eficiência nos gastos públcos

26
7 RSP Revista do Serviço Público Ano 53 Número 3 Jul-Set 2002 Avaliando reformas da gestão pública: uma perspectiva internacional * Christopher Pollitt e Geert Bouckaert Introdução É uma honra ser convidado para coordenar esta edição especial sobre avaliação da modernização do setor público. No entanto, o convite feito pelo organizador foi algo como um cálice envenenado. Avaliar as reformas de gestão em todo o mundo é, por várias razões, uma tarefa quase impossível. É compreensível que ela tenha sido tentada, por tão poucas vezes, e geralmente por pessoas como políticos, consultores em gestão e gurus, que se sentem livres das inibições científicas da academia (ver, por exemplo, Dorrell, 1993). Consideramos nossa tarefa, assim, duplicada. Naturalmente, faremos o melhor para completar a missão que nos foi dada pelo organizador: produzir uma “análise internacional comparativa”. Antes disso, contudo, conside- ramos fundamental explicar por que tais comparações são tão difíceis e identificar alguns pontos importantes que devem acompanhar a leitura de um texto avaliativo como este. Assim, comecemos com os cinco conjuntos de problemas inter-relacionados que tanto dificultam a vida de um avaliador. Primeiro problema: as unidades de análise A simples frase “comparações internacionais” parece pressupor que Estados nacionais sejam a unidade de análise mais apropriada para uma avaliação das reformas de gestão pública. De certo modo, talvez o sejam. Alguns Estados-nação continuam sendo entidades distintas no mundo Christopher Pollitt é PhD pela London School of Economics and Political Science e professor na Erasmus Universiteit Rotterdam, Holanda. Geert Bouckaert é diretor do Instituut voor de Overheid da Katholiek Universiteit Leuven, Bélgica e membro do comitê de direção do European Group of Public Administration (EGPA). Contato: pollitt@fsw .eur .nl geert.bouckaert@ soc.kuleuven.ac.be Artigo publicado no International Journal of Political Studies n o 3 de setembro 2001. Traduzido por Maria Christiana Ervilha

Upload: hidelbrando-rodrigues

Post on 05-Sep-2015

220 views

Category:

Documents


1 download

DESCRIPTION

Trata de eficiência nos gastos públicos.

TRANSCRIPT

  • 7RSP

    Revista doServioPblico

    Ano 53Nmero 3Jul-Set 2002

    Avaliando reformas dagesto pblica: uma

    perspectiva internacional*

    Christopher Pollitt e Geert Bouckaert

    Introduo

    uma honra ser convidado para coordenar esta edio especialsobre avaliao da modernizao do setor pblico. No entanto, o convitefeito pelo organizador foi algo como um clice envenenado. Avaliar asreformas de gesto em todo o mundo , por vrias razes, uma tarefaquase impossvel. compreensvel que ela tenha sido tentada, por topoucas vezes, e geralmente por pessoas como polticos, consultores emgesto e gurus, que se sentem livres das inibies cientficas da academia(ver, por exemplo, Dorrell, 1993).

    Consideramos nossa tarefa, assim, duplicada. Naturalmente, faremoso melhor para completar a misso que nos foi dada pelo organizador: produziruma anlise internacional comparativa. Antes disso, contudo, conside-ramos fundamental explicar por que tais comparaes so to difceis eidentificar alguns pontos importantes que devem acompanhar a leitura deum texto avaliativo como este. Assim, comecemos com os cinco conjuntosde problemas inter-relacionados que tanto dificultam a vida de um avaliador.

    Primeiro problema: asunidades de anlise

    A simples frase comparaes internacionais parece pressuporque Estados nacionais sejam a unidade de anlise mais apropriada parauma avaliao das reformas de gesto pblica. De certo modo, talvez osejam. Alguns Estados-nao continuam sendo entidades distintas no mundo

    Christopher Pollitt PhD pela LondonSchool ofEconomics andPolitical Science eprofessor naErasmusUniversiteitRotterdam,Holanda.Geert Bouckaert diretor do Instituutvoor de Overheidda KatholiekUniversiteitLeuven, Blgica emembro do comitde direo doEuropean Groupof PublicAdministration(EGPA).Contato:[email protected]@soc.kuleuven.ac.beArtigo publicadono InternationalJournal of PoliticalStudies no 3 desetembro 2001.Traduzido porMaria ChristianaErvilha

  • 8RSP da gesto pblica. Eles tendem a apresentar seus prprios sistemaspoltico-administrativos, culturas administrativas etc., e parece-nosbastante natural que tais fatores influenciem significativamente a trajetriada reforma administrativa. Neste nosso estudo de dez pases, encon-tramos fortes evidncias das diferenas nacionais (Pollitt e Bouckaert,2000) e estamos longe de sermos os nicos a concluir isso (ver, porexemplo, Christensen e Laegreid, 1998; Flynn e Strehl, 1996; Hood, 1996;Olsen e Peters, 1996; Premfors, 1998, Wollmann, 1997). A New PublicManagement NPM (Nova Gesto Pblica) pode ter afetado muitospases, mas, sem dvida, afetou alguns muito mais do que outros. Almdisso, mesmo aqueles que esto fortemente influenciados por ela tendema adaptar seus ingredientes de forma quase individual, para produzirreceitas nacionais diversas.

    Tais diferenas so problemticas porque, falando de modo coloquial,enfrentamos constantemente o perigo de comparar mas e pras. Pasesdistintos tm diferentes pontos de partida, com histrias diversas, e seguemtrajetrias distintas. A retrica comum sobre boa governana, eficincia,qualidade e confiana pode de fato esconder desfechos altamente path-dependent1, nos quais uma combinao particular de prioridades, diga-mos, na Finlndia, bastante distinta daquela da Austrlia (para umaexcelente abordagem geral sobre path dependence, ver Pierson, 2000;para uma viso das prioridades finlandesas em um contexto comparativo,ver Bouckaert, Ormond e Peters, 2000).

    Para reduzirmos o perigo de comparar mas e pras (esforoinfrutfero, se os leitores me permitem o trocadilho), ser preciso que seja-mos mais especficos e detalhistas e desamos ao nvel das compa-raes nacionais, tanto nas anlises setoriais quanto nas comparaesmais particulares de instrumentos ou processos individuais. Para osgerencialistas mais genricos, a anlise setorial pode parecer um tantoconservadora e estreita, mas para muitos profissionais do servio pblico,estudos comparativos da prtica dos seus campos de ao (sade,educao, acompanhamento da liberdade condicional etc.) parecem acenarde forma mais promissora do que as panacias prescritas pelos gurus dagesto pblica. Tomando um exemplo recente, houve uma grande reorga-nizao dos servios de acompanhamento da liberdade condicional do ReinoUnido logo aps a reviso e sntese de uma pesquisa internacional sobreas taxas de reincidncia criminal, associada s evidncias da prtica efetivado servio de acompanhamento da liberdade condicional local em todo opas (Inspetoria de Liberdade Condicional de Sua Majestade, 1998; vertambm Furniss e Nutley, 2000). Infelizmente, porm, no podemosfornecer a viso ampla e confivel das avaliaes setoriais. Nosso conhe-cimento limita-se a um ou dois setores. Assim, embora nossa impressoseja a de que as avaliaes internacionais das reformas gerenciais,

  • 9RSPconduzidas de forma setorial, no sejam muito freqentes, no temoscerteza de quantos trabalhos desse tipo tm sido realizados. Talvez existamais material til do que fomos capazes de localizar.

    Analisando as avaliaes de instrumentos e processos especficos,pode-se, por exemplo, comparar a introduo da Total QualityManagement TQM (Gesto de Qualidade Total) nos setores pblicosdos Estados Unidos, Reino Unido e Sucia. Pode-se investigar as conse-qncias das tentativas de se introduzir um sistema de contabilidadegerencial na Finlndia, Nova Zelndia e Pases Baixos. Ainda assim,problemas metodolgicos podero surgir. Muitas reformas, talvez a maioriadelas, so amplamente editadas ou traduzidas quando transferidas deum contexto para outro (Sahlin-Andersson, 1996). Por exemplo, a TQMmostrou possuir uma identidade varivel, que se adapta a diferentesambientes (Joss e Kogan, 1995; Zbaracki, 1998). De maneira similar,reengenharia tornou-se um termo utilizado para cobrir uma grandevariedade de mudanas, nenhuma delas radical como queriam osprecursores do Business Process Re-engineering BPR (Packwood,Pollitt e Roberts, 1998; Thompson, 2000). No entanto, podemos, ao menos,comparar diferentes tipos de ma. Infelizmente, ao que nos consta,existem pouqussimas comparaes internacionais do tipo instrumento eprocesso. Esse um enorme campo para futuras pesquisas acadmicas.No momento, contudo, no podemos basear nossas comparaes em taistrabalhos. Devemos nos ater aos Estados-nao como nossa unidade decomparao, apesar das limitaes que essa escolha nos impe.

    Segundo problema: asunidades de significado

    Os problemas vo alm da simples comparao de entidadesdiferentes. A reforma da gesto pblica no somente uma questo deembaralhar peas de formatos diversos, como em um quebra-cabeas.As peas tm seus prprios significados, que variam de um pas paraoutro (ou mesmo de um setor para outro). Por exemplo, no incio dos anos90, as agncias executivas do Reino Unido eram freqentemente vistascomo o pice dos progressos mais recentes. Elas representavam eficincia,especializao, ou seja, uma abordagem da gesto por desempenho. Porm,ao mesmo tempo, na Finlndia, as agncias (conselhos nacionais) eramconsideradas os remanescentes ultrapassados da burocracia legalista,orientada por procedimentos. Assim, enquanto o governo central do ReinoUnido multiplicava rapidamente o nmero de suas agncias, o governocentral finlands executava fuses, cortes e redues gerais no quantitativode agncias (Pollitt et al., a ser lanado).

  • 10

    RSP Como no exemplo das agncias da Finlndia e do Reino Unido, areforma da gesto pblica apresenta muitas vezes uma dimensofortemente simblica, o que traz problemas para a avaliao. As principaistendncias neste campo tm mostrado uma propenso fortementeracionalista quais so as metas, que evidncia existe de que tenhamsido atingidas etc. (ver, por exemplo, Shadish, Cook e Leviton, 1991). Assim,a maioria dos instrumentos convencionais de avaliao anlise de custo-benefcio, investigaes quasi-experimentais, modelo economtrico,modelos comparativos (benchmarking) funcionais, entre outros fracassa ao tentar capturar o significado simblico e retrico da reforma.Ainda assim, para os polticos que so normalmente os que iniciam, ouao menos facilitam as reformas os efeitos retricos e simblicos decurto prazo so altamente importantes. Por exemplo, o Sr. Tony Blair jhavia colhido ganhos polticos com relao aos seus oponentes ao enfatizara formulao de polticas pblicas com base em evidncias e os atrativosde uma filosofia supostamente no-ideolgica das coisas que funcionam,muito antes que o real impacto de vrias polticas pudesse ser analisado(Gabinete do Primeiro-Ministro, 2000; Davies, Nutley e Smith, 2000;Harrison, 1998). De forma mais geral, os aspectos retricos e culturaisparecem desempenhar um papel importante em vrias reformas do setorpblico, e como at o momento tm sido negligenciados ou ignorados pelasabordagens convencionais de avaliao, nosso entendimento das causas erazes da reforma vem-se empobrecendo (Hood, 1998; Pollitt, 2001).

    Terceiro problema: aescassez de dados essenciais

    Comecemos com uma definio tradicional de que tipos de dados e produzidos por quais mtodos seriam cientificamente exigidospara confirmar a eficcia das reformas do tipo NPM. O rigor puramenteanaltico exigiria algo semelhante para um teste clnico aleatrio, com umgrupo de controle, placebos, avaliao duplamente cega2 etc. (para osclssicos americanos e britnicos, ver Campbell e Stanley, 1963; Cochrane,1972, respectivamente). Na vida real, no entanto, esse tipo de experimen-talismo raramente alcanado no campo da reforma gerencial. O trata-mento no pode ser mantido em segredo, os placebos no podem serconsiderados e, por uma combinao de razes ticas e prticas, gruposde controle confiveis no podem ser formados. Sujeitar-se a procedi-mentos realmente experimentais uma situao praticamente desconhecidapara as reformas gerenciais.

    Se nos tornarmos mais realistas, e relaxarmos nossas exignciasmetodolgicas, poderemos pensar em termos de um estudo antes-e-depois.

  • 11

    RSPPrimeiro, seria necessrio dispormos de um quadro bastante exato do statusquo ante. Isso incluiria dados quantitativos relativos aos critrios-chavepelos quais pretendemos julgar a reforma, isto , custo, eficincia tcnica,qualidade do servio ou outros (a questo dos critrios discutida poste-riormente). Em segundo lugar, precisaramos de uma descrio igualmenteexata da situao mundial depois que a reforma tivesse sido implementada.Em terceiro lugar, deveramos ser capazes de predizer qual seria a situaomundial caso a reforma no tivesse acontecido e o sistema preexistentetivesse continuado (ou seja, um contrafactual ver Elster, 1978). Dentrodesse esquema, compararamos nossa segunda descrio tanto com ocontrafactual quanto com o status quo ante. As diferenas entre a situaocom reforma e o contrafactual nos dariam a exata medida do impacto dareforma (Pawson e Tilley, 1997).

    Infelizmente, mesmo essa abordagem menos exigente est um tantoalm de qualquer anlise que os governos tenham realmente conduzido.A NPM continua intocada por essas avaliaes cientficas tradicionais.Porm, algumas investigaes menos rigorosas efetivamente aconteceram.Em 1995, um de ns revisou algumas avaliaes de amplo escopo sobre asreformas da gesto do setor pblico e as achamos um tanto limitadas (Pollitt,1995). Desde ento, a situao teve uma pequena melhora, mas certamenteno se modificou. Ainda se v muitos (provavelmente a maioria) dos grandesprogramas de reforma serem anunciados e implementados sem que nenhumplano de avaliao sistemtica e independente seja apresentado. Alguns,como os neozelandeses em 1991, e a Comisso Europia, com respeito ssuas reformas (MAP, 2000), incluram uma avaliao quando a reformaestava a caminho uma atitude que , sem dvida, melhor do que nada,mas que geralmente impede o estabelecimento de linhas de base confiveispara comparao entre antes e depois. Um dos reformistas mais radicais o Reino Unido elaborou poucas anlises srias durante os contur-bados dias da reforma entre 1987 e 1997, embora o governo trabalhistatenha lanado vrias avaliaes desde ento. Os australianos e neozelandesestentaram realizar grandes avaliaes, e os americanos organizaram umasrie de avaliaes em torno da National Performance Review NPR(Reviso Nacional de Desempenho) de 1993 e do GovernmentPerformance and Results Act GPRA (Lei Governamental de Desem-penho e Resultados) de 1992. Os finlandeses tambm organizaram umasrie de avaliaes das suas reformas no final dos anos 80 e incio dos anos90 (Holkeri e Summa, 1996). No entanto, apesar das diversas reformasrealizadas durante os anos 80 e incio dos 90, aparentemente nenhumaavaliao independente de amplo escopo ocorreu, por exemplo, no Canad,Frana, Holanda, Sucia ou Reino Unido.

    Mesmo onde houve avaliaes srias, os dados exigidos para umjulgamento confivel sobre alguns dos grandes temas eram freqentemente

  • 12

    RSP inacessveis. Por exemplo, nem a enorme avaliao australiana do finaldos anos 80, nem a reviso neozelandesa de 1991 conseguiram estimar ocusto total dos programas de reforma ou a economia deles resultante (Con-selho Consultivo Gerencial, 1989; Grupo Consultivo, 1991). O estudo daNova Zelndia tambm destacou no existirem dados confiveis quepossibilitem a comparao da produtividade do servio pblico no perododa introduo das reformas (Grupo Consultivo, 1991: 26). Com relaoao teste padro-ouro3 impactos finais (resultados) em geral, estesso to difceis de mensurar quanto de serem atribudos a causas parti-culares. Se as notas dadas pelos cidados aos governos melhoraram, tersido por causa da reforma ou da recuperao da economia? Se as queixasaumentaram, isso se deve m qualidade dos servios ou melhoria dosistema de coleta de reclamaes? Se o servio de empregos deixou deatingir sua meta de alocar a mo-de-obra desempregada h muito tempo, por que foi ineficiente ou por que a economia piorou e os empregadoressimplesmente deixaram de contratar? Construir contrafactuais convin-centes (cenrios para o que teria acontecido se a reforma no tivesse sidoimplementada) uma arte difcil e raramente praticada.

    Quarto problema: oscritrios mltiplos

    Se tivermos que chegar a um julgamento com relao aos efeitosdas reformas baseadas na NPM, os dados disponveis devero sujeitar-sea um conjunto de critrios. Mas quais seriam eles? Os documentos oficiaisgeralmente so vagos a esse respeito, seja falhando ao definir termos-chave como produtividade ou qualidade, seja mencionando toda umasrie de critrios sem explicar como eles devem ser conciliados uns comos outros, ou, quando necessrio, substitudos uns pelos outros (ver Pollitte Bouckaert, 2000, captulo 7). No podemos fazer muito, alm de indicarbrevemente quais parecem ser os critrios mais comuns em uso, e dizeralgo sobre como eles devem ser definidos e medidos.

    Um primeiro critrio a economia, entendido como uma reduonos insumos. Os governos gostam dessa idia, visto que ela os ajuda ademonstrar que no esto desperdiando o dinheiro dos contribuintes eque tm a administrao pblica sob controle. Alm disso, economiasoa como uma noo simples, facilmente compreendida pelo cidadocomum. Na verdade, porm, economia no um tema muito exato. Elapode ter vrios sentidos tcnicos diferentes; por exemplo, uma reduoabsoluta no gasto comparada com o perodo prvio, uma reduo abaixodo nvel de gasto inicialmente previsto, uma reduo em custos unitrios,

  • 13

    RSPentre outros (ver Pollitt e Bouckaert, 2000: 100-101). Alm disso, precisoestar sempre atento para o caso de a economia em um local ter sidoatingida, em parte ou inteiramente, por causa da transferncia do gastopara outro (como em muitos programas de descentralizao, em que ogoverno central transfere a responsabilidade por determinados programaspara nveis subnacionais do governo). Por ltimo, claro, a economiapode ser totalmente genuna, mas pode causar efeitos negativos em outroscritrios, como produtos (menor eficincia) ou resultados (menor eficcia).

    Um segundo critrio seria o de processos melhores servios maisrpidos, one-stop shops4 que tornam o acesso mais conveniente ao pblico,melhor ateno ao cliente na forma de funcionrios mais simpticos ebem capacitados, entre outros (Bouckaert, 2001). Alguns dos artigos dasDeclaraes do Cidado, introduzidas na Blgica, Finlndia, Frana, Itlia,Portugal e Reino Unido, so desse tipo (ver, por exemplo, Bouckaert, 1995;Pollitt, 1994 e Schiavo, 2000). Existem tambm vrios concursos nacionaise internacionais de qualidade de servio, que avaliam as melhorias nessecampo (ver, por exemplo, Loeffler, 1995 e Borins, 1998). Medidas espec-ficas para melhoria dos processos podem ser razoavelmente claras, masseu significado mais amplo no necessariamente to exato. Por exemplo,solicitaes de benefcios podem ser processadas com mais rapidez, mas acusto de mais erros. Tratamentos hospitalares para determinadas doenaspodem ser fornecidos de maneira mais gil e flexvel, mas sem nenhumefeito nos resultados da situao de sade (ou seja, processos melhoram,mas os resultados permanecem os mesmos).

    Como terceiro critrio, pode-se buscar maior eficincia em funodas reformas (definindo-se eficincia como a razo insumo/produto).Seguramente, eficincia tem sido um termo muito utilizado no mundoanglfono (Pollitt, 1993). Alm do mais, j houve muitas tentativas para semedir as mudanas na eficincia (por exemplo, Departamento deOramento, 1997; Chancelaria do Ducado de Lancaster, 1997). Apesarde ser, de fato, uma medida til, principalmente se fizer parte de uma srietemporal, a eficincia possui algumas limitaes. Assim como a melhorianos processos, os benefcios da eficincia podem no levar a melhoresresultados de fato, a eficincia pode, s vezes, ser aumentada s custasde uma queda na eficcia. Por exemplo, se a razo de estudantes aumentarnos estabelecimentos de ensino de forma que professores ensinem a maisalunos e trabalhem mais intensivamente, o nvel geral de aprendizado poderdeclinar, visto que a quantidade e qualidade de ateno dedicada a cadacriana ser menor e os professores estaro mais sobrecarregados e menosinstrumentalizados na sua abordagem.

    O quarto critrio o que muitos consideram como o teste padro-ouro isto , se a eficcia dos programas pblicos melhorou. Eficcia

  • 14

    RSP aqui definida como o impacto do programa no mundo externo, em relaoaos seus objetivos originais (razo objetivos/resultados). O novo tratamentomelhora o estado de sade dos pacientes? O novo sistema escolar melhorao nvel educacional dos alunos? A nova estratgia de policiamento reduzrealmente o crime? O novo benefcio familiar reduz a pobreza? Eficcia um critrio muito poderoso, mas geralmente difcil de se aplicar nasreformas de gesto. Parte do problema o longo intervalo de tempo, poisuma reforma administrativa de grande escala pode durar trs anos oumais, e podem-se passar muitos anos at que seja possvel comparar osresultados do programa com o status quo ante. Outra parte do problema a complexidade. Ou seja, mesmo quando os resultados podem ser medidos,quanto se pode atribuir a um programa particular e no a outros fatores?

    Um quinto critrio, apontado por alguns defensores das reformascomo um objetivo importante, a melhoria na capacidade dos sistemasadministrativos. Como o mundo vem se tornando cada vez mais complexo,com os fatos acontecendo de forma cada vez mais rpida, o sistema daadministrao pblica precisa adaptar-se a essas novas condies. Emboraisso seja absolutamente verdadeiro, este um critrio de difcil operacio-nalizao. Como podemos medir a capacidade de um sistema? Comopodemos comparar a capacidade de um sistema em dois ou mais Estados?Os governos tm contribudo muito pouco, at o momento, para quecompreendamos como faz-lo.

    Por ltimo, a retrica da reforma parece utilizar tipos ideais comocritrio para o seu sucesso. Por exemplo, determinadas medidas justificam-se caso a inteno seja tornar o governo menor, ou mais descentralizado,ou mais prximo dos setores empresarial e voluntrio. Por detrs dessaretrica est a viso de tipos ideais de sistema enxutos, prximos docidado, em parceira etc. O sucesso de uma reforma definido emtermos do quanto ela aproxima os sistemas existentes de um ou maisdesses Estados ideais. Esse tipo de critrio ideolgico ou doutrinrio ,muitas vezes, difcil de se operacionalizar ou aplicar. Mesmo quando possvel, a relao entre o sistema ideal e os outros critrios de sucesso(ver acima) pode ser um tanto ambgua. Um sistema descentralizado sempre mais eficaz? Um governo menor ser sempre um governo melhor?Os projetos realizados em parceria com o setor privado sero sempremais baratos e bem-sucedidos? Est claro que as respostas a cada umadessas questes no, nem sempre, depende. Mesmo assim, essa compli-cao no impede os lderes das reformas de utilizar a retrica dadescentralizao, parceria etc., o que gera, evidentemente, rendimentosprprios (Pollitt, 2001).

    Assim, mesmo que tenhamos mais e melhores dados, o tema daavaliao de reformas ainda ser complexo. Os critrios so mltiplos e

  • 15

    RSPinterligados, e ao se dar maior importncia a um, pode-se estar comprome-tendo a performance do outro. Grupos diferentes podero ter pontos devista diferentes e perfeitamente legtimos com relao a determinadoscritrios, priorizando um ou outro em um dado momento ou lugar. De fato,a complexidade percebida aqui aumenta quando se trata do paradigma daNPM. Todos os critrios discutidos acima foram retirados da retrica dosprprios reformadores. Se permanecemos do lado de fora do paradigma por exemplo, para analisar critrios como eqidade, gnero, confiana,lealdade ou cumprimento da lei o desafio da avaliao da NPM torna-se formidvel. Exemplos de tentativas interessantes incluem um estudobritnico sobre como o concurso compulsrio, mesmo tendo aumentado aeficincia, teria degradado as polticas de oportunidades iguais de emprego(Escott e Whitfield, 1995), e uma anlise que indica que os valores solidriosda sociedade sueca esto em declnio, e que a crescente disponibilidadede alternativas para a sada dos servios pblicos pode ter colaboradocom o aumento das desigualdades sociais (Micheletti, 2000).

    Quinto problema: o carter evasivo(impondervel) da mudana

    A mera existncia de atividade intensa no implica necessariamenteimpacto maior. Tampouco o excesso de conversa implica muita atividade.Na avaliao de reformas de gesto, importante separar o discurso emfavor da reforma da deciso real de reformar, e, ento, verificar cuida-dosamente se as decises foram realmente implementadas como novasprticas. Por ltimo, preciso questionar se as novas prticas realmentemudaram os resultados (Pollitt, 2001). As reformas podem tender para aparalisia, ou desviar-se do seu curso, em qualquer ponto da seqnciadiscusso deciso prtica impacto. Podem existir vantagensem se dizer uma coisa e fazer outra (Brunsson, 1989).

    Alm disso, mesmo quando elas alcanam o estado de prtica real,a observao de um elemento particular pode levar a equvocos. A coe-rncia entre as reformas no est, de modo algum, garantida. Uma novaprtica pode contradizer outra, ou podem faltar componentes vitais. Con-tratos ligados ao desempenho podem ser introduzidos sem um sistemaadequado de mensurao para garanti-los. Auditorias externas podem serreformadas enquanto as auditorias internas mantm-se conservadoras, ouso, por vezes, inexistentes. Um oramento anual de trs anos pode serintroduzido, mas sem a estabilidade de recursos necessria para que elefuncione como previsto.

    A observao dos diferentes estgios pelos quais passa uma reformapode levar-nos a afirmar que a retrica da mudana um tanto acessvel.

  • 16

    RSP Falar fcil, diz o ditado. Freqentemente, informaes sobre as decisesrelativas a reforma so fceis de se obter; os governos gostam de darcerta proeminncia s suas decises. J as informaes sobre mudanasna prtica a implementao da reforma so, em geral, mais difceisde se encontrar. claro que alguns estudos de caso indicam melhoria nosprocessos. Em vrios pases (mas no em todos) alguns dos importantesrequerimentos dirios, tais como carteiras de habilitao, carteiras deidentidade, passaportes e formulrios de impostos, so encontrados muitomais facilmente do que h 15 anos. Encontramos tambm volumesde dados sobre a melhoria no tempo de resposta espera em salas deemergncia nos hospitais, processamento de solicitaes de benefcios,inspees em postos de alfndega e muitos outros (ver, por exemplo,Chancelaria do Ducado de Lancaster, 1997). At o aumento da precisona previso do tempo pode ser apresentado como melhoria (Escritrio deAuditoria Nacional, 1995). Porm, ao menos duas qualificaes importantesprecisam ser feitas. Primeiro, quase certo que exista um vis na tarefade relatar: os sucessos so celebrados e os fracassos so maquiados ousimplesmente omitidos. No comum que polticos e servidores pblicosparticipem de conferncias para contar como suas reformas fracassaram.Em segundo lugar, o que o processamento da informao freqentementeno mostra quando algumas partes (ocultas) do sistema pagaram o preoda melhoria de outras partes do mesmo; por exemplo, se a meta de proces-sar x% das solicitaes de benefcio dentro de um determinado perodo detempo atingida, mas aqueles poucos casos mais complexos pagam opreo de esperar mais tempo do que antes (ver Escritrio de AuditoriaNacional, 1998).

    Em ltimo lugar, mas no menos importante, a informao a respeitodos resultados (principalmente os resultados finais) normalmenteinexistente, ou difcil de se encontrar.

    Viso geral

    Estamos chegando ao ponto em que comeamos a levar em consi-derao os resultados da reforma. Entretanto, antes de nos lanarmoss especificidades do tema, necessria uma certa descrio do cenrio.Sem determinadas indicaes dos problemas que as reformas deveriamsolucionar, muito difcil avali-las. Nesta seo, portanto, identificaremosalguns dos principais motivos da reforma, e, muito brevemente, esboa-remos os tipos de atividades realizadas (para uma descrio mais detalhada,ver Pollitt e Bouckaert, 2000, anexo especial).

    Em termos gerais, os motivos para a reforma tm se originado emum contexto internacional, mesmo que suas prioridades relativas tenham

  • 17

    RSPvariado com o tempo e de acordo com as circunstncias e os pontos departida particulares de cada um. Um forte motivo principalmente duranteos perodos de crise econmica do incio dos anos 80 e 90 foi simples-mente o de economizar. A histria bem conhecida. Muitos governosenfrentaram um movimento de tesoura dos crescentes custos de bem-estar social face s decrescentes possibilidades da criao de novosimpostos. Cortar o gasto pblico, ou ao menos reduzir sua taxa de cresci-mento, tem estado em alta na agenda poltica.

    Em segundo lugar, houve um amplo desejo de remediar o fracodesempenho percebido em reas significativas do setor pblico. medidaque se elevam os padres de educao, uma crescente parte da populaoacostuma-se com padres mais altos de servio no setor privado, e torna-se cada vez menos inclinada a aceitar respostas inflexveis e burocrticasdos servios pblicos. Assim, tanto a qualidade do servio quanto o aumentoda produtividade tm sido metas amplamente defendidas. Alguns polticose servidores pblicos crem que tais melhorias tambm ajudaro osgovernos a reverter os nveis decrescentes de confiana dos cidados(e, portanto, da legitimidade do governo), fato que vrios estudos parecemdemonstrar em toda a Europa Ocidental e Amrica do Norte.

    Em terceiro, medida que as reformas para economizar e melhoraro desempenho foram iniciadas, ficou visvel que algumas mudanas pode-riam alterar o padro de responsabilidade de diferentes atores polticos eadministrativos. Vrios pases comearam a pesquisar novos mecanismosde accountability pblica (por exemplo, Sharman, 2001) e outros sentiram-se obrigados a reconsiderar a questo da proteo e melhoria dos padresda vida pblica (por exemplo, SIGMA, 1999).

    Passemos agora a um breve histrico das mudanas. Em geral, asreformas gerenciais apresentaram um volume e variedade realmentegrandes. bastante provvel que o processo de reforma tenha se inten-sificado aps 1985, e que os contatos internacionais tenham desempenhadoum papel importante no mercado global de determinados tipos de reforma(Pollitt e Bouckaert, 2000).

    A intensidade das reformas variou consideravelmente de um paspara outro. Alguns pases (Austrlia, Estados Unidos, Nova Zelndia eReino Unido) foram extremamente ativos. A uma reforma seguiu-se outraem uma seqncia quase atordoadora (ver, por exemplo, Boston et al.,1996; Pollitt e Bouckaert, 2000; Savoie, 1994). Esses so os pases quelideraram a NPM e a reinveno (Kettl, 2000). Um segundo grupo depases tambm esteve ocupado com a reforma administrativa, mas demaneira menos radical (e, de certo modo, menos exibicionista) que oprimeiro grupo. Esses modernizadores tm se mostrado menosiconoclastas, menos doutrinrios e menos seduzidos pela privatizao,

  • 18

    RSP gesto por contrato e pelas maravilhas dos mecanismos de mercado que oprimeiro grupo. Eles incluem a Frana, os pases nrdicos, os Pases Baixose o Canad (ver, por exemplo, Guyomarch, 1998; Kickert, 2000). Umterceiro grupo foi devido a uma srie de razes muito mais cuida-doso (ou inibido). Membros proeminentes desse grupo so a Alemanha eo Japo, embora deva-se ressalvar que uma boa dose de reforma aconteceuna Alemanha, em nvel local, e que, desde o final dos anos 90, o Japocomeou a desenvolver programas de mudana com alguma influncia daNPM (Derlien, 1998; Wollmann, 1997).

    Em quarto lugar, devemos mencionar o mundo em desenvolvi-mento e os Estados em transio da Europa Central e Oriental (Bouckaerte Timsit, 2000). Muitos desses pases tentaram implementar um ou outroelemento da NPM, com nveis variados de sucesso. Em vrios dessescasos, as reformas foram cobradas por organizaes internacionais taiscomo o Banco Mundial, SIGMA ou a Comisso Europia, ou pormentores ex-colonialistas, tais como o Departamento para o Desenvol-vimento Internacional do Reino Unido. Podemos pensar nos programasde criao de agncias executivas em locais bastante distantes uns dosoutros, como a Tanznia, a Jamaica e a Ltvia. No presente momento,h indcios de que alguns desses pases (e mesmo alguns organismosinternacionais) comeam a lamentar certos aspectos do processo. NaLtvia, por exemplo, algumas medidas agora vm sendo tomadas paracontrolar as mais de 150 agncias que proliferaram durante os anos 90.Est claro que os mecanismos de controle e accountability vigentesso inadequados, e que uma grande proporo do oramento nacionalest reservada para agncias que esto muito alm do controle de seusministrios de origem.

    Uma maneira de classificar os esforos de reforma pensar em termosdas quatro principais estratgicas que qualquer um pode usar. Elas so:

    manter: conservar a mquina administrativa tal como ela , masajustar e equilibrar sempre que possvel;

    modernizar: realizar as mudanas mais fundamentais nas estruturase processos, por exemplo, mudando a orientao do processo orament-rio de insumo para produto; criando novos tipos de organizao do setorpblico, como agncias autnomas; modificando o contrato de trabalhodos servidores pblicos etc.;

    mercantilizar: introduzir mecanismos de mercado (Market-TypeMechanisms MTMs) no setor pblico, acreditando que eles vo gerareficincia e melhor desempenho (OCDE, 1993). Por exemplo, no ReinoUnido, os governos conservadores dos anos 90 introduziram um mercadointerno para o Servio Nacional de Sade, de modo que os hospitaistivessem que competir pelos pacientes em termos de preo e qualidadedos servios. Dessa forma, as atividades continuam dentro do setor estatal,

  • 19

    RSPmas as organizaes estatais so obrigadas a se comportar cada vez maiscomo empresas do setor privado; e

    minimizar: reduzir o setor estatal tanto quanto possvel, fazendo omximo uso da privatizao e da contratao externa. Os ativos pblicosso vendidos, e as atividades anteriormente desempenhadas por servidorespblicos so oferecidas aos setores comerciais e voluntrios. Essa estra-tgia reflete a atitude pessimista com relao ao potencial do setor pblicopara a boa gesto e a legitimidade da propriedade estatal.

    Em termos gerais, os pases anglo-saxes (Austrlia, EstadosUnidos, Nova Zelndia e Reino Unido) foram alm e mais rpido pelosdois ltimos caminhos (mercantilizar e minimizar) do que a maioria dospases da Europa continental. Por razes bvias, ambas estratgias tendema criar maior resistncia por parte das organizaes do setor pblico esindicatos. Assim, a mercantilizao e a minimizao so no apenas maisradicais, como tambm mais conflituosas do que a manuteno e a moder-nizao. Os ganhos possveis so divulgados por seus proponentes como maiores, mas os riscos de fracasso e de resistncia so significati-vamente altos. Os pases da Europa continental preferiram um impulsocentral rumo modernizao, temperado com uma pitada ocasional demercantilizao e privatizao.

    No escapar da ateno do leitor o fato de nosso mapa globalpossuir enormes lacunas. Os pases mediterrneos, a Amrica do Sul, amaior parte da sia e outros territrios no foram sequer mencionados.A razo simples: no sabemos o bastante para dizermos qualquer coisa.Esperamos que um dos maiores feitos desta edio especial seja diminuira enorme ignorncia dos pases da NPM acerca do que tem acontecidonessas partes do mundo.

    ResultadosAps descrever todas as dificuldades, finalmente chegamos de volta

    questo original: quais foram os resultados das reformas gerenciais, par-tindo de uma perspectiva comparativa? Dados os problemas discutidosacima, esperamos que os leitores entendam por que o que dissermos aquiser tanto incompleto quanto coroado de qualificaes. Apesar disso,esperamos que tais reflexes preparem o terreno para os trabalhos maisdetalhados constantes desta edio especial, e talvez encorajem outrosacadmicos a identificar outras avaliaes teis que tenhamos ignorado,e/ou a publicarem novas avaliaes eles mesmos.

    Primeiramente, consideremos as evidncias com respeito a economiae reduo do tamanho dos governos provavelmente, as duas metasmais proeminentes de vrios pases quando o movimento internacional dareforma foi lanado nos anos 80. primeira vista, os resultados parecem

  • 20

    RSP ser positivos: muitas das naes que realizaram esforos de reforma maisagressivos notaram redues no gasto governamental como uma parcelada economia realizada durante os anos 90, alm do pagamento de salriosdos funcionrios governamentais ter cado mais nas naes engajadas nasreformas mais agressivas (Kettl, 2000, p.52 e 53 ver original paraquadros e grficos detalhados, baseados, na maioria, no banco de dadosda OCDE). Alm disso, os reformistas mais vigorosos foram capazes deregistrar redues substanciais no nmero de burocratas. A Sra. Thatcherreduziu o servio pblico no-industrial em mais de 20%. O NPR do vice-presidente Al Gore tinha reduzido a fora de trabalho federal americanaem 299.600 postos (13,9%) at o final do ano de 1998 (Maas e van Niespen,1999). Uma reviso interna das reformas de gesto financeira da NovaZelndia concluiu que o aparato (ps-reforma) era um instrumento eficazpara controlar e reduzir os gastos do governo central embora elatambm tenha destacado que os efeitos dos novos instrumentos e priori-dades do novo governo no poderiam ser separados uns dos outros (Brumbyet al., 1996). No Canad, as reformas dos anos 90 permitiram que sealcanasse o primeiro equilbrio oramentrio em trs dcadas (1997-1998,ver Aucoin e Savoie, 1998).

    Uma inspeo mais cuidadosa desses resultados no destri intei-ramente a correlao entre reforma e economia/downsizing, mas introduzdvidas e ambigidades considerveis. Obviamente, preciso admitir queos clculos de propores como gasto pblico/PIB so determinados tantopelas taxas de crescimento econmico quanto pelas mudanas no gastogovernamental. Em geral, o perodo 1990-2000 foi de forte crescimentoeconmico, portanto a proporo relativa ao gasto governamental teriadiminudo se o valor absoluto do gasto tivesse se mantido no mesmo patamarou crescido devagar. Isso deve explicar por que a Irlanda, um pas quenunca foi um lder nas reformas da NPM, venha na frente da Nova Zelndiae do Reino Unido em termos de redues de despesas governamentaiscomo percentual da tabela do PIB. Se analisssemos um perodo de tempodiverso digamos o incio dos anos 80, ou o comeo da dcada de 90,quando o crescimento era lento ou negativo um resultado bastantediferente poderia ser obtido.

    Uma questo de interpretao ainda mais sria a direo da causa-lidade. Seria pouco seguro simplesmente pressupor que a queda dopercentual dos gastos governamentais em relao ao PIB teria sempreresultado das reformas da NPM. De forma contrria, a queda poderiaadvir dos mais tradicionais tipos de corte de despesas. Um estudo suecoconcluiu justamente isso que as redues de despesas tendiam aestimular as reformas gerenciais, e no o contrrio (Murray, 1998).

    Alm de tudo, temos todo o direito de ser cuidadosos com alegaestais como o nmero de servidores pblicos foi reduzido em tantos por

  • 21

    RSPcento. Freqentemente, essas manchetes escondem situaes maiscomplexas, em que as tarefas so transferidas para outras organizaesdo setor pblico (autoridades locais, quangos5), cujos quadros funcionaisaumentaram (para o caso sueco, ver, por exemplo, Micheletti, 2000). Umaalternativa que mais tarefas tenham sido contratadas externamente, demodo que os custos dos servios do Estado de bem-estar sejam executadospor empresas com fins lucrativos, como cada vez mais o caso na Austrlia,Estados Unidos e Reino Unido (para o caso americano, ver Peterson,2000). Nesse exemplo, o governo est menor em termos de pessoas,mas no em termos de responsabilidades.

    Por ltimo, precisamos perceber que a correlao entre reformasagressivas e economia/downsizing, embora substancial, est longe deser completa. As cifras da OCDE contm algumas aparentes anorma-lidades. Consideremos a mudana da proporo entre gasto governamentale PIB. Nessa medida, a Grcia vem bem na frente do Reino Unido, e aBlgica consideravelmente na frente da Austrlia. Pode-se somenteconcluir que, obviamente, algo mais acontece, alm da NPM. Um acadmicoproeminente, apesar de ser normalmente otimista a respeito do impactodas reformas gerenciais, concorda que, alm do banco de dados da OCDE,faltam dados bons e confiveis disponveis em qualquer pas, com relao economia produzida pela reforma (Kettl, 2000: 51).

    O segundo critrio avaliativo foi o da melhoria dos processos.Nesse caso, foi fcil encontrar exemplos de sucesso, mas difcil descrevero panorama geral. A literatura que trata os casos e anedotas da melhoriados processos extensa (por exemplo, Borins, 1998; Consulado do Ducadode Lancaster, 1997; Gore, 1996; Osborne e Gaebler, 1992; e muitos mais).O problema, como afirmado anteriormente, reside em parte na possibi-lidade de que estejamos lidando com uma seleo tendenciosa. H outraliteratura, menor e menos importuna, que conta uma histria diferente.Por exemplo, Packwood et al. (1998) mostram como o imenso e caroesforo de reengenharia em um grande hospital britnico ficou bem aqumdas suas expectativas originais. Thompson (2000) descreve um projetoainda maior de reengenharia na Administrao do Social SecurityAdministration (SSA) americano. Depois de cinco anos de esforos,o projeto fracassou em cumprir quase todas as suas metas e o SSA no oclassifica mais como reengenharia clssica. Da mesma forma, oDepartamento de Servio Social do Reino Unido gastou boa parte dosanos 80 e do incio da dcada de 90 implementando uma nova e grandiosaEstratgia Operacional, mas nem a economia estimada nem a melhorianos servios projetada conseguiram se materializar (Gabinete Nacionalde Auditoria, 1999: 25). Portanto, existem, definitivamente, alguns sucessose alguns fracassos. A incidncia relativa desses resultados contrastantesno conhecida em qualquer pas. Tampouco dispomos de um modelo

  • 22

    RSP claro e confivel do que poderiam ser as diferenas contextuais cruciais entresucesso e fracasso (sobre essa necessidade, ver Pawson e Tilley, 1997).

    Vrios dos comentrios sobre a melhoria nos processos tambm seaplicam anlise da eficincia. Nesse caso, h tambm muitos exemplosde ganhos de produtividade (Consulado do Ducado de Lancaster, 1997),mas considervel dificuldade na interpretao da validade e confiabilidadede muitos dos dados quantitativos. Gabinetes Nacionais de Auditoria devrios pases (inter alia, Estados Unidos, Sucia e Reino Unido) buscaramdesempenhar um novo papel e validar a onda de indicadores dedesempenho que agora jorram do governo executivo. Novamente, emtermos genricos, fica claro que a aplicao das tcnicas da NPM porvezes produz um considervel aumento na eficincia, mas em outrasocasies encontramos desapontamentos e at perverses (Pollitt, 2000;Smith, 1996). Comeamos a ter alguma idia de quais podem ser os prin-cipais fatores de risco, mas identific-los e atribuir-lhes peso em contextosespecficos ainda mais um exerccio de magia do que de cincia.

    A eficcia foi nosso quarto critrio. A conceitualizao dos resultadosfinais da reforma gerencial menos simples neste caso do que no deoutros programas, como reduo da pobreza ou cuidados de sade. Medi-los tambm difcil. Em um mundo ideal, o reformista deveria torcer poruma mudana cultural no servio pblico que iria incluir valores tais comocompreenso, qualidade, eficincia, entre outros. Mas como poder umobservador independente verificar em que medida tais coisas realmenteaconteceram, e em que medida elas se deveram especificamente reforma,e no a outras influncias contemporneas? Um nmero bastante pequenode estudos aborda o tema com algum grau de sofisticao. Um bom exemplo a anlise de Thompson sobre a NPR americana. Ele conclui que, apesarde tudo que foi alcanado, poucos objetivos hierrquicos mais altos da NPRforam cumpridos de maneira sistemtica (Thompson, 2000: 508).

    O quinto e sexto critrios so de ordem sistmica. Um era a produode um sistema mais flexvel, mais capaz de adaptar-se diante damudana. O outro era o movimento rumo a um Estado ideal, enxuto,descentralizado e empresarial, segundo o modelo da NPM. Comoobservado anteriormente, praticamente impossvel operacionalizar qual-quer um desses critrios na forma de uma ou duas medidas simples.Possivelmente, o melhor a fazer seja anotar as impresses contidas nosgrandes trabalhos de sntese preparados por especialistas nacionais.Comeando com a Nova Zelndia, a avaliao de 1991 concluiu queexistiam benefcios substanciais em termos da capacidade do sistema(Grupo Consultivo, 1991: 11). Escrevendo algum tempo depois, Bostonet al. (1996) reconhecem a extraordinria escala e qualidade das mudanasnaquele pequeno pas, mas tambm apontou os negcios inacabados e

  • 23

    RSPtenses contnuas entre objetivos divergentes. O Reino Unido foi outrolder da reforma. O que fica claro da experincia britnica que a reformano tem fim. Aps 15 longos anos de intensa reforma gerencial, o novogoverno trabalhista de Tony Blair publicou um documento estratgico(White Paper) ressaltando a necessidade de mais mensurao, maisdesenho de metas, mais avaliao, mais tecnologia da informao, maismudana cultural para o servidor pblico (desta vez para que ele possaficar vontade com a maneira articulada de trabalhar em rede Davies, Nutley e Smith, 2000; Gabinete do Primeiro Ministro, 1999). evidente que apesar de toda uma gerao de NPM, o ideal continua decerta forma distante. Nos Pases Baixos a mudana foi menos apressada e provavelmente menos profunda. Kickert (2001) conclui que:

    Todas as tentativas polticas de uma renovao mais fundamentaldo Estado e da administrao fracassaram. A democracia consensualholandesa, com suas deliberaes infindveis e eterna busca de com-promisso e consenso, reafirma que as mudanas revolucionrias nuncaocorrero.

    Na Frana, as sucessivas ondas de reforma administrativa certa-mente trouxeram mudanas, mas os elementos de continuidade (tais comoa centralizao dos grands corps e seu tipo particular de profissionalizaotecnocrata, ou a fora poltica dos sindicatos do servio pblico) so, nomnimo, to notveis quanto os da mudana (Guyomarch, 1999; Rouban,1995). No Canad, oito anos de mudana sob a gide do primeiro-ministroMulroney no produziram direcionamentos ou modelos consistentes, e muitodo to propalado programa Public Service 2000 parece ter fracassado(Auditor-Geral do Canad, 1993; Savoie, 1994). A reforma ps-1993parece mais bem-sucedida, mas tambm, de certa forma, mais tradicional(Aucoin e Savoie, 1998). E no surpresa que o sistema noruegusparea ter-se mostrado mais elstico as mensagens da NPM vindasda comunidade internacional bastante altamente editadas para seadaptarem melhor a algumas das virtudes nrdicas mais tradicionais(Christensen e Laegreid, 1998).

    Poderamos seguir multiplicando essas referncias, mas elas prova-velmente no nos aproximaro muito mais de um julgamento final a respeitodas transformaes sistmicas (Bouckaert, 2000). Seria preciso uma dosede profundo ceticismo para no aceitar o fato de que houve tanto umamudana estrutural quanto uma evoluo cultural naqueles pases quederam mais impulso s idias da NPM Austrlia, Nova Zelndia eReino Unido. No entanto, mesmo nesses pases, fortes elementos decontinuidade podem ser identificados e o que talvez mais interessante 15 anos ou mais de reforma pouco colaboraram em termos deestabilidade ou satisfao. Se existe uma nova cultura, no est claro o

  • 24

    RSP que ela , ou quem a defende totalmente e quem simplesmente balbucia aretrica e espera pela prxima transformao da moda. Aqueles pasesparecem quase viciados em reforma administrativa. O mesmo acontece,de forma menos estrutural e mais voltada para processos, nos EstadosUnidos. Em outros lugares, pouco provvel que o termo transformaoseja realmente justificvel. A mudana negociada, seja incremental ougradual, tem sido a norma na Alemanha, nos Pases Baixos e nos Estadosnrdicos. Mudanas maiores aconteceram na Frana, mas os francesesseguramente resistiriam se sugerssemos que eles tm seguido o modeloda NPM.

    Reflexes

    Talvez o fato mais marcante a respeito da NPM, na prtica, tenhasido o amadorismo dos seus proponentes no seu prprio campo dedesempenho. Em teoria, a NPM est totalmente ligada melhoria dodesempenho fazer os governos mais conscientes em relao a custos,eficientes, eficazes, compreensivos, voltados satisfao do cliente,flexveis e transparentes. Na prtica, porm, os passos dados para veri-ficar se realmente houve melhoria no desempenho foram quase sempremuito pequenos, muito atrasados e muito tmidos em termos deindependncia.

    H aqui uma falta de reflexividade os reformistas pregam aorientao por desempenho, mas poucas vezes aplicaram a exigncia a siprprios. claro que faz-lo teria sido difcil. Como o presente texto tornaevidente, os problemas metodolgicos e prticos com os quais seconfrontam os pretensos avaliadores so considerveis. Todavia, ao mesmotempo parece claro que teria sido perfeitamente possvel realizar maisanlises do que realmente se tentou. O governo do Reino Unido poderiater realizado uma avaliao sobre a tentativa de introduzir um mercadointerno em uma das maiores organizaes britnicas o Servio Nacionalde Sade mas no o fez. Os governos neozelandeses da metade e dofim da dcada de 80 poderiam ter preparado avaliaes sistemticas sobresuas reformas organizacionais radicais, mas no o fizeram. O primeiro-ministro canadense do perodo 1984-1993, o Sr. Mulroney, poderia tersolicitado uma anlise independente de suas vrias iniciativas gerenciais,mas essa no foi a sua deciso. O governo holands inaugurou um programade criao de agncias em 1991, mas a anlise oficial, realizada seis anosmais tarde com dados quantitativos valiosos, desperdia completamenteuma visvel oportunidade de verificar se as promessas de maior eficinciae melhor qualidade de servios foram realmente cumpridas (Ministerievan Financien, 1998). Naqueles casos em que foram realizadas anlises

  • 25

    RSPindependentes, suas evidncias revelam ambigidades e lacunas signi-ficativas (Auditor-Geral do Canad, 1993; Gabinete-Geral de Contabilidade,1998; Gabinete-Geral de Auditoria, 1998; Pollitt, 1995; Thompson, 2000).

    Como fornecer a tal paradoxo o de um conjunto de reformasorientadas por desempenho que no dispe de um sistema para conferirseu prprio desempenho uma explicao? Existem vrias possibilidades.Uma de que tenha havido um compl perverso para esconder do pblicoa natureza real e desagradvel das mudanas. Essa possibilidadecomo explicao nos parece pouco provvel, pois em diversos pasesdiferentes tipos de regime brincaram com as idias da NPM para que ailuso tivesse credibilidade. Outra explicao a de que a NPM da qualfalamos aqui possa ser definida como um tipo de religio um sistemade crenas baseado na f, e no deveria, portanto, ser analisada; emboraela fosse um conjunto de conhecimentos cientficos sujeito a testes deveracidade. Esta talvez seja uma interpretao mais persuasiva. Ela noslevaria a procurar pelos mecanismos por meio dos quais a f se espalha a identificar os missionrios e a tentar encontrar a natureza de seusapelos ou pelos smbolos que eles usam e os provrbios e histrias queeles contam, e como elas podem ser traduzidas/editadas para adaptar-selocalmente s percepes dos grupos dominantes (ver, por exemplo, Hood eJackson, 1991; Hood, 1998; Premfors, 1998; Williams, 2000; Wright, 1997).

    Um aspecto particularmente interessante a respeito da f na NPM sua relao com o antigo conjunto de crenas sobre a natureza dademocracia liberal. Inicialmente, nos pases anglo-saxes pioneiros, duranteos anos 80, a conexo parecia pequena. O gerencialismo e seus valoresparecia ser um empreendimento separado (Hood, 1991; Pollitt, 1993).Durante a dcada passada, no entanto, pudemos assistir acomodaodos proponentes da NPM com o vocabulrio tradicional da democracia.Hoje em dia, ouvimos falar um bocado de Declarao de Cidados,empowerment, incluso, parceira, solues em rede e accountability (Clarke,Gewirtz e McLaughlin, 2000). Os governos representam as reformasgerenciais como se estivessem promovendo um papel mais orientador,menos autoritrio, mais parceiro, menos exclusivo para si prprios. NosEstados Unidos, principalmente, foram estabelecidas conexes retricasexplcitas entre a reforma gerencial e a legitimidade do governo aos olhosdos cidados. Alguns desses laos citados so altamente questionados(Bok, 1997; Norris, 1999; Pollit e Bouckaert, 2000: 142-146). Ainda assim,fica claro que os que acreditam na NPM sentiram a necessidade de reco-nhecer o poder perene da antiga religio e aliar-se a ela.

    Finalmente, uma tal perspectiva antropolgica reabre a questo decomo a reforma deveria ser avaliada. Se estamos lidando com um conjuntode crenas pr-cientficas (a NPM), ento, talvez um ngulo apropriadoseja perguntar-se como essa constelao particular de doutrinas ajuda

  • 26

    RSP seus pregadores e seguidores a proteger seus interesses, reforar suareputao e manter a ordem social. Mas os acadmicos no deveriamesperar que tal investigao fosse simples, visto que sua naturezadesafiaria o paradigma da racionalidade instrumental sobre a qual a NPM(e muitas carreiras bem-sucedidas) baseiam-se de modo to explcito.Segundo os termos da prpria NPM, um entendimento to aprimoradode como suas doutrinas se propagam no traria nenhum valor agregado seria meramente acadmico.

    Notas

    * Este texto parte de uma edio sobre avaliao do setor pblico UniversidadeCatlica Leuven, Blgica. Foi apresentado na conferncia organizada por HellmuttWolman, Avaliando a nova gesto pblica no mundo, Rio de Janeiro, 13 e 14 desetembro, 2001. Publicao autorizada pelos autores.

    1 Nota do tradutor. Segundo a teoria da path-dependent (dependncia de caminhos), osprocessos passados tendem a influenciar o presente. Assim, instituies herdadascondicionam fortemente os caminhos a serem tomados, determinando, inclusive, apersistncia de arranjos institucionais pouco eficientes.

    2 Nota do tradutor. Double-blind refereeing (avaliao duplamente cega) para evitarparcialidade na avaliao dos artigos, corrente as revistas e conferncias que os rece-bem terem uma poltica de avaliao cega. O artigo enviado em duas partes: normal-mente, uma primeira pgina que contm o ttulo do artigo, o nome e filiao do(s)autor(es) e o resumo; e uma segunda parte que contm o artigo completo, mas com onome e filiao dos autores removidos. A primeira parte guardada pelos organizadorese s a segunda parte enviada aos avaliadores, membros conceituados da prpria comu-nidade cientfica, que os examinam criticamente e anonimamente. Esta forma de avaliaose chama duplamente cega porque nem os avaliadores sabem quem so os autores, nemos autores sabem quem so os avaliadores.

    3 Nota do tradutor. Gold standard test (padro-ouro) teste definitivo, que utilizamtodos inquestionveis, para determinar a verdade.

    4 Nota do tradutor. Estruturas que oferecem uma ampla variedade de servios, para como-didade do cliente.

    5 Nota do tradutor. Organizaes administrativas que operam de forma independente masapiam o governo (formada pelas iniciais de quasi-autonomous, non-governmentalorganization).

  • 27

    RSPReferncias bibliogrficas

    AUCOIN, P., SAVOIE, D. (1998), Program Review: lessons for strategic change in government.Ottawa: Canadian Centre for Management Development.

    AUDITOR GENERAL OF CANADA. (1993), Canadas public service reform, and lessons learnedfrom selective jurisdictions. Report, cap. 6, Ottawa: Auditor General of Canada.

    BOK, D. (1997), Measuring the performance of government, in NYE, J., ZELIKOW, P.,KING, D. (eds.), Why people dont trust government. Cambridge, Mass.: HarvardUniversity Press.

    BORINS, S. (1998), Innovating with integrity: how local heroes are transforming Americangovernment. Washington DC: Georgetown University Press.

    BOSTON, J., MARTIN, J., PALLOT, J., WALSH, P. (1996), Public management: the New Zealandmodel. Auckland: Oxford University Press.

    BOUCKAERT, G. (1995). Charters as frameworks for awarding quality: the Belgian, Britishand French experience, in HILL KLAGES, H. (eds.), Trends in public sector renewal:recent developments and concepts in awarding excellence. Europaischer Verlag derWissenschaften, Beitrage zur Poliyikwissenschaft, Band 58, Frankfurt am Main, PeterLang.

    . (2000), techniques de modernization et modernization destechniques: evaluer la modernisation de la gestion publique, ROUBAN, L. (ed.), Leservice publique en devenir. Paris: LHarmattan.

    . (2001), Pride and performance in public service: some patterns ofanalysis, International Review of Administrative Sciences, p. 9-20 (67).

    BOUCKAERT, G. , ORMOND, D., PETERS, G. (2000), A potential agenda for Finland, Helsinki,Ministry of Finance, Research Report no 8.

    BOUCKAERT, G. , TIMSIT, G. (2000), Administrations and globalizations. Brussels:International Institute of Administrative Sciences.

    BOURGON, J. (1998), Fifth annual report to the prime minister on the public service ofCanada. Ottawa: Privy Council Office.

    BOYNE, G. (1998), Bureaucratic theory meets reality: public choice and contractingPublic Administration Review. Novembro/dezembro, p. 474-484, 58: 6.

    BRUMBY, J., EDMONDS, P., HONEYFIELD, K. (1996), Effects of public sector financial reform(FMR) in New Zealand. Paper presented to the Australasian Evaluation SocietyConference, 30 de agosto.

    BRUNSSON, N. (1989), The organization of hypocrisy: talk, decisions and actions inorganizations. Chichester: John Wiley.

    BUDGET DEPARTMENT. (1997), Public sector productivity in Sweden. Stockholm: BudgetDepartment, Swedish Ministry of Finance, v. 3

    CABINET OFFICE. (2000), Adding in up; improving analysis and modelling in centralgovernment. London: Performance and Innovation Unit, Cabinet Office.

    CAMPBELL, D., STANLEY, J. (1963), Experimental and quasi-experimental evaluations insocial research. Chicago: Rand McNally.

    CHANCELLOR OF THE DUCHY OF LANCASTER. (1997), Next Steps: agencies in government:review 1996. Cm 3579, London: The Stationary Office.

    CHRISTENSEN, T., LAEGREID, P. (1998), Administrative reform policy: the case of Norway.International Review of Administrative Sciences, p. 457-475 (64).

    CLARKE, J., GEWIRTZ, S., MCLAUGHLIN, E. (eds.). (2000), New managerialism, new welfare?.Londres: Sage.

  • 28

    RSP COCHRANE, A. (1972), Effectiveness and efficiency in health care. Londres: Provincial HospitalsTrust.

    DAVIES, H., NUTLEY, S., SMITH, C. (eds.). (2000), What works? Evidence-based policy andpractice in public services. Bristol: Policy Press.

    DERLIEN, H-U. (1998), From administrative reform to administrative modernization.Bamberg: Verwaltungswissenschaftlichte, Beitrage 33.

    DORRELL, S. (1993), Public sector change is a world-wide movement, discurso do FinancialSecretary to the Treasury, Stephen Dorrel, ao Chartered Institute of Public Finance andAccountancy. Londres, 23 de setembro.

    ELSTER, J. (1978), Logic and society: contradictions and possible worlds. Nova York:Wiley.

    ESCOTT, K., WHITFIELD, D. (1995), The gender impact of CCT in local government.Manchester: Equal Opportunities Commission.

    FURNISS, J., NUTLEY, S. (2000), Implementing what works with offenders the EffectivePractice Initiative. Public Money and Management, outubro/dezembro, p. 23-28 (20:4).

    GENERAL ACCOUNTING OFFICE. (1997), Performance budgeting; past initiatives offer insightsfor GPRA implementation. Washington DC: GAO/AIMD-97-46, maro.

    . (1998), The results Act: observations on the Department of StatesFiscal year 1999 Annual Performance Plan. Washington DC: GAO/NSIAD-98-210R.

    GORE, A. (1996), The best-kept secrets in government: a report to President Bill Clinton.Washington DC: US Government Printing Office, National Performance Review.

    GUYOMARCH, A. (1999), Public service, public management and the modernization ofFrench public administration. Public Administration, p. 171-193 (77:1).

    HARRISON, S. (1998), The politics of evidence-based medicine in the UK; Policy andPolitics, p. 15-31 (26:1).

    HER MAJESTYS INSPECTORATE OF PROBATION. (1998), Strategies for effective offendersupervision: report of the HMIP what works project. Londres: Home Office.

    HOLKERI, K., SUMMA, H. (1996), Contemporary developments in performance management:evaluation of public management reforms in Finland: from ad hoc studies to aprogrammatic approach. Paper presented to PUMA/OECD. Paris, 4 e 5 de novembro.

    HOOD, C. (1991), A public management for all seasons. Public Administration, Primavera,p. 3-19 (69:1).

    . (1998), The art of the state; culture, rhetoric ad public management.Oxford: Oxford University Press.

    HOOD, C., JACKSON, M. (1991), Administrative argument. Aldershot: Dartmouth.HUPE, P., MEIJS, L. (2000), Hybrid governance. The Hague, Social and Cultural Planning

    Office.JOSS, R., KOGAN, M. (1995), Advancing quality: Total Quality Management in the national

    Health Service. Buckingham: Open University Press.KETTL, D. (2000), The global public management revolution: a report on the transformation

    of governance. Washington DC: Brookings Institution.KICKERT, W. (2001), Public management reforms in the Netherlands: social reconstruction

    of reform ideas and underlying frames of reference. Delft: Eburon.LAEGREID, P., RONESS, P. (1999), Administrative reform as organized attention, in EGEBERG,

    M., LAEGRID, P. (eds.), Organizing political institutions: essays for Johan P. Olsen.Oslo: Scandinavian University Press.

    LANE, J-E. (2000), New Public Management. London: Routledge.LOEFFLER, E. (1995), The modernization of the public sector in an international perspective:

    concepts and methods of awarding and assessing quality in the public sector in OECDcountries. Speyer Forschungsberichte 151, Speyer, Forschungsberichte fur OffenlichteVerwaltung.

  • 29

    RSPLOWNDES, V., SKELCHER, C. (1998), The dynamics of multi-organizational partnerships: ananalysis of changing modes of governance. Public Administration, Summer, p. 313-334(76:2).

    MAAS, G., VAN NISPEN, F. (1999), The quest for a leaner, not a meaner government.Research in Public Amdinistration, p. 63-86 (5).

    MEYER; GUPTA. (1994), The performance paradox. Research in Organizational Behavior,p. 309-369 (16).

    MICHELETTI, M. (2000), End of big government: is it happening in the Nordic countries?.Governance, abril, p. 265-278 (13:2).

    MINISTERIE VAN FINANCIEN. (1998), Verder met resultaat: het agentscapsmodel 1991-1997.Den Haag: Ministry of Finance.

    MURRAY, R. (1998), Productivity as a tool for evaluation of public management reform.Paper presented to the European Evaluation Society Conference. Rome, 29-31 deoutubro.

    NATIONAL AUDIT OFFICE. (1995), The Meteorological Office: evaluation of performance,HC693, 25 de agosto. Londres: HMSO.

    . (1998), Benefits Agency: performance measurement, HC952, 25 dejulho. Londres: The Stationery Office.

    . (1999), Government on the web, HC87, 15 de dezembro. Londres:The Stationery Office, .

    NORRIS, P. (ed.). (1999), Critical citizens: global support for democratic governance. Oxford:Oxford University Press.

    OECD. (1993), Managing with market-type mechanisms. Paris: PUMA/OECD.. (1997) In search of results: performance management practices.

    Paris: PUMA/OECD.OLSEN, J., PETERS, G. (eds.). (1996), Lessons from experience: experiential learning in

    administrative reform in eight democracies. Oslo: Scandinavian University Press.OSBORNE, D., GAEBLER, T. (1992), Reinventing Government: how the entrepreneurial spirit

    is transforming the public sector. Reading, Mass: Adison Wesley.PACKWOOD, T., POLLITT, C., ROBERTS, S. (1998), Good medicine? A case study of business

    process re-engineering in a hospital. Policy and Politics, outubro, p. 401-415 (26:4).PAWSON, R., TILLEY, N. (1997), Realistic evaluation. Londres: Sage.PETERSON, M. (2000), The fate of big government in the United States: not over but

    undermined?. Governance, abril, p. 251-264 (13:2).PIERSON, P. (2000), Increasing returns, path dependence and the study of politcs. American

    Political Science Review, p. 251-267 (94:2).POLLIT, C. (1993), Managerialism and the public services: cuts or cultural changes?

    Oxford: Blackwell, 2a edio.. (1994), The Citizens Charter: a preliminary analysis. Public Money

    and Management, p. 1-5 (14:2).. (1995), Justifacantion by work or by faith? Evaluating the New

    public Management. Evaluation, outubro, p.133-154 (1:2).. (2000), How do we know how good public services are?, in PETERS,

    G. , SAVOIE, D. (eds.), Governance in the 21d century: revitalizing the public service.Montreal and Kingston, Canadian Centre for management Development and McGill-Queens University Press, p. 119-152 .

    . (2001) Clarifying convergence: striking similarities and durabledifferences in public management reform. Public Management Review, p. l-22 (3:4).

    POLLIT, C., BOUCKAERT, G. (2000), Public management reform: a comparative analysis.Oxford: Oxford University Press.

  • 30

    RSP POLLIT, C., et al. (forthcoming), Agency fever? analysis of an intenational policy fashion.Journal of comparative Policy Analysis.

    PREMFORS, R. (1998), Re-shaping the democratic state: Swedish experiences in a comparativeperspective. Public Administration, Primavera, p. 141-159 (76:1).

    PRIME MINISTER AND MINISTER FOR THE CABINET OFFICE. (1999), Modernising government.Cm 413, London: The Stationary Office.

    ROUBAN, L. (1995), The civil service culture and administrative reform, in PETERS, B.G.,SAVOIE, D. (eds.), Governance in a changing enviroment. Montreal and Kingston:Canadian Centre for management Development and McGill-Queens University Press,p. 23-54.

    SAHLIN-ANDERSSON, K. (1996), Imitating by editing success: the construction oforganizational fields, in CZARNIAWSKA, B., SEVON, G. (eds.), Translating organizationalchange. Berlin: de Gruyter, p. 69-92.

    SAVOIE, D. (1994), Thatcher, Reagan and Mulroney: in search of a new bureaucracy.Toronto: University of Toronto Press.

    SCHIAVO, L. (2000), Quality standards in the public sector; differences between Italy andthe UK in the Citizens Charter initiatives. Public Administration, p. 679-698 (78:3).

    SHADISH, W., COOK, T., LEVITON, L. (1991), Foudantions of program evaluation. London:Sage.

    SHARMAN, Lord. (2001), Holding to account; the review of audit and accountability forcentral government. Report by Lord Sharman of Redlynch. London, H.M.: Treasury,fevereiro.

    SHORTELL, et al. (1995), Assessing the impact of continuous quality improvement/totalquality management: concept versus implementation. Health Services Research, p.377-401 (30:2).

    SMITH, P. (1996), On the unintended consequences of publishing performances data in thepublic sector. International Journal of Public Administration, p. 277-305 (18:2/3).

    SIGMA. (1999), European principals for public adminstration, SIGMA papers 27. CCNM/SIGMA/PUMA(99)44/REV1. Paris: OECD/SIGMA/PUMA.

    STEERING GROUP. (1991), Review of state sector reform. Auckland, 29 de novembro.TALBOT, C. (1996), Ministers and agencies: control, performance and accountability. London:

    CIPFA.TASK FORCE ON MANAGEMENT IMPROVEMENT. (1992), The Australian public Service reformed:

    an evaluation of decade of management reform. Canberra: Management Advisory Board,AGPS.

    THOMPSON, J. (2000), Reinvention as reform; assessing the National Performance Review.Public Administration Review, novembro/dezembro, p. 508-521 (60:6).

    WILLIAMS, D. (2000), Reinventing the proverbs of government. Public AdministrationReview, novembro/dezembro, p. 522-534 (60:6).

    WOLLMANH, H. (1997), Modernization of the public sector and public administration inthe Federal Republic of Germany: (molsty) a story of fragmented incrementalism, inMURAMATSU, M., NASCHOLD, F. (eds.), State and administration in Japan and Germany:a comparative perspective on continuity and change. Berlin, de Gruyter, p. 79-103.

    WRIGHT, V. (1997), The paradoxes of administrative reform, in KICKERT, W. (ed.), Publicmanagement and administrative reform in Western Europe. Cheltenham: Edward Elgar,p. 7-13.

  • 31

    RSPResumoResumenAbstract

    Avaliando reformas da gesto pblica: uma perspectiva internacionalChristopher Pollitt e Geert BouckaertAvaliar as reformas da gesto pblica numa perspectiva internacional um exerccio

    cientfico difcil e problemtico. Cinco problemas parecem emergir: a unidade de anlise parauma comparao internacional menos bvia do que parece. Nveis de governo so diferentesde setores e de instrumentos e processos especficos. A unidade de sentido o segundoproblema, pois pode ser que uma agncia no seja uma agncia. A ausncia e a qualidade dosdados, alm das sries temporais constituem outro conjunto de problemas. A multiplicidadede critrios para se definir a reforma e a imponderabilidade da mudana so um outro problemametodolgico. Em todo caso, possvel desenhar um quadro rstico e classicar os esforos dereforma em termos de quatro estratgias principais (4 Ms): manter, modernizar, mercadificare minimizar. Isto nos permite falar de resultados mesmo se h uma falta de reflexividadenum contexto de paradoxos.

    Evaluando las Reformas de la Gestin Pblica: una perspectiva internacionalChristopher Pollitt y Geert BouckaertEvaluar las reformas de la gestin pblica en una perspectiva internacional es un exerccio

    cientfico difcil y problemtico. Cinco problemas parecen emergir: la unidad de anlisis parauna comparacin internacional es menos bvia que parece. Niveles de gobierno son diferentesde sectores y de instrumentos y procesos especficos. La unidad de sentido es el segundoproblema, pues que una agencia puede no ser exactamente una agencia. La ausencia y lacalidad de los datos, adems de las sries temporales constituyen otro conjunto de problemas.La multiplicidad de criterios para se definir la reforma, as como la elusin del cambio son unoutro problema metodolgico. De toda manera, es posible dibujar un cuadro rstico y classificarlos esfuerzos de reforma en trminos de cuatro estrategias principales (4 Ms): mantener,modernizar, mercadizar y minimizar. Eso nos permite hablar de resultados aunque faltereflexividad en un contexto de paradojas.

    Evaluating public management reforms: an international perspectiveChristopher Pollitt and Geert BouckaertEvaluation public management reforms in an international perspective is a difficult and

    problematic scientific exercise. Five problems seem to emerge. The unit of analysis for aninternational comparison is less obvious as it seems. Levels of government are different fromsectors and from specific instruments and processes. The unit of meaning is a second problemsince, e.g. an agency is not an agency. The lack and the quality of data, and the time series areanother set of problems. The multiplicity of criteria to define reform and the elusiveness ofchange are other methodological problems. Nevertheless, it is possible to draw a big pictureand to classify reform efforts in terms of four main strategies (4Ms): maintain, modernize,marketize and minimize. This allows to talk about results even if there is a lack of reflexivityand in a context of paradoxes.

    Revista doServioPblico

    Ano 53Nmero 3Jul-Set 2002

    ChristopherPollitt PhD pelaLondon School ofEconomics andPolitical Science eprofessor naErasmusUniversiteitRotterdam,Holanda.Geert Bouckaert diretor doInstituut voor deOverheid daKatholiekUniversiteitLeuven, Blgica emembro docomit de direodo EuropeanGroup of PublicAdministration(EGPA).Contato:[email protected]

    [email protected]

  • 32

    RSP