estado, especialmente no nvel municipal. Assim, outras formas institucionalizadas de participao social apareceram. Entre elas se destacam: o Oramento Participativo (uma experincia inovadora, criada em 1989 pelo Partido dos Trabalhadores no municpio de Porto Alegre) e, como consequncia da regulamentao de alguns artigos da Carta Magna, os Conselhos de Polticas Pblicas e os Conselhos Tutelares.

3

levou ao aumento de experincias concretas, mas tambm a uma disputa sobre

o significado da participao em curso.

No sculo XXI, embora a ideologia neoliberal j no disfrute de grande prestgio,

o projeto neoliberal e seu modelo de gesto gerencial da participao popular

ainda esto presentes e, em alguns casos, acaba sendo o sentido predominante

nas experincias de participao vigentes. Em outras palavras, a disputa de

projetos polticos continua nos dias de hoje embora, por utilizar a mesma

terminologia (participao popular/social), muitas vezes difcil identificar o

significado da participao que se est buscando promover. As fronteiras entre a

radicalizao da democracia e a gesto gerencial da participao esto cada

vez mais nebulosas e difusas.

Com base no exposto, concordamos com Tatagiba (2003) ao apontar que a

participao da sociedade civil na construo das polticas pblicas, por si s,

no capaz de sinalizar a natureza e os significados da democracia em

construo.

A abertura de canais institucionalizados de participao se altera, de fato,

o campo tradicional de produo e oferta dos bens pblicos; no resulta,

necessariamente, numa maior democratizao das relaes entre

governo e sociedade, nem tampouco num incremento em relao

qualidade das polticas (TATAGIBA, 2003, p. 13).

So as disputas, os desafios e resultados do mecanismo de participao social,

fundamentalmente nos espaos denominados conselhos gestores de polticas

pblicas, que conformam o universo mais amplo de preocupaes que

estimulam e orientam este artigo. Neste sentido, questiona-se qual tem sido

significado da participao promovida no Conselho Municipal de Habitao

(CMH) e no Conselho de Monitoramento da Poltica de Direitos das Pessoas em

Situao de Rua (Conselho de Monitoramento) da cidade de So Paulo,

principalmente nas suas ltimas gestes (2009-2012). Em que medida os

espaos criados e seus desenhos institucionais tm favorecido de fato uma

participao efetiva e autnoma de atores sociais na produo de polticas?

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Quais foram os elementos que favoreceram e obstacularizaram este processo?

Diferentes setores sociais e, acima de tudo, os setores mais pobres puderam

explicitar suas demandas e fazer parte das decises sobre as polticas pblicas?

Quanto progresso foi feito em termos de redistribuio de oportunidades, bens e

servios em favor dos mais pobres?

Conselho Municipal de Habitao: disputas a favor e em contra de um conselho de aliados

Entre as dcadas de 60 e 80, a cidade de So Paulo sofreu intensa ocupao de

reas com restrio ambiental por aqueles que se depararam com a

concentrao fundiria e a ausncia de polticas pblicas de habitao. Uma vez

destitudos das condies econmicas para acessar moradia no mercado

imobilirio dominante em reas hegemnicas (MARICATO, 1996, p. 12),

instalaram-se em locais avessos aos interesses do capital como regies de

mananciais, topos de morros, lindeiras a rios e crregos. Para Henri Acselrad, a

segregao residencial sustentada pelo mercado de terras seria a condio da

reproduo das desigualdades ambientais (2009, p.30).

Diante da escassez de polticas habitacionais que assegurassem o acesso de

famlias de baixa renda moradia adequada, frente ao agravamento dos

conflitos socioambientais e disputa pela terra urbanizada, bem como

intensificao do adensamento das cidades neste perodo, a questo

habitacional passou a tomar propores institucionais. O debate e as

reinvindicaes populares colocavam a necessidade de reservar uma parte do

oramento municipal para habitao de interesse social.

Como continuidade do nimo do processo de redemocratizao, com a incluso

da poltica urbana no Ttulo da Ordem Econmica no texto constitucional,

seguiram-se as aes no municpio de So Paulo com Luza Erundina (PT)

frente da Prefeitura. Durante aquele perodo a aproximao do Estado com os

segmentos populares de luta por moradia ocorreu, principalmente, com o

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reconhecimento do protagonismo desses sujeitos na efetivao do direito

moradia por meio de medidas concretas, como foram os mutires de construo.

Na dcada de 90, garantindo em lei a pauta j instalada na sociedade, foi

aprovada a Lei 11.632/94 com o objetivo de dar tratamento integrado questo

habitacional, atendendo famlias de baixa renda. Para isso, criou-se o Fundo

Municipal de Habitao vinculado Companhia Metropolitana de Habitao de

So Paulo (C