el estado del arte

5/21/2018 El Estado Del Arte

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FUNDACIN IDEA / USAID 1


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ProgrAmAS DE APoyo A lA INNovACIN EN PymES: El EStADo DEl ArtE2


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Todos los derechos de los contenidos de este documento (incluidos los de autor) son propiedad de laFundacin para la Implementacin, Diseo, Evaluacin y Anlisis de Polticas Pblicas, FundacinIDEA, A.C. y de Casals & Associates Inc, contratista de USAID.

Se prohbe la copia, radiodifusin, descarga, almacenamiento (en cualquier soporte), transmisin,exhibicin o reproduccin en pblico, as como la adaptacin o alteracin del contenido de este docu-mento bajo ningn concepto, sin la correspondiente autorizacin previa y por escrito de la Fundacinpara la Implementacin, Diseo, Evaluacin y Anlisis de Polticas Pblicas, Fundacin IDEA, A.C. o deCasals & Associates Inc, contratista de USAID.

Al ingresar al documento en cualquiera de sus versiones, usted acuerda que slo puede bajar contenidopara su uso personal, no comercial.


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Hans SimonsBonos de Innovacin-Pases Bajos

Guann-Jyh LeeSmall and Medium Enterprise Administration-Taiwn

Patrick OBrienBonos de Innovacin-Irlanda

Tsung-Shen TsaiSmall and Medium Enterprise Administration-Taiwn

Monica FlanaganSocios de Innovacin-Irlanda

Chen Hsiang-YingSmall Business Innovation Research Program-Taiwn

Patrick O'DonnelInstituto Tecnolgico de Tallaght- Irlanda

Chun-Chi TsaoSmall Business Innovation Research Program-Taiwn

Sarah ManganEmbajada de Irlanda en Mxico

Wen-Chiang ChiengDepartamento de Tecnologa Industrial

Ministerio de Asuntos Econmicos-Taiwn

Patricia Noda VideaCORFO

Innova-Chile

Howard LuDepartamento de Tecnologa Industrial


Andrs Benavides YatesCORFO

Innova-Chile

Norman C.M. LinDepartamento de Tecnologa Industrial


Carmen Ponce PulidoSERCOTEC-Chile

Wen-Heng ChaoTaiwan Institute of Economic Research

Sergio Salas MezaSERCOTEC-Chile

Dr. Hiap L. OngTaiex Scientic Co., Ltd.

Kyoritsu Optronics Co., Ltd.-Taiwn

Juan Pablo TierraPrograma de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Produc-

tivas (PACC)-Chile

Bai-Huei WeiNational Taiwan University of Science and Technology-Taiwn

Ana Mara Fuentes GmezCORFO

Innova-Chile

Martn de Jess Muoz-Ledo VillegasTitular

Ocina de Enlace de Mxico en Taiwn

Sergio Maureira BaezaCORFO

Innova-Chile

Roberto SpindelSpinMarketing Ltd.-Israel

Myriam Gmez InostrozaCORFO

Innova-Chile

Nir-Ben AharonPrograma Niztzoz

The Jerusalem Institute for Israeli Studies-Israel

Helen Fell MackayCORFO

Innova-Chile

Zvia DoriMinistry of Industry,

Trade and Labor-Israel

Equipo de trabajo y agradecimientosEl presente documento fue elaborado por Fundacin IDEA, A.C. El equipo de trabajo responsable delproyecto estuvo formado por Amy Glover, Yemile Mizrahi, Mara Fernanda Gonzlez, Ramiro Nava, Jona-than Pinzn y Diego Canales, y fue coordinado y editado por Tim Kessler y Alberto Saracho.

Este reporte no se habra podido llevar a cabo sin la ayuda, generosidad, informacin y participacinde funcionarios, empresarios, trabajadores y otras personas que contribuyeron en su desarrollo. Enparticular queremos agradecer a:


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Francisco Javier MenesesCORFO

Innova-Chile

Uri ScharfJerusalem Business Development Center-Israel

Juan Pablo Concha GirardiEmuChile

Keren DahanSIT-Israel

Jos Miguel BenaventeFacultad de Economa y Negocios

Universidad de Chile

Ari ManorZOOZ-Israel

Marcos Gallardo PastoreAudassi Auditores-Chile

Paul SteinerKapro/Kadarim-Israel

Mara Ins VzquezCorporacin Nacional para el Desarrollo-Uruguay

Amnon ShahamMDT/Gamal Sarid-Israel

Gonzalo CaprilesIBERPYME-SELA

Charles F. ClelandSBIR National Program

United States Department of Agriculture-Estados Unidos

Roberto Valladares P.BIOSCAN-Chile

Peixuan ZhuCREATV/MicroTech-Estados Unidos

Luz Ma. de la MoraTitular de la Unidad de Relaciones

Econmicas y Cooperacin Internacional-SRE

Cha-Mei TangCREATV/MicroTech-Estados Unidos

Alejandro Martnez-Zurita Reed

Director de Promocin Econmica para Asia-Pacco-SRE

Yang Tao

School of EngineeringUniversity of Maryland-Estados Unidos

Leandro ArellanoEmbajador de Mxico en Corea del Sur

Hisham KassabMobilaps-Estados Unidos

Adrin GarcaEmbajada de Mxico en Corea del Sur

Chang-Woo HongInnobiz-Corea del Sur

Byung-Heon LeeKwangwoon University-Corea del Sur

Moon Hee LeeInnobiz-Corea del Sur

Mi Hee LeeKorea Venture Industry Association-

Corea del Sur

Dae-Youl JunKorea Venture Industry Association-Corea del Sur

Chang-Kyo ParkKorea Technology and Information Promotion Agency for SMEs-

Corea del Sur

Joo-Yong KimKorea Technology and Information Promotion Agency for SMEs-

Corea del Sur

Sung-Youn OhSmall & Medium Business Corporation-Corea del Sur

Choong Gyo ShinKorea Technology and Information Promotion Agency for SMEs-

Corea del Sur

Tony ParkKorea Venture Industry Association-

Corea del Sur

Hong Suk KimInnobiz-Corea del Sur

Jun Hyun-HoKorea Federation of Small and Medium Business-Corea del Sur

Jun Hung KimInnobiz-Corea del Sur


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Asimismo, agradecemos la disposicin y generosidad de los distintos beneciarios de Programas PyMEque fueron entrevistados para elaborar el documento. Su participacin y puntos de vista fueron indis-pensables para conocer las fortalezas y debilidades de los programas analizados.

Un agradecimiento especial merecen Luisa Marn por su interpretacin, Carlos Ignacio Gutirrez porsus consejos y comentarios, y Brbara de Lille por su apoyo logstico durante el proyecto. Sin su ayuda,el proyecto no sera una realidad.

Este reporte se llev a cabo gracias al generoso apoyo de la Agencia de Estados Unidos para el DesarrolloInternacional (USAID). El contenido y conclusiones son responsabilidad de Fundacin IDEA y no repre-

sentan los puntos de vista o las opiniones de USAID, del Gobierno de Estados Unidos de Amrica o de losfuncionarios pblicos de los programas analizados.

Sun Mee ShimSmall & Medium Business Corporation-Corea del Sur

Jeong-Suk OhSmall & Medium Business Corporation-Corea del Sur

Marcia O'ConnorTrade Development Ofcer

International and Intergovernmental Relations-Alberta, Canad

Barbara NylandInnovation & Network Advisor, NRC-IRAP West-Alberta, Canad

Robert FoxCoordinator Trade Team-

Alberta,Canad

Denys G. T. CooperTechnology and International Advisor, NRC-IRAP-Alberta, Canad

Kashmir GillDirector, NRC-IRAP West-Alberta, Canad

Lou BeresIndustrial Technology Advisor, NRC-IRAP-Alberta, Canad

Hazel CailIntergovernmental Business and TradeRelations-Alberta, Canad

Lou BeresIndustrial Technology Advisor, NRC-IRAP-Alberta, Canad


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13 PARTE 1: INNOVACIN, SELECCIN Y EVALUACIN

14 Captulo 1. Introduccin

14 A. Las PyMEs y la innovacin

17 B. El Proyecto

18 C. Cmo seleccionamos los casos? Relevancia para Mxico

21 Captulo 2. La innovacin en lo abstracto y en el mundo

21 A. El concepto

22 B. Innovacin y competitividad

24 C. Las fallas de mercado

26 D. El Riesgo de innovar

26 E. Mecanismos de apoyo

27 a. Financiamiento

30 b. Capacitacin

30 c. Vinculacin

31 d. Propiedad intelectual

31 e. Sealizacin

33 Captulo 3. Haciendo buenas apuestas

33 A. La importancia de la seleccin de beneciarios

33 a. Identicando beneciarios

33 b. Desplazamiento del capital privado

34 B. Buenas apuestas y manzanas podridas

34 a. Saber excluir

37 C. Criterios de seleccin

37 a. Requisitos de elegibilidad

37 b. Capacidad de la empresa

38 c. Criterios subjetivos

39 D. Procesos de seleccin

41 Captulo 4. La evaluacin

41 A. No se puede mejorar lo que no se mide

41 a. Los resultados son la nica justicacin

43 B. Evaluacin y monitoreo

43 a. Evaluacin de impacto

45 b. Monitoreo

47 C. Otras consideraciones

49 D. Indicadores de desempeo

51 a. Indicadores a largo plazo

52 E. Otras consideraciones metodolgicas

52 a. De dnde vienen los datos?

53 b. Cualitativa o cuantitativa?

53 c. Lgica del programa

54 d. Evaluador independiente

55 Captulo 5. Principales hallazgos y recomendaciones

55 A. La importancia de los programas de apoyo a la innovacin

55 a. Las PyMEs pueden innovar

56 b. La funcin del sector pblico

56 c. Obstculos a la innovacin

56 B. Recomendaciones prcticas sobre el diseo, implementacin y evaluacin de programas

NDICE


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59 PARTE 2: LOS CASOS DE ESTUDIO

60 Programa de Asistencia para la Investigacin Industrial (NRC-IRAP), Canad

67 Innova-Chile, Chile

75 Innobiz, Corea del Sur

82 Small Business Inovation Research Program, Estados Unidos

84 Socios de Innovacin, Irlanda

86 NITZOZ, Israel

91 Bonos de Innovacin, Pases Bajos

94 Small Business Inovation Research Program, Taiwn

102 APNDICE

105 REFERENCIAS


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NDICE DE TABLAS, RECUADROS Y FIGURAS

Parte 1: Innovacin, seleccin y evaluacin

14 Tabla 1.1 Contribucin de las PyMEs al PIB y al empleo (%)

15 Tabla 1.2 Competitividad de las PyMEs

16 Tabla 1.3 Indicadores diversos de I+D

17 Figura 1.1 Gasto en investigacin y desarrollo, pases seleccionados, 200519 Tabla 1.4 Casos analizados

21 Recuadro 2.1 La innovacin en la industria

22 Recuadro 2.2 Tipologa de innovacin

23 Figura 2.1 Flujograma del impacto econmico de las PyMEs innovadoras

24 Recuadro 2.3 Tres caminos a la competitividad

28 Figura 2.2 El riesgo en el ciclo de innovacin

29 Recuadro 2.4 Sistemas Nacionales de Innovacin

35 Figura 3.1 Grados de beneciarios potenciales como apuestas y manzanas

36 Figura 3.2 Grados de PyMEs beneciarias como apuestas y manzanas

42 Figura 4.1 Ciclo de innovacin42 Recuadro 4.1 Importancia de la evaluacin

44 Tabla 4.1 Seis pasos para la evaluacin de programas PyME

46 Recuadro 4.2 Sistema Biz-Mate

47 Tabla 4.2 Evaluacin del desempeo de las incubadoras

48 Figura 4.2 Modelo de Evaluacin

49 Tabla 4.3 Indicadores de desempeo en el programa FONTEC (Chile)

50 Recuadro 4.3 Indicadores propuestos para INNOVA

52 Tabla 4.4 Ventajas y desventajas de metodologas de evaluacin

53 Recuadro 4.4 Matriz de marco lgico

Parte 2: Los Casos de Estudio

60 Recuadro 1: Perl de un Consejero Tcnico Industrial

61 Recuadro 2: Proyectos de NRC-IRAP por sector (2006)

62 Recuadro 3: El papel del dinero en el NRC-IRAP

63 Recuadro 4: Proceso proactivo de seleccin

64 Recuadro 5: Determinar la viabilidad del proyecto: bsquedas de tecnologa

65 Recuadro 6: El NRC-IRAP en cifras

67 Recuadro 1: Consejo Nacional de Innovacin de Chile

68 Figura 1: Sistema Nacional de Innovacin de Chile

69 Recuadro 2: Sectores Prioritarios de Innova Chile69 Figura 2: Sectores Prioritarios

72 Recuadro 3: Ley del Royalty Minero

74 Tabla de Indicadores de Innova Chile

76 Tabla 1: Valor agregado per capita de las PyMEs y las grandes empresas en el sector manufacturero

76 Tabla 2: Empleos, ingresos e inversin de las PyMEs

77 Figura 1: Interaccion entre los distintos programas PyME de Corea

78 Tabla 3: Valor agregado per capita de las PyMEs y las grandes empresas en el sector manufacturero

por industria

79 Figura 2: Sistemas de evaluacin de KIBO

79 Recuadro 1: SBC80 Figura 3: Matriz del nivel de riesgo y nivel de tecnologa


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PARTE 1:

InnovacIn,SeleccIny evaluacIn


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a. ls PMes iiEn Mxico, al igual que en muchos pases del mundo, existe un consenso sobre la importancia

que tienen las pequeas y medianas empresas (PyMEs) en la economa, as como sobre la nece-

sidad de promover su desarrollo a travs de polticas pblicas. En el caso de Mxico, adems de

que representan la mayora de las empresas, las PyMEs mexicanas contribuyen con cerca del

50% del Producto Interno Bruto (PIB) y emplean a la mayor parte de los mexicanos. Por tanto,

no es exageracin decir que la competitividad de la economa mexicana y el bienestar de sus

trabajadores dependen en buena parte del xito de las PyMEs (ver Tabla 1.1).

Muestra de la importancia que ha puesto el gobierno en esto es que, tan slo en el 2007, el

Presupuesto de Egresos de la Federacin asign ms de 60 mil millones de pesos a distintos

programas que apoyan la creacin y sustentabilidad de micro, pequeas y medianas

empresas. Estos programas van desde apoyo a microempresas rurales, hasta programas para

sectores especcos.

No obstante este apoyo nanciero y los distintos programas de promocin, las PyMEs mexi-

canas siguen siendo vulnerables y carecen de los niveles de competitividad de sus contrapartes

internacionales (ver Tabla 1.2). Esto se debe, en parte, a las dicultades para acceder a capitalhumano capacitado, tecnologa y nanciamiento (OCDE, 2007).

La Encuesta sobre Investigacin y Desarrollo Tecnolgico (ESIDET) de 2006 revela que, en

Mxico, nueve de cada 10 proyectos de innovacin se realizan al interior del sector privado

y son, en su gran mayora, desarrollados por la propia empresa (83.49%, en contraste con el

8.45% que se desarrollan en colaboracin con otras empresas y el 6.25% en colaboracin con

institutos de educacin superior o de investigacin), poniendo en evidencia una extrema de-

bilidad de las actividades de vinculacin (CONACYT, 2007). Independientemente del tamao

de la empresa, la ESIDET indica que la innovacin es nanciada principalmente con recursos

propios (63%); en segundo lugar con apoyos gubernamentales (19%) y, en tercero, con crdi-tos bancarios (12%) (CONACYT, 2007). De tal forma que hay un gran espacio para programas

pblicos que fortalezcan los vnculos con el sistema pblico de investigacin y para buscar

incrementar el nanciamiento privado a proyectos innovadores.

Ms all de su potencial en la creacin de empleo y en la contribucin a la produccin

nacional, las PyMEs pueden tener un papel ms importante en la innovacin exitosa de pro-

ductos y procesos, y en la creacin de valor agregado asociado con sta.

cp 1IntroduccIn

Tabla 1.1

ncibi s PMes PIB mp (%).

Fuente: Censos Econmicos INEGI (2004)

Unidades econmicas PIB Empleo

Micro 94.2 19.3 40.8

Pequeas 4.2 12.4 12.9

Medianas 1.1 14.6 12.2

Grandes 0.5 53.7 34.1

Total 100 100 100


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Si bien las grandes corporaciones internacionales dominan la investigacin y desarrollo en

Mxico, las pequeas y medianas empresas tienen caractersticas que las hacen propensas a

innovar (TIPA, 2006). Al ser ms pequeas y giles, las PyMEs tienen menos inercia para poder

hacer cambios. Al tener ms empleados y estar ms institucionalizadas, las empresas grandes

se enfrentan a costumbres ms arraigadas que dicultan las innovaciones (TIPA, 2006). Cabe

destacar que estos cambios pueden provenir del exterior o del interior de la empresa.

Otra de las ventajas de las PyMEs para innovar es el hecho de que sus trabajadores general-

mente tienen actividades menos rutinarias y responsabilidades diversas. Mientras que en las

empresas grandes los trabajadores tienen funciones especializadas y estandarizadas, los traba-

jadores de PyMEs tienen actividades de reas distintas. Es comn que en las PyMEs una mismapersona sea responsable de varias actividades. Mientras en una empresa grande es necesario

que distintos departamentos se comuniquen y se pongan de acuerdo, las PyMEs tienen un cos-

to reducido en la comunicacin e identicacin de reas potenciales de mejora (TIPA, 2006).

Por su naturaleza y tamao, es tambin comn que exista mejor comunicacin entre em-

presas pequeas. Las empresas grandes tradicionalmente mantienen todas sus innovaciones

en secreto y muy rara vez son comunicadas abiertamente a su competencia. Por el contrario,

en el caso de las pequeas y medianas, no es tan extrao que exista colaboracin entre compe-

tidores, lo que mejora las posibilidades de xito de la innovacin (TIPA, 2006).

Generalmente, las empresas que innovan en sectores emergentes de la economa, comoel caso de las punto com en los noventa, son PyMEs de nueva creacin. Como lo muestra

este caso, los sectores emergentes de la economa tradicionalmente han estado poblados por

PyMEs innovadoras y grandes empresas, lo que genera grandes oportunidades de colaboracin

(Pavit, 1987; TIPA, 2006).

No obstante estas facilidades, existen fallas de mercado que inhiben a las PyMEs llegar a ni-

veles socialmente ptimos de inversin en investigacin y desarrollo y, por lo tanto, en innova-

cin. Las restricciones mencionadas se suman al riesgo, asimetra de informacin, baja apro-

piabilidad y falta de coordinacin para reducir los incentivos para que las PyMEs inviertan en

procesos o productos innovadores. Mxico no es la excepcin, situacin que se ve reejada enlos bajos niveles de innovacin e investigacin y desarrollo (ver Tabla 1.3).

Para solucionar estas fallas de mercado y llevar la inversin en investigacin y desarrollo e

innovacin a niveles socialmente ptimos, se necesita que el gobierno intervenga a travs de

programas pblicos. La existencia de externalidades positivas (spillovers), informacin asim-

trica y falta de coordinacin en la innovacin, justica la intervencin del sector pblico para

incrementar los niveles de innovacin (Rodrik, 2004). Como se puede ver en la Figura 1.1, a

Tabla 1.2

n

cmpiii s PMes.

Nota: Escala de 1 a 10, en donde 10 es el valor mximo.Fuente: IMD en TIPA (2006).

Pas Competitividad de las PyMEs

Estados Unidos 8.10

Taiwn 7.78

Canad 6.56

Chile 6.41

Singapur 6.34

Repblica de Corea 4.52

China 4.42

Mxico 3.78

Rusia 3.48


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diferencia de lo que ocurre en la mayora de los pases industrializados, en Mxico, la mayor

parte del gasto e investigacin y desarrollo proviene del sector pblico. Las fallas de mercado

an inhiben de forma considerable la inversin de las empresas.

Por su naturaleza, las empresas grandes cuentan con recursos, o acceso a stos, que les

permiten superar estas fallas de mercado y llevar a cabo procesos innovadores. Sin embargo,

esto no es suciente para llevar la innovacin a niveles socialmente ptimos y se necesita de

la innovacin en pequeas y medianas empresas para incrementar tanto su propia competiti-

vidad como la del pas.La llamada economa del conocimiento ha cambiado la competencia internacional. Las

ventajas competitivas han ido transformndose hacia la innovacin, la tecnologa y el cono-

cimiento en lugar de factores como capital y mano de obra (TIPA, 2006). En este contexto, las

PyMEs necesitan innovar para sobrevivir y crecer.

Para atender estas fallas de mercado, los programas deben contar con mecanismos que supe-

ren los obstculos a la inversin en innovacin en las PyMEs. La innovacin se caracteriza por

la incertidumbre y el riesgo implcito en llevar a cabo algo nuevo sin conocer de antemano los

resultados. Los programas PyME deben enfocarse en reducir este riesgo, de tal forma que las

empresas estn dispuestas a asumirlo.Adems, se debe contar con un esquema formal de derechos de propiedad intelectual, que

les permita a las pequeas y medianas empresas apropiarse de los resultados de dicha inno-

vacin, al menos por un periodo determinado. A pesar de esta exclusividad temporal de los

benecios, la innovacin tendr externalidades positivas para el resto de la sociedad, ya sea a

travs de mejoras a la innovacin motivadas por la imitacin de terceros o por el intercambio

de trabajadores, el apoyo pblico a una empresa o grupo de empresas, esto se ver reejado en

benecios para la sociedad en su conjunto.

Es razonable pensar que no todas las innovaciones apoyadas por el gobierno tendrn xito.

Slo algunas de ellas podrn ser viables comercialmente y considerarse exitosas. No obstante,es factible que una innovacin exitosa pague por las que no tuvieron la misma suerte (Rodrik,

2004). Un ejemplo es la industria del salmn en Chile, en donde la intervencin de Fundacin

Chile tuvo tanto xito, que probablemente pague muchas otras intervenciones que no tuvie-

ron el mismo impacto (Rodrik, 2004).

Con el objeto de garantizar la transparencia, eciencia y efectividad de los programas, es

necesario que stos cuenten con criterios de seleccin rigurosos y pblicos. En el corto plazo,

Tabla 1.3

nIis iss I+d.

Fuente: TIPA (2006).

Gasto en Investigacin y

Desarrollo en I+D (millones

de dlares), 2001

Personal del sector

privado en I+D (por

cada 1,000), 2002

Intensidad de I+D del

sector privado (% del

PIB), 2000

Patentes otorgados a

nacionales, 2004

Australia 3,199.94 1.81 0.74 501

Canad 8,945.09 3.57 1.15 1,057

China 7,611.45 0.47 0.54 -Japn 94,247.01 4.36 2.17 109,822.67

Rep. de Corea 9,514.42 2.54 1.77 31,914.67

Malasia - 0.26 0.28 -

Mxico 743.01 0.12 0.11 137.67

Filipinas 71.25 0.01 0.08 16

Taiwn 3,854.91 3.31 1.25 29,772.67

Tailandia 125.05 0.12 0.09 -


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los programas de apoyo al sector privado parecern tener beneciarios privados. Por lo tanto,

es deseable que los criterios de seleccin sean claros y equitativos. De lo contrario, se corre el

riesgo de que los programas sean utilizados para escoger ganadores.

Adicionalmente, los criterios deben garantizar el buen uso de los recursos scales y maxi-

mizar el impacto que stos pueden tener en los objetivos planteados. Para garantizar esto, los

programas deben contar con evaluaciones de impacto y de costobenecio peridicas, riguro-sas y llevadas a cabo por instituciones cuya reputacin e independencia sea incuestionable.

En caso de que los programas no muestren tener un impacto o sean inecientes y poco

efectivos, deben ser transformados o descartados. Adems, deben tener un claro valor pblico

para la sociedad, de lo contrario, el uso de recursos pblicos est injusticado.

B. e P

En aos recientes se han ido formando, lentamente, las bases de un sistema nacional de innova-

cin en Mxico, que incluye un conjunto de programas enfocados en deciencias percibidas en

cuanto a recursos, incentivos, capacidades y oportunidades (Dutrnit, 2008: 316). Es razonablesuponer que en el futuro cercano esos programas tendrn cambios en su diseo y operacin.

Mxico ha impulsado la innovacin en las pequeas y medianas empresas recientemente.

En el 2007 se cre el Fondo de Innovacin Tecnolgica administrado por el Consejo Nacional

de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) y por la Secretara de Economa. El Fondo tiene el prop-

sito de promover y subsidiar proyectos de innovacin tecnolgica que permitan mejorar la

competitividad.

Figura 1.1

n

Gs isigi s, pss sis, 2005.

Fuente: OCDE (2005)

Finlandia

Japn

Corea del Sur

EE.UU.

OCDE

UE

Australia (2000)

Repblica Checa

Irlanda

Brasil (2000)

Nva. Zelanda (1999)

Hungra

Chile (2002)

Eslovaquia

Mxico (1999)

Argentina

%0 1 2 3 4

PRIVADA

PBLICA


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Dicho programa es an muy nuevo para hacer un juicio sobre su ecacia, ya que los pro-

gramas de apoyo a la innovacin se caracterizan por tener resultados en el mediano y largo

plazo (ver Captulo 2). No obstante, es razonable pensar que en el futuro este programa ser

expandido o sufrir algunos cambios.

De igual manera, surgirn algunos otros programas con objetivos similares, tanto del

gobierno federal como de gobiernos estatales. Despus de todo, la competencia internacionalha obligado a que las empresas tengan que enfocarse en la innovacin como palanca para

el desarrollo (TIPA, 2006). El presente documento tiene como objetivo contribuir al debate

sobre el rol de los programas pblicos para promover la innovacin en el sector privado, en

particular en las PyMEs.

En concreto, los objetivos del estudio son:

Contribuir al debate sobre los programas de apoyo a PyMEs.

Promover la importancia de la innovacin en la competitividad.

Informar sobre el rol que pueden tener las PyMEs en la innovacin.

Proponer criterios bsicos para el diseo de programas PyMEs.

Reforzar la idea de que los programas pblicos deben atender fallas

de mercado claramente identicadas.

Fortalecer la evaluacin de programas en Mxico.

Para ello, se llev a cabo un anlisis de mejores prcticas internacionales. Con el objeto de

focalizar el estudio, se seleccionaron tres temas transversales en los que se centr el anlisis:

procesos y criterios de seleccin de beneciarios, indicadores de desempeo y evaluaciones de

impacto. Se busc que cada uno de los ocho casos estudiados tuviera aportaciones importan-tes para Mxico en cada uno de estos temas.

Presentar el funcionamiento de programas de este tipo contribuye al debate sobre el tema y

sirve de muestra para el diseo, implementacin y evaluacin de programas, tanto a nivel fe-

deral como estatal. Los programas analizados en el estudio han demostrado tener xito en im-

pulsar la innovacin en el sector privado, en particular en pequeas y medianas empresas.

La primera parte del documento recopila informacin de los ocho casos y de la literatura

sobre los tres temas mencionados previamente. En ellos se proponen caractersticas bsicas o

criterios con los que deben contar los programas de apoyo a la innovacin en PyMEs. Para ello,

se realiz una extensa revisin de literatura y se utiliz la informacin obtenida de la investi-gacin primaria realizada para los estudios de caso.

En el Captulo 2 se analizan los mecanismos conceptuales a travs de los cuales se puede

promover la innovacin en las PyMEs. En particular, se menciona la importancia que tiene

para las PyMEs reducir el riesgo que implica llevar a cabo una innovacin. Para ello, los pro-

gramas pueden enfocarse en aportar nanciamiento, acceso a tecnologa y a capital humano

o a promover la asociacin de las PyMEs con otras empresas o instituciones.

En el Captulo 3 se explica la importancia que tienen los criterios de seleccin de los pro-

gramas. En particular, se enfoca en la necesidad de que stos, adems de ser transparentes,

sean lo sucientemente rigurosos para evitar el mal uso de los recursos y garantizar el mayorimpacto del dinero de los contribuyentes. El Captulo 4 se enfoca en la importancia de evaluar

el impacto de los programas. Ah tambin se proponen principios bsicos con los que deben

contar todos los programas de apoyo a PyMEs, adems de algunas particularidades presentes

en el caso de apoyo a la innovacin. Al nal de la primera parte, en el Captulo 5, se plantean

las conclusiones y recomendaciones. Dichas recomendaciones tienen como pblico u objetivo

principal los hacedores de polticas pblicas.


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La segunda parte del documento est compuesta por los ochos casos de estudio. Los casos

de estudio se reeren a ocho programas o instituciones dedicadas a la promocin de la in-

novacin en PyMEs que han demostrado tener impacto en la misma. Los pases y programas

estudiados son:

Los casos de estudio son descripciones detalladas del funcionamiento de los programas. stos

tienen dos propsitos: por un lado, buscan servir como fuente de informacin para la primera

parte del documento; por otro, sirven como ejemplos para el diseo y anlisis de programas

de apoyo a la innovacin en PyMEs de Mxico.

La experiencia internacional es til porque estos pases aportan lecciones comunes y tilespara Mxico. Entender el funcionamiento del programa nos permite proponer buenas prcti-

cas basadas en experiencias reales.

c. cm sims s ss? ri p Mxi.

Se busc tener representatividad de distintas regiones del mundo (excepto de frica). Entre

ellos se encuentran pases de cinco subcontinentes, incluyendo el Medio Oriente. Adems, se

busc que los programas fueran representativos de las distintas reas de innovacin. Entre los

pases analizados se contemplaron programas que apoyan la innovacin en la industria de

servicios, as como en la industria manufacturera.A pesar de que la mayora de las empresas auxiliadas por los programas son microempre-

sas, se trat de buscar programas que apoyaran empresas pequeas y medianas, pues son stas

las que pueden tener un mayor impacto en el crecimiento, competitividad y empleo en el caso

de Mxico. Salvo el caso de Innova Chile, todos los dems programas estn acotados a PyMEs.

En este caso, el programa est enfocado a cualquier empresa; no obstante, la mayora de sus

beneciarios son PyMEs. Otro criterio considerado para su seleccin fue la disponibilidad de

Tabla 1.4

ncss is.

Nombre del programa Pas Mecanismo

NRC-IRAP Canad Servicios de asistencia tcnica, de negocio y nanciera,por medio de una contribucin condicionada.

INNOVA Chile Chile Subsidios (costos compartidos), asesora durante todo elciclo de innovacin y desarrollo de Redes de ayuda.

Innobiz Corea Identica y seala a las PyMEs innovadoras a travs de lacerticacin.

Kibo Technology Fund Corea Mitiga la asimetra de informacin en el mercado decrdito.

Small and Medium Business Corporation Corea Otorga prstamos a las empresas Innobiz, compartiendoel riesgo crediticio con KIBO.

Promocin de la Investigacin e Innovacin en lasPequeas Empresas (SBIR)

Estados Unidos Subsidio, asistencia tcnica y apoyo continuo.

Bonos de Innovacin Pases Bajos Subsidio para vincular a las empresas con institutos deinvestigacin.

Socios de Innovacin Irlanda Subsidio a una sociedad formada entre una empresa einstituto de investigacin.

NITZOZ Israel Subsidio de consultoras para la produccin y mercadeode nuevos productos.

Promocin de la Investigacin e Innovacin en las

Pequeas Empresas (SBIR)

Taiwn Subsidio, asistencia tcnica y apoyo continuo.

Programa de Desarrollo de Tecnologa Industrial (ITDP) Taiwn Subsidios a la innovacin industrial .


20/115


informacin sobre el programa.

Para ser tiles, los casos de estudio deben ofrecer detalles relevantes para los gerentes de

programas. Un ejemplo de un programa pblico no puede servir como gua prctica para una

reforma, a menos que indique cmo diere de programas tradicionales que pretenden lograr

lo mismo. Casi todos los programas PyMEs del mundo ofrecen recursos pblicos: para invertir,

crdito subsidiado, capacitacin o fondos para pagarla, entre otros. Si estos recursos fueransucientes para asegurar la efectividad de los programas, este estudio no sera necesario.

Los casos de estudio ilustran mecanismos especcos para la innovacin. Adicionalmente,

muestran cmo el gobierno implementa programas que aumentan la probabilidad de que los

recursos sean explotados por las PyMEs con mayor disposicin y capacidad para tomar los ries-

gos asociados con la innovacin, as como adaptar exitosamente los cambios. Finalmente, un

caso til debe incluir informacin sobre la evaluacin del programa para que los gerentes y

lderes polticos sepan qu funciona, qu no funciona y, por lo tanto, saber hacia dnde dirigir

los recursos pblicos para tener mayor impacto.

Para el desarrollo de los casos de estudio se realizaron visitas de campo con el n de analizar

cada uno de los programas: se hicieron revisiones documentales, entrevistas a funcionarios,

grupos focales y, en la medida de lo posible, se llevaron a cabo reuniones con beneciarios.

Adicionalmente, se aplic un cuestionario estandarizado a beneciarios y funcionarios.

Es importante enfatizar que los casos de estudio de este proyecto fueron seleccionados por

ser programas, no polticas pblicas. El enfoque sobre un programa hace ms relevante los

hallazgos a funcionarios pblicos y organismos intermedios que disean e implementan los

programas, especialmente a nivel local. No descartamos la importancia del marco poltico o

del sistema nacional de innovacin, sin embargo, son los programas en particular los que pue-den ser diseados y mejorados con base en buenas prcticas nacionales e internacionales.

Cabe destacar que las opiniones vertidas en el documento no representan la de los funcio-

narios o beneciarios de los programas analizados.


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cp 2la InnovacIn en lo aBStracto

y en el Mundoa. e p

Qu es la innovacin? Aun cuando hay un consenso sobre su importancia en la economa y el

papel del sector pblico para promoverla, en muchos casos no hay un consenso sobre en qu

consiste la innovacin. Es comn que los funcionarios y el pblico en general confundan in-

novacin con tecnologa. En ese sentido, existe una tendencia a pensar que la nica manera de

innovar es a travs de la adopcin o desarrollo de maquinaria y aparatos tecnolgicos. Muchos

programas y polticas de apoyo a la innovacin en PyMEs no han sido inmunes a esto.

En la actualidad, existen apoyos a pequeas y medianas empresas para la adquisicin de equi-

pos de cmputo, programas informticos o adquisicin de tecnologa que son entendidos como

programas para la innovacin en PyMEs. Si bien es cierto que el uso de la maquinaria de alta tec-

nologa y las habilidades computacionales son elementos complementarios y auspiciosos para

la innovacin, por s mismos son meramente inversiones en capital de trabajo. En este estudio,

la tecnologa o el uso de tecnologas de la informacin (TICs), no son sinnimos de innovacin,

aunque pueden ser herramientas que la promueven.

Una caracterstica de la discusin pblica sobre la innovacin es la confusin entre sus causas

y sus resultados. Por ejemplo, la OCDE identica una brecha tecnolgica en Mxico, calcu-lada como el porcentaje de la poblacin que posee lneas telefnicas, servicio mvil, internet

y banda ancha, entre otras, como una debilidad del sector PyME. La brecha tecnolgica est

parcialmente vinculada a la debilidad en la innovacin en los productos y procesos, reejo de

insucientes esfuerzos de investigacin y desarrollo (OCDE, 2007b: 17-18).

No obstante que la penetracin tecnolgica en la sociedad es un ingrediente deseable, no es

indispensable para contar con un sector productivo innovador. India y China son ejemplos de

n

l ii isi.El proceso de la innovacin a nivel de la industria se ha entendido tradicionalmente como un proceso de dosetapas, o como un proceso que tiene dos patrones bsicos: la innovacin real y la difusin de la innovacin.Cada uno de estos patrones corresponde a una distincin que hizo inicialmente Schumpeter (1961) sobre dostipos de empresas o individuos. En primer lugar estn los emprendedores, individuos que toman la iniciativaen el desarrollo y la comercializacin inicial de nuevos productos o procesos productivos. Esta etapa la llamde destruccin creativa, que sigue un patrn de esfuerzos por los emprendedores de realizar innovaciones ycambios que mermen las ventajas competitivas y tecnolgicas de las empresas establecidas. En segundo lugarest un grupo mucho ms amplio de personas que simplemente imitan las innovaciones del emprendedororiginal. El nombre que proponen Breschi et al. (2000) para esta etapa es el de acumulacin creativa, ya quelo que caracteriza a este patrn de innovacin es la persistencia y dominio del mercado por parte de empresasrelativamente grandes, as como la presencia de ciertas barreras tecnolgicas a la entrada en la industria.

Fuente: (Romo y Hill, 2006: 7-8).

Recuadro 2.1


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pases en donde, a pesar de contar con bajos niveles de penetracin tecnolgica y electrnica

en la sociedad, las PyMEs innovadoras han tenido un crecimiento notable y contribuyen ahora

al crecimiento de sus economas (Hausmann y Rodrik, 2003).

La OCDE menciona, acertadamente, la existencia de un vnculo entre la innovacin y el uso

de productos y servicios de alta tecnologa. Pero, en qu direccin corre la causalidad? Laadquisicin de computadoras, telfonos y mdems (y la capacidad de usarlos) deriva en mayor

innovacin, o son ms bien el resultado de haber logrado un nivel ms alto de innovacin? Sin

duda, es posible innovar sin mucha tecnologa, igual que es posible hacer grandes inversiones

en tecnologa de punta sin lograr mucha innovacin.

El nivel de innovacin no slo est denido por la cantidad y calidad de los insumos. Sin

demanda de parte del sector privado, en particular de las PyMEs de reciente creacin, ninguna

cantidad de cientcos y maquinaria tecnolgica tendr un impacto en la creacin de produc-

tos y servicios innovadores (Rodrik, 2004).

Para este estudio, el concepto de innovacin ser el propuesto por el Manual de Oslo, en elcual la innovacin es entendida como la implementacin de un producto, proceso, mtodo de

mercadotecnia, prctica de negocio, organizacin del trabajo o relaciones externas nuevas o

mejoradas (OCDE, 2006). Por lo tanto, la innovacin implica la transformacinde la PyME o de

un proceso o producto de sta (ver Recuadro 2.2).

Esto no se debe confundir con mejoras incrementales. Por ejemplo, reducir costos puede

ser benco para la empresa, pues aumenta su valor agregado y competitividad; no obstante,

por s solo no es una innovacin. Para serlo, debi haber sido ocasionado por una transforma-

cin en el proceso de produccin.

B. Ii mpiii

La actividad innovadora es un elemento ineludible para poder competir en los mercados loca-

les e internacionales cada vez ms saturados. La competitividad de una empresa, industria o

regin mejora con el aumento de la productividad o con la creacin de productos que tengan

mayor valor agregado. Hay que innovar para sobrevivir y orecer en el mercado actual. La

Carta de Bolonia, resultado de la Primera Conferencia Ministerial de la OCDE sobre las PyMEs, y

ntipg ii.El Manual de Oslo (OCDE, 2006) identica cuatro tipos de innovacin:Producto: Introduccin de un bien o de un servicio nuevo, o signicativamente mejorado, en cuanto a suscaractersticas o en cuanto al uso que se le destina. Esta denicin incluye la mejora signicativa de las carac-tersticas tcnicas, de los componentes y los materiales, de la informtica integrada, de la facilidad de uso u

otras caractersticas funcionales.Proceso:Introduccin de un nuevo, o signicativamente mejorado, proceso de produccin o de distribucin.Ello implica cambios signicativos en las tcnicas, los materiales y/o los programas informticos.Mercadotecnia:Aplicacin de un nuevo mtodo de comercializacin que implique cambios signicativos deldiseo o el envasado de un producto, su posicionamiento, su promocin o su taricacin.Organizacin:Introduccin de un nuevo mtodo organizativo en las prcticas, la organizacin del lugar detrabajo o las relaciones externas de la empresa. Pueden tener por objeto mejorar los resultados de una em-presa reduciendo los costos administrativos o de transaccin, mejorando el nivel de satisfaccin en el trabajo(y, por consiguiente, aumentar la productividad), facilitando el acceso a bienes no comercializados (como elconocimiento externo no catalogado) o reduciendo los costos de los suministros.

La innovacin puede ser cualquiera de stos, pero es importante que un programa PyME indique cul es elobjetivo (OCDE, 2006).

Recuadro 2.2


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rmado por casi 50 pases incluyendo Mxico, seala a la innovacin como elemento clave

para la competitividad de las PyMEs (OCDE, 2000). Esto ha sido reconocido por los gobiernos

de los pases ms desarrollados del mundo y por la mayora de las economas emergentes. En

la actualidad, stos se encuentran implementando programas de gran escala para promover

la innovacin en pequeas y medianas empresas (TIPA, 2006).

Las pequeas y medianas empresas innovadoras son ms sustentables y cuentan con ven-tajas comparativas que facilitan su competencia a nivel internacional. Adicionalmente, las

PyMEs innovadoras cuentan con mayores niveles de valor agregado y productividad, lo que

aumenta su contribucin a la competitividad de la economa en su conjunto (APEC, 2006a).

Adems, las empresas innovadoras, principalmente PyMEs, ofrecen mejores trabajos para los

empleados (APEC, 2006).

Los competidores ms exitosos entre los pases desarrollados y las economas emergentes avan-

zan a travs de la innovacin. Los factores tradicionales de produccin, como son el trabajo y el

capital, han perdido su inuencia en las ventajas competitivas de los pases. En la actualidad,

la informacin, la tecnologa y el conocimiento, traducidos en innovacin, son las principalesfuentes de las ventajas competitivas de las economas (TIPA, 2006). Slo la innovacin puede

incidir en la transformacin econmica y el aumento en productividad (Rodrik, 2004).

Mxico no es la excepcin. A pesar de ser vecino de la economa ms grande del mundo y

de contar con el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), sus ventajas com-

parativas se han visto mermadas frente a pases como Corea del Sur, India, China y Espaa

(OCDE, 2007). No obstante, el TLCAN s ofrece oportunidades para que las pequeas y media-

nas empresas innovadoras de Mxico accedan al mercado de Estados Unidos y Canad. A travs

de la imitacin, el intercambio de trabajadores y las externalidades en el conocimiento que

generan los procesos innovadores, estas empresas podran convertirse en catalizadores de lacompetitividad de Mxico.

La innovacin en el sector privado trae consigo muchos benecios para la economa. Du-

rante el proceso innovador se forma y mejora el capital humano, lo que tiene como conse-

cuencia mejoras en la productividad de las empresas. Adems, dada la movilidad que existe

en el mercado laboral, es razonable esperar que este capital humano sea compartido con otras

empresas y con la economa en su conjunto.

Figura 2.1

nFjgm imp mi s PMes is.

Fuente: Traduccin de los autores de KOSBI, 2006.


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A su vez, las PyMEs innovadoras se podran convertir en proveedoras de grandes empresas

nacionales e internacionales, no slo reduciendo la dependencia en importaciones, sino inte-

grndose a cadenas internacionales de valor a un sector de la economa que no ha obtenido

los benecios de una economa globalizada.

La innovacin ofrece a las PyMEs el potencial de aumentar su escala, mejorar su producti-

vidad y abrir nuevas oportunidades para otras PyMEs (TIPA, 2006). Con productos y serviciosinnovadores, las PyMEs requerirn de nuevos y mejores proveedores, lo que implicar otra ex-

ternalidad positiva para el resto de la economa. Adicionalmente, los consumidores de dichos

productos y servicios tambin exigirn ms de las empresas competidoras.

c. ls fs m

Como cualquier intervencin del gobierno en la economa, los programas de apoyo a la inno-

vacin en PyMEs deben tratar de resolver alguna falla de mercado. En el caso de la innovacin

existen diversas fallas de mercado por las que los niveles de inversin en I+D+i1no se encuen-

tran en niveles socialmente ptimos; las principales son externalidades en la informacin y el

aprendizaje, la coordinacin, as como la informacin asimtrica (Rodrik, 2004).

En muchos sentidos, la informacin es un bien pblico. Las empresas que desarrollan infor-macin para la creacin y mejora de productos nuevos pueden percibir dicultades para apro-

piarse de los benecios de la misma. Cualquier innovacin comercialmente exitosa tendr

imitadores que busquen hacer lo mismo. Esto tendr como consecuencia una subinversin

en investigacin y desarrollo (Stiglitz, 1989). Adicionalmente, los empresarios que buscan in-

1 I+D+i se reere a investigacin, desarrollo e innovacin.

nts mis mpiii.La innovacin promueve la competitividad de distintas maneras. Es importante saber qu busca un programa de

innovacin para saber si tiene un impacto. El concepto value chain approach(Downing, 2008: 2), de la Agencia deEstados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en ingls) identica tres metas distintas.

Para competir basndose en la1. eciencia, una cadena de valor debe producir un bien o un servicioy distribuirlo en el mercado nal a un precio ms bajo que el de sus rivales de otras regiones opases. Las empresas de una cadena de valor deben comparar sus gastos de produccin con los dela competencia, mientras que, como industria, estas empresas deben considerar los gastos exter-nos, tales como los aranceles, el transporte y las comunicaciones. Una perspectiva de industriagarantiza que la estrategia tenga en cuenta la competitividad de las empresas, su entorno y susservicios de apoyo.Para competir basndose en la2. diferenciacin , una cadena de valor debe comercializar o agregarvalor a su producto o servicio de modo tal, que sea considerado nico entre sus competidores. La

diferenciacin a travs de la comercializacin se puede lograr creando una marca o un envase, osimplemente aumentando los gastos de promocin. No obstante, la diferenciacin a travs de lacomercializacin nicamente es una estrategia riesgosa que tiene pocas posibilidades de ser soste-nible sin inversiones complementarias para mejorar el producto o servicio.Para competir basndose en el3. enfoque de mercado, una cadena de valor selecciona un pequeosector del mercado nal y se centra en l. Los nichos de mercado se pueden denir con la creacinde marcas, como la ropa de diseador, los temas de inters social como el caf de comercio justoo el turismo ecolgico, las consideraciones de salud como los productos orgnicos para bebs olos muebles de madera sin tratar, los canales de mercado especiales como las tiendas de museoy los spa de lujo o las consideraciones temporales como el caso de los productos alimenticiosfrescos vendidos fuera de temporada. Ocasionalmente, las cadenas de valor pueden dar forma a sumercado nal y crear la demanda de un producto o servicio.

Recuadro 2.3


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novar deben enfrentarse al costo potencial de un fracaso. Esta situacin puede ser particular-

mente difcil para pequeas y medianas empresas que se enfrentan a un complicado acceso a

nanciamiento y que muchas veces se encuentran en procesos de creacin.

Dada la existencia de estas fallas de mercado, el gobierno s puede tener un papel importan-

te en disminuir la aversin al riesgo del empresario y mejorar las posibilidades de que ste se

apropie de los benecios de la innovacin.

La innovacin implica el descubrimiento de nuevos productos o mejores formas de hacer las cosas.

Para el emprendedor o empresario este descubrimiento implica, adems del riesgo de fracasar, des-

cubrir tambin nuevas estructuras de costos. En ocasiones el empresario tendr que adaptar algunas

tecnologas o desarrollar las propias. Hausmann y Rodrik (2004) llamaron a este proceso el auto-

descubrimientoLa actividad del emprendedor innovador, que arriesga recursos y en algunos casos

la viabilidad de su empresa, tiene un gran valor social. No obstante, esta actividad en promedio est

mal remunerada. Si el empresario fracasa en su innovacin, el tendr que absorber el costo. En caso

de que sea exitosa, tendr que compartir los benecios con otros empresarios que pueden imitarlo

y entrar en el mercado de dicho producto o servicio. En este sentido, la actividad innovadora tiene

costos privados y benecios pblicos. Por lo tanto, no debe ser sorpresa que los pases en desarrollo no

estn llenos de empresarios en busca del auto-descubrimiento (Rodrik, 2004).

Adems de la falla de mercado descrita en esta cita, la innovacin tiene externalidades posi-

tivas con relacin a los retornos crecientes de la concentracin de la misma. Es decir, la in-

versin que una empresa hace en innovacin, tiene como consecuencia que la inversin que

haga otra empresa tenga retornos ms altos. Esto se debe a la existencia de capital humano,tecnologa y conocimiento que le dan a la segunda empresa inversionista mayor retorno (Sti-

glitz, 1989), y as sucesivamente. Por ello, el gobierno debe intervenir a travs de programas

de apoyo a la innovacin en el sector privado y as llevar a la inversin en investigacin y de-

sarrollo e innovacin a niveles socialmente ptimos.

Otra falla de mercado es la existencia de asimetra de informacin, lo que inhibe las posi-

bilidades de que las empresas, particularmente las PyMEs, obtengan nanciamiento privado

para llevar a cabo sus innovaciones. Ningn agente del mercado conocer el potencial y las

posibilidades que tiene cualquier innovacin mejor que la propia empresa. Esto ocasiona que

las instituciones nancieras privadas se rehsen a nanciar proyectos innovadores que no co-nocen. Incluir instrumentos para que los bancos o instituciones nancieras conozcan a fondo

cada innovacin tendra un costo muy alto, lo que encarecera el nanciamiento lo suciente

para no ser atractivo para la empresa. A diferencia del nanciamiento a empresas tradiciona-

les, en este caso un bur de crdito no resolver el problema.

Por ltimo, la falta de coordinacin entre empresas o entre instituciones dedicadas a la

I+D, tambin inuye en los bajos niveles de inversin en innovacin. Las empresas rara vez

innovan por s solas y necesitan de alianzas y sociedades con otras empresas o instituciones

cientcas y tecnolgicas (European Communities, 2005). No obstante, debido a la competen-

cia, el mercado puede generar incentivos para que las empresas no se coordinen o asocien endistintos proyectos y, por lo tanto, no se invierta lo ptimo en procesos innovadores. As pues,

se necesita de la intervencin del estado con el n de generar los incentivos adecuados para

coordinar estas instituciones o empresas.

La falta de coordinacin tambin se reejar cuando haya innovaciones que necesitan de

insumos o condiciones que an no existen, o stos sean bienes pblicos, por lo que no sern

provistos por empresas privadas. Un ejemplo de esto sera una empresa innovadora que necesi-


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ta materia prima que an no se produce. La empresa proveedora no har la inversin para pro-

ducir dicho producto sin que la empresa compradora tambin lo haga. Dicha materia prima

tambin podra ser infraestructura o cualquier bien pblico. En este caso, el gobierno puede

intervenir para que dichas empresas se coordinen y ambas puedan invertir (Rodrik, 2004).

d. e isg iPara impulsar la inversin en innovacin a niveles socialmente ptimos se necesita compren-

der cules de sus caractersticas impiden que las empresas inviertan en ella.

Todas las innovaciones, sin importar su tamao, tienen un comn denominador: el riesgo.

Tratar de mejorar un proceso, cambiar el modelo gerencial, crear o mejorar un producto, im-

plica la inversin de tiempo y recursos por parte de la empresa, sin tener certidumbre sobre

el resultado.

Para innovar, las PyMEs deben estar dispuestas a enfrentar este riesgo y los costos que im-

plica. Un nmero importante de innovadores fallan y no logran apropiarse de los benecios

previstos como resultado de su innovacin. Para las pequeas y medianas empresas, una in-

novacin fallida puede ser fatal. Por ello, la reduccin del riesgo y los costos que esto implica

deben ser los objetivos y actividades fundamentales de los programas de apoyo a la innovacin

en PyMEs.

Adems de esta posible aversin al riesgo o de la escasez de recursos para enfrentarla, la

innovacin implica falta de certidumbre sobre la apropiabilidad de los benecios de la inno-

vacin en caso de que sta sea exitosa. Es decir, aunque la PyME asuma el riesgo de la innova-

cin, las probabilidades de que sta sea imitada reduce las posibilidades de obtener las rentas

de la misma.Ms all de la ecacia de un sistema formal de propiedad intelectual, como es el registro de

marcas y patentes, el empresario se enfrenta a la posibilidad de que la rotacin de personal y

los incentivos a imitar por parte de la competencia, reduzcan los benecios de la innovacin.

Algunos aspectos de la innovacin se caracterizan como bienes pblicos, por lo que el resulta-

do de un producto o servicio innovador puede tener una derrama social positiva, que si bien

es deseable desde el punto de vista de bienestar pblico, puede ser percibido con recelo por

una empresa o industria.

Otra caracterstica particular de la innovacin es la carencia de resultados en el corto plazo.

Por ello resulta absurdo que los programas de apoyo a la innovacin en las pequeas y media-nas empresas pretendan obtener resultados al nal del ao scal. Los programas de innova-

cin en PyMEs que han demostrado tener xito, como los implementados en Corea, Taiwn y

Canad, dan seguimiento a las empresas beneciadas en el mediano plazo. Tal es el caso de los

consejeros industriales de NRC-IRAP, en Canad, donde un servicio repetitivo de consultora

que puede durar meses o aos, fomenta una relacin entre la empresa y los funcionarios del

programa.

e. Misms p

Los programas para la promocin de la innovacin en PyMEs deben enfocarse en solucionarlas fallas de mercado que originan la poca innnovacin. Asimismo, dadas las externalidades

positivas que tiene, los programas deben implementar instrumentos que busquen incremen-

tar el gasto en innovacin. Para lograrlo, los programas deben reducir el costo asociado al

riesgo de innovar.

La mayora de los programas se enfocan en dos tipos de instrumentos: nanciamiento y

acceso a capacidad tcnica y humana. El acceso a nanciamiento reduce los costos esperados


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de un posible fracaso en la innovacin. La carencia de capacidad o nanciamiento aumentar

el riesgo, y por lo tanto, el costo esperado del proceso innovador.

Aun cuando con la incorporacin de tecnologa las empresas puedan mejorar su eciencia,

productividad y rendimientos, al introducir y adoptar tecnologas ya existentes, estas mejoras

sern incrementales y no derivarn en cambios transformadores. De hecho, como se mencion

anteriormente, por s solas no resolvern las fallas de mercado que inhiben la presencia de nive-les socialmente ptimos de innovacin.

Como se puede ver en los casos estudiados, los programas utilizan distintos mecanismos para

promover la innovacin en las pequeas y medianas empresas. Entre ellos destacan el nancia-

miento, el acceso a capacitacin e informacin, la promocin del asociacionismo, el fortaleci-

miento de la propiedad intelectual y la sealizacin a travs de certicaciones.

a. Financiamiento

La falta de capital de las PyMEs puede ser una causa de fracaso en su proceso de innovacin, o de

que ni siquiera lo intenten. En el caso de Innova Chile, el nanciamiento, a travs de subsidios,

est presente en la mayora de las lneas de apoyo. Incluso en aquellas lneas que promueven la

formacin de profesionales o tcnicos de empresas chilenas en centros tecnolgicos, empresas

o instituciones acadmicas. El NRC-IRAP de Canad apoya los proyectos de investigacin, pro-

veyendo una contribucin de 50% del costo laboral asociado con investigacin y desarrollo

pre-competitivo.

En el caso del Small Business Innovation Research Program(SBIR) de los Estados Unidos y de Taiwn,

las empresas beneciarias en la fase I obtienen un subsidio reducido por un perodo de seis y

ocho meses, respectivamente, para evaluar los mritos cientcos y la viabilidad de su propuestade investigacin. Esto le permite a la agencia que otorga el subsidio evaluar la calidad y viabi-

lidad del proyecto y de la empresa beneciaria. En caso positivo, la agencia puede nanciar la

fase II del proyecto, otorgando subsidios mayores para desarrollar la investigacin. En la fase III,

la empresa beneciaria es responsable de comercializar el producto y de encontrar capitalistas

dispuestos a invertir en la produccin. El SBIR ya no otorga nanciamiento para esta fase del

proyecto, pero en algunas circunstancias las agencias pueden convertirse en clientes de los pro-

ductos desarrollados por las empresas beneciarias.

Cabe destacar que uno de los principales errores de los programas de apoyo al sector privado

es el supuesto de que el gobierno sabe lo que las empresas quieren y necesitan. Tpicamente, elgobierno tiene menos informacin que el sector privado sobre cules son las fallas de mercado

que le afectan (Rodrik, 2004). Por lo tanto, los programas de apoyo a PyMEs deben considerar

este problema y establecer instrumentos que les permitan conocer cules son las necesidades

del sector privado. No obstante, se debe evitar la posible corrupcin entre funcionarios pblicos

y empresarios. Los funcionarios pblicos de programas PyME deben mantener una sana distan-

cia con respecto a sus beneciarios.

Una manera de hacerlo es a travs de la participacin de las PyMEs en el nanciamiento o

apoyo otorgado por el sector pblico. La participacin no slo representa compromiso, argu-

mento comnmente utilizado para justicarlo; tambin es una seal de que la empresa o elempresario necesitan el benecio que se est ofreciendo y estn dispuestos a pagar por l. En el

caso de programas de apoyo a la innovacin es particularmente importante, pues seala que la

empresa confa en la viabilidad e importancia de innovar. Aun cuando la innovacin representa

un riesgo importante para la empresa, y que en algunos casos puede poner en riesgo la viabili-

dad de la misma, es importante que la PyME coparticipe.

Existen diversos mecanismos para asegurarse de que se estn ofreciendo los benecios correc-


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tos. El ms comn de ellos es ofrecer nanciamiento, aun cuando ste sea a tasas menores a las

de mercado, en particular en pases con sistemas nancieros en desarrollo. Al estar dispuesta a

pagar el crdito, la PyME est sealando que necesita el benecio y que va a pagar por l. El co-

pago de subsidios, o matching grants,as como la subasta de recursos, tambin son mecanismos

La gura es una representacin grca de las caractersticas del riesgo en el proceso de innovacin ylas distintas fases en las que un grupo de empresas en una industria pueden ser sujeto de programasgubernamentales de apoyo. En T-1 la PyME no ha comenzado la innovacin y sus ventas estn en el pro-medio de la industria. Al emprender el proceso de innovacin la empresa incurre en costos que puedenincluir I+D, adquisicin de conocimientos/tecnologa, cambio organizacional y errores. Al transitar delconcepto y la planeacin a la implementacin de la innovacin (en producto, proceso, mercado u orga-nizacin) en el rea cercana a T0, asume riesgos y posibles prdidas econmicas (considerados o no porla empresa antes de iniciar la innovacin). El rea en gris claro representa el periodo de mayor riesgo

para la empresa innovadora, ya que, por lo general, la PyME tiene dicultades de acceso al crdito quele permitira nanciar las posibles prdidas.Por su incertidumbre implcita, las empresas que inician una innovacin original nueva en el pas onueva en el mundo son las que asumen el mayor riesgo. No obstante, stas podrn obtener las rentasiniciales de la innovacin. Sin embargo, habr innovadoras que buscarn imitar al innovador sin questos tengan la necesidad de enfrentar el mismo riesgo (rea sombreada entre T1 y T2). Las empresasque imitan o adaptan una innovacin enfrentan costos y riesgos menores, ya que cuentan con mejorinformacin sobre la implementacin y la respuesta del mercado.Lo que la gura del ciclo de la innovacin representa es que, dada la existencia de fallas de mercado yde obstculos para que las pequeas y medianas empresas emprendan e inviertan en procesos innova-dores, es necesario que el gobierno intervenga a travs de programas, instrumentos y mecanismos que

generen los incentivos adecuados para llevar la innovacin a niveles socialmente ptimos.

Figura 2.2

ne risg i ii.

Fuente: Elaboracin propia con base en la grca del ciclo del producto (Temme, 1998) y las caractersticas identicadas por el Manualde Oslo (OCDE, 2005: 43-44) para la empresa innovadora: a) incertidumbre (riesgos) b) inversin c) spillovers, apropiacin e imitacind) I+D o adquisicin de conocimientos e) obtencin de ventajas competitivas.


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que envan seales a los funcionarios de que s existe una necesidad, expresada a travs de la

demanda, de los benecios ofrecidos por el programa.

En el caso del Small Business Corporationde Corea, la mayora de los programas de apoyo a

PyMEs que ofrece la institucin son crditos que la PyME deber pagar en el futuro. A pesar de

que stos estn dados en condiciones preferenciales, como son los tres aos de gracia, la PyME

debe estar dispuesta a devolver los recursos. En el caso de INNOVA Chile, el programa solicita

que la empresa invierta la misma cantidad de dinero que el programa, mostrando de esa forma

que la empresa est interesada.El NRC-IRAP tambin se asegura de la coparticipacin de las PyMEs. De hecho, aun cuando

el programa apoye a la PyME hasta con el 75% del costo laboral de I+D, la PyME tiene que pa-

gar inicialmente para luego recibir un reembolso. En el programa de Bonos de Innovacin en

Pases Bajos, las PyMEs reciben un bono que entregan a un instituto de investigacin a cambio

de servicios de conocimiento.

Para todos los proyectos de I+D del Programa de Socios de Innovacin de Irlanda se requiere

que la empresa aporte el 20% del costo total de la investigacin. En el caso del programa NITZOZ

de Israel, el beneciario debe estar dispuesto a pagar al contado los costos del consultor y de

solicitar el reembolso que le corresponde (hasta el 75% de los costos de 150 horas de consultora)mediante la entrega de los documentos requeridos por el programa.

A diferencia de estos programas, el SBIR de Estados Unidos y Taiwn no requieren que la

empresa beneciaria devuelva el crdito o participe de alguna otra manera en el nancia-

miento del proyecto de innovacin. Sin embargo, la segmentacin de ambos programas en

fases le permite al programa nanciar aquellos proyectos que demuestren capacidad para

conseguir recursos propios en la tercera fase (ver Parte 2).

Recuadro 2.4

nSisms nis Ii.Al disear programas de apoyo a la innovacin en PyMEs es necesario considerar el Sistema Nacional de Innovacin (SNI)y los sistemas estatales o regionales, en el caso de programas locales. El SNI es el conjunto de agentes, instituciones,articulaciones y prcticas sociales vinculados con la actividad innovadora al interior de un pas. Se trata de institucionesque, por medio de sus interacciones, determinan el funcionamiento innovativo de las empresas (FCCYT, 2006: 17).

Fuente: OCDE (2006: 43).

Marco para la medicin de la innovacin en el Manual de Oslo


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b. Capacitacin

Innovar implica el riesgo implcito en cualquier cambio fundamental. Sin apoyo pblico, un

porcentaje importante de PyMEs no tomara riesgos, factor esencial para promover la innova-

cin y la competitividad. Un reto presente en las pequeas y medianas empresas innovadoras

es la dicultad en el desarrollo de tecnologa e informacin de mercado. Uno de los principa-

les retos a la innovacin es el costo o benecio esperado de la innovacin.Tanto la tecnologa como el acceso a informacin pueden mejorar las perspectivas para

las PyMEs que desean innovar. Por un lado, la tecnologa puede reducir la probabilidad de

fracasar en el proceso de innovacin; por otro, la informacin mejora sus posibilidades de

comercializacin y la apropiacin de los benecios. Aun la mejor innovacin resultar un fra-

caso si no cuenta con suciente informacin para hacerla comercialmente viable. La capacita-

cin, o el acceso a capital humano con capacidad tcnica, tambin juega un papel importante

al momento de reducir las probabilidades de fracaso. Las empresas que cuenten con capital

humano ms capacitado, o con acceso a ste, tendrn mayores posibilidades de hacer de su

innovacin un xito comercial y nanciero.

Para hacer frente a esta falla de mercado, Innova Chile puso a disposicin de las PyMEs una red

nacional de nodos tecnolgicos. Los nodos son entidades que apoyan, asesoran y capacitan a las

empresas y actan como puente entre stas e instituciones tecnolgicas. Adicionalmente, Inno-

va promueve la creacin de centros de difusin y transferencia tecnolgica. Generalmente, estos

centros estn integrados por dos o ms empresas que buscan soluciones innovadoras a problemas

productivos comunes.

El programa NITZOZ de Israel y el NRC-IRAP de Canad vinculan a las empresas con personal

capacitado con el objetivo de aumentar la probabilidad de xito de los procesos de innovacin.En ambos casos lo hacen a travs de consultores especializados y experimentados. Cabe destacar,

como se muestra en NRC-IRAP, que el xito de la innovacin no depende exclusivamente del xito

o fracaso del programa de desarrollo. De hecho, NRC-IRAP contribuye a la viabilidad comercial del

producto, lo que es tan importante como la innovacin.

c. Vinculacin

Las innovaciones requieren de capital humano especializado. Las pequeas y medianas em-

presas, ya sea por desconocimiento, falta de economas de escala o problemas de coordina-

cin, generalmente no cuentan con l. El gobierno puede reducir este problema al fomentarla asociacin entre empresas y el sector acadmico, as como ofrecer mecanismos para su

colaboracin. Otra manera en que los programas pueden contribuir a reducir el riesgo im-

plcito en innovar, es promoviendo la asociacin de empresas con instituciones, empresas u

organizaciones que cuentan con el capital humano y las capacidades necesarias para llevar a

cabo procesos de innovacin exitosamente.

Para ello, los programas PyME promueven y otorgan nanciamientos o subsidios a aque-

llas empresas que se asocien entre s o con instituciones de investigacin acadmica. Tanto el

programa de bonos de Pases Bajos, como el programa de Socios de Innovacin de Irlanda y el

SBIR de Estados Unidos y Taiwn, apoyan la asociacin de pequeas y medianas empresas coninstituciones de investigacin, o con empresas ms grandes con capacidad de ejecucin. En

este caso los bonos crean un mercado competitivo de consultores y asesores tecnolgicos que

compiten por los recursos. Esto ofrece a las empresas beneciaras amplias posibilidades para

seleccionar socios idneos para la innovacin.

Lo mismo sucede en el SBIR de Taiwn, en donde el subsidio es mayor para aquellas em-

presas que se asocian con instituciones acadmicas de investigacin. INNOVA Chile apoya a


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las PyMEs a travs de subsidios para que busquen socios potenciales para el desarrollo y co-

mercializacin de bienes o servicios productos de innovacin. Adicionalmente, el programa

promueve la creacin de consorcios tecnolgicos. Estos consorcios son una asociacin de dos o

ms empresas, generalmente PyMEs, as como universidades o instituciones tecnolgicas con

recursos para llevar a cabo I+D.

En Canad, NRC-IRAP tiene un rea dedicada exclusivamente a vincular institutos acad-micos con empresas o empresas grandes con pequeas y medianas. Adems de los consejeros

industriales y los centros operativos, el NRC-IRAP tiene acceso a una red con ms de 100 or-

ganizaciones socias que incluye a expertos industriales, corredores de tecnologa, centros

de transferencia de tecnologa, institutos de investigacin y desarrollo, laboratorios guber-

namentales y universidades. NRC-IRAP patrocina e impulsa la participacin de las PyMEs en

programas de tecnologa internacional. El programa apoya esfuerzos de match-makingpara

ayudarlas a conocer tecnologas extranjeras que se puedan utilizar en sus propios productos

o procesos.

d. Propiedad intelectual

Para que una empresa tenga el incentivo para comenzar el proceso de investigacin y desarro-

llo para innovar debe estar convencida de que podr apropiarse de los retornos nancieros

que cubrirn al menos la inversin (Klevorick et al., 1987). Aun cuando la innovacin tiene

externalidades positivas para la sociedad en su conjunto, se necesita que la empresa tenga la

certeza de que obtendr los benecios de la misma. Sin este incentivo la empresa no estara

dispuesta a asumir los riesgos implcitos del proceso innovador.

El desarrollo e innovacin de nuevos productos ofrece a las empresas la oportunidad de serlos primeros en obtener benecios derivados de la venta de nuevos o mejores productos, me-

joras en la produccin o en la comercializacin. Sin embargo, dichos benecios pueden verse

mermados si la empresa no es capaz de obtener las rentas provenientes de dicho proceso. Uno

de los principales mecanismos para mitigar el riesgo sobre la apropiacin de los benecios de

las innovaciones es contar con un sistema slido y accesible de propiedad intelectual. Las em-

presas podrn patentar o registrar sus productos y su proceso para contar con cierta seguridad

de que stos no sern imitados en el corto plazo.

Los programas de apoyo a la innovacin a pequeas y medianas empresas tambin juegan

un papel importante en esto. La literatura sugiere que la condencialidad en el proceso de desa-rrollo de la innovacin es tan o ms importante que el sistema formal de propiedad intelectual.

Esto debido a que la condencialidad otorga una ventaja a la empresa al ser los primeros en

ofrecer o utilizar el producto de la innovacin.2Es precisamente durante el proceso de investi-

gacin y desarrollo que los programas PyME obtienen informacin que, de no ser asegurada su

condencialidad, los beneciarios potenciales no conarn. Por lo tanto, los programas deben

establecer mecanismos funcionales y legales que garanticen la condencialidad de los procesos

innovadores de los beneciarios, y obtener de esa forma la conanza de las empresas.

En este punto, el SBIR de Estados Unidos promueve una condencialidad absoluta de la in-

formacin privilegiada de la empresa. El proceso de seleccin de beneciarios es la etapa msvulnerable para la empresa, dado que un panel de pares tiene acceso a la aplicacin, en la cual

se expone el proceso que la empresa llevar a cabo para innovar. Para esto utiliza un sistema

de revisin en lnea en la que el revisor tiene que aceptar una clusula de condencialidad

que contempla sanciones administrativas en caso de incumplimiento.

2 Para obtener mayor informacin sobre el debate vase Klevorick et al. (1987).


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En la mayora de los programas gubernamentales de apoyo a la innovacin, los recursos p-

blicos sern utilizados en el proceso de innovacin. Pero esto no signica que el resultado de

esos procesos de innovacin sea propiedad del gobierno. Para tener los incentivos correctos,

los programas PyME deben ofrecer a las empresas beneciarias la oportunidad de obtener los

benecios. En programas en donde intervienen dos o ms empresas o instituciones acadmi-

cas, como es el caso de Pases Bajos, la delimitacin de la propiedad intelectual resultado delproceso innovador debe estar claramente establecida desde el inicio del proyecto y ser acorda-

da por las partes participantes.

El programa de socios de innovacin en Irlanda implementa dos tipos de proyectos de I+D

colaboracin o contrato, los cuales tienen diferentes reglas con respecto a la asignacin de

la propiedad intelectual. En los proyectos de colaboracin en donde una empresa y un institu-

to de investigacin trabajan de manera conjunta en la preparacin del plan de trabajo y en la

ejecucin de la investigacin. En estos proyectos, el instituto de investigacin ser el dueo de

la propiedad intelectual que se genera. En los proyectos bajo contrato, la empresa pide una in-

vestigacin especca al instituto y la PyME se queda con la propiedad intelectual. El gobierno

de Irlanda busca promover los proyectos de innovacin porque tienden a proveer una mayor

capacitacin a los investigadores involucrados, construyen puentes ms slidos entre el insti-

tuto y la empresa y con frecuencia conllevan a la publicacin de resultados de alta calidad con

externalidades positivas para toda la industria nacional.

e. Sealizacin

Uno de los principales problemas a los que se enfrentan las pequeas y medianas empresas, y

en particular las de reciente creacin, es el impedimento para sealizar al mercado sobre sucapacidad y la calidad de sus procesos o productos. A diferencia de empresas ms grandes, la

mayora de las PyMEs no cuentan con marcas ampliamente conocidas que los clientes puedan

asociar con la calidad de sus productos.

Las empresas grandes s son capaces de mandar seales a su competencia, clientes y al merca-

do en general, pero en el caso de las pequeas y medianas, su participacin en programas que

les permitan obtener ciertobranding les puede permitir acceder a otros mercados o, incluso,

programas de gobierno. En los casos de NRC-IRAP de Canad, Innobiz de Corea, SBIR de Estados

Unidos y Taiwn, sus mtodos rigurosos y su proceso de seleccin de empresas beneciarias han

servido como mecanismos para sealizar al mercado sobre sus capacidades y cualidades. En Co-rea, las empresas Innobiz son reconocidas en el mercado por su alto nivel gerencial e innovador.

Esto les da credibilidad ante otras empresas, instituciones nancieras y clientes.

El NRC-IRAP facilita la obtencin de nanciamiento privado, es el caso de los inversionistas

ngeles o de capital de riesgo. El programa sirve como ltro informativo a los inversionistas

prospectivos, que carecen del tiempo o informacin para evaluar el potencial de cierta compa-

a. Es comn que en las reuniones entre PyMEs e inversionistas, stos pregunten si las empresas

han sido apoyados por NRC-IRAP.

Como se mencion en este captulo, los programas PyME deben enfocarse en resolver las

fallas de mercado que inhiben los niveles socialmente ptimos de investigacin, desarrollo einnovacin. Para ello, como lo muestran los ocho casos analizados, existen diversos instrumen-

tos y mecanismos. No obstante, para ser efectivos debern elegir a las empresas beneciarias

correctamente.


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cp 3HacIendo BuenaS aPueStaSUn programa de apoyo a la innovacin en PyMEs ser tan bueno como su materia prima: lasempresas beneciarias. Por eso es importante conocer los mecanismos de divulgacin, as

como los procesos y criterios de seleccin de las mismas.

a. l impi si biis

a.Identicando beneciarios

Incluso con los mejores apoyos para la innovacin en PyMEs, los programas no tendrn el xi-

to esperado si no se cuenta con criterios rigurosos, equitativos y transparentes en la seleccin

de beneciarios. Lo anterior propiciar que los recursos se destinen a aquellas empresas que

harn el mejor uso de los recursos pblicos y que no hubieran innovado sin la intervencin

del estado. La calidad y caractersticas de las empresas beneciarias son tan importantes para

los resultados del programa como el diseo, el presupuesto del programa o la experiencia de

los operadores.

La importancia de los criterios de seleccin tambin radica en que, dadas las restricciones

presupuestales, los programas de apoyo a la innovacin en PyMEs no podrn cubrir o apoyar

a todas las empresas que lo soliciten. Por lo tanto, es necesario que los programas establezcan

criterios de seleccin a priori que les permitan seleccionar a las empresas beneciarias.Cabe destacar la posible confusin entre criterios de seleccin y requisitos de elegibilidad.

Los primeros se reeren a las caractersticas que buscan los programas en sus empresas bene-

ciarias. Los segundos se reeren a los requisitos legales que tiene que cumplir la empresa.

Es razonable pensar que toda empresa beneciaria de programas pblicos debe cumplir con

los requisitos mnimos que marca la ley, como el registro ante autoridades y la ausencia de

adeudos scales.

Los criterios de seleccin se reeren a las caractersticas administrativas, humanas, tcnicas

y nancieras de las empresas. En muchos casos stas son relativamente sencillas de identicar

y medir, como pueden ser los ingresos de la empresa. Sin embargo, en otros ser ms difcildetectarlas y, por lo tanto, necesitarn del acercamiento de funcionarios con la empresa y de

contar con capacidad de emitir juicios objetivos sobre las mismas.

En el caso de los subsidios al desarrollo social, la necesidad de focalizar los programas ha

sido ampliamente documentada (ver Schuck y Zeckhauser, 2006). No obstante las diferencias

entre los programas sociales y los de apoyo al sector privado, es posible aprender de estas ex-

periencias de focalizacin y aplicar algunos de los mismos principios.

b. Desplazamiento del capital privado

Al mismo tiempo que los criterios deben evitar que las empresas no adecuadas reciban apoyopblico, tambin deben asegurar que el impacto de los recursos pblicos sea el ptimo, dada las

restricciones de informacin que se puedan tener. En este sentido, los criterios deben asegurar

que los recursos no se dirijan a empresas que de cualquier forma hubieran llevado a cabo los

proyectos con recursos propios o de otros agentes privados. Es decir, los recursos pblicos no

deben desplazar o sustituir recursos privados.

Esto puede suceder aun cuando las empresas hagan un co-pago de cantidad similar a los sub-


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sidios. Los programas PyME no deben asumir que un incremento en los recursos pblicos dispo-

nibles para llevar a cabo innovacin, tendrn como consecuencia un incremento proporcional

en el presupuesto privado para I+D (Benavente et al., 2007). Para que esto ocurra se necesitan dos

condiciones: que el proyecto apoyado con recursos pblicos no hubiese sucedido sin stos, y que

el subsidio no afecte el resto del portafolio de posibles inversiones en innovacin (Lach, 2002).

Aun cuando este caso es extremo, y ser difcil que se presente, los criterios de seleccin de losprogramas deben tomarlos en cuenta.

Por el riesgo implcito de la actividad innovadora, no todos de los proyectos de innovacin

sern exitosos. Por lo tanto, para los administradores de los programas pblicos existir la tenta-

cin de apoyar proyectos con altas probabilidades de xito. Considerando esto, es probable que

los proyectos con altos niveles de xito encuentren nanciamiento a travs de actores en el mer-

cado (Benavente et al., 2007). No obstante, los criterios de seleccin juegan un papel importante

en evitar el desplazamiento del nanciamiento privado.

B. Bs pss ms pisPara los programas que asignan cuantiosos recursos y tiempo de personal a pocos benecia-

rios, las PyMEs participantes debieran demostrar un alto nivel de potencial para aprovechar los

recursos limitados. Esto implica que los criterios de seleccin tendrn que usarse para excluir

algunas en ciertos programas la mayora de las PyMEs interesadas en participar. Desde una

perspectiva poltica, excluir no es popular. No obstante, cuando hay recursos limitados hay que

hacer buenas apuestas. Por un lado, todos los candidatos tendrn la misma capacidad para

aprovechar el programa; por el otro, existirn beneciarios que busquen abusar del programa.

Al igual que en los programas sociales, un buen programa PyME necesita tener un proceso yreglas para identicar y ltrar ambos tipos de candidatos (Schuck y Zeckhauser, 2006).

Como se mencion anteriormente, la efectividad del programa depende no slo de la calidad

de diseo e implementacin, sino de la calidad de los participantes. Las PyMEs deben demostrar

las caractersticas adecuadas para poder innovar. Un programa de innovacin debera elegir con

cuidado a los participantes ms aptos para aprovechar los servicios ofrecidos. Esto signica un

proceso de seleccin que sea transparente y basado en criterios objetivos.

Se puede pensar que es importante seleccionar las PyMEs que tienen ms probabilidad de xi-

to: las que tienen ms capital, ms capacidad de gestin, un plan de negocios bien formado, et-

ctera. De hecho, cuando muy pocas fracasan, puede indicar que el programa no asume el riesgosuciente. Desde luego, el otro extremo es seleccionar nada ms las PyMEs que fracasan, lo que

indica que un programa no considera el factor de viabilidad. Especialmente para los programas

que apoyan a relativamente pocas PyMEs y tienen que excluir muchos candidatos, es importante

que los criterios de seleccin encuentren un balance entre estos extremos.

a. Saber excluir

Bajo la premisa de que el gobierno debe maximizar el impacto de los recursos de los contribuyen-

tes, es razonable pensar que los programas tendrn que excluir algunas empresas y los recursos

pblicos debern ser dirigidos a aqullas que brinden mayores benecios para la sociedad.3Enesto los criterios juegan un papel fundamental, ya que deben servir para que los funcionarios del

programa distingan entre las empresas que tienen las caractersticas para sacar el mayor prove-

cho al programa y aqullas que, adems de no tenerlo, pueden abusar del mismo. stas ltimas

deben ser excluidas.

3 Como se mencion en el Captulo 2 el apoyo a empresas privadas para el desarrollo de innovaciones presenta externalidades positivas para la sociedad.


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Por lo tanto, es necesario distinguir entre programas que pueden y deben estar disponibles para

el universo completo de PyMEs, y los que nicamente apoyan a un grupo selecto. Los programas

de carcter universal son los que brindan asistencia en modelos de negocio, contabilidad, capaci-

tacin o entrenamiento bsico. stos pueden ayudar a que la empresa sea ms competitiva, pero

no a innovar. Los programas que contribuyen a la innovacin en las PyMEs son ms focalizados,

trabajan directamente con empresas en forma individualizada, duran ms tiempo y, por lo tan-

to, su costo es mayor por participante, lo que limita el nmero de posibles beneciarios.Schuck y Zeckhauser clasican a los beneciarios no deseados de los programas sociales como

malas apuestas y manzanas podridas.Los primeros son individuos que se beneciarn de forma

muy limitada de los recursos pblicos. Los segundos son aqullos cuyo comportamiento inmoral e

irresponsable los hace malos candidatos para recibir recursos de la sociedad (ver Figura 3.1).

Un ejemplo de una buena manzana y mala apuesta a la vez sera una persona con una

enfermedad cardiaca de 85 aos de edad que recibir un tratamiento mdico de alto costo -

nanciado con recursos pblicos que extendera su vida slo unos meses, sin mejorar la calidad

de la misma. En el caso de una manzana podrida, sera subsidiar la educacin superior a un

alumno que, adems de no interesarle asistir a la escuela, interrumpe los estudios del resto delos estudiantes. Aun cuando stos son casos extremos, el grado en que una persona, en este caso

una PyME, es una mala apuesta o una manzana podrida, puede variar.

Resulta importante resaltar que hacer buenas apuestas no es lo mismo que escoger ganado-

res. Varios economistas han mostrado y con razn escepticismo respecto a programas guber-

namentales que preseleccionan empresas especcas para apoyo pblico intensivo, ya que dichas

prcticas premian el clientelismo sobre el desempeo o el benecio pblico (Bjorvatn y Coniglio,

Figura 3.1

nGs biis pis m pss ms.

Fuente: Traduccin de los autores de Schuck y Zeckhauser (2006)


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2006). Ms bien, una buena apuesta es una empresa que demuestra alto potencial para asumir

el riesgo, acometer y lograr una innovacin. En el caso de la innovacin en PyMEs, una buena

el estado del arte

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