em busca da qualidade do gasto público: monitoramento...
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II Seminário Internacional de Política Fiscal FMI/FGV
28/04/2016
Em busca da Qualidade do Gasto Público:monitoramento, avaliação e sustentabilidade fiscal
2
Sumário Explorando o retrato das despesas orçamentárias e extraorçamentárias do
Brasil
Necessidade de se monitorar e avaliar continuamente os gastos públicos
Contribuições do TN nesse processo
Instituição do CMAP - Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas
Públicas Federais
Gestão de despesa pública no regime fiscal de médio prazo
Panorama estrutural da política fiscal
Fonte: Banco Central. Elaboração: Banco Central.
3
Evolução do Resultado Fiscal e da Dívida Pública do Governo
Geral, em % do PIB
3,2 3,2 3,3 1,9 2,6 2,9 2,2 1,7
-0,6 -1,9
-3,6 -2,7 -2,0 -3,2 -2,4 -2,5 -2,3 -3,0
-6,0
-10,4
55,5 56,7 56,059,2
51,8 51,353,8
51,7
57,2
66,5
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Resultado Primário do Setor Público* Resultado Nominal
Dívida Bruta do Governo Geral
18,0
17,4
18,1
18,8 18,819,0 18,9 18,5
20,2
18,918,5
18,7
18,0
17,6
15,9
15,1
15,6
16,416,8 16,9
16,2
17,3
18,1
16,716,9
17,3
18,3
19,5
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Receita Líquida Despesas
Evolução das receitas e despesas do Governo
Central, em % do PIB
Fonte: Banco Central. Elaboração: Banco Central.
12,3512,3412,56
13,05
13,6513,49
12,69
13,71
12,09
12,8812,79
12,99
13,42
14,53
3,72
3,03
3,363,50
3,182,89
3,533,74
3,94 3,914,09 4,15
4,56
3,90
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
5,50
6,00
6,50
7,00
7,50
10,00
11,00
12,00
13,00
14,00
15,00
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Obrigatórias* Discricionárias**
Evolução das despesas obrigatórias e discricionárias,
em % do PIB
* Exclui despesas com capitalização do FSB (2008), da Petrobrás (2010) e regularização de
passivos (TCU 2015).
** Exclui despesas com regularização de passivos (TCU 2015).
Fonte: Tesouro Nacional. Elaboração: Ministério da Fazenda.
Rigidez orçamentária: pouco espaço para contingenciamento
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Discricionárias contingenciávei
s; 8,3% Discricionárias não
contingenciáveis; 13,1%
Outras obrigatórias;
6,3%
Subsídios; 2,2%
FAT; 4,6%
Pessoal inativo; 10,3%
Pessoal ativo; 10,3%
Previdência e LOAS; 44,9%
Composição da despesa primária (LOA 2016)
Fonte: Lei Orçamentária Anual, 2015. Elaboração: própria.
Uma nação que envelhece rapidamente...
2010:1 idoso para
10 adultos
2060:Aproximadamente 1
idoso para 2 adultos
Seguridade Social no Brasil: Razão idosos (+65
anos)/adultos (15 a 64 anos) em %
5
Fonte: IBGE, 2013.
Países emergentes: aumento esperado no gasto
com saúde, % do PIB, 2015-2030
E o envelhecimento populacional pressionará ainda mais os gastos em saúde e previdência.
Fonte: International Monetary Fund (2015a), Methodological and Statistical Appendix.
Impacto das operações de financiamento do BNDES
Estimativas de subsídios implícitos dos contratos
STN - BNDES, realizado* e projetado, em R$ Bilhões
- 01.01.2016
Créditos junto ao BNDES - % do PIB
Fonte: Banco Central do Brasil. Elaboração: própria.
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaboração: própria.
6
Valor Presente acumulado de R$182.306.951.950,27
* Atualização realizada com o IPCA.
-
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060
-10,0
-9,0
-8,0
-7,0
-6,0
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
Dez
/06
Ab
r/0
7
Ago
/07
Dez
/07
Ab
r/0
8
Ago
/08
Dez
/08
Ab
r/0
9
Ago
/09
Dez
/09
Ab
r/1
0
Ago
/10
Dez
/10
Ab
r/1
1
Ago
/11
Dez
/11
Ab
r/1
2
Ago
/12
Dez
/12
Ab
r/1
3
Ago
/13
Dez
/13
Ab
r/1
4
Ago
/14
Dez
/14
Ab
r/1
5
Ago
/15
Dez
/15
Gastos tributários – Bases Efetivas
7
Composição funcional dos gastos tributários em
2015
Fonte: Receita Federal do Brasil, 2016. Elaboração: Receita Federal do Brasil.
Fonte: Demonstrativos dos Gastos Tributários – DGT, LOA. Elaboração: própria.
Agricultura10%
Assistência Social
8%
Ciência e Tecnologia
6%
Comércio e Serviço
27%
Educação3%
Energia2%
Habitação3%
Indústria12%
Saúde9%
Trabalho16%
Transporte2%
Outras2%
Demanda por serviços públicos versus consolidação fiscal
Demanda por serviços públicos é crescente e o debate público centra-se na proposta de que uma quantidade maior de recursos é necessária para satisfazer essa demanda.
Dilema entre o estímulo fiscal em um ambiente de forte desaceleração econômica e a consolidação fiscal em um contexto de grave crise das finanças públicas.
Acrescente-se ainda o impacto fiscal de médio e longo prazo decorrente do envelhecimento populacional.
O desafio é trazer a trajetória do gasto público para níveis sustentáveis. Para isso é fundamental avaliar onde ele é pouco produtivo, buscando fazer mais com
menos recursos e priorizando a eficiência dos programas públicos.
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Perspectiva comparativa
Nosso padrão de gastos é elevado seja na comparação por nível de desenvolvimento econômico, seja por padrão cultural.
Despesa total do Governo Geral (% PIB) –
desenvolvimento econômico, 2015
9
42
0
10
20
30
40
50
G-7 EconomiasAvançadas
G-20 Brasil EconomiasEmergentes
Demais
42
0
10
20
30
40
50
PaísesNórdicos
Zona do Euro EuropaEmergente
Brasil América LatinaEmergente
AsiaEmergente
Despesa total do governo geral (% PIB) – padrão
cultural/social, 2015
Fonte: Fundo Monetário Internacional – Fiscal Monitor (2016). Elaboração: própria.
Contribuições do Tesouro Nacional
Lançado em junho de 2015, o livro apresentou aspectos conceituais, empíricos e experiência internacional sobre mensuração da eficiência do gasto público.
Livro “Avaliação da Qualidade do Gasto Público e Mensuração da Eficiência”
A busca pela melhoria da qualidade do gasto público é missão institucional da Secretaria do Tesouro Nacional.Diante disso, a STN atua no desenvolvimento de iniciativas para melhorar a avaliação de políticas públicas:
Avaliação de Políticas Públicas
GESTÃO STN
(em execução)
Definição de diretrizes gerais para avaliações ex-ante de novos Programas, Políticas
Públicas propostas em Projetos de Leis/ Normativos,
contendo:
Diagnóstico do problema, definição de objetivos, eficácia e exigência de informações para permitir a avaliação posterior da proposta.
ESTADOS E MUNICÍPIOS
(proposta)
Projeto de Lei Complementar (PLP n° 257/2016) enviado ao Congresso contendo a exigência de publicação
de Lei Estadual para estabelecer normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal com:
Instituição de critérios para avaliação periódica dos programas e projetos do ente, com vistas a aferir a qualidade, a eficiência e a pertinência da sua manutenção, bem como a relação entre custos e benefícios de suas políticas públicas, devendo o resultado da avaliação ser
público.
GESTÃO STN
(em execução)
Programa piloto de avaliação de políticas públicas ex-post
Avaliação em políticas públicas voltadas à Educação, ao Mercado de Trabalho e às Políticas Sociais.
Objetos de Análise: eficácia, eficiência e focalização dos programas.
Produto: avaliações para fomentar a tomada de decisões orçamentárias e financeiras e auxiliar no aprimoramento dos programas.
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
(proposta mais abrangente)
Institucionalização de sistema de monitoramento e
avaliação - Portaria Interministerial e
contribuições à Lei de Qualidade Fiscal (PLS n° 229 –
2009)
Aprimorar as políticas públicas em execução e em estudo; e
Estabelecer métricas e mecanismos de monitoramento que promovam o planejamento fiscal de médio prazo. 10
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ÂM
BIT
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ES
DA
FE
DE
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Concepção mais ampla de monitoramento e avaliação
Verificar e mensurar a efetividade e os efeitos da política sobre os
beneficiários diretos e a sociedade. Ex. avaliações de impacto.
Monitorar e avaliar os processos de execução da
política.Ex. eficiência, indicadores
físicos e orçamentários, etc.
Existe adequação entre os insumos/componentes e os resultados esperados da política?Ex. Metodologia de Modelo Lógico.
Avaliação ex-anteA política proposta responde a um problema bem definido e relevante? Está claro o objetivo da ação do Estado? O desenho pode alcançar eficazmente este objetivo?
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Programa de Financiamento Estudantil
Problema – desigualdade no acesso ao Ensino Superior
(ES)?
Focalização - quem são os grupos de renda que possuem
habilidade mas não acessam o ES por falta de renda e
restrição ao crédito? Indicadores e evidências.
Objetivo - aumentar a empregabilidade e a renda dos
indivíduos desses grupos com o aumento da inserção no
ES? O financiamento garante isso? Quais ações devem ser
implantadas para garantir isso?
Incentivos – há uma boa estrutura de incentivos?
...
O diagnóstico de desigualdade no acesso ao
ES se mantem? Cursos em determinadas
instituições ou em determinados cursos geram
os resultados esperados de melhora da
empregabilidade e da renda? Existe uma teoria
que relaciona os insumos e os resultados?
Indicadores físicos e orçamentários, como
proposto pelo PPA. Quantos contratos de
financiamento foram firmados e qual o custo
desses contratos? Houve aumento de orçamento e
perda de escala? Monitoramento efetivo da
entrega do produto, identificação e compreensão
das ineficiências.
Os resultados de aumento da inserção dos
grupos elegíveis, da empregabilidade e da
renda ocorreram devido ao programa de
financiamento? Não basta entregar o
produto, tem que gerar impacto.
Institucionalização do Monitoramento e da Avaliação de Políticas Públicas
Instituição do Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas Federais – CMAP por meio de Portaria Interministerial – DOU 08/04/2016
Objetivos:
aperfeiçoar políticas públicas, programas e ações do Poder Executivo federal para que alcancem melhores resultados; e
aprimorar a alocação de recursos e melhorar a qualidade do gasto público.
Comissões/Grupos de M&A Temáticas(ex. Saúde, Educação)
MF
CGUCasa Civil
MP
Membros Titulares:
Ministro MP
Secretários
SOF, SPI e
ASSEC/MPOG
SPE e STN/MF
SFC/CGU
SAM e SAG/Casa Civil
Secretaria-executiva
- GM/SE - MP
• Estabelece Diretrizes
• Define áreas e programas
• Aprova planos de trabalho
• Organiza e compartilha
informações
• Gestão dos resultados e da
comunicação
• Integração com o processo
decisório
Apoio Técnico: IPEA, IBGE, ENAP, ESAF
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Gestão de despesa pública no regime fiscal de médio prazo
Arcabouço fiscal de médio prazo atual:
• PPA não foca em projeções fiscais de cada programa e de sua consolidação;
• LDO foca em projeções e metas macro-fiscais de médio prazo, mas meta é definhada anualmente, podendo ser alterada a cada ciclo orçamentário;
MTEF:
• Vai além de projeções macro-fiscais de médio prazo e listagem exaustiva de programas;
• Conciliação das necessidades (estimativas bottom-up) com as restrições (estimativas top-down e regras fiscais).
• CMAP: avaliação contribui com a definição de custos, necessidades de aprimoramento e
oportunidades de realocação de recursos.
Pode gerar insumos para as projeções e fornecer opções de conciliação entre as necessidades e restrições.
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Gestão de despesa pública no regime fiscal de médio prazo
Sugestões para implementação inicial:
• Gradual, em paralelo ao processo orçamentário legal atual;
O acompanhamento do novo processo já começa a gerar mudanças.
• Alguma formalização da fase estratégica do orçamento, onde os estudos podem ser
apresentados para os tomadores de decisão;
• Aproveitar o exercício para iniciar a avaliação e revisão de despesas obrigatórias;
Em uma avaliação estratégica de médio prazo, o impacto positivo de ajustar despesas
obrigatórias pode compensar o custo político necessário para fazê-lo.
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Muito obrigada!
Fabiana RodopoulosCoordenação-Geral de Estudos Econômico-Fiscais – CESEF
Subsecretaria de Planejamento e Estatísticas Fiscais