eficiência energética, políticas públicas e sustentabilidade

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EFICIÊNCIA ENERGÉTICA, POLÍTICAS PÚBLICAS E SUSTENTABILIDADE Monica Menkes Tese de Doutorado Brasília, DF: Março de 2004

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EFICIÊNCIA ENERGÉTICA,

POLÍTICAS PÚBLICAS E SUSTENTABILIDADE

Monica Menkes Tese de Doutorado

Brasília, DF: Março de 2004

ii

iii

MENKES, MONICA Eficiência energética, políticas públicas e sustentabilidade, 295 p., 297 mm,(UnB-CDS, Doutor, Desenvolvimento Sustentável, 2004). Tese de Doutorado – Universidade de Brasília. Centro de Desenvolvimento Sustentável. 1. Eficiência energética 2. Política ambiental 3. Política pública 4. Desenvolvimento sustentável I. UnB-CDS II. Título (série) É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta tese e emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta tese de doutorado pode ser reproduzida sem a autorização por escrito do autor.

_____________________________

Monica Menkes

iv

AGRADECIMENTOS

Agradeço, primeiramente, a dedicação e a orientação do Prof. Marcel Bursztyn, que

possibilitou a conclusão desta tese.

À Maria Augusta Bursztyn, que me incentivou, arduamente, a realizar esse

Doutorado.

A todos os professores do curso, em especial a Profa. Laís Mourão, cuja matéria me

cativou a participar do processo de seleção do Doutorado.

Ao Prof. Aroudo Mota, que acreditou na importância do meu trabalho.

Agradeço a todos os técnicos, pesquisadores e professores entrevistados, em

especial a Howard Geller, que atendeu prontamente a minha solicitação e se mostrou

disponível para quaisquer contribuições de ordem técnica.

Agradeço aos componentes da banca de tese Professores Maria Augusta Bursztyn,

Paulo Egler, Emilio La Rovere e Alessandra Magrini, que aceitaram prontamente o

convite, embora estivessem com suas agendas lotadas.

Aos companheiros de turma de Doutorado de 2000 que se tornaram verdadeiros

amigos especialmente às amigas Rachel Blumenshein, Suzana Pádua e Izabel Zanneti pelo

carinho, força e amizade no decorrer desses anos.

A todos os que eu não citei , mas que de alguma maneira colaboraram para a

conclusão dessa tese.

Ao MCT, que permitiu, financeiramente, que eu terminasse esse doutorado,

especialmente a Maria Dalva e Lucrécia que sempre se mostraram atenciosas.

E enfim, a minha família, Beto, Carol e Theo, que compartilharam comigo este

trabalho durante estes anos e à quem eu dedico esta tese.

v

RESUMO

O objetivo desta tese é avaliar a efetividade da eficiência energética enquanto

instrumento de política ambiental.

A integração entre a política de eficiência energética e ambiental foi demonstrada

por meio de estudos de caso de quatro países: França, Reino Unido, Canadá e Estados

Unidos, cujas experiências foram fundamentais para a implementação da política de

eficiência energética no Brasil.

A experiência brasileira também é analisada, mostrando o arranjo institucional das

ações de eficiência energética e oscilações que ocorreram ao longo do tempo, face,

principalmente, às mudanças político-institucionais.

Procurou-se abordar a reforma do setor elétrico, especialmente no que se refere às

implicações para a política de eficiência energética e ambiental. Neste sentido foi

ressaltada, a importância da atuação do Estado como regulador e regulamentador das ações

que dizem respeito a essas políticas.

Foram também listados alguns condicionantes para que a eficiência energética se

efetive como instrumento de política energética e ambiental no Brasil.

Entre as conclusões da tese destacam-se que o principal motivo para a

implementação de eficiência energética nos países desenvolvidos é de ordem ambiental; a

interação entre programas de eficiência como água, energia, reciclagem, possibilitam a

economia de recursos naturais; O investimento em eficiência energética permite, um

retorno de cerca de 20 a 25% dos recursos no curto prazo e pode possibilitar, no longo

prazo, mais de 100% de retorno, sem contabilizar os ganhos ambientais. Contatou-se

ainda, que a política de eficiência energética exige a consolidação de parcerias do setor

público com o setor privado e que a participação social é imprescindível para a melhoria da

eficiência.

vi

ABSTRACT

The aim of this paper is to show that energy-efficient methods can contribute as

tools for environmental policy.

Experiences drawn from case studies in France, England, USA and Canada were

fundamental for the implementation of energy-efficient methods in Brazil.

The Brazilian experience is also analyzed by showing the path of the

institutionalization of energy efficient policies and the changes that followed such as the

reforms in the electricity sector, and the role of the State as the regulator.

Recommendations are made so that energy efficiency can become an effective

instrument of energy and environmental policy in Brazil.

Some of the conclusions of this paper highlight that the main reason for the

implementation of energy efficiency in developed countries is of environmental nature; the

importance of institutionalization of energy efficiency in an entity of environmental policy

which allows the existence of a constant interaction between efficiency programmes such

as water, energy, recycling, etc; the investment in energy efficiency methods allows a

return of between 20 and 25% of the resources and can, in the long run, enable a return of

more than 100% without taking into account the environmental gains; that energy efficient

policies demands the consolidation of the public and private sectors and that social

participation is indispensable for the improvement of energy efficiency.

vii

RÉSUMÉ

L'objectif de cette thèse est démontrer que la politique d'efficience énergétique

peut contribuer comme instrument de politique environnementale, à exemple dont viennent

en se produisant dans la plupart des pays développés.

L'intégration entre la politique d'efficience énergétique et environnementale a été

démontrée au moyen d'études de cas de quatre pays : France, Royaume-Uni, Canada et

États-Unis, dont les expériences ont été fondamentales pour la mise en oeuvre de la

politique d'efficience énergétique au Brésil.

L'expérience brésilienne est analysée aussi, montrant la disposition institutionnelle

des actions d'efficience énergétique et des oscillations qui se sont produites au long du

temps, face, principalement aux changements politique-institutionnelles.

Il s'est cherché aborder la réforme du secteur électrique, surtout en ce qui concerne

aux implications pour la politique d'efficience énergétique et environnementale. Dans ce

sens a été mit l’accent sur l’importance de la performance de l’État comme régulateur et

réglementaire des actions qui concernent à ce politiques.

Aussi ont été énumérées quelques conditions importantes pour lesquelles

l'efficience énergétique s'accomplisse comme instrument de politique environnementale au

Brésil.

Entre les conclusions de la thèse se détachent que la principale raison pour la mise

en oeuvre d'efficience énergétique dans les pays développés est d'ordre environnemental ;

l'importance de l'institutionnalisation de l'efficience énergétique dans une agence de

politique environnementale, qui permet, par exemple, qui existe une constante interaction

entre des programmes d'efficience comme l'eau, l'énergie, la recyclage, etc.;

L'investissement en efficience énergétique permet un retour d'environ 20 à 25% des

ressources et peut rendre possible, dans un long délai, plus de 100% de retour, sans

comptabiliser les profits environnementaux. Que la politique d'efficience énergétique exige

la consolidation de partenariats du secteur public avec le secteur privé et que la

participation sociale soit indispensable pour l'amélioration de l'efficience.

viii

SUMÁRIO RESUMO....................................................................................................................................v ABSTRACT...............................................................................................................................vi RÉSUMÉ ................................................................................................................................. vii Lista de Quadros ........................................................................................................................xi Lista de Figuras........................................................................................................................ xii Lista de Siglas e Abreviaturas.................................................................................................. xii INTRODUÇÃO.........................................................................................................................1 1. ENERGIA, EFICIÊNCIA ENERGÉTICA, E DESENVOLVIMENTO

SUSTENTÁVEL ...........................................................................................................8 1.1 ASPECTOS CONCEITUAIS ACERCA DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA E DO

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL....................................................................8 1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL..................................................................11 1.2.1 Indicadores de sustentabilidade ....................................................................................14 1.3 ENERGIA, MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ..........18 1.3.1 Eficiência energética, economia sustentável e meio ambiente.....................................19 1.3.2 Impactos da produção e uso da energia elétrica ...........................................................21 1.3.3 Efeito estufa e mudanças climáticas .............................................................................28 2. POLÍTICAS PÚBLICAS E SUSTENTABILIDADE..............................................32 2.1 A QUESTÃO INSTITUCIONAL ................................................................................32 2.2 CRISE DO ESTADO....................................................................................................34 2.3 NEOLIBERALISMO....................................................................................................35 2.3.1 Um novo papel para o Estado – Estado Forte ..............................................................37 2.3.2 O papel da sociedade civil na reconstrução do Estado.................................................39 2.4 POLÍTICA PÚBLICA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL .........................46 2.4.1 Desenvolvimento econômico x desenvolvimento sustentável: introdução ao debate

político ..........................................................................................................................47 2.4.2 A institucionalização das políticas de meio ambiente ..................................................50 2.4.3 Políticas públicas para o desenvolvimento sustentável e o Terceiro Setor ..................52 2.4.4 O Estado e o desenvolvimento sustentável...................................................................53 3. REFORMA E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO ..................................56 3.1 REGULAÇÃO, REGULAMENTAÇÃO, DESREGULAMENTAÇÃO E RE-

REGULAMENTAÇÃO................................................................................................56 3.2 REFORMA DO SETOR ELÉTRICO - ANTECEDENTES ........................................58 3.3 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS DE REFORMA DO SETOR ELÉTRICO ....60 3.4 A REGULAÇÃO E A REGULAMENTAÇÃO NA REFORMA E

PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO ................................................................65 3.4.1 Experiências regulatórias internacionais ......................................................................65 3.5 A REFORMA E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO NO BRASIL...............67 3.5.1 Antecedentes.................................................................................................................67 3.5.2 Implementação da reforma ...........................................................................................70 3.5.3 Implementação da privatização ....................................................................................73 3.5.4 Experiência regulatória no Brasil .................................................................................75 3.5.5 A ANEEL como agência reguladora ............................................................................82 3.6 A QUESTÃO AMBIENTAL E DE EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NA REFORMA

E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO.............................................................84 3.6.1 Antecedentes: Implementação das ações socioambientais no âmbito do setor

elétrico ..........................................................................................................................84

ix

3.6.2 A inserção das questões socioambientais no planejamento do setor elétrico...............88 3.6.3 A reforma, a privatização do setor elétrico e o desenvolvimento sustentável..............92 3.7 A QUESTÃO AMBIENTAL DIANTE DA DESREGULAMENTAÇÃO DO

SETOR ELÉTRICO......................................................................................................93 3.7.1 A matriz energética frente à desregulamentação do setor elétrico ...............................98 3.8 A EFICIÊNCIA ENERGÉTICA E A DESREGULAMENTAÇÃO DO SETOR

ELÉTRICO .................................................................................................................101 3.9 A CRISE DE ENERGIA ELÉTRICA DO ANO DE 2001 ........................................104 3.10 A DESREGULAMENTAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO NO BRASIL E O

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL................................................................106 4. EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS EM EFICIÊNCIA ENERGÉTICA .....110 4.1 A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA...........................110 4.1.1 Organizações não governamentais .............................................................................114 4.2 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NA FRANÇA ............................................................114 4.2.1 Legislação...................................................................................................................116 4.2.2 Os programas da ADEME..........................................................................................116 4.2.3 Instrumentos econômicos ...........................................................................................120 4.3 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NO REINO UNIDO ..................................................122 4.3.1 Legislação/Regulamentação .......................................................................................123 4.3.2 Principais programas de eficiência energética e meio ambiente ................................124 4.3.3 Instrumentos econômicos: ..........................................................................................129 4.4 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NOS ESTADOS UNIDOS ........................................134 4.4.1 Legislação /Regulamentação ......................................................................................135 4.4.2 EERE – Principais programas ....................................................................................137 4.4.3 Instrumentos econômicos ...........................................................................................145 4.4.4 Eficiência energética e gestão ambiental nos EUA ....................................................148 4.4.5 Organizações não Governamentais - ONGs...............................................................149 4.5 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NO CANADÁ ...........................................................150 4.5.1 Legislação e Regulamentação ....................................................................................150 4.5.2 Programas do OEE .....................................................................................................151 4.5.3 Instrumentos econômicos ...........................................................................................155 4.6 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NAS

EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS .....................................................................156 4.6.1 Legislação...................................................................................................................157 4.6.2 Padrões de eficiência energética para edificações ......................................................157 4.6.3 Padrões de eficiência energética para equipamentos..................................................159 4.6.4 Certificação/etiquetagem ............................................................................................160 4.6.5 Diagnósticos energéticos ............................................................................................163 4.6.6 Instrumentos econômicos ...........................................................................................165 4.7 ASPECTOS QUANTITATIVOS DA IMPLEMENTAÇÃO DE PROGRAMAS DE

EFICIÊNCIA ENERGÉTICA ....................................................................................169 5. EFICIÊNCIA ENERGÉTICA – A EXPERIÊNCIA NACIONAL......................179 5.1 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA: RAZÕES ECONÔMICAS, DE SEGURANÇA E

AMBIENTAIS ............................................................................................................180 5.1.1 Eficiência energética visando suprir a demanda de energia elétrica ..........................181 5.1.2 O fator economia ........................................................................................................182 5.2 A EXPERIÊNCIA NACIONAL.................................................................................185 5.2.1 O Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica - PROCEL.....................185 5.2.2 Outras Linhas de financiamento para projetos eficientes ...........................................194 5.3 PROGRAMAS IMPLEMENTADOS PELO PROCEL E PARCERIAS...................195

x

5.3.1 Atividades setoriais do PROCEL ...............................................................................198 5.3.3 GESTÃO ENERGÉTICA ESTADUAL E MUNICIPAL ..........................................204 5.4 O PAPEL DA AGÊNCIA REGULADORA E DO MINISTÉRIO DE MINAS E

ENERGIA/MME NA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA ................................................207 5.5. PLANO ENERGIA BRASIL – EFICIÊNCIA ENERGÉTICA – PRINCIPAIS

AÇÕES (CGE, 2001). .................................................................................................209 5.6 A ATUAÇÃO DO MMA NAS AÇÕES DE EFICIÊNCIA ENERGÉTICA.............215 5.7 A PROPOSTA DE MODELO INSTITUCIONAL DO SETOR ELÉTRICO E A

EFICIÊNCIA ENERGÉTICA ....................................................................................216 5.8 O PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL NA IMPLEMENTAÇÃO DA EFICIÊNCIA

ENERGÉTICA............................................................................................................217 5.9 ASPECTOS NEGATIVOS E POSITIVOS DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA EM

NÍVEL FEDERAL......................................................................................................219 5.9.1 Aspectos negativos: ....................................................................................................219 5.9.2 Aspectos positivos: .....................................................................................................220 6. CONDICIONANTES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA EFICIÊNCIA

ENERGÉTICA COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL......................................................................................................................222

6.1 ARRANJO INSTITUCIONAL...................................................................................222 6.2 ESTADO FORTE .......................................................................................................223 6.3 LEGAIS/NORMATIVAS...........................................................................................225 6.4 PARTICIPAÇÃO SOCIAL ........................................................................................227 6.5 EDUCAÇÃO, CONSCIENTIZAÇÃO E MARKETING ..........................................229 6.6 INSTRUMENTOS ECONÔMICOS ..........................................................................230 6.6.1 Incentivos fiscais, incentivos financeiros e financiamentos .......................................232 6.6.2 Subsídios ao preço da energia ....................................................................................232 6.6.3 Contratos de Performance e ESCOs...........................................................................233 6.7 AVANÇOS CIENTÍFICOS E TECNOLÓGICOS.....................................................234 6.8 REQUISITOS ÉTICOS ..............................................................................................237 6.9 ACORDOS INTERNACIONAIS...............................................................................239 6.10 PROMOÇÃO DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NO BRASIL................................241 CONCLUSÃO.......................................................................................................................249 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................259

xi

Lista de Quadros

Quadro 1 - Síntese dos principais indicadores utilizados pela OCDE em energia – meio

ambiente.......................................................................................................................17

Quadro 2 - Energia x problema ambiental ...........................................................................24

Quadro 3 - Evolução da implantação do Programa Prioritário de Termelétricas ................96

Quadro 4 - Instituições de eficiência energética internacionais (países selecionados/2003)

....................................................................................................................................112

Quadro 5 - Programas internacionais de eficiência energética/mudanças climáticas (países

selecionados)..............................................................................................................113

Quadro 6 - Empregos diretos e indiretos por £ 1 milhão investidas..................................133

Quadro 7 - Experiências internacionais - Legislação / Regulamentação..........................163

Quadro 8 - Incentivos Fiscais – Experiência internacional ............................................166

Quadro 9 – Incentivos Financeiros – Experiência internacional ......................................167

Quadro 10 - Custos e impactos estimados de programas de eficiência energética e

conservação de energia no ano de 2001 - EUA .........................................................170

Quadro 11 - Estimativa de retornos para investimentos em eficiência energética nos EUA

....................................................................................................................................170

Quadro 12 - Resultados gerais considerando a implementação de políticas de eficiência

energética para 2010 e 2020 - EUA...........................................................................171

Quadro 13 - Redução de emissões para cada política adotada (MTM) - EUA..................172

Quadro 14 - Redução do uso de energia por política setorial implementada nos EUA.....173

Quadro 15 - Comparação da redução de consumo e de economia gerada prevista nos três

estudos apontados - EUA...........................................................................................174

Quadro 16 - Análise de custo benefício baseado em cenários com e sem investimentos em

eficiência energética nos EUA...................................................................................177

Quadro 17 - Resultados Acumulados pelo PROCEL (1986-1998) ...................................187

Quadro 18 - Metas de economia de energia previstas para o período 2000-2002.............188

Quadro 19 - Investimentos realizados pelas empresas de energia elétrica em eficiência

energética e resultados gerados..................................................................................190

Quadro 20 - Comparativos de investimentos realizados - PROCEL (1994-2000)...........191

Quadro 21 - Valor dos investimentos em projetos de P&D aprovados pela ANEEL para os

ciclos 1999/2000 e 2000/20001 .................................................................................192

xii

Quadro 22 - Utilização de recursos do BIRD ....................................................................193

Quadro 23 - Utilização de Recursos do GEF.....................................................................194

Quadro 24 - Emissões evitadas pelo PROCEL, 1990-2020 ..............................................203

Quadro 25 - Matriz comparativa de eficiência energética países estudados .....................218

Quadro 26 - Matriz indicativa de ações em eficiência energética passíveis de serem

implementadas em curto e médio prazo.....................................................................247

Lista de Figuras

Figura 1 - Contribuição dos principais gases de efeito estufa para o aquecimento global 29

Figura 2 - Quantidade de Emissões de Dióxido de Carbono e Metano para 1000 MW de

eletricidade gerada .......................................................................................................30

Figura 3 - Variação do PIB x Consumo de energia elétrica (%) - Brasil...........................181

Lista de Siglas e Abreviaturas

ACEEE - American Council for an Energy Efficiency Economy

ADEME - Agence de l’environement et la matrise de energie

AFVs - Alternative Fuel Vehicles

AGO- Australian Greenhouse Office

ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD - Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento

BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CBIP - Commercial Building Incentive Program

CCC - Conta Consumo de Combustíveis

CCL - Climate Change Levy

CCMA - Comitê Consultivo de Meio Ambiente

CCPE - Comitê Coordenador do Planejamento da Expansão dos Sistemas Elétricos

CEMA - Comissão Especial de Meio Ambiente

CEPEL - Centro de Pesquisas Elétricas da Eletrobrás

CFCs - clorofluorcarbonetos

CFVs - Clean fuel vehicles

xiii

CGE - Câmara de Gestão da Crise de Energia

CGIEE - Comitê Gestor de Indicadores e Níveis de Eficiência Energética

CGSE - Câmara de Gestão do Setor Energético

CH - metano

CNI - Confederação Nacional das Indústrias

CNPE - Comitê Nacional de Política Energética

CO - monóxido de carbono

CO2 - dióxido de carbono

COMASE - Comitê Coordenador das Atividades de Meio Ambiente do Setor Elétrico

CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente

CONPET - Programa Nacional de Racionalização do Uso dos Derivados de Petróleo e do

Gás Natural

COPPE/UFRJ - Coordenação de Programas em Pós Graduação em Engenharia da

Universidade Federal do Rio de Janeiro

CPTA - Comissão de Planejamento de Transmissão da Amazônia

CTSA - Comitê Técnico para Estudos Socioambientais

DEFRA - Department of Environment Food and Rural Affairs

DETR - Departament of Environment Transports and Regions

DOE - Departament of Energy

DSM - Demand Side Management

EDF - Életricité de France

EEAC - Energy Efficiency Advice Centers

EEBPP - Energy Efficiency Best Practice Programme

EEC- Energy Efficiency Commitment

EERE - Energy Efficiency and Renewable Energy

EFEI - Escola Federal de Engenharia de Itajubá

EII - Energy Innovators Initiative

EPA - Environmental Protection Agency

ESCOs - Energy Service Companies

EST - Energy Saving Trust

FBI - Federal Buildings Initiative

FCC - Federal Communications Comission

FERC - Federal Electric Regulatory Commission

FEMP - Federal Energy Management Program

xiv

FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos

GCPS - Grupo de Coordenação do Planejamento do Sistema de Energia Elétrica

GEF - Global Environment Facility

GLD - Gerenciamento pelo Lado da Demanda

GTZ - Deutsche Gesellschaff für Technische Zusammenarbeit

HCs - hidrocarbonetos totais

HECAction - Home Energy Conservation Act

HEES - Home Energy Eficiency Scheme

IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal

IBAMA- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal

IEA - International Energy Agency

ILUMINA - Instituto de Desenvolvimento Estratégico do Setor Energético

INMETRO - Instituto Nacional de Metrologia

INEE - Instituto Nacional de Eficiência Energética

INFORSE - International Network Sustainable Energy

IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IPMVP - International Performance Measurement and Verification Protocol

IPT - Instituto de Pesquisa Tecnológica

ISEW - Index of Sustainable Economic Welfare

LIPA - Long Island Power Authority

MAE - Mercado Atacadista de Eletricidade

MDL - Mecanismo de Desenvolvimento Limpo

MIPS - Material Intensity per Unity of Service Delivered

MMA - Ministério do Meio Ambiente

MME - Ministério de Minas e Energia

MPES - Minimum Energy Performance Standards

NAECA - National Appliance Energy Conservation Act

NEPA - National Environment Policy Act

NICE - National Industrial Competitiveness through energy environment and economics

NOVEM - Agência Holandesa de Energia e Meio Ambiente

NOx - Óxidos de Nitrogênio

NO2 - Dióxido de Nitrogênio NRCANs - Natural Resources of Canadá/Office of Energy Efficiency

xv

NYPA - New York Power Authority

NYSERDA - New York State Energy Research and Development Authority

O3 - Ozônio

OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos

OEE - Office of Energy Efficiency

OFFER - Office of Eletricity Regulation

OFGEM - Office of the Gas and Electricity Markets

OIT - Office of Industrial Technologies

OLADE - Organização Latino-Americana de Energia

ONGs - Organizações Não Governamentais

ONS - Operador Nacional do Sistema Elétrico

PAN - peroxiaceltilnitrato

PBF - Public Benefit Fund

PCHs - Pequenas Centrais Hidroelétricas

PES - Public Electricity Suppliers

PG&E - Pacific Gas & Eletric

PLANAFLORO - Projeto de Desenvolvimento Agropecuário e Florestal de Rondônia

PNAEE - Programa Nacional de Melhoria da Eficiência Energética

PNEPP - Programa Nacional de Eficientização de Prédios Públicos

PPA - Plano Plurianual

PPT - Programa Prioritário de Termelétricas

PREDIT - Programa Nacional de Pesquisa e de Inovação nos Transportes Terrestres

PROCEL - Programa de Nacional de Conservação de Energia Elétrica

PROINFA - Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica

PROCECON - Programas de Conservação de Energia nas Concessionárias

PRODEAGRO - Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do estado de Mato Grosso

PUC - Public Utilities Commission

RCE - Rede Cidades Eficientes em Energia Elétrica

RGR - Reserva Global de Reversão

SEMA - Secretaria Especial de Meio Ambiente

SEMAM - Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República

SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente

SoCal Edison - Southern California Edison

SoP - Electricity Standards of Performance

xvi

SOx - óxido de enxofre

SUDHEVEA - Superintendência da Borracha

SUDEPE - Superintendência do Desenvolvimento da Pesca

SDR - Sustainable Development Records

Super ESPCs - Super Performance Contracts

USAID - US Agency for International Development

WEC - World Energy Council

1

INTRODUÇÃO

Após dois séculos de consumo perdulário de energia, de desconsideração com as

conseqüências ambientais da industrialização e do consumismo e do esgotamento de

recursos naturais, as últimas décadas do século 20 revelam uma mudança de condutas que

se reflete tanto nas políticas públicas quanto no grau de consciência e de exigências da

população.

No âmbito das ciências e das políticas públicas, dois marcos situam esse período: a

importância do meio ambiente para a Humanidade e a necessidade de um

desenvolvimento mais sustentável.

O setor energético, por sua vez, passa a ser muito visado tanto pelos efeitos

negativos ao meio ambiente e às populações, causados por projetos de grande porte,

quanto pelo desperdício e pela ineficiência de sua produção e de uso, intrínseca ao setor.

Eficiência energética é a capacidade de utilizar menos energia para produzir a

mesma quantidade de iluminação, aquecimento, transporte e outros serviços baseados na

energia (US National Policy Development Group, 2001).

A eficiência energética veio se tornando cada vez mais um ponto recorrente nas

discussões sobre a demanda de energia em nível global e possui hoje um papel

preponderante nas políticas mundiais de energia e de meio ambiente, em especial naquelas

relacionadas às mudanças climáticas.

Embora as primeiras iniciativas de conservar energia surjam na década de 1970, em

virtude, principalmente, das crises do petróleo de 1973 e 1979, a questão da eficiência

energética toma vulto, na década de 1990. As discussões sobre o aumento das emissões de

gases do efeito estufa, que se acentuam especialmente após a Conferência Mundial do

Meio Ambiente, propiciaram, entre outros resultados, um acordo internacional sobre

Mudanças Climáticas.

A Conferência resultou na criação e/ou na reestruturação de instituições destinadas

a tratar de ações de eficiência energética como estratégia para o cumprimento das metas

quantitativas e do cronograma para redução do consumo de combustíveis fósseis e da

produção de gases causadores do efeito estufa1, como estipulado no Protocolo de Kioto2.

1 Principais gases do efeito estufa: Dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), Oxido Nitroso (N2O),

Clorofluorcarboneto (CFC) e Ozônio (O3).

2

De uma maneira geral, essas instituições estabeleceram programas que visam

promover a eficientização energética nos setores industrial, residencial, comercial, de

transportes, construção civil, além de máquinas, equipamentos e iluminação. Pelo lado da

oferta de energia, também foram efetivados programas de eficiência nas empresas

concessionárias, visando diminuir o custo de geração e o desperdício de energia.

Alguns países criaram instituições específicas para tratar da questão da eficiência

energética. A maioria dessas são subordinadas ao Ministério do Meio Ambiente e órgãos

afins, e seus papéis principais são promover a melhoria do meio ambiente e a qualidade de

vida das populações, por meio de programas de eficiência energética e de meio ambiente,

tais como: o estímulo ao uso de fontes renováveis de energia, incentivos financeiros para

isolamento térmico, etc). São exemplos: a Australian Greenhouse Office (AGO), a

Agência Holandesa de Energia e Meio Ambiente (NOVEM), a Agence de l’Environement

et la Matrise de Energie (ADEME) - Agência de Meio Ambiente e Matriz Energética

Francesa - Natural Resources of Canadá/Office of Energy Efficiency (NRCANs/OEE),

entre outras.

Em outros casos, a própria agência do meio ambiente conduz programas de

eficiência energética. Nos EUA, a Environmental Protection Agency (EPA), atua nesse

sentido, implementando programas de grande porte, como o Green Lights e o Energy

Star.

Algumas outras agências situam-se no âmbito das instituições federais de energia.

Em alguns países, a eficiência energética está instituída em bases legais, como é o caso do

Japão (Lei de Conservação de Energia), do Canadá (Energy Efficient Act de 06/92) e dos

EUA (Energy Acts).

No Brasil, a eficiência energética ainda não é tida, na prática, como um

instrumento de políticas públicas de meio ambiente. Embora o tema das mudanças

climáticas e da poluição atmosférica urbana venha sendo enfatizado na política ambiental

global, no Brasil, não há ainda uma ampla conscientização de que uma das formas efetivas

2 A Conferência realizada em Kioto, Japão, em dezembro de 1997, culminou na decisão por

consenso de adotar-se um Protocolo (instrumento para implementar a Convenção das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas) segundo o qual os países industrializados reduziriam suas emissões combinadas de gases de efeito estufa em pelo menos 5% em relação aos níveis de 1990 até o período entre 2008 e 2012. O Protocolo de Kioto foi aberto para assinatura em 16 de março de 1998, e entrará em vigor 90 dias após a sua ratificação por pelo menos 55 membros da Convenção. Esse número deve incluir os países membros listados no Anexo 1 do Protocolo (os países industrializados), os quais são responsáveis por 55% das emissões totais de dióxido de carbono no planeta.

3

para minimizar esses danos ambientais seja a institucionalização de programas de

eficiência energética.

Os fatores que incentivam o país a estabelecer programas de eficiência energética

são, principalmente, de ordem econômica (diminuição de custos) e energético (segurança

no suprimento de energia elétrica).

No nosso estudo tomamos como base os casos dos EUA, França, Inglaterra,

Canadá e Brasil. As quatro experiências internacionais foram escolhidas, principalmente,

pelas ações inovadoras em eficiência energética. O Brasil tem se baseado nas práticas

desses países para implementar suas ações nessa área. Enquanto nos países desenvolvidos

as ações de eficiência energética são centradas na política ambiental, no Brasil estas ainda

são focadas na política energética.

O objetivo geral dessa tese é avaliar a efetividade da eficiência energética

enquanto instrumento de política ambiental.

Para tanto, foram definidos alguns objetivos específicos:

1. Analisar experiências internacionais de programas de eficiência energética e suas

vinculações com a política ambiental;

2. Demonstrar que a desestatização do setor energético possui implicações na política

de energia, nos padrões e mecanismos para a eficiência energética e para a política

ambiental;

3. Verificar se o Programa de Nacional de Conservação de Energia Elétrica

(PROCEL) e outras ações que vêm sendo realizadas em relação à eficiência

energética no Brasil vêm obtendo êxito em seu propósito e se existe integração

com a política nacional de meio ambiente;

4. Identificar as lacunas/requisitos existentes para que a eficiência energética seja

implementada como instrumento de política energética e ambiental;

As seguintes hipóteses foram levantadas:

A primeira hipótese da tese é: As ações de eficiência energética interagem com a

política ambiental, sendo na realidade um instrumento dessa política.

Os atores envolvidos no processo são: o Estado, por meio de instituições federais,

estaduais e municipais; as Energy Service Companies (ESCOs), empresas de serviços de

eficiência energética; as Organizações Não Governamentais (ONGs), que em sua maioria

atuam como programas voluntários nos países estudados e, por outro lado, as indústrias, os

usuários dos setores residencial e comercial, dos transportes, entre outros.

4

A segunda hipótese da tese é: A efetivação dos programas de eficiência energética

como instrumento de política ambiental, exige, por um lado, a intervenção do poder

público e, por outro lado, a participação social.

A questão da eficiência energética está também baseada em pelo menos outros três

fundamentos associados ao tema ambiental: economia de recursos naturais, acordos

internacionais e conscientização social ou demanda por uma produção ecologicamente

correta.

A metodologia adotada para a elaboração dos objetivos supracitados, foi em

primeiro lugar uma abrangente consulta bibliográfica relacionada ao tema. No caso das

experiências internacionais, a pesquisa incluiu principalmente, documentos oficiais das

agências de eficiência energética dos quatro países estudados: Agence de l’Environement

et la Matrise de Energie, Office of Energy Efficiency (OEE), Energy Saving Trust (EST) e

Energy Efficiency and Renewable Energy (EERE). Outros órgãos oficiais foram

consultados freqüentemente, tais como o Environmental Protection Agency, além de

instituições governamentais que atuam em conjunto com o setor privado como, por

exemplo, o Action Energy e Carbon Trust, no Reino Unido. A maioria desses documentos

foi acessada por meios eletrônicos. Foram checados várias vezes ao longo da elaboração

da tese, a fim de verificar alterações realizadas pelas instituições nesse período. Além

desses documentos, foram utilizados estudos técnicos realizados por organismos

internacionais, especialmente aqueles vinculados à pesquisa em temas energéticos e

ambientais, tais como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos

(OCDE), International Energy Agency (IEA), American Council for Energy Efficient

Economy (ACEEE), Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD),

World Energy Council (WEC), entre outras.

Das quatro experiências internacionais analisadas, os Estados Unidos é o país que

apresenta mais estudos e resultados quantitativos de ações e programas de eficiência

energética e emissões de gases de efeito estufa. Foi, portanto, possível incorporar à tese

mais dados sobre o assunto que nos outros países.

Para complementar a pesquisa internacional, foram visitados alguns centros de

assessoramento em eficiência energética, tais como o de Toronto, no Canadá e o de São

Francisco, nos EUA. Nesses locais, na posição de consumidora de energia elétrica, foram

disponibilizadas todas as informações disponíveis sobre a eficiência energética residencial,

que incluíam folders, CDs, etc.

5

Para a experiência nacional, foram utilizados documentos oficiais de órgãos de

energia, eficiência energética e ambiental, tais como o Ministério de Minas e Energia

(MME), Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), Programa Nacional de

Conservação de Energia (Procel), Ministério de Meio Ambiente (MMA), entre outros.

Também foram utilizados estudos técnicos de institutos de pesquisa, ONGs e

universidades relacionados a questões de eficiência energética, tais como da

COPPE/UFRJ, do Instituto Nacional de Eficiência Energética (INEE), Instituto de

Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Instituto de Desenvolvimento Estratégico do Setor

Energético (ILUMINA), entre outros.

Cabe ressaltar que tanto no âmbito internacional quanto nacional, os dados

utilizados na tese foram baseados em grande parte em documentos e fontes oficiais, como

assinalado acima. É, portanto, passível de verificação a efetiva tradução dos propósitos em

resultados. A pesquisa não obteve análises críticas, talvez em razão da ainda recente

adoção das práticas estudadas cujo resultado real tende a ser verificável em prazo mais

longo.

Quanto às entrevistas realizadas (15), cuja listagem está em anexo, houve uma

preocupação em, por um lado, ouvir especialistas da área, especialmente professores que

vêm estudando as questões de eficiência energética e meio ambiente há algumas décadas.

Por outro lado, foram entrevistados os responsáveis pela coordenação de políticas de

eficiência energética e meio ambiente, no âmbito da Eletrobras/Procel, do MME, do

MMA, da ANEEL. Outras duas entrevistas foram solicitadas ao presidente de uma

organização não governamental dos EUA e por um representante de uma ESCO no Brasil.

As entrevistas foram realizadas via e-mail, telefone, ou pessoalmente. Alguns dos

entrevistados, ainda que não tenham se mantido nos mesmos cargos, participaram, em

algum momento, de programas vinculados às questões de eficiência energética e/ou meio

ambiente.

Quanto à abordagem das entrevistas, foram efetuadas três questões básicas para

serem respondidas, além de questões específicas relacionadas à experiência de cada

interlocutor ou ao tipo de trabalho/estudo que cada um vinha desenvolvendo. As

perguntas gerais são as seguintes: Qual a importância da eficiência energética para a

política ambiental? Como deveria ocorrer a interação entre a eficiência energética e a

política ambiental? Quais os gargalos (técnicos, políticos, econômicos, etc.) para a

integração dessas duas políticas?

6

Por fim, foi de grande valia para a elaboração da tese, a bagagem de quase vinte

anos de serviço público, trabalhando com políticas públicas de ciência e tecnologia e meio

ambiente e a experiência acadêmica na Coordenação de Pós-Graduação de Programas em

Engenharia (COPPE/UFRJ), onde realizei mestrado no tema energia e meio ambiente,

fazendo simultaneamente, consultorias para a Eletrobrás na mesma área.

Quanto a estrutura da tese, o primeiro capítulo abrange noções e conceitos de

energia, meio ambiente e desenvolvimento sustentável, explicitando as interações entre

estes e introduzindo a articulação desse trinômio com a eficiência energética.

O segundo capítulo aborda a crise do Estado, que afeta suas instituições, em grande

medida associada ao neoliberalismo, e as relações entre políticas públicas e

desenvolvimento sustentável. Não se trata de um estudo geral sobre políticas públicas, mas

sim de um sobrevôo das análises atuais sobre o papel do Estado na promoção de funções

de natureza pública, contextualizando as limitações e desafios resultantes da crise de

governabilidade. O capítulo serve para situar a questão da regulação como elemento

crucial associado ao objeto desta tese.

No terceiro capítulo são abordados os aspectos da reforma e da privatização do

setor elétrico. É explicitada a desregulamentação do setor elétrico, especialmente no que

diz respeito às interferências que poderão ou irão ocasionar na política ambiental e de

eficiência energética, objeto de nosso estudo. Questões que não dizem respeito

diretamente à dimensão ambiental e à eficiência energética – como é o caso da crise de

energia elétrica brasileira ocorrida em 2001 – serão abordadas como pano de fundo, de

forma a possibilitar uma compreensão do processo como um todo.

No capítulo 4, são abordados os estudos de caso da França, Inglaterra, EUA e

Canadá, mostrando a evolução dos programas de eficiência energética nestes países, no

que se refere a experiências com êxito (institucionalizadas e legalizadas) e que podem

trazer exemplos relevantes para a implementação de programas de eficiência energética

agregados à política ambiental brasileira. Nesses capítulo são feitas, ainda, considerações

gerais acerca das experiências internacionais estudadas. Embora a maioria dos

mecanismos de eficiência energética se repita nos quatro países analisados, existem

características próprias que diferenciam as ações de eficiência energética de cada País.

O capítulo 5 explicita a experiência nacional – em níveis federal, estadual e

municipal – identificando a experiência brasileira em relação à implementação de

7

programas, projetos, e/ou ações em eficiência energética e as possibilidades de avanços

em direção a sustentabilidade energética e ambiental.

No capítulo 6 são abordados alguns requisitos/prerrogativas necessários para a

implementação da eficiência energética como instrumento de política ambiental ou de

desenvolvimento sustentável. Trata-se de mecanismos de diversas ordens, que podem

tornar mais possível a implementação de programas de eficiência energética eficazes em

termos de diminuição do consumo de energia na produção e no uso final; menor produção

de gases causadores do efeito estufa e possibilidade de conscientização e mudança

comportamental para a sociedade. São destacados requisitos institucionais, legais,

internacionais, sociais, econômicos, governabilidade, educação, conscientização,

marketing, a dimensão ética, avanços científicos e tecnológicos e requisitos políticos, bem

como algumas recomendações para implementação de políticas de eficiência energética e

ambiental.

Ao final, são apresentadas as conclusões da tese.

8

1. ENERGIA, EFICIÊNCIA ENERGÉTICA, E

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Neste capítulo são apresentados conceitos utilizados e sua evolução. Inicia-se com

aspectos conceituais de eficiência energética e desenvolvimento sustentável, indicadores

de sustentabilidade, passando-se, em seguida, para a interação entre energia, meio

ambiente e desenvolvimento sustentável, explicitando os impactos ambientais da produção

e do uso da energia em nível local, regional e global. Será dado destaque ao efeito estufa e

mudanças climáticas.

1.1 ASPECTOS CONCEITUAIS ACERCA DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA E DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A maioria dos autores que tratam das questões sobre eficiência energética, aponta

estas ações como sendo um dos instrumentos-chave para a diminuição dos impactos

ambientais em níveis locais, regionais e globais, especialmente no que se refere à redução

das emissões de gases de efeito estufa.

Alguns autores vão além, defendendo que as medidas de eficiência energética,

dependendo da forma e da sua aplicação – respeitando padrões culturais, sociais, ambientais

e especificidades locais – poderão contribuir para as metas de um desenvolvimento

sustentável. Para ser sustentável, o desenvolvimento deve implementar eficiência

econômica, proteger e restaurar os sistemas ecológicos e melhorar a qualidade de vida das

populações (Kats, 1998).

O objetivo de toda política energética deve ser contribuir para o desenvolvimento

sustentável da sociedade. De todas as opções de políticas energéticas, o desenvolvimento de

fontes de energia renováveis e a adoção da eficiência energética são, sem dúvida, os

instrumentos mais afinados aos critérios do desenvolvimento sustentável (OECD, 2000).

Segundo Attfield (1999), o desenvolvimento sustentável depende de

responsabilidade e uso mais eficiente dos recursos, o que envolve a restrição do uso da

energia pelas sociedades e a adaptação dos estilos de vida, de acordo com os meios

disponíveis (ecológicos) do planeta.

De acordo com Sachs (1993), a verdadeira escolha não é entre desenvolvimento e

meio ambiente, mas entre formas de desenvolvimento sensíveis ao meio ambiente e formas

insensíveis ao mesmo. Para o autor, estamos na busca de um desenvolvimento que conjugue

9

crescimento econômico, geração de emprego e proteção adequada ao meio ambiente. Um

dos parâmetros apontados acerca do desenvolvimento sustentável é que o nível de consumo

dos países desenvolvidos não poderá ser estendido ao resto do mundo, sob pena de colocar

o planeta em risco ambiental. Estes é que terão que reduzir seus padrões de consumo para

atingir a sustentabilidade desejada. “Se desejarmos evitar o inevitável esgotamento do

capital natural, tanto como fonte de recursos, quanto como sumidouro de resíduos, o

processamento de energia e materiais deve ser contido” (Sachs, 1993).

Existem, entretanto, controvérsias sobre as mudanças necessárias nos padrões de

consumo das sociedades, especialmente dos países desenvolvidos, para que a eficiência

energética se concretize. Segundo o relatório “It doesn´t have to hurt” (Alliance to Save

Energy, 1997), a eficiência energética, a energia renovável e o gás natural podem reduzir

substancialmente, as futuras emissões de carbono, sem prejudicar economias ou estilos de

vida. Esse documento aponta que isso já tem ocorrido nos últimos 25 anos (entre 1973 e

1996), quando a eficiência energética e as energias renováveis supriram mais de 80% do

aumento das necessidades de energia nos EUA, comparativamente aos níveis de 1973, e

contribuíram, substancialmente, para a redução das emissões de carbono (8.286 milhões de

toneladas de carbono).

Segundo Jechoutek (1998), os benefícios advindos da eficiência energética podem

ser percebidos pelos principais atores envolvidos no processo, ou seja, as empresas, a

sociedade e as concessionárias de energia, desde que alguns requisitos sejam atendidos:

• Parcerias entre concessionárias e empresas de energia, órgãos financiadores, empresas

produtoras de equipamentos eficientes, principais consumidores (indústria e transporte);

• Adequação da eficiência à cultura e às necessidades de cada região;

• Energia a preços de mercado;

• Instituições fortes para implementar os projetos;

• Monitoramento e verificação da energia economizada;

• Custos transacionais mais baixos.

Levine et alli (1998), apontam que esforços contínuos de pesquisa e

desenvolvimento em tecnologias e práticas para aumento da eficiência energética são

essenciais para garantir um futuro energeticamente eficiente, além da implementação de

políticas efetivas de energia eficiente e de mais programas para a transferência de

conhecimento, de tecnologia e instrumentos para a transformação de mercados para os

países em desenvolvimento.

10

Geller (2003) afirma que, no longo prazo, o aumento da eficiência energética é

crítico para a redução das emissões de Dióxido de Carbono (CO2,), uma vez que não

existem tecnologias para o controle dessas emissões provenientes das usinas térmicas,

veículos, etc.

Mills e Rosenfeld (1998) apontam sete categorias, abaixo relacionadas, de benefícios

indiretos da não energia3, por meios de introdução de tecnologias de eficiência energética.

Estes benefícios não são facilmente quantificáveis, sendo melhor utilizados como incentivo

aos consumidores a adotarem tecnologias energeticamente eficientes, na medida em que

podem agregar valor quantitativo aos benefícios já conhecidos. Esse conceito assume papel

importante para alguns segmentos não tão sensíveis aos argumentos econômicos:

1. Melhoria do ambiente interno: conforto térmico, qualidade do ar, saúde e

segurança, entre outras;

2. Redução dos níveis de ruídos (ex. Janelas eficientes);

3. Economia de trabalho e de tempo (ex. Microondas eficiente);

4. Melhoria do controle do processo produtivo (ex. Motores com variação de

velocidade);

5. Aumento do bem-estar (ex. Reatores eletrônicos eliminam cintilação e ruídos

dos sistemas de iluminação);

6. Economia de água e redução do desperdício (eixos horizontais para lavadoras);

7. Benefícios diretos e indiretos da diminuição do tamanho do equipamento.

A maioria dos equipamentos tecnologicamente eficientes agrega múltiplos

benefícios indiretos da não–energia nas várias categorias supracitadas, como os reatores

eletrônicos, que além de gerar economia de energia, aumentam o conforto e a qualidade nos

ambientes, ao eliminar ruídos e cintilação das lâmpadas fluorescentes.

Cabe ressaltar, que esses benefícios indiretos da não-energia, podem vir a ter um

papel significativo, especialmente no que se refere aos benefícios ambientais resultantes de

medidas mais eficientes de produção de energia, que hoje não estão sendo contabilizados no

planos do setor energético, tais como conforto ambiental, melhoria da qualidade de vida e

melhoria da saúde.

3 “Tradução do inglês “non-energy benefits

11

Kuennen (1998) defende que a eficiência energética não pode ser encarada de forma

reducionista, mas sim como um meio de atingir objetivos mais amplos, como o

desenvolvimento sustentável e a equidade social. “Visto por um ângulo mais amplo, a

eficiência deve estar condicionada a uma filosofia que a reconhece como um meio de elevar

a finalidade humana e não um fim em si”. Nesse sentido, introduz o conceito de

relatividade ontológica da eficiência, na qual a eficiência de qualquer ação depende da

abordagem particularizada de cada meio onde será inserida, seja em termos sociais,

materiais, culturais, ideológicos, entre outros. Existe um risco, segundo ele, de nos atermos

a interesses estreitos de segmentos dominantes, que não estão comprometidos com a

questão mais ampla dos interesses sociais. “Esses atores defendem e introduzem as ações

eficientes como uma garantia do status quo, não colaborando absolutamente para o processo

de desenvolvimento sustentável” (Kuennen, 1998, p.4148).

Um exemplo da questão da eficiência no sentido amplo, aplicado ao setor de

transportes, seria uma política pública intensiva em transporte de massa, em carros elétricos,

um uso intenso das redes de comunicação, um desenho urbano que privilegie o pedestre e

transportes alternativos (bicicletas), direcionando a política como um fator cultural e

organizacional. Esta forma de atuar, englobando vários parâmetros ao mesmo tempo, ao

invés de tratar cada problema isoladamente por meio de uma tecnologia, permite ampliar o

conceito de eficiência Ao se tratar a integração entre a eficiência energética e o meio

ambiente, deve-se levar em conta a complexidade das questões envolvidas.

1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A discussão acerca da necessidade da mudança do paradigma de desenvolvimento

econômico vem trilhando os meios acadêmicos há pelo menos três décadas. Desde o final

dos anos 1960, sobretudo a partir da Conferência de Estocolmo, em 1972, houve um sem

número de publicações, conferências, workshops e outros tipos de discussões acerca da

insustentabilidade das atividades humanas e dos impactos negativos sobre o meio

ambiente, que se revertem, geralmente, em prejuízos para o próprio Homem.

As principais correntes surgidas defendiam a busca de “um outro estilo de

desenvolvimento” propagado por Oswaldo Sunkel na década de 1970. Posteriormente, o

“ecodesenvolvimento” (Sachs, 1980, 1981 e 1986) e, finalmente, o chamado

12

desenvolvimento sustentável4 (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e

Desenvolvimento, 1988). Neste, qualquer alternativa de desenvolvimento, além da

dimensão econômica, terá também de ser ambiental e socialmente sustentável, priorizando

as necessidades básicas das gerações atuais e futuras e preservando os estoques atuais de

recursos5.

Embora o conceito de desenvolvimento sustentável venha sendo cada vez mais

assumido como uma necessidade planetária, observamos, ainda hoje, um desconcerto entre

as afirmações teóricas e a maioria das ações existentes a esse respeito. Na prática, ainda

vigora a ênfase determinante no crescimento econômico, no consumo crescente de bens e

na exploração dos recursos naturais não renováveis; ou seja, as atividades humanas

tornam-se cada mais insustentáveis.

A ciência e a tecnologia, por exemplo, podem ser instrumentos que desempenhem

um papel contra ou a favor do desenvolvimento sustentável. À medida em que vêm sendo

desenvolvidas com intuito de possibilitar o atendimento das “necessidades humanas”,

podem ser direcionadas tanto ao desenvolvimento sustentável – tais como as fontes de

energias alternativas - como ser forças motrizes do modelo de crescimento com

degradação ambiental.

A sustentabilidade exige estratégias que englobem as dimensões política, social,

científica, tecnológica, econômica e ambiental, dentro de uma ótica sistêmica. Não há

mais lugar para a visão unidisciplinar, quando se está diante de problemas complexos

como aqueles que gravitam em torno do conceito de sustentabilidade.

Barbier (1987) sugere que o desenvolvimento sustentável pode ser visto como uma

interação entre três sistemas: ambiental, econômico e social. O objetivo geral do

desenvolvimento sustentável é maximizar as metas que perpassam estes três sistemas em

direção a um processo adaptativo de trade-off. Essas metas seriam, resumidamente, o

atendimento e a satisfação das necessidades básicas, proteção e utilização ótima do meio

ambiente e reforço de grupos e comunidades. À eles há que se somar a justiça social, que

em países como o Brasil é um tema na ordem do dia.

4 A expressão desenvolvimento sustentável aparece inicialmente no relatório Bruntland. Ver: Nosso

futuro comum – Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1988). Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1988.

5 Ver a respeito: Governo do Brasil, 1992. O desafio do desenvolvimento sustentável. Relatório para

a Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente e desenvolvimento.

13

Nesse sentido, o desenvolvimento sustentável dependeria do uso equilibrado dos

recursos naturais, respeitando-se tanto o ritmo dos ecossistemas, quanto o atendimento das

necessidades básicas das sociedades apontadas pelas próprias comunidades.

Sachs (1993) corrobora da idéia de Barbier de que o desenvolvimento sustentável

está baseado no tripé meio ambiente, economia e sociedade. Ele defende que o

desenvolvimento sustentável deverá conjugar crescimento econômico, geração de

emprego e proteção adequada ao meio ambiente. Isso possibilita que a verdadeira escolha

não se dê entre desenvolvimento e meio ambiente, mas entre formas de desenvolvimento

sensível ao meio ambiente e formas insensíveis ao mesmo.

Ekins (1994) alerta para a existência de confusão entre os conceitos de

desenvolvimento e sustentabilidade. Enquanto o desenvolvimento pode ser considerado

como um processo resultante do crescimento do bem-estar da população, a

sustentabilidade pode ser considerada como a capacidade de este ter continuidade

indefinida no futuro.

A sustentabilidade ambiental relacionada às atividades humanas refere-se à

capacidade do meio ambiente em sustentar o modo de vida das populações. Assim, a

manutenção das funções do ambiente está relacionada à manutenção da sustentabilidade.

O conceito de resiliência6, oriundo da ecologia, é um elemento importante ao

entendimento da sustentabilidade. Outro conceito também relevante, que vem sendo

apropriado pelos economistas, é o de capacidade de suporte7.

A perda dessas funções insere custos que dificilmente podem ser calculados por

meio de métodos de valoração econômicos. Nesse caso, pode ainda haver

desenvolvimento, porém insustentável.

A insustentabilidade provem dos efeitos negativos das atividades de produção e

consumo, na medida em que estas ultrapassam a capacidade de suporte do meio ambiente,

ou seja, começam competir e afetar as funções ambientais, além de sua resiliência.

6 Resiliência é a capacidade que o sistema tem para se recompor das ações degradadoras,

absorvendo distúrbios, mas sem sofrer mudanças estruturais. Esse conceito tem origem em estudos da capacidade dos ecossistemas se regenerarem quando da presença de interferências exógenas.

7 Na biologia, a capacidade de suporte é a quantidade de fauna e flora que um determinado

ecossistema pode sustentar, sem comprometer a habilidade de longo prazo do ambiente em sustentar vida em um certo nível. O planeta também tem uma capacidade de suporte, que as atividades humanas não podem ultrapassar sob risco de comprometimento da qualidade de vida e de extinção dos recursos naturais.

14

Hueting (1980) considera que essa competição pode ser quantitativa (resulta da

extração e do esgotamento dos recursos), espacial (ocupação do espaço, provocando

congestionamento) ou qualitativa (resulta da emissão de substâncias e/ou ruídos,

resultando em altos níveis de concentração/perturbação).

Van der Bergh & Van der Straaten (1994), defendem que a sustentabilidade

ambiental está baseada na manutenção do estoque natural. Baseiam-se na conclusão de um

estudo realizado na Universidade de Edimburgo, denominado GlobEcco8, sobre o

esgotamento das reservas naturais, onde se destacam os seguintes pontos:

- Se as políticas econômicas e as tendências da população mundial persistirem,

daqui a 50 anos 80% das reservas de petróleo, gás natural e urânio estarão

esgotadas;

- Se o padrão de consumo da sociedade persistir nos moldes atuais, todo o

investimento em energias renováveis terá sido em vão;

- Se a redução dos padrões de emissão de dióxido de carbono tornar-se

obrigatória, será necessário restringir a taxa de uso de combustíveis fósseis

para as populações; e.

- A energia nuclear terá que ser mantida pelo menos por mais 50 anos (mesmo

com a introdução de energia solar) se quiser manter o padrão de consumo atual.

A seguir serão citados alguns indicadores de sustentabilidade utilizados para a

interação com a energia e meio ambiente.

1.2.1 Indicadores de sustentabilidade

Para se aferir o desenvolvimento sustentável ou insustentável, pode-se recorrer ao

uso de indicadores de desenvolvimento sustentável.

Nas últimas duas décadas do século 20, a discussão sobre o desenvolvimento

sustentável deu origem a metodologias e indicadores que foram sendo definidos no sentido

8 Como propostas de longo prazo, o estudo defende que o aumento do bem-estar material pode ser

possível desde que atendidas as seguintes condições: haver redução de consumo no 1º Mundo; haver redução do crescimento populacional no 3º Mundo; introduzir eficiência energética em escala maciça em todo o mundo; haver ajuda substancial do 1º para o 3º Mundo; cancelar as dívidas externas dos países e elaborar um programa de P&D em tecnologias alternativas, especialmente solar, em nível global.

15

de medir o grau de sustentabilidade do desenvolvimento de uma determinada sociedade,

ou a sustentabilidade de seus sistemas produtivos.

Um dos primeiros índices foi o de bem-estar econômico sustentável (Index of

Sustainable Economic Welfare - ISEW) desenvolvido por Daly e Cobb (1989). Este ajusta

a medida de consumo em função de uma variedade de fatores sociais e ambientais que

normalmente não são considerados em medidas de progresso econômico, como o PIB.

Outras estratégias de medição de sustentabilidade vieram a reboque, como o

conceito de Material Intensity per Unity of Service Delivered (MIPS) - Intensidade

Material por Unidade de Serviço Prestado. Conceito criado por Schmidt-Bleek (1999)

parte do princípio de que há uma relação entre o uso de recursos e o impacto ambiental

causado.

Na pegada ecológica9 (Rees & Wackernael, 1994), a medida resultante é dada em

termos da área terrestre necessária para dar suporte ao estilo de vida ou o modelo de

desenvolvimento de uma sociedade.

Bergstrom (1993) cria o Sustainable Development Records - SDR (Currículo de

Desenvolvimento Sustentável) que parte de uma avaliação sistêmica, visando maximizar o

gerenciamento de recursos em sua totalidade e incluindo capital humano e social,

ambiental e financeiro, entre outros.

A energia integra grande parte dos indicadores de sustentabilidade até hoje

apontados por algumas instituições que vêm trabalhando nesse sentido. Entre eles

ressaltam-se os oito indicadores estabelecidos pela Organização Latino-Americana de

Energia (OLADE), agrupados em três grandes dimensões:

Indicadores de dimensão econômica:

- Auto-suficiência energética: a sustentabilidade é associada à baixa participação

de importações na oferta energética;

- Robustez diante das mudanças externas: a sustentabilidade é associada a baixo

efeito de exportações energéticas no PIB;

- Produtividade energética: relação PIB/energia consumida, o inverso da

intensidade energética.

9 Pegada Ecológica permite calcular a área de terreno produtivo necessária para sustentar o nosso

estilo de vida.

16

Indicadores de dimensão social:

- Cobertura elétrica: percentual de municípios eletrificados;

- Cobertura das necessidades energéticas básicas; consumo de energia útil

residencial;

Indicadores da dimensão de recursos e meio ambiente:

- Pureza relativa do uso da energia relacionada com emissões de CO2;

- Uso de energias renováveis;

- Estoques de recursos fósseis e lenha.

A avaliação desses indicadores permite mostrar o posicionamento de um

determinado País com relação às possibilidades no setor energético. A avaliação integrada

desses indicadores com o PIB per capita, distribuição de renda e investimento em recursos

físicos, permite verificar o relacionamento energia-desenvolvimento sustentável (OLADE,

1996).

A OCDE também criou e utiliza indicadores para a medir o progresso do

desenvolvimento sustentável no setor energético (ver Quadro 1). Estes são instrumentos

considerados tanto na identificação e no monitoramento de decisões políticas, como

também para atingir as metas progressivas em relação ao meio ambiente e

desenvolvimento sustentável.

O propósito desses indicadores é prover dados para monitorar a integração dos

assuntos ambientais nas políticas energéticas e identificar como as diferentes forças e

instrumentos políticos interagem e afetam nos impactos ambientais provenientes das

atividades energéticas.

17

Quadro 1 - Síntese dos principais indicadores utilizados pela OCDE em energia – meio ambiente

Tendências setoriais

de significado ambiental

Interações com o

Meio ambiente

Aspectos econômicos

e políticos

Demanda e uso de energia

Recursos energéticos Danos ambientais

Intensidade energética Poluição do ar Gasto ambiental

Mix energético Poluição da água Impostos e subsídios

Desperdício Estruturas de preços

Uso da terra

Risco e segurança

Fonte: OCDE, 2000.

A OCDE também utiliza indicadores sócio-ambientais que interagem com o setor

energético. Estes são a seguir apontados:

- exposição a emissões;

- acidentes/segurança do trabalho;

- emprego no setor energético; condições de trabalho; sindicatos; qualidade de

trabalho.

- demanda energética;

- justiça ambiental; proporção de pobres morando perto de instalações

energéticas;

- acesso à informação ambiental;

- participação pública no processo de tomada de decisão do setor energético;

- educação ambiental e treinamento;

- uso de produtos energeticamente eficientes.

Segundo a OCDE (2000), os indicadores utilizados provaram ser essenciais para a

monitoração do setor energético à luz do enfoque do meio ambiente e a integração da

economia com as decisões ambientais.

18

1.3 ENERGIA, MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

O aumento do consumo de energia vem se acentuando na maioria dos países

desenvolvidos e em muitos países em desenvolvimento. Esse aumento ocorre tanto em

função do crescimento populacional, quanto pela maior demanda das populações pelo uso

da energia. Existem duas preocupações centrais relacionadas a essa maior utilização de

energia. A primeira refere-se à viabilização do atendimento dessa demanda crescente e, a

outra, à sustentabilidade ambiental desse processo.

A energia possui um importante papel para o desempenho ambiental dos países e

para a sustentabilidade de seu desenvolvimento. Desenvolvimento sustentável do setor

energético depende de achar caminhos para atender as necessidades da demanda,

obedecendo a critérios de meio ambiente sustentável, socialmente eqüitativo,

economicamente viável (OECD, 1997).

Os impactos no meio ambiente não se restringem a um determinado aspecto da

utilização da energia, mas abrange toda sua cadeia: produção, transformação, transmissão,

transporte, distribuição, armazenagem e uso final. Alguns dos maiores desafios

relacionados aos problemas ambientais que a humanidade se depara no século 21 estão

diretamente vinculados ao modo como a energia é produzida, transportada, armazenada e

utilizada. Assim, a questão não se restringe ao binômio energia e desenvolvimento, mas

sim à associação da questão energética ao desenvolvimento sustentável. Como produzir a

mesma quantidade de bens, utilizando-se de menor quantidade de energia e

conseqüentemente menos recursos naturais? As ações deverão passar por utilizar a energia

de forma mais eficiente e em priorizar o uso de energia proveniente de fontes renováveis,

tais como a hidráulica, biomassa, solar, eólica, fotovoltaica, entre outras.

O objetivo de toda política energética deve ser contribuir para o desenvolvimento

sustentável da sociedade. De todas as opções de políticas energéticas, o desenvolvimento

de fontes de energia renováveis e a adoção da eficiência energética são, sem dúvida, os

instrumentos mais afinados aos critérios do desenvolvimento sustentável (OECD, 2000).

Segundo Attfield (1999) a sustentabilidade do desenvolvimento depende de

responsabilidade e uso mais eficiente dos recursos, o que envolve a restrição do uso da

energia pelas sociedades e a adaptação dos estilos de vida, de acordo com os meios

disponíveis (ecológicos) do planeta. Isso significa dizer que podemos consumir menos

energia e menos ambiente, sem prejuízo do desenvolvimento, desde que se privilegie a

geração e o uso eficiente da energia. Esse é um requisito básico para se começar a pensar

19

em um desenvolvimento sustentável, em detrimento da continuidade do modo de

desenvolvimento não sustentável baseado em premissas ultrapassadas, como as de

recursos ilimitados e desperdício.

1.3.1 Eficiência energética, economia sustentável e meio ambiente

A energia é essencial tanto para os meios de produção quanto para o aumento da

qualidade de vida das sociedades. A real necessidade não é pela energia propriamente dita,

mas pelos serviços por esta providos: força motor, aquecimento, esfriamento, iluminação,

mobilidade etc. O desenvolvimento técnico proporcionou o surgimento de equipamentos

cada vez mais sofisticados, que provêm mais serviços com menor uso de energia.

Um sistema sustentável caracteriza-se pela habilidade de prover os serviços

necessários sem exaurir os recursos naturais. O uso eficiente dos recursos faz-se

necessário tanto pelo lado ambiental como pelo econômico. Utilizar a energia de forma

ineficiente proporciona prejuízos em qualquer economia implicando, ao mesmo tempo,

impactos ambientais em nível local, regional e global. A criação de um sistema de energia

sustentável começa pelo uso eficiente dos recursos (usá-los com sabedoria) e continua

com o aumento do uso de recursos renováveis e o uso controlado de não renováveis em

tecnologias avançadas. Energia eficiente é a máxima prioridade na mudança para um

padrão de energia sustentável (OCDE, 1997).

O maior desafio na criação de um sistema de energia sustentável está em como as

inovações tecnológicas que proporcionem essa melhoria podem ser utilizadas o mais

rapidamente possível, ser mais abrangentemente disseminadas e em como adaptar o

comportamento dos consumidores a estas (OCDE, 1997).

Cabe ressaltar, no entanto, que para que o setor energético se torne sustentável, é

necessário que seus problemas sejam abordados de forma abrangente, incluindo não

apenas o desenvolvimento e a adoção de inovações e incrementos tecnológicos, mas

também importantes mudanças que vêm sendo implementadas em todo o mundo. Essas

mudanças envolvem, por um lado, políticas que tentam redirecionar as escolhas

tecnológicas e os investimentos no setor, tanto no suprimento, quanto na demanda, bem

como o comportamento dos consumidores (Reis & Silveira, 2001).

Além do uso de tecnologias mais eficientes, o uso mais efetivo dos recursos

naturais oferece importantes vantagens: desacelera seu esgotamento, diminui a poluição e

20

fornece as bases do crescimento de emprego em atividades significativas em todo o

mundo. Disso podem resultar custos mais baixos para as empresas e para a sociedade, que

não terá que arcar com os custos das perturbações sociais e ambientais.

A energia eficiente é, em muitos aspectos, um fator chave para a economia de um

país. Tem implicações na competitividade das empresas, na estabilidade e vulnerabilidade

das economias, assim como no emprego e no meio ambiente.

A melhoria da eficiência energética reduz a necessidade de aumentar a capacidade

geradora e novos investimentos, conseqüentemente liberando recursos para investimento

em medidas de proteção ambiental, de segurança e melhoria nas geradoras já existentes,

em tecnologias limpas, entre outras.

A importância da busca de maior eficiência energética e da transição para o uso de

recursos primários renováveis têm sido ressaltada em toda e qualquer avaliação sobre

desenvolvimento sustentável.

Como já mencionado, no setor energético, a sustentabilidade requer mudanças

significativas na geração, na distribuição e no uso final da energia, o que significaria uma

maior utilização de fontes renováveis e a diminuição do uso de combustíveis fósseis na

matriz energética em nível mundial. Reis & Silveira (2000, p.37) apresentam algumas

propostas energéticas para o desenvolvimento sustentável:

- Diminuição do uso de combustíveis fósseis e maior uso de tecnologias e

combustíveis renováveis.

- Aumento da eficiência do setor energético desde a produção até o consumo.

- Mudanças no setor produtivo visando o aumento da eficiência no uso dos

materiais, transporte e combustíveis.

- Desenvolvimento tecnológico do setor energético, no sentido de encontrar

alternativas ambientalmente benéficas. Isso inclui também melhorias nas atividades

de produção de equipamentos e de materiais para o setor e exploração de

combustíveis.

- Redefinição das políticas energéticas visando, por um lado, favorecer a formação

de mercados para tecnologias ambientalmente benéficas e, por outro lado, cobrar

os custos ambientais de alternativas não sustentáveis.

- Incentivo ao uso de combustíveis menos poluentes.

21

Agrega-se a essas alternativas a opção ressaltada por especialistas de que a maior

economia energética é a não produção de energia, ou seja, eficientizar para não ter que

produzir.

1.3.2 Impactos da produção e uso da energia elétrica

A produção de bens de consumo para satisfazer as necessidades humanas utiliza-se

de fontes de energia primária, tais como petróleo, gás natural, carvão mineral, água, lenha,

biomassa, entre outros. Esses recursos naturais são objeto de usos domésticos, industriais,

nos transportes e na geração de eletricidade.

A maioria das agendas ambientais dos países desenvolvidos e não desenvolvidos

tem com uma das prioridades a serem solucionadas, os impactos ambientais negativos

resultantes da produção e do uso da energia. Esses impactos, no que se refere à geração de

energia elétrica de fonte hídrica ocorrem nas fases de implantação, operação e

transmissão. A construção de barragens e formação dos reservatórios implica em perdas de

recursos florestais e de fauna terrestre e aquática, desestabilizando os ecossistemas locais,

causando danos ambientais no meio físico e biológico, que, por sua vez, afetam as

atividades econômicas locais e os níveis de saúde das populações. A remoção das

populações é outro fator que acarreta danos sócio-culturais e econômicos às comunidades

locais.

Na geração de energia termelétrica, utiliza-se como fonte o petróleo, o carvão

mineral, o urânio, o gás natural e a biomassa (bagaço de cana, carvão vegetal etc.). Os

impactos ambientais, nesse caso, ocorrem tanto na mineração (erosão e acidificação do

solo e dos cursos d’água), no beneficiamento (poluição do ar por material particulado,

óxido de nitrogênio - NOx - e óxido de enxofre - SOx), no transporte do minério (risco de

contaminação e de explosões, especialmente no caso de material radioativo), quanto na

produção de energia (emissão de CO2, contribuindo para o efeito estufa e SOx para a

chuva ácida) (La Rovere, 1990).

No tocante à geração termonuclear, os efeitos sócio-ambientais mais graves se

relacionam com o transporte e o armazenamento final dos rejeitos radioativos, os efeitos

radiológicos e evacuação populacional em caso de acidente.

22

Quanto ao uso final de energia, três grandes setores da atividade econômica

mundial dividem entre si o consumo: indústria (cerca de 40%), o residencial/comercial

(cerca de 30%) e os transportes (cerca de 20%) (Martin, 1992).

O lançamento de substâncias poluentes na atmosfera e nos recursos hídricos,

provenientes do setor industrial, compromete a qualidade de vida das populações e os

ecossistemas terrestres e aquáticos. A acidificação ambiental resulta da transformação do

SO2 e do NO2 em ácidos que são lançados pelas chaminés das fábricas/indústrias,

deslocados por até milhares de quilômetros, impactando solos, rios e florestas, sob a forma

seca ou úmida (chuva ácida). As indústrias eletrointensivas (siderúrgica, metais não

ferrosos, materiais de construção, vidro, química, papel) exigem uma produção de energia

em grande escala para funcionarem. A Usina Hidrelétrica de Tucuruí, por exemplo, foi

concebida, primordialmente, para atender as necessidades do projeto de fabricação de

alumina/alumínio da Albras/Alunorte e Alumar, situadas no Pará e no Maranhão.

No setor residencial/comercial, os usos de energia são representados pela

iluminação, ar condicionado, refrigeração, aparelhos eletrodomésticos, em especial os que

utilizam resistências, aquecimento (nos países do hemisfério norte), entre outros. O setor

residencial contribui significativamente para o dimensionamento da capacidade do setor

elétrico em atender à demanda no horário de ponta10, especialmente pela utilização do

chuveiro elétrico, responsável por 20% do consumo de energia no setor residencial.

No Brasil, a energia utilizada nos transportes provém basicamente de derivados do

petróleo e uma parte de gás natural e álcool. A exploração e produção do petróleo e gás

natural pode gerar danos ao ambiente e prejuízos à saúde humana, por meio de

vazamentos de óleo, incêndios e risco de explosões. As refinarias de petróleo poluem a

atmosfera com emissões de SOx, de compostos orgânicos, de NOx, de monóxido de

carbono, hidrocarbonetos e de particulados. Geram ainda efluentes líquidos, contendo

óleos, graxas, fenóis, amônia e sólidos dissolvidos ou em suspensão. Adiciona-se, ainda, a

poluição proveniente do uso dos combustíveis nos transportes.

Os instrumentos de redução de poluição ou rejeitos implicam custos elevados - 30

a 35% do investimento total nas centrais de carvão (Martin, 1992). Não há, ainda, indícios

de que haja diminuição relevante da demanda energética pelo menos no curto prazo.

Programas e ações em eficiência energética terão, portanto, um papel relevante nas

10 Horário em que a demanda de energia elétrica é máxima. Por exemplo, entre 18-20h., quando as

pessoas voltam do trabalho (usam chuveiros, ligam luzes, equipamentos eletrodomésticos etc).

23

políticas de diminuição dos impactos ambientais causados pela produção e consumo de

energia.

Cabe ressaltar que entre os principais riscos ambientais citados acima e com os

quais nos deparamos atualmente, estão associados à elevação do consumo de energia, com

implicações em nível global, regional e local, tais como: (La Rovere, 2002)

- Poluição global, relacionada à emissão de gases relacionados ao efeito estufa,

como CO2 e CH4, gerados pela produção, transporte e uso de combustíveis

fósseis;

- A poluição do ar urbano pelas indústrias e veículos de transporte;

- A chuva ácida e seus impactos sobre os solos, os recursos hídricos e a vegetação;

- Riscos relacionados à extração, transporte e uso de combustíveis fósseis, como,

por exemplo, acidentes nos mares, incêndios, explosões etc;

- O risco de acidentes em reatores nucleares, problemas relacionados ao lixo

atômico e pela desativação dos reatores, após seu tempo de vida útil, e os

perigos da contaminação associados ao uso da energia nuclear.

Goldemberg (2001) aponta os principais problemas sócio-ambientais decorrentes da

geração, do armazenamento, do transporte e do uso da energia em nível local, regional e

global (Quadro 2).

24

Quadro 2 - Energia x problema ambiental

Problema ambiental Fonte de problema

Poluição urbana do ar Energia (usinas termelétricas, indústria e

transportes)

Chuva ácida Energia (queima de combustível fóssil)

Diminuição da camada de ozônio Indústria

Aquecimento por efeito estufa/mudanças

climáticas

Energia (queima de combustível fóssil)

Degradação costeira e marinha Transporte e energia (vazamentos de

petróleo, aquecimento das águas para

resfriamento de usina térmica,

represamento de rios para barragens, entre

outros)

Desmatamento e desertificação Energia (30 a 40% da população mundial

depende da lenha para cozinhar)

Resíduos tóxicos, químicos e perigosos Indústria e energia nuclear

Fonte: Goldemberg, 2001.

A OCDE/IEA (1998a e 1998b) aponta como principais impactos ambientais

decorrentes da produção e do uso da energia os seguintes itens:

a. Acidentes ambientais de grande porte e poluição marítima

A principal fonte de poluição marítima concentra-se nas operações com navios.

Estima-se que para cada 1.000 toneladas de óleo transportada, uma é despejada no mar

(1,1 milhões de toneladas de óleo são despejadas no mar ao ano, sendo que 400 mil

toneladas são despejadas devido a acidentes com tanques). Os recorrentes derramamentos

de óleo ocorridos em navios da Petrobrás são um exemplo, em nível nacional, do risco

ambiental e para as populações.

Entre os acidentes e as áreas de risco vinculadas a energia, se destacam:

- Explosões e incêndios pela produção, beneficiamento, transporte e uso do petróleo e

gás, tais como incêndios em refinarias, torres de petróleo, tanques de armazenamento

de gás, explosões de oleodutos e gasodutos etc.

25

- Liberação de radiação resultante de acidentes nucleares durante a produção de energia

nuclear, assim como no transporte, beneficiamento ou armazenamento de material

radioativo.

- Impactos das usinas hidrelétricas seja na implantação, construção, operação ou por

rompimento de barragem.

- Afundamento e desmoronamento dos solos devido às atividades de mineração, assim

como explosões nas minas.

- Poluição marítima devido a acidentes com navios-tanque, assim como poluição dos

solos e das águas devido a derramamentos de óleo nas rodovias e ferrovias.

- Combustão espontânea do carvão armazenado ou de depósitos de lixo, assim como

explosões face ao metano acumulado em refugos de lixo e minas de carvão.

b Poluição da água

As fontes de poluição hídrica vinculadas à energia incluem:

- Produção de efluentes químicos perigosos como clorine e metais e outros vários

dissolvidos ou em suspensão em usinas termelétricas e refinarias.

- Deposição de salmoura em petróleo on-shore e produção de energia geotérmica.

Embora varie em função das propriedades do reservatório, fluidos geotérmicos podem

conter produtos tóxicos como benzeno, arsênico, mercúrio e ácido bórico. Podem,

ainda, liberar gases como dióxido de carbono e metano.

- Drenagem ácida devido a minas existentes ou abandonadas e resíduos provenientes do

beneficiamento e lavagem do carvão e ainda os resíduos do controle de poluição

podem contaminar as águas de superfície.

- Poluição térmica proveniente das descargas dos sistemas de esfriamento das usinas

termelétricas (nucleares) ou das usinas geotérmicas são uma ameaça aos ecossistemas

marítimos.

c. Uso da terra e sítios paisagísticos

No setor de energia, todas as atividades relacionadas à energia causam impactos

nos sítios paisagísticos. As áreas de maior impacto paisagístico são as usinas hidrelétricas

e as áreas de mineração.

26

Algumas formas de exploração de energia de fonte renovável, tais como energia

eólica, estações de energia solar, produção de biomassa também podem utilizar grandes

áreas e causar impactos na paisagem.

As usinas termelétricas ou refinarias são tradicionalmente causadoras de impactos

paisagísticos, principalmente pelo fato de acumular resíduos sólidos, desde aqueles

provenientes das medidas de controle de poluição, até resíduos com alto nível de

radioatividade. Ainda não existem evidências comprovadas sobre impactos causados à

saúde humana ou animal devido aos efeitos dos campos magnéticos associados às linhas

de transmissão.

d. Radiação e radioatividade

As atividades energéticas contribuem com 25% do total da radioatividade sob

responsabilidade humana11. O urânio da mineração libera radônio que provoca a

contaminação do lençol freático. Essas atividades contribuem com um quarto da

radioatividade relacionada a atividades energéticas.

Um reator operando normalmente produz baixo nível de emissão radioativa, não

sendo considerado perigoso. O risco potencial de falhas e os efeitos ambientais de um

vazamento são as maiores preocupações envolvendo reatores nucleares.

Os rejeitos nucleares envolvem por sua vez, vários graus de contaminação,

dependendo do seu armazenamento, transporte, a liberação no ambiente ou isolados da

biosfera.

A desativação de usinas nucleares tem sido objeto de pesquisas e o risco de

exposição à radiação no desmonte desses reatores é preocupante, uma vez que os impactos

ainda não estão bem definidos.

e. Disposição de resíduos sólidos

Os resíduos sólidos geram problemas ambientais de dois tipos: riscos à saúde

resultantes de resíduos perigosos e ameaças para o meio ambiente. A maior parte dos

11 Entre os acidentes nucleares divulgados, os a seguir apontados chamaram a atenção de toda a

população mundial: Idaho, USA, 1961, resultou na morte de três operadores; Three Mile Island, Pensilvânia – 1979; Chernobyl – 1986 (neste 135 mil pessoas tiveram que ser evacuadas e não se tem idéia do número de pessoas contaminadas e que sofrem ou sofrerão de doenças relacionadas à radioatividade nas próximas décadas).

27

resíduos é liberada pelas indústrias químicas e metalúrgicas. As atividades relacionadas à

energia são responsáveis por cerca de 12% desses resíduos.

f. Qualidade do ar

A poluição atmosférica causada por atividades energéticas está relacionada tanto

aos poluentes emitidos diretamente na atmosfera como àqueles formados na atmosfera por

reação fotoquímica.

Os poluentes são emitidos por uma variedade de fontes estacionárias ou móveis de

combustíveis. As usinas de combustão são a maior fonte de emissão de Dióxido de

Enxofre (SO2) e Dióxido de Nitrogênio (NO2 )12.

A poluição causada por atividades energéticas internas incluem as seguintes

emissões: Monóxido de Carbono (CO) dos aquecedores a querosene, fogões a lenha e a

gás; Óxido de Nitrogênio (NOx) dos aquecedores movidos a querosene e dos aparelhos a

gás.

Várias atividades energéticas emitem poluentes atmosféricos perigosos, tais como:

- Hidrocarbonetos, como benzeno, emitido nas fugas da extração de petróleo e gás e no

processamento industrial.

- O uso e a combustão do petróleo e óleo diesel utilizado nos transportes emitem

hidrocarbonetos e dioxina e são a maior fonte de poluentes tóxicos relacionados a

atividades energéticas.

- Pequenas quantidades de arsênico, mercúrio, berílio e radionuclídeos podem ser

liberados durante a combustão do petróleo pesado.

- Mercúrio proveniente dos incinerados de lixo.

g. Deposição ácida

As atividades energéticas são as maiores fontes de chuva e deposição ácida.

As estações de eletricidade, aquecimento residencial e energia utilizada na

indústria contabilizam 80% das emissões de SO2. Somente o carvão é responsável por

70%.

12 Nos países da OCDE, os transportes são responsáveis por 75% das emissões de CO2.

28

O transporte rodoviário é uma importante fonte de emissões de NOx (48% do total

de emissões dos países da OCDE). O restante vem de fontes estacionárias de combustão

de combustíveis fósseis.

h. Destruição da camada de ozônio

A destruição da camada de ozônio é causada por clorofluorcarbonetos (CFCs). No

uso de energia, o CFC é utilizado para o esfriamento no transporte e sistema predial de ar

condicionado e refrigeração e na espuma para isolamento térmico.

O efeito estufa e as mudanças climáticas por serem os impactos ambientais

negativos globais que mais interagem com a política de eficiência energética mereceram

um item exclusivo para sua abordagem.

1.3.3 Efeito estufa e mudanças climáticas

Neste item, iremos abordar as causas e conseqüências do efeito estufa e das

mudanças climáticas, que são primordialmente responsáveis pela implementação da

política de eficiência energética na maioria dos países desenvolvidos.

As mudanças climáticas são o maior problema global, possuindo profundas raízes

no modo em que o mundo produz e consome energia13. As mudanças climáticas são

resultantes do efeito negativo (aquecimento da atmosfera) proveniente das concentrações

excessivas de gases causadores do efeito estufa. Entre estes, incluem-se o dióxido de

carbono - CO2 (55%), o metano - CH4 (15%), o vapor d´ água, o N2O (6%), o ozônio (O3),

o CFC, os halógenos e o peroxiaceltilnitrato - PAN. Na figura 1 podemos verificar a

contribuição dos principais gases formadores do efeito estufa para o aquecimento global.

13 A contribuição global para o efeito estufa da produção e uso de energia é de 57%. Outras fontes

principais são os transportes; a indústria; as construções; os desmatamentos. (Goldemberg,2001).

29

Figura 1 - Contribuição dos principais gases de efeito estufa para o aquecimento global

Fonte: Lashof & Tirpak, 1990.

O dióxido de carbono (CO2) é o mais significativo e ambientalmente impactante

entre os gases causadores do efeito estufa. Isso ocorre tanto pela quantidade emitida

quanto pela longa duração de seu efeito na atmosfera14. Suas emissões estão

principalmente vinculadas ao uso de combustíveis fósseis15, que contabilizam cerca de

75% do total do CO2 liberado pelas atividades humanas. O restante é proveniente,

principalmente, do desflorestamento e oxidação dos solos (IEA/OCDE, 1997).

A combustão dos combustíveis fósseis, juntamente com a biomassa, contabilizam

65 a 75% das emissões humanas de N2O.

O ozônio e os aldeídos são produtos de reações envolvendo poluentes resultantes

do uso do combustível fóssil (essencialmente N2O e Componentes Orgânicos Voláteis).

A liberação do metano é feita primeiramente devido à fermentação da matéria

orgânica. A distribuição e uso dos combustíveis, principalmente do gás natural, pode

representar de 10 a 30% do total das emissões de metano (Goldemberg, 2001).

14 O CO2 fica na atmosfera de 50 a 200 anos. A capacidade dos gases em contribuir para o efeito

estufa é medida por indicador denominado de potencial de aquecimento global (GWP), que mede o tempo de vida do gás na atmosfera e de suas interações com outros gases e com vapor d´água. O CH4, por exemplo, embora menos abundante na atmosfera do que o CO2 possui um GWP onze vezes maior que este. (Goldemberg,2001).

CFC24%

N2O6%

CH415%

CO255%

30

Além da produção e uso da energia, responsável por 57% da contribuição global

para o efeito estufa, o setor de transportes responde por mais de 70% de todas as emissões

de monóxido de carbono - CO; mais de 40% das emissões de óxidos de nitrogênio - NOx;

quase 50% dos hidrocarbonetos totais - HCs; em torno de 80% de todas as emissões de

benzeno e pelo menos 50% das emissões atmosféricas de chumbo (Goldemberg, 2001).

A figura 2 quantifica as emissões de dióxido de carbono e de metano na produção

de eletricidade (para cada 1000MW).

De acordo com a figura 2, podemos verificar que na produção de eletricidade, o

carvão é o maior gerador de CO2, principal gás que contribui para o efeito estufa (cerca de

1.480.000 ton para cada 1000 MW gerado).

Observa-se ainda na figura, que a fonte de energia que produz menos quantidade

de gases de efeito estufa é a nuclear, embora seu preço, efeitos e riscos para a população

moradora das cidades próximas à usina não aconselhem a sua utilização. Com relação ao

preço, Rosa (2000) afirma que em Angra 2, para cada KW gerado são investidos US$ 6

mil, enquanto que em uma usina hidrelétrica essa relação é de US$ 100/ KW16.

Figura 2 - Quantidade de Emissões de Dióxido de Carbono e Metano para

1000 MW de eletricidade gerada

15 Cerca de 6 bilhões de toneladas de carbono são lançadas à atmosfera pela queima de combustíveis

fósseis (Januzzi,1996). 16 Mesmo assim, a retomada da construção de Angra 3 está prevista para 2004. A construção da

usina é matéria de pauta de reunião do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE). Além disso, os deputados da Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados, destinaram emendas ao orçamento e ao Plano Plurianual - PPA que somam R$ 1,3 bilhão para a construção da usina no ano de 2004.

1000

t/an

o

Emissão de dióxido de carbono por 1000 MW

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Madeira Nuclear

Mad

eira

Nuc

lear

Car

vão

Gás

Nat

ural

Petr

óle

o

31

Fonte: Science Concepts, Inc, apud Goldemberg, 2001, pg.98.

* * * * * *

A interface entre energia e meio ambiente é complexa e constantemente crescente. Tal

crescimento deve-se, principalmente, à conscientização das conseqüências ambientais das

atividades econômicas em geral e das atividades energéticas em particular. O

conhecimento de mecanismos envolvendo os impactos destas atividades pode ainda estar

incompleto e, em alguns casos, ser especulativo (OCDE, 1997).

Neste primeiro capítulo foram vistos os aspectos conceituais da eficiência

energética e do desenvolvimento sustentável, as interações entre energia, meio ambiente,

bem como os impactos negativos gerados pela produção e uso da energia em nível local,

regional e global. No próximo capítulo iremos destacar a relação entre política pública e

sustentabilidade, enfatizando a crise do Estado, o neoliberalismo, o papel da sociedade

civil, a institucionalização do meio ambiente, requisitos para a introdução de políticas

públicas para o desenvolvimento sustentável.

Metano

0

20

40

60

80

700 ton

t/ano

Mad

eira

Nuc

lear

Car

vão

Gás

Nat

ural

Petr

óleo

32

2. POLÍTICAS PÚBLICAS E SUSTENTABILIDADE

A maioria dos Estados-nacionais encontrava-se em crise nas últimas décadas do

século 20. A capacidade desses Estados de atuar como provedores das demandas sociais

havia se esgotado e encontrava limitações, diante da grave crise fiscal que os afetava.

Reduzia-se, assim, a legitimidade de seus aparatos institucionais.

Com a crise dos Estados, o neoliberalismo foi ganhando espaço e obteve adeptos

na maior parte do mundo ocidental. Na década de 1990, porém, a experiência neoliberal,

começa a ser questionada. O neoliberalismo não se apresenta mais como a solução para

todos os males, como queriam fazer crer os defensores dessa ideologia, uma vez que o

mercado por si só não se mostra apto (e nem é essa a sua função) a substituir o poder

público na função de atender, da melhor forma possível, as demandas da sociedade.

Busca-se, assim, delinear um novo papel para o Estado, no qual este se fortaleça

menos como implementador das ações, mas mais como regulador e regulamentador das

ações de outros atores sociais, tais como as empresas privadas e as organizações sociais.

Isso exige uma nova postura não somente por parte do próprio poder público, mas da

sociedade como um todo, que deverá estar mais integrada na nova ordem social,

econômica e política.

Esse capítulo aborda a crise do Estado, a fragilidade de suas instituições e o

neoliberalismo, de forma a fundamentar a análise das relações entre políticas públicas e

desenvolvimento sustentável.

2.1 A QUESTÃO INSTITUCIONAL

O debate sobre regulação pública, em geral, e sobre o desenvolvimento sustentável,

em particular, deve ser precedido pela consideração de uma premissa básica: sem

condições institucionais sólidas não há como considerar a possibilidade de tornar os

instrumentos de intervenção ou de indução efetivos.

Sabemos que a regulação pública – entendida como a ação do Estado no sentido de

assegurar o interesse público nas complexas relações entre as diferentes forças que incidem

sobre uma sociedade – pode se dar de inúmeras formas, direta ou indiretamente. Ela pode

ter um caráter indutivo, valendo-se de incentivos ou desincentivos econômicos. Mas pode

também agir na esfera normativo-legal, mediante a definição de um arcabouço

33

regulamentador. Em ambos os casos, o poder público deve estar aparelhado para fazer

cumprir os instrumentos, com agilidade, determinação e continuidade. Esses três atributos

compõem o tripé da sustentabilidade institucional, para o qual também contribui o fator

recursos humanos capacitados.

A sustentabilidade institucional é pré-condição ao desenvolvimento sustentável,

sendo pilar essencial à governabilidade, que é necessária a qualquer tipo de política

pública.

Tratar a dimensão institucional como pano de fundo das políticas públicas em geral

– das políticas energéticas e ambientais em particular – requer algumas considerações

prévias, em se tratando do aqui (Brasil) e agora (momento de marcante fragilidade da

capacidade regulatória do Estado).

Em primeiro lugar, há que se assinalar que a maré liberalizante chegou ao Brasil

com uma fisionomia ao mesmo tempo desestatizante (promovendo privatizações) e

desregulamentadora (reduzindo o escopo da ação normativa).

Em segundo lugar, a cultura de mudanças é particularmente notável no Brasil, onde

prevalece uma mentalidade nos dirigentes públicos de que sempre deve haver um novo

desenho na estrutura das organizações públicas, que devem ser moldados à sua imagem e

segundo seus interesses. O resultado disso é a fragmentação da estrutura institucional do

Estado brasileiro, que gera uma ineficiência na gestão dos órgãos governamentais.

Egler (2000:7), assinala que:

Uma organização não deve estar sujeita a permanentes mudanças e

alterações. Não só porque constantes mudanças, como visto, resultam em

uma desestruturação de suas regras e de suas rotinas de funcionamento,

levando a uma perda da identidade institucional, mas também devido a

uma característica que impõe que o resultado imediato de qualquer

mudança organizacional é uma ineficiência no seu funcionamento. E isso

independentemente do tipo e da natureza da mudança que se realiza.

Isso torna o debate sobre o arcabouço institucional sensível e necessariamente

circunscrito a um contexto determinado. No Brasil, diferentemente de outros países, há

mazelas que, por si só, já representam limitações a arranjos institucionais que possam ter

tido êxito no exterior. É nesse sentido que as considerações que serão apresentadas a

34

seguir devem ser devidamente apreciadas, à luz do contexto brasileiro. Falar de reforma

pode ser tão somente mais um episódio de uma série de tantas mudanças. O que está em

questão é, sem dúvida, a necessária sustentabilidade político-institucional que, de forma

alguma, significa imutabilidade, mas aponta para a continuidade e a solidez das

organizações e dos aparatos normativos.

2.2 CRISE DO ESTADO

O século 20 se caracteriza pela incorporação, por parte do Estado, de certas

funções de interesse público da sociedade, como a saúde e a educação. O setor público

cresce, implicando na ampliação das estruturas físicas das instituições de governo,

resultando em um crescente peso do Estado nas economias nacionais. Entretanto, a crise

fiscal dos anos 1970 tornou evidente a incapacidade do poder público seguir crescendo

indefinidamente, reagindo a cada impulso de novas demandas sociais.

Nas últimas décadas do século 20 novas ações regulatórias foram se tornando

necessárias (como é o caso das políticas ambientais). Entretanto, a capacidade do Estado

responder a tais demandas, nos moldes como historicamente sempre o fez se esgotava

(Bursztyn, 2001).

Embora o Estado não possua mais a capacidade financeira de custear o aumento da

máquina burocrática, as demandas sociais permanecem crescentes, ou seja, não há, por

parte das sociedades, uma renúncia a mecanismos de proteção social tais como saúde,

educação e previdência. E estas não podem ser supridas pelos mecanismos de mercado

sem as devidas ações reguladoras por parte do poder público, sob o risco de não servir à

sociedade.

Para Bresser Pereira,

A crise do Estado é uma crise endógena decorrente do crescimento

excessivo e distorcido do Estado ocorrido neste século (...) O

crescimento em áreas inadequadas, aliado ao aumento extraordinário dos

recursos fiscais do Estado, somado ao excesso de demandas da sociedade

sobre este, levou-o a crise fiscal, que se expressou na redução da

poupança pública e na relativa imobilização do Estado, abrindo caminho

para a desaceleração econômica e para a crise financeira (2000, p.74).

35

A hipótese neoliberal que sustentava que o Estado mínimo seria a alternativa

adequada à crise do Estado não se confirmou. Serviu, no entanto, para demonstrar que o

Estado ainda é um importante agente de intervenção estratégica nos processos econômicos

e que os contextos institucionais e regulatórios são extremamente relevantes, tanto para a

economia, como para a sociedade. Ficou claro que a reforma do Estado teria que ir além

dessa experiência, em que o neoliberalismo ditava as regras.

Trata-se, assim, de transformar o Estado em crise em um Estado forte, embora

menor em suas estruturas burocráticas, que assuma as funções que lhe cabem com

eficiência e firmeza, repassando para o mercado e/ou para a sociedade as tarefas que não

possa desempenhar adequadamente. A coordenação desse processo se faz relevante para

que não se perca o objetivo final de uma política pública, que é atender o público a

contento.

2.3 NEOLIBERALISMO

O neoliberalismo estabelece que deve haver, simultaneamente, uma redução do

tamanho físico do Estado (desestatização) e uma redução da ação reguladora indireta

(desregulamentação).

A desestatização assenta-se na idéia de que o Estado é irreformável e ineficaz. A

única reforma possível consiste em reduzi-lo ao mínimo necessário ao funcionamento do

mercado.

Para a direita neoliberal a única possibilidade econômica seria o

predomínio total dos mercados, a flexibilização do trabalho etc, não mais

existindo espaço para o Estado definir políticas regulatórias sociais,

econômicas e tecnológicas (Bresser Pereira, 1999, p.88).

A desestatização, por si só, já reduz sobremaneira a capacidade de ação do Estado,

uma vez que ocorre um desmonte das instituições públicas e a conseqüente transferência

de suas competências para as empresas privadas. A desregulamentação, somada à

desestatização, reduz a atuação do Estado como poder público. O mercado pode ter

interesse em desregulamentar para que possa atuar livremente. Mas para a sociedade o

36

mercado deve estar regulamentado, pelo Estado, de forma a garantir serviços de interesse

público.

Uma das críticas ao neoliberalismo quanto à desregulamentação é que, para que o

Estado cumpra seu papel de regulador nesse processo deve haver re-regulamentação, mas

não uma renúncia ao caráter público do complexo jogo entre diferentes atores da

sociedade. Nesse sentido Souza Santos (1999, p.247) assinala que “como toda

desregulamentação envolve regulamentação, o Estado paradoxalmente, tem de intervir

para deixar de intervir”.

Bursztyn (2001, p.68) concorda que a solução não se dá pelo desmantelamento do

Estado e sim pela melhora da sua eficiência, assim como pela regulamentação do mercado.

Se as regulamentações vigentes são ineficientes, a solução não deve ser a

desregulamentação, mas sim a ‘re-regulamentação’, pois ao mau-Estado

não deve se opor o não-Estado, mas sim o bom-Estado, sob risco de se

perder a capacidade reguladora, fato que provoca tragédia coletiva.

Anderson (1995) complementa, mostrando alguns resultados negativos do

neoliberalismo como o desmonte dos serviços públicos17, a privatização de empresas, o

crescimento de capital corrupto e a polarização social.

Economicamente, o neoliberalismo fracassou, não conseguindo nenhuma

revitalização básica do capitalismo avançado. Socialmente, criou

sociedades marcadamente mais desiguais, embora não tão desestatizadas

como queria. O êxito do neoliberalismo foi exclusivamente no âmbito

político e ideológico, uma vez que a disseminação de suas idéias

alcançou uma abrangência inimaginável (Anderson, 1995, p.23).

Offe (1999) concorda com os críticos liberais de que “o estatismo excessivo

freqüentemente inculca disposições de dependência, inatividade, procura de rendas e

benefícios pessoais, clientelismo, autoritarismo, cinismo, irresponsabilidade fiscal, fuga de

‘accountability’, falta de iniciativa e hostilidade à inovação, se não diretamente

17 Nesse sentido, Bursztyn afirma que “uma das grandes armadilhas do neoliberalismo foi a

autofagia das instituições públicas, vítimas de um voluntarismo demolidor, por parte de dirigentes que cumprem papel antiestatal por dever ideológico”(Bursztyn, 2001, p.68)

37

corrupção”. Entretanto, concorda que o mercado não resolve, por si só: “Os mercados são

indispensáveis como poderosos remédios se administrados em doses razoáveis. Esse é o

caso de mercados apropriadamente constrangidos e regulados” (Offe, 1999, p.138).

De qualquer forma, a solução encontrada pelos neoliberais quer seja de extinção do

Estado, ou mesmo de um Estado mínimo, não os exime desses “maus” atributos nem

atende as necessidades das sociedades de uma maneira geral, uma vez que o mercado

materializa interesses próprios que nem sempre são idênticos aos da sociedade.

Sachs (2000, p.209) corrobora com a prioridade a ser atribuída às funções

reguladoras do Estado. Segundo ele “para funcionar adequadamente, os mercados exigem

regras de jogo estabelecidas com clareza”.

Fica constatado, assim, que o neoliberalismo tanto quanto a falência do Estado não

resolvem os problemas, mas sim os agravam. Nesse sentido, vê-se como necessária, a

reformulação da atuação do Estado, que o coloque na posição de um Estado forte e

comprometido com os interesses sociais.

O desafio é o de reconstruir um Estado mais enxuto, mas também mais

forte, guardião e promotor do interesse público, desempenhando um

papel central na nova ordem social emergente, alicerçada na busca

racional de órgãos coletivos (associações de cidadãos, partidos políticos,

sindicatos de trabalhadores), com objetivos elaborados e aprovados

coletivamente (Bourdieu apud Sachs, 1999, p.209).

2.3.1 Um novo papel para o Estado – Estado Forte

Como vimos, o desafio do Estado é o de reestruturar-se de modo a tornar-se mais

ágil e eficaz. E para tal não é mais possível a existência de uma máquina administrativa

pesada, centralizada e com instituições ineficientes (características de Estado grande). Por

outro lado, a característica de um Estado leve e eficaz deverá aliar-se a condição sine qua

non de Estado forte, que dê suporte a toda essa reforma.

Segundo Offe (1999, p.135) “um Estado forte é um Estado cujas ações de governo

têm um impacto significativo no nível e na distribuição das perspectivas de vida dos

38

indivíduos e na sociedade civil”; e um Estado que saiba atuar no mundo globalizado

minimizando seus conflitos, inclusive a exclusão social.

Assim, a quantidade de Estado deverá dar lugar à qualidade do Estado e a

sociedade civil terá um papel relevante a ser desenvolvido, não mais contra um Estado

ineficaz e ilegítimo, mas em parceria com este em prol de uma mudança qualitativa e

legitimada. Como afirma Dupas (1999) a questão não é mais a redução radical do papel

do Estado, mas de modificá-lo profundamente, transformando-o e fortalecendo-o para

novos papéis fundamentais.

Como Dupas, vários outros autores reforçam a idéia de que o Estado deverá passar

por uma reforma qualitativa, para a redefinição e recuperação da importância de seu papel

no novo contexto mundial. Essa reformulação passa, necessariamente, por um Estado mais

enxuto, mas ao mesmo tempo mais forte.

O capitalismo global não pode dispensar a existência de Estados fortes

(...) Há, pois que reconstruir essa nova força estatal. A questão do Estado

não se resolve pela redução da quantidade de Estado. Resolve-se sim,

pela construção de uma outra qualidade de Estado e, para isso há que se

partir da idéia que o Estado é reformável. (Souza Santos, 1999, p.249).

Sunkel (1999, p.178) é da opinião que “o grande desafio consiste em (…)

estabelecer um novo equilíbrio pelo qual um Estado mais enxuto e forte e um mercado

maior e mais bem regulado se complementem reciprocamente no contexto da

globalização”.

Offe considera que:

As reformas do Estado são hoje vistas como o item máximo da agenda

política e têm como objetivo a restauração das capacidades estatais em

desmoronamento. Essas deficiências na performance dos Estados estão

sendo diagnosticadas hoje com respeito a todos os aspectos: proteção

social, lei civil, lei e ordem e poder de extração de receitas.

Aparentemente, temos sido mais ameaçados pela patologia das severas

deficiências estatais do que pela patologia da hipertrofia estatal (Offe,

1999, p.134).

39

Em sua análise da reestruturação do Estado, Wilheim, assinala o seguinte:

O Estado enfrenta o desafio de sua reestruturação, a partir de uma

redefinição de sua própria razão de ser, assim como de sua relação com

as demais instituições. O exame e aperfeiçoamento de seu desempenho

interno, de sua eficiência e sua eficácia, constituem apenas uma parte

desse desafio. É o contexto de novas realidades de um mundo em

transformação que constituem o maior desafio para a adequação das

instituições (Wilheim, 1999, p.22).

É nesse sentido que Stark & Bruszt consideram que:

A necessidade de formular um modelo generalizável, universal de

desenvolvimento está na origem do que se convencionou chamar de

paradoxo neoliberal - Estado forte como condição necessária para a

liberalização da economia. (Sola, 1999, p.42). No novo debate, o

substantivo Estado é modificado positivamente pelo adjetivo forte (Stark

& Bruszt, apud Sola, 1994, p.43).

Nesse sentido, um Estado forte, com instituições e representações legítimas, é uma

condição necessária à reestruturação do Estado. Nessa reforma, a sociedade civil tem um

papel preponderante na influência da redefinição do papel do poder público, o que implica

na redefinição de seu próprio papel.

2.3.2 O papel da sociedade civil na reconstrução do Estado

Em meados da década de 1990, inicia-se uma nova reforma de Estado, que tem por

base a reformulação da administração pública e do terceiro setor. Segundo Souza Santos

(1999, p.263), há uma reinvenção do Estado que incorpora duas concepções

diametralmente opostas: o “Estado-empresário” (privatizar todas as funções que o Estado

não tem que desempenhar com exclusividade, submeter à administração pública a critérios

de eficiência, eficácia, criatividade, competitividade e serviço aos consumidores próprios

do mundo empresarial) e o “Estado-novíssimo-movimento social”.

O discurso se divide entre os defensores de um Estado atuante dentro de uma lógica

empresarial, onde a eficiência e a competitividade são fatores intrínsecos, e entre os que

40

defendem que o Estado repasse as suas funções para as organizações sociais, que teriam,

em tese, mais interesse em defender os direitos da sociedade civil. Nos dois casos,

entretanto, o objetivo final dessa transformação teria que se dar em prol da população, ou

seja, para haver uma real mudança dos padrões vigentes, os benefícios advindos dessa

nova forma de administração por meio do Estado empresário ou Estado movimento social

devem poder ser repassados à sociedade.

No Estado-empresário, o Governo deve atuar como uma empresa que promove a

concorrência entre os serviços públicos, centrando em objetivos e resultados, mais do que

na obediência a regras. Deve obter mais recursos do que gastá-los, transformar os cidadãos

em consumidores, descentralizando o poder segundo mecanismos de mercado em vez de

mecanismos burocráticos. (Osbourne & Gaebler apud Souza Santos, 1992, p.267).

Dupas (1999), por exemplo, defende que a lógica privada possui amplas condições

de aumentar a eficiência operacional das empresas estatais, desde que estas saibam

balancear a eficácia com o atendimento à demanda dos atores sociais. É importante

garantir que as vantagens cheguem ao consumidor, fazendo-se necessário, portanto, haver

uma forte condição competitiva e um sistema regulatório independente e eficaz.

No Estado novíssimo-movimento social, a sociedade civil assume um papel

estratégico na reforma do Estado e do mercado. Para exercer esse papel ela própria tem de

se modificar, aprofundando a sua democracia interna. Vários autores consideram que a

transferência para a sociedade civil das funções que nem o Estado nem o mercado estão

sendo capazes de realizar a contento (sob a ótica da sociedade) é que vai concretizar a

verdadeira reforma do Estado e dos atores envolvidos na mesma.

Quando o mercado é manifestadamente incapaz de oferecer certos

serviços de um modo que permita o acesso eqüitativo a eles e o Estado

está sobrecarregado e/ou é ineficiente, faz sentido transcender a

dicotomia Estado-mercado e transferir essas funções às organizações

sociais (Bresser Pereira apud Sachs, 1999, p.203).

De acordo com Franco (1999, p.277), a busca da sinergia Estado-Mercado-

Sociedade Civil é uma condição sine qua non tanto para a gestão das políticas públicas

baseada em um novo paradigma de relação Estado-Sociedade18, quanto para a

18 Este paradigma, segundo Franco, prevê a articulação, a descentralização, a parceria, a

transparência, o controle social e a participação.

41

alavancagem de recursos para investir no desenvolvimento do país. Segundo ele, “sem

essa sinergia o Estado jamais poderá ser controlado e o mercado jamais poderá ser

orientado pela sociedade”.

Grau (1999, p. 240) comenta que as organizações sociais19, não sendo públicas nem

privadas, possuem vantagens comparativas em relação ao Estado e ao mercado,

particularmente no campo da produção de serviços sociais.

Além das vantagens óbvias associadas ao aporte de doações e trabalho voluntário e

a adaptabilidade aos públicos concernentes, as organizações sem fins lucrativos oferecem

outra vantagem sobre os serviços onde o usuário não pode dispor de informação completa

de sua qualidade. É a confiança e a ênfase na dedicação humana – envolvidas em seu

caráter não mercantilista – valores que se revelam chaves como princípios de controle e

administração e fatores de qualidade dos serviços públicos.

Sachs (1999) concorda que as organizações sociais são instituições mais adequadas

para o cumprimento das funções que hoje nem o Governo nem o mercado estão

conseguindo atender: o primeiro por ineficácia e o segundo por possuir objetivos distintos

da promoção da equidade social.

Souza Santos (1999, p. 250) introduz um outro ponto de fundamental relevância

para a reforma do setor público: a reforma do sistema jurídico. “A reforma do setor

público assenta-se, em termos de engenharia institucional em dois pilares fundamentais: a

reforma do sistema jurídico e o papel do terceiro setor”20.

Franco (1999) vai além. Defende uma reforma política nos três poderes, embora

concorde com Souza Santos que o judiciário seja o mais carente de representatividade e

legitimidade social.

Como abordado, se a sociedade civil não se reestruturar, vai ser difícil cumprir o

papel que lhe é apontado: o de participar amplamente da reforma do Estado. O mesmo

ocorre ao sistema jurídico. Como restabelecer a legitimidade do Estado sem uma reforma

19 As organizações sociais são formas institucionais não Estatais, que possuem objetivos sociais, públicos ou coletivos. Distinguem-se das empresas privadas tradicionais por não terem fins lucrativos. Seu trabalho baseia-se, via de regra, na descentralização, iniciativas locais/regionais, trabalho em redes, entre outros.

20 Terceiro setor é uma denominação para um conjunto de organizações sociais que, por um lado, sendo privadas não tem fins lucrativos e, por outro lado, sendo animadas por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não são estatais. Entre tais organizações podem mencionar-se cooperativas, associações mutualistas, associações de solidariedade social, organizações não governamentais, organizações quase-não governamentais, organzações de voluntariado, organizações comunitárias ou de base etc.

42

do sistema jurídico vigente? Como o Estado poderá regular e regulamentar as ações

executadas, por empresas privadas ou por organizações sociais, sem um arcabouço legal

que o respalde? Como a sociedade civil poderá se reestruturar e ter seu papel

institucionalizado, sem as devidas leis e penalidades instituídas, uma vez que isso vai de

encontro ao sistema vigente até então dominado pelas oligarquias e elites. Se não houver

uma parceria e reforma do sistema jurídico, torna-se pouco provável uma verdadeira

reforma do Estado.

Partindo-se da premissa que a reforma do Estado, que está em processo, contempla

a sociedade civil e que esta entra em cena tanto para fortalecer o Estado quanto para

fortalecer a si própria, são enunciadas algumas propostas, que de certa maneira funcionam

como pré-requisitos e/ou condicionantes para que essa reforma se estabeleça.

Há, sem dúvida, uma confluência nas propostas que se seguem: O Estado rede, de

Castells (1998), engloba várias outras propostas no que tange às condições políticas,

sociais, administrativas, entre outras, necessárias ao funcionamento do Estado. Sunkel, por

exemplo, possui uma proposta de rede institucional que se assemelha ao funcionamento do

Estado proposto por Castells.

Os contratos sociais, por sua vez, possuem alguns dos requisitos apontados por

Castells, tais como a transparência administrativa, a institucionalização da participação da

sociedade no planejamento e nas ações que lhes dizem respeito. A coordenação, a

regulação, o acompanhamento e a avaliação também fazer parte da maioria das propostas

apresentadas.

a. Estado-rede (Castells, 1999)

Castells aponta o Estado rede como a forma institucional que surge e se adequa aos

novos problemas de administração pública e gestão política da era da informação. Neste, o

Estado se caracteriza por compartilhar a autoridade e a tomada de decisões com uma série

de instituições supranacionais, regionais e locais. As organizações não governamentais se

conectam com essa rede interinstitucional. Assim, diferentes níveis de Estado se

convertem simplesmente em diferentes tipos de nós dessa rede. A capacidade de ação está

instalada na rede mais do que em um nó, seja qual for a sua dimensão (Castells, 1998).

Os oito princípios abaixo relacionados norteiam o funcionamento administrativo

dos Estados-rede, proposta de Castells (1998, p.165) para uma reforma do Estado que,

como assinalado acima, se adeque às novas exigências técnicas, políticas, administrativas,

43

econômicas etc. de cada país. Note-se que a maioria destes princípios já foi citada

anteriormente e faz parte dos requisitos apontados para a reforma do Estado, tais como a

subsidiaridade, a coordenação, a participação social, entre outros.

1. Subsidiaridade – trata-se da transferência das ações do Estado à sociedade, e/ou

às empresas, ou mesmo a instâncias regionais ou locais de governo, quando não há

necessidade de sua atuação. O Estado tem a responsabilidade da redistribuição da

riqueza, por meio da captação de impostos de recursos gerados pelo setor privado.

A gestão administrativa deve se situar no âmbito mais descentralizado possível,

onde possa desempenhar-se eficazmente21.

2. Flexibilidade – o Estado tem que ter flexibilidade para acompanhar as constantes

mudanças que vêm ocorrendo em nível global, tais como passar de um Estado

decretador a um Estado negociador, de um Estado controlador a um Estado

interventor.

3. Coordenação – trata-se do estabelecimento de mecanismos de cooperação

permanente com as administrações locais, regionais, nacionais e supranacionais de

todas as instituições pertinentes à rede.

4. Participação – a participação dos cidadãos legitima as ações do Estado. O uso de

instrumentos tecnológicos pode estender as formas de consulta e co-decisão a todas

as esferas do Estado22.

5. Transparência administrativa - para tal, são necessários controles externos

ancorados na sociedade23.

6. Modernização tecnológica - o Estado-rede requer o uso contínuo de redes

informatizadas e de telecomunicações avançadas.

21 A descentralização não aparece como um item em separado, mas é um dos requisitos do Estado-

rede. Castells defende que os governos locais e regionais apresentam um maior potencial de flexibilidade para adaptarem-se e negociar com os fluxos globais. E têm uma relação mais fluida com seus cidadãos. Podem, assim, expressar melhor as identidades culturais de um território, estabelecer mais facilmente mecanismos de participação e informação e gerar mobilizações comunitárias (Castells, 1999, p.161).

22 Outros autores vão além, trazendo para o debate a questão da institucionalização da representação

social. A esse respeito ver Grau (1999, p.235); Bursztyn (1998, p.156) e Offe (1999, p.142).

23 Para Grau (1999), é imprescindível que sejam repensados os mecanismos para a accountability horizontal (característica do sistema político que implica transparência dos atos dos governantes e capacidade de sanção destes pelos governados, que têm os instrumentos para acompanhar o comportamento dos primeiros e responsabilizá-los pelos seus atos).

44

7. Capacitação – a capacitação dos agentes da administração se dá por meio da

profissionalização, melhores salários e competências.

8. Acompanhamento e avaliação da gestão.

Sunkel (1999, p.191) corrobora com a proposta de Castells sobre a criação de uma

rede de instituições baseada nos movimentos sociais, por meio da descentralização, da

regionalização, da promoção de iniciativas locais, de uma grande diversidade de

associações, dos grupos cooperativos, das municipalidades, das organizações de bairros,

organizações filantrópicas e para o desenvolvimento social.

Além dos requisitos colocados por Sachs e Sunkel, alguns outros se tornam

imperativos nesse processo de reforma de Estado no qual a sociedade se insere como

parceira do Estado. Entre estes, destacam-se a formulação de um projeto nacional e a

elaboração de um novo contrato social.

b. Formulação de um projeto nacional

Há um consenso, entre alguns dos autores acima citados, de que a reforma do

Estado deverá engendrar a idéia de um projeto nacional, coordenado pelo próprio Estado e

englobando o máximo de questões prioritárias para o país. Teria, em princípio, que

incorporar a participação da sociedade e dos atores envolvidos no processo, de forma a

legitimá-lo, assim como inserir a criação de um projeto institucional que dê suporte à

estratégia do país.

Sunkel defende que o Estado deve coordenar um plano nacional estratégico de

médio e longo prazo, que teria como objetivos oferecer orientação para o estabelecimento

de incentivos adequados e uma estrutura reguladora coerente, bem como garantir o

consenso, por meio de diálogo, entre todos os setores sociais e políticos, a fim de garantir

apoio a essa estratégia/plano (Sunkel, 1999, p.190).

Sachs (1999), por sua vez, apóia a criação de um projeto nacional proveniente de

um intenso debate da sociedade, que compare opções alternativas de desenvolvimento,

buscando um equilíbrio entre o ideal e o possível, no sentido de uma utopia viável.

Defende, ainda, a criação de um projeto institucional sintonizado com as metas

estabelecidas no projeto nacional.

45

Para (Bursztyn, 2001), o Estado deve ter uma presença marcante no projeto

nacional. Este, por sua vez, deve possuir forte componente educacional e não pode

prescindir da apropriação de uma base de recursos naturais, que deve se dar de forma

coerente com o princípio da sustentabilidade.

c. Elaboração de um novo contrato social

O novo contrato social é uma espécie de acordo, pacto ou intercâmbio de ações

entre o Estado e a sociedade civil, que venha definir um fortalecimento político e social de

ambos parceiros.

Esse novo pacto pressupõe, necessariamente, a recuperação da

capacidade de indução de Estados nacionais éticos e fortalecidos em sua

legitimidade, e a criação de estruturas eficazes que com a colaboração da

sociedade civil tenham condição de fiscalizar o cumprimento dos

acordos e dos compromissos assumidos nos processos de regulação

(Dupas, 1999, p.232).

O Estado precisa ser reconstruído e a sociedade civil precisa ser

desenvolvida, de maneira que seja possível inaugurar um novo contrato

social sobre bases de poder mais plurais (…) Estimular um novo contrato

social que abranja o que toda a sociedade exige, pensar nas premissas

sobre as quais se assentam as principais alternativas em jogo, que estão

dirigidas pelo ideal da diversificação na representação social para obter

uma maior igualdade política (...) Um ponto crítico essencial ao

desenvolvimento é tanto a reconstrução do Estado, como o

fortalecimento da sociedade situados por sua vez como condições de um

novo contrato social (Grau, 1999, p.241-242).

Rosenvallon (1997), também defende um novo contrato social entre indivíduos,

grupos e classes, cujo objeto central diz respeito às formas do social e do político. Esse

acordo consiste em trocar a possibilidade de uma maior flexibilidade da atividade

econômica e de uma certa desburocratização do Estado pelo reconhecimento de uma

autonomia crescente das pessoas e dos grupos que será garantida por agentes coletivos e

por instituições.

46

As propostas acima apresentadas podem e devem ser utilizadas no processo de

reforma do Estado, em direção a uma política de desenvolvimento sustentável. A

institucionalização da representação social em parceria com o Estado, como vimos, será

imprescindível nesse processo.

2.4 POLÍTICA PÚBLICA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Políticas públicas voltadas para o desenvolvimento são, por si, um desafio que

aumenta sobremaneira quando se agrega, como requisito desse desenvolvimento, a

sustentabilidade. No Brasil, as experiências de políticas públicas visando o

desenvolvimento sustentável ainda são relativamente recentes e poucas. Situam-se,

principalmente, no nível de projetos e não de programas. Ocorrem, quase sempre, em nível

local, e exigem parcerias de diversos atores sociais. Geralmente são projetos implantados

como pilotos de um projeto maior e são financiados por organismos internacionais.

Cada vez mais, as questões ambientais vêm influenciando as tomadas de decisões

nas políticas de desenvolvimento. Isso se dá por força de mecanismos legais, econômicos,

normativos e acordos internacionais. Mas também pela imposição do próprio meio

ambiente, que sinaliza por meio de exaustão dos recursos, aumento dos custos ambientais,

danos à saúde, desastres ambientais, entre outros, em resposta às intervenções que direta

ou indiretamente contribuem para a sua deterioração. Face às repercussões econômicas,

que elevam os custos das políticas implementadas, o meio ambiente acaba por ter

influência nas tomadas de decisão, como já assinalado acima.

Nesse sentido, como afirma Bursztyn (2001, p.74)

Um importante vetor de apoio ao desenvolvimento sustentável é o

estabelecimento de políticas públicas indutoras de comportamentos

coerentes com o imperativo da qualidade ambiental. Para isso, o Estado

deve atuar, ainda que indiretamente, por meio de instrumentos

econômicos (sistema tributário e de crédito, condicionados a critérios

ambientais) e normativos/legais. E deve, também, se valer de

mecanismos contratuais, onde a função pública é de mediação, mas

assegurando a validade de pactos, como é o caso dos sistemas de

certificação legitimados pela credibilidade. E é o caso também da

instituição de um pacto ético, onde a produção de conhecimentos e de

tecnologias deixe de se orientar principalmente pela razão instrumental e

47

pela lógica do mercado, para se preocupar, acima de tudo, com o bem-

estar e a perenidade da vida (princípio da precaução).

Na realidade, devem ser estimuladas as iniciativas que visem provocar um novo

comportamento ético em relação ao meio ambiente, buscando uma mudança cultural. Esta

pode ser realizada, por exemplo, por meio de maciças campanhas educativas, marketing,

lobby, em que atuem atores política, social e eticamente envolvidos com as questões

ambientais e as interações que promovam o desenvolvimento sustentável. Esta prática

poderá ser considerada como política pública, no sentido de iniciativas em prol da

sociedade como um todo.

2.4.1 Desenvolvimento econômico x desenvolvimento sustentável: introdução ao

debate político

O meio ambiente só se tornou motivo de interesse político, econômico e objeto de

políticas públicas muito recentemente. Desde o início dos anos 1970 emergiam as

discussões acerca da insustentabilidade do modelo de desenvolvimento econômico vigente

e dos impactos sócio-ambientais em nível local, regional e nacional, que começavam a se

tornar objeto de preocupação da maioria dos países. Isso se deu, grosso modo, a partir da

Conferência de Estocolmo em 1972 (ver box 1), quando vários alertas sobre a finitude dos

recursos naturais não renováveis começaram a emergir24.

24 Carson, R. Silent Spring.(1962) – Relata os efeitos adversos da má utilização dos pesticidas e

inseticidas químicos sintéticos; Udall (1963) The Quiet Crisis- Denuncia a degradação do meio ambiente e da qualidade de vida da sociedade americana; Boulding, K.E. The economics of the coming spaceship earth, (1966). Faz uma analogia da economia futura ao homem espacial, preocupado fundamentalmente com a manutenção de estoques; Erlich, P. & A. Erlich, The Population Bomb, Ballantine, New York, 1969 - Alerta para os problemas ambientais relacionados à superpopulação; Commoner, B. The Closing Circle; Nature, Man and Technology, Knopf, New York, 1971- Alerta para o impacto das novas tecnologias no meio ambiente; Meadows, D. The Limits to Growth, A global challenge; a report for the Club of Rome Project on the Predicament of Mankind, Universe Books, New York, 1972 - Fala das raízes da crise ambiental como um resultado do crescimento exponencial da população; Hardin, G. The Tragedy of Commons, in: Science 162, 1968 – alerta para os problemas ambientais vinculados a superpopulação e ao individualismo.

48

BOX 1: Principais resultados da Conferência de Estocolmo segundo McCormick (1992):

a. A natureza do ambientalismo mudou: da forma popular, intuitiva com a qual emergiu

nos paises mais desenvolvidos para uma forma de perspectivas mais racionais e globais, a

qual enfatizava o esforço no sentido de uma compreensão plena dos problemas e do

acordo sobre uma ação legislativa efetiva. O Novo Ambientalismo evoluiu para termos

que eram politicamente mais aceitáveis, encorajando mais governos nacionais a fazer do

meio ambiente uma questão de política.

b. Forçou um compromisso entre as diferentes percepções sobre o meio ambiente

defendidas pelos países. Antes de Estocolmo as prioridades eram determinadas pelos

países desenvolvidos. Depois, as necessidades dos países menos desenvolvidos tornaram-

se um fator chave na determinação das políticas internacionais.

c. A presença de muitas ONGs na Conferência marcou o começo de um papel novo e

mais persistente para as políticas ambientais.

d. Criação de um Programa de Meio Ambiente nas Nações Unidas.

Embora a Conferência não tenha resultado em compromissos e acordos oficiais,

teve um papel relevante por legitimar politicamente e em escala mundial a questão

ambiental. A partir de então, quase todos os países desenvolvidos e não desenvolvidos

passaram a instituir políticas nacionais de meio ambiente.

Em 1987, a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU elaborou um

relatório denominado Our Common Future25, que mostrava a vinculação entre meio

ambiente e desenvolvimento e como as políticas estavam aquém de responder às

demandas existentes. O relatório considerava as instituições existentes independentes,

fragmentárias, excessivamente limitadas na sua perspectiva e preocupadas demais com o

enfrentamento de efeitos e não de causas. Além disso, via de regra, a política ambiental

era colocada em segundo plano; os organismos ambientais muitas vezes sabiam sobre

novas iniciativas nas políticas econômicas, comerciais e energéticas muito depois das

decisões efetivas já terem sido tomadas (CNUMAD, 1988).

25 Ver Nosso Futuro Comum/Comissão Mundial sobre meio ambiente e desenvolvimento – Rio de

Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1988.

49

O Relatório Bruntland26 (Our Common Future) introduz um novo patamar na

discussão da questão ambiental. Ele insere o debate em fóruns onde a questão ambiental e

a do desenvolvimento sustentável ainda não ocorria plenamente. O tema passa a ser

incluído nos debates das políticas econômicas, nas relações internacionais e em outros

locais de difícil penetração.

O debate sobre desenvolvimento e meio ambiente também foi trazido à tona pelas

instituições de financiamento como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e

o Banco Mundial (BIRD), que passaram a considerar as dificuldades de compatibilização

das políticas ambientais e dos programas de desenvolvimento em países do Terceiro

Mundo.

Vinte anos depois da Conferência de Estocolmo ocorre a Rio 9227, quando então os

problemas ambientais já passam a ser motivo de discussões internacionais, uma vez que

alguns dos problemas nacionais tornam-se globais28. Desse encontro surgem os primeiros

acordos internacionais - ainda que nem todos os países compactuassem dos mesmos – tais

como o da biodiversidade do planeta, as mudanças climáticas e as florestas. Esses acordos

deram margem a regulamentações - com respeito a esses temas - por parte das agências

ambientais de vários países. O acordo sobre Mudanças Climáticas29 e a posterior

assinatura do Protocolo de Kioto, por exemplo, resultaram na criação de uma série de

instituições ambientais/energéticas destinadas a atuar no sentido de se fazerem cumprir os

pontos acordados.

Dez anos depois, a cúpula da Conferência Rio + 10, adota a Declaração de

Joannesburgo sobre desenvolvimento sustentável, que assinala, como principais

estratégias na área de energia e desenvolvimento sustentável, o desenvolvimento de

26 O Relatório da Comissão Mundial sobre meio ambiente e desenvolvimento denominou-se

Relatório Bruntland em homenagem à Presidente da Comissão, Gro Harlem Bruntland, da Noruega. 27 As conferências mundiais foram importantes no sentido de “contaminar” Estados que não

possuíam ainda agendas ambientais explícitas e que passam a integrar o espaço público mundial no tocante às questões ambientais. Após a Conferência de Estocolmo, em 1972, o número de países que possuíam agências de meio ambiente estatais aumentou de 12 para 140 (Leis, 1999).

28 Poluição dos mares, caça as baleias, produção pesqueira, desertificação, poluição ácida, destruição da camada de ozônio e a escalada do dióxido de carbono são problemas que transcendem os países isoladamente, alguns transnacionais, outros globais.

29 A Convenção de Mudanças Climáticas estabelece como objetivo final estabilizar as concentrações de gases do efeito estufa na atmosfera, de modo que impeça a interferência humana perigosa no clima. A Convenção foi negociada em pouco mais de dois anos e 175 Estados a ratificaram. O tratado entrou em vigor em 22 de março de 1994.

50

tecnologias inovadoras menos poluentes e de melhor rendimento e o aumento significativo

das fontes de energia renováveis.

2.4.2 A institucionalização das políticas de meio ambiente

Os países desenvolvidos instituíram políticas de meio ambiente a partir do final da

década de 1960. Os EUA criaram uma legislação ambiental - National Environment Policy

Act (NEPA) - em 1969 e a Agência de Proteção Ambiental - Environment Protection

Agency (EPA) em 1970. Na Dinamarca foi criada a Lei de proteção ambiental em 1973 e a

França instituiu a Lei de proteção ambiental em 1976.

No Brasil, a institucionalização da política de meio ambiente começa a surgir

nessa época, com a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), em 1973.

De 1973 até 1985 era vinculada ao Ministério do Interior; a partir de 1985 foi alocada no

Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente e em 1987 vinculou-se ao

Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente. As agências estaduais também

começaram a ser criadas a partir da década de 1970. O primeiro órgão estadual instituído

foi a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), criada no ano de

1968.

Nos anos 1980 foram criados os Conselhos estaduais e municipais de meio

ambiente (CONSEMAS e CONDEMAS). Em 1981 foi instituída a Política Nacional de

Meio Ambiente, por meio da Lei 6938/81. Essa Lei cria o Sistema Nacional de Meio

Ambiente (SISNAMA) e o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). A partir

de então, são introduzidas características novas dentro da estrutura do poder público: a

participação da sociedade civil e a descentralização da gestão ambiental.

Em 1989 foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis (IBAMA), por meio da fusão de 4 órgãos - Superintendência do

Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE), Superintendência da Borracha (SUDHEVEA),

Secretaria do Meio Ambiente (SEMA) e Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal

(IBDF). A criação do IBAMA, antecedeu a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência

da República (SEMAM), de 1990 e o Ministério do Meio Ambiente (MMA), criado em

1992. Essa institucionalização da política ambiental demonstra que as questões de ordem

ambiental começavam a tomar vulto e a assumir dimensões compatíveis com a magnitude

suscitadas por estas.

51

Entretanto, embora muitos ganhos tenham sido registrados no âmbito da

capacidade institucional de atuar em política e gestão ambiental, o MMA não logrou um

peso político forte no conjunto do Governo, de forma a exercer a influência nas políticas

públicas de um modo geral. O Ministério é convocado a atuar, quase que isoladamente nas

questões onde o meio ambiente predomina, sendo que muitas vezes atua em parceria com

ONGs e setores do Congresso, no sentido de reagir a determinadas ações provenientes de

outros setores que interferem nas questões ambientais, muitas vezes tendo como

protagonistas instituições do próprio Estado.

Em termos legais, surge em 1986, a Resolução CONAMA 001/86, que estabeleceu

a obrigatoriedade de elaboração de estudos de impacto ambiental e respectivos relatórios

de impactos ambientais (EIA/RIMA) para atividades potencialmente causadoras de danos

ambientais. Em 1988, o artigo 225 da Constituição do Brasil abre espaço institucional em

termos de regulamentação, execução e fiscalização do meio ambiente, estimulando a

elaboração, em 1998, da Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605 de 12/02/98).

Em se tratando de Lei que prevê e cria penalidades para crimes contra o meio

ambiente e a sustentabilidade do mesmo, foi um avanço significativo, embora não se tenha

confirmação da efetividade da Lei e do cumprimento das penalidades da mesma.

Ferreira (1998) assinala que, por um lado, as políticas públicas têm contribuído

para o estabelecimento de um sistema de proteção ambiental no país. Mas, por outro lado,

o poder público é incapaz de fazer aos indivíduos e às empresas cumprir uma proporção

importante da legislação ambiental. Nesse sentido, há no Brasil uma legislação ambiental

moderna, mas com condições de aplicabilidade ainda restritas.

De qualquer forma, os parâmetros do debate ambiental brasileiro mudaram na

década de 1990. Já não se fala mais em proteção ambiental independentemente do

desenvolvimento econômico e a participação social é um fator condicionante básico. O

eixo estruturador do debate é a preocupação em como atingir um novo estilo de

desenvolvimento que interiorize a proteção ambiental.

Bursztyn (2001, p.69-75) aponta, além de um Estado atuante e a participação da

sociedade nas decisões públicas, outros três imperativos em que as políticas públicas

podem e devem atuar em prol do desenvolvimento sustentável:

- Intervenção reguladora do Estado de modo a ambientalizar as decisões baseadas

exclusivamente em fatores econômicos.

- Inserção da dimensão ambiental na educação, de modo a conscientizar a

sociedade.

52

- Combate à exclusão social.

2.4.3 Políticas públicas para o desenvolvimento sustentável e o Terceiro Setor

Na década de 1980 surgem novos atores sociais que irão contribuir sobremaneira

para a disseminação das questões ambientais no âmbito da sociedade civil, levando, de

certa forma, à institucionalização dessas questões e a introdução de políticas públicas para

o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável.

Segundo McCormick (1992) os diferentes grupos de interesse tiveram uma

importância fundamental para as políticas ambientais, tanto no sentido de atrair a atenção

da sociedade para as questões relacionadas ao meio ambiente, quanto no acompanhamento

da implementação e da eficácia da legislação. Nesse sentido, a quantidade de

Organizações não Governamentais foi crescendo na mesma proporção em que aumentava

o número de organismos ambientais estatais e de instrumentos legislativos. A tendência

dessas ONGs era de se envolver em questões ambientais mais amplas e na prática de

lobby.

Por outro lado, os organismos internacionais foram de fundamental importância na

vinculação das ONGs com as políticas públicas. No tocante aos projetos ambientais, estes

órgãos foram, de certa forma, responsáveis pela parceria das ONGs com o Estado.

Na realidade, a maior proximidade de entidades da sociedade civil com a

formulação de políticas públicas ambientais, foi estimulada pelo acesso a recursos

financeiros internacionais, uma vez que os órgãos financiadores consideravam a

participação da sociedade civil nos projetos como um pré-requisito para os empréstimos se

efetivarem. O setor ambiental obteve, a partir da década de 1990, uma soma vultosa dos

organismos internacionais30, o que precipitou, de certa forma, a entrada de novos atores

sociais nas negociações de projetos ambientais.

As instituições internacionais de financiamento impõem critérios de eficiência e

legitimação de projetos por mecanismos de participação que impactam decisivamente as

relações governos/ONGs. Constatam a baixa eficiência oficial no uso dos recursos

negociados, sobretudo a dificuldade de fazê-los chegar ao público–alvo. E não só surgem

30 Podem ser citados alguns exemplos como o Projeto de Desenvolvimento Agropecuário e florestal

de Rondônia (Planafloro), que recebeu um empréstimo do Banco Mundial de US$ 177 milhões; o Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do estado de Mato Grosso (PRODEAGRO) com US$ 190 milhões e o II Programa Nacional de Meio Ambiente (II PNMA) cuja quantia foi de US$ 15 milhões (World Bank, 2002).

.

53

aí espaços para ONGs, como se criam entidades com a finalidade específica de ser

instrumental de política pública para atuação na ponta do processo, junto às comunidades,

onde nem os financiadores nem o Governo têm capacidade para estar (Bernardo, 2001).

Nem todas as ações ambientais partem do poder público ou das ONGs. Estas ações

também podem vir de organizações ambientais privadas, como no caso da Grã-Bretanha31

(McCormick, 1992), setores do empresariado cujos sistemas produtivos preenchem em

medida significativa o critério da sustentabilidade (Ferreira, 1998), associações civis

voluntárias, privadas com fins públicos e, como tal, habilitadas a participar da formulação

e implementação de políticas públicas (Bernardo, 2001).

Poderíamos apontar, ainda, a participação dos partidos verdes, especialmente nos

países europeus e da América do Norte32. Estes buscavam mudanças sociais fundamentais

e de amplo espectro: pequenos partidos socialistas preexistentes que adotaram políticas

ambientais e se transformaram em partidos ecológicos; partidos liberais e agrários que

vinham tradicionalmente enfatizando as questões ambientais e os novos partidos criados

especificamente para representar um eleitorado mais consciente das questões ambientais.

2.4.4 O Estado e o desenvolvimento sustentável

Como vimos no item anterior, a politização das questões ambientais surgiu, em

grande parte, da organização das demandas sociais em relação ao meio ambiente. O

Estado, no entanto, deve estar preparado para permitir o diálogo com os diversos setores

que passam a se interessar pelos valores e problemas ambientais.

Segundo Leis (1999), a democratização na sociedade contemporânea pode (e deve)

ser vista como o crescimento de uma esfera pública autônoma, capaz de recolocar no

debate valores e interesses universais. Além de permitir e fazer ampliar esse debate, o

Estado deverá ser o mediador dos conflitos inerentes ao enfrentamento das lógicas da

produtividade econômica e da sustentabilidade.

31 Na política ambiental britânica, por exemplo, organismos ambientais privados são o elemento-

chave. Muitos grupos ambientais recebem financiamento do governo e quase a metade tem representantes em um ou mais comitês consultivos oficiais. Até a década de 1970 esses grupos dependiam de negociações privadas com funcionários do governo, depois muitos ficaram envolvidos na prática direta de lobby, no ativismo político e na mobilização da opinião pública.

32 Entre 1972 e 1984, a maioria dos países europeus e da América do Norte já possuíam partidos

verdes. A esse respeito ver McCormick, 1998, p. 140-141.

54

Como isso pode ocorrer? Em princípio, existe uma ampla concordância quanto à

prioridade das atribuições reguladoras do Estado. Para funcionar adequadamente, os

mercados exigem regras de jogo estabelecidas com clareza.

Os mercados, como aponta Offe (1999, p.136) são conhecidos por sua surdez e

cegueira: “são surdos às externalidades por eles causadas, por exemplo, de natureza

ambiental, ao mesmo tempo que são cegos às conseqüências de longo prazo que as

transações de mercado podem causar àqueles envolvidos com elas”.

Assim, um Estado atuante deverá ter por papel regular e regulamentar as ações

que, de alguma forma interfiram no meio ambiente e/ou na vida da sociedade. “A

regulação quando não se dá pela mão invisível do mercado – o que nem sempre ocorre,

principalmente onde o mercado é imperfeito – deve ser exercida pelo poder público, que

atua como mão visível” (Bursztyn, 2001, p.69).

No caso de empresas públicas, por exemplo, que por seu caráter estatal já

representa em si instrumentos de regulação, o Estado não precisa de muitas

regulamentações; mas quando se pensa em privatizá-las é preciso que sejam definidas

regras de funcionamento, sobretudo quando se tratar de serviços públicos que passem a ser

objeto de concessões à iniciativa privada (Bursztyn, 1998, p.155).

O Estado deve concentrar-se na regulamentação, na gestão de contratos

sociais, na promoção de instrumentos e políticas indutoras de estratégias

planejadas, na garantia da proteção social (…).O Estado tem enorme

responsabilidade no desenvolvimento econômico e social de um país e

sobre a sustentabilidade do desenvolvimento. O potencial do Estado de

alavancar, promover e de mediar mudanças na busca de fins coletivos

não tem limites (BIRD, 1997, p.157).

Para que o Estado tenha o desenvolvimento sustentável como uma premissa, este

deverá, de preferência, estar inserido, como falado anteriormente, em um plano de ação,

ou em um projeto nacional. Sachs (1999) defende o planejamento organizado pelo Estado

tanto para a harmonização dos objetivos sociais, ambientais e econômicos visando o

desenvolvimento sustentável, como para que os atores participantes dos processos de

negociação possam ter uma visão clara das prioridades nacionais de longo prazo.

Diante do exposto nesse capítulo, poderíamos afirmar que o desenvolvimento

sustentável é um marco que deverá caracterizar a reforma do Estado, servindo de base e

55

fundamento à elaboração e aplicação de um projeto nacional, que traduza um novo pacto

social em que se evidencia a participação do terceiro setor, fortalecendo a sociedade civil.

Esse seria o caminho mais adequado à implementação de políticas públicas em

eficiência energética, objeto desta tese, pois dificilmente essas políticas fazem parte das

políticas de desenvolvimento sustentável.

∗ ∗ ∗

O presente capítulo introduziu a questão das políticas públicas, a crise do Estado, o

neoliberalismo, a institucionalização da questão ambiental como política pública e a

emergência do conceito de desenvolvimento sustentável. No capítulo seguinte, será

abordada a política energética no Brasil, a inserção da questão ambiental na mesma, o

impacto do neoliberalismo na política energética e as perspectivas futuras.

56

3. REFORMA E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO

Neste capítulo serão abordados os aspectos da reforma do setor elétrico, da

privatização, da desregulamentação e da re-regulamentação por parte do Estado,

especialmente no que diz respeito às interferências que poderão ou irão ocasionar na

política ambiental e de eficiência energética, objeto de nosso estudo. O que não diz

respeito diretamente às questões ambientais e à eficiência energética será abordado como

pano de fundo, de forma a possibilitar uma compreensão do processo como um todo.

3.1 REGULAÇÃO, REGULAMENTAÇÃO, DESREGULAMENTAÇÃO E RE-REGULAMENTAÇÃO

Na maioria dos textos que abordam as questões referentes à reestruturação e/ou a

privatização do setor elétrico, há referências à regulação, regulamentação,

desregulamentação, re-regulamentação, entre outros termos. Nesse sentido, procuraremos

explicitar os que estão sendo utilizados ao longo da tese.

O termo regulação, segundo Boyer (1990, p.46), apresenta um sentido mais

abrangente do que a simples intervenção do Estado ou de outras organizações coletivas na

atividade econômica. A regulação deve ser entendida como a "conjunção de mecanismos

que promovem a reprodução geral, tendo em vista as estruturas econômicas e as formas

sociais vigentes". Os autores americanos utilizam o termo regulação, para qualquer que

seja a conotação dada, pois a língua não permite que outros termos sejam utilizados para

os diferentes sentidos. Na língua inglesa, a idéia de regulação confunde-se com a de

regulamentação (regulation). As línguas latinas permitem a distinção entre regulação e

regulamentação.

Boyer (1990) também sugere que a regulação setorial, através de normas e regras,

deve ser tratada de regulamentação, reservando à regulação um sentido mais amplo.

Assim, a necessidade do Estado prover regras claras para amparar as privatizações,

incentivando a competição e a eficiência das empresas, se refere à regulamentação setorial

(Krause apud Gomes, 1994, p.103).

O papel do Estado, independentemente do grau de interveniência direta

enquanto ator econômico é o de regular as relações entre os diferentes

agentes do sistema econômico-social. Para regular pode lançar mão de

57

dois mecanismos: a regulamentação e a ação direta (…) No caso de

empresas públicas, por exemplo, que por seu caráter estatal já

representam em si, instrumentos de regulação, o Estado não precisa de

muitas regulamentações; mas quando se pensa em privatizá-las, é preciso

que sejam definidas regras de funcionamento, sobretudo quando se tratar

de serviços públicos que passem a ser objeto à iniciativa privada.

(Bursztyn, 1998, p.155).

Na realidade trataremos aqui tanto da regulação, quanto da regulamentação. O

Estado enquanto regulador tratará das questões em nível geral, ou seja, como coordenador

da reestruturação e do processo de privatização do setor elétrico. Atuará ainda como

regulamentador do novo mercado elétrico no sentido de estipular as normas pelas quais os

novos e antigos agentes do setor deverão se guiar. A regulamentação estará, assim,

inserida no processo de regulação.

O termo desregulamentação tem sido amplamente utilizado associado à idéia de

mercado livre, à diminuição da intervenção do Estado na economia e mesmo às

privatizações. Porém, na maioria dos países de industrialização avançada ocorreu uma

reforma regulatória, servindo como suporte à introdução de mais competição no mercado e

às privatizações (Gomes, 1998, p.24).

As privatizações, juntamente com mecanismos de regulamentação e o grau de

competição dos mercados são combinações possíveis para se organizar uma atividade

econômica visando determinado fim. Competição, regulamentação e privatização podem

ser combinadas de diferentes formas para atingir certo objetivo econômico, mas são

instrumentos imperfeitos quando utilizados de maneira isolada (Joskow apud Gomes 1998,

p.31).

Vogel (1996, p.3) atenta para o fato que as pessoas tendem a utilizar o termo

desregulamentação indiscriminadamente para se referir tanto à introdução de um mercado

competitivo, como à redução ou eliminação da regulamentação Estatal, como se essas fatos

fossem agregados. Na maioria dos casos, entretanto, os governos combinam a introdução

de um mercado competitivo à re-regulamentação, que significa a reformulação de antigas

regras e o estabelecimento de novas.

Assim, o termo desregulamentação utilizado como o estabelecimento de um

ambiente competitivo para estimular a eficiências das empresas, deve ser substituído por

58

re-regulamentação, onde políticas regulatórias que estimulem a eficiência e a competição

são necessárias para nortear o desempenho das companhias.

A experiência do Reino Unido, onde as privatizações, que significaram

redução de atividades governamentais, mostram que é preciso aumentar -

e não reduzir – as regulamentações. Se estas se mostram obsoletas ou

ineficientes, é o caso de revê-las, mas não de eliminá-las. Ou seja,

melhor que o conceito de desregulamentação é a idéia de “re-

regulamentação” (Bursztyn, 1998, p. 155).

Para efeito desta tese, o termo desregulamentação irá se referir às reformas e

reformulações das regras e regulamentações pertinentes ao setor elétrico face às mudanças

ocorridas no mesmo. Essa desregulamentação só será efetiva se combinada com a re-

regulamentação, ou seja, a instituição de novas regulamentações adequadas às reformas

introduzidas no âmbito do setor elétrico. O processo é contínuo. Se desregulamenta para

em seguida se re-regulamentar. Cada vez que o Estado deixa de atuar diretamente, mais

ele precisará regulamentar para poder cumprir o seu papel de regulador.

3.2 REFORMA DO SETOR ELÉTRICO - ANTECEDENTES

As reformas empreendidas no âmbito do setor elétrico, que foram marcantes ao

final do século XX, obedecem a uma lógica que seguiu dois movimentos: o encadeamento

com outros universos de reformas promovidas no aparelho de Estado, em geral, e a

propagação, em ondas, das experiências de um país a outro.

Desde o início dos anos 1980, diante da crise fiscal do Estado e da emergência de

teses desestatizantes, temas como desregulamentação e privatização passaram a ocupar

crescente espaço não só em fóruns acadêmicos, mas também nos esferas de decisões

governamentais. De início, o eixo reformista tinha como parâmetro maior a desoneração do

Estado em termos de suas responsabilidades como provedor de serviços e bens que

implicavam déficit nas contas públicas. Como essa referência, surgem iniciativas de vender

ativos públicos, notadamente indústrias, à iniciativa privada. Resolvia-se, assim, duas

questões: ao mesmo tempo em que o poder público se livrava de fontes de prejuízo,

passava a receber o valor da amortização daquelas vendas; por outro lado, o Estado

59

também se desincompatibilizava da responsabilidade de assegurar o emprego e os salários

de amplo contingente de trabalhadores.

A experiência britânica, pioneira nas reformas neoliberais no mundo desenvolvido,

demonstra que passada a fase das privatizações de empresas industriais públicas, o passo

seguinte é a privatização de serviços públicos. O setor energético se enquadra nessa

categoria.

As reformas do setor elétrico de um modo geral tiveram por objetivo a

reestruturação desse setor, visando favorecer a competição e diminuir o grau de

intervenção dos governos no mercado. Assim, os principais pontos das reformas foram a

substituição do Estado por capital privado; a “desverticalização” das empresas elétricas; a

atuação do órgão regulador que faz a interface entre o governo e os agentes do mercado

elétrico; a introdução de um novo regime tarifário, orientado para a busca da eficiência

econômica e a estruturação de um regime contratual, que repassasse para o mercado a

maior parte dos riscos assumidos pelos agentes econômicos.

De maneira geral, a busca da eficiência econômica por meio da criação de um

ambiente competitivo foi o fator determinante das reformas estruturais que vêm sendo

implementadas no setor elétrico brasileiro e em outros países. Os modelos, via de regra,

são semelhantes, tendo o modelo inglês como embrião, muito embora isto tenha causado

uma série de problemas em outros países, em razão, principalmente, da própria natureza

dos ativos, hidro ou termelétricos (Gregório, 2000).

No que se refere às ações ambientais e de eficiência energética no âmbito das

reformas, pode-se afirmar que estas são, em um primeiro momento, deixadas para um

segundo plano, tanto nas experiências internacionais quanto na brasileira.

No plano internacional, a experiência tem mostrado que iniciativas de

interesse público nas áreas de eficiência energética, proteção ambiental e

investimentos em pesquisas, por exemplo, são minimizadas ou

simplesmente ignoradas durante os estágios iniciais das reformas (…)

Como o ponto central da competição baseia-se em preços de energia,

mesmo atividades tradicionais ou em andamento em áreas de eficiência

energética, pesquisa e desenvolvimento, perdem sua importância ou são

desativadas se elas não apresentam vantagens para as companhias

privadas (Jannuzzi, 2000).

60

Dos países estudados, a Inglaterra e os EUA destacam-se pelas iniciativas das

companhias de eletricidade iniciarem investimentos em eficiência energética com o

objetivo de diferenciar seus produtos no mercado.

Nos Estados Unidos, por exemplo, esse fato se deve aos vários anos de forte

regulação pública, pela tradição em implementar grandes programas de eficiência

energética e uso de fontes renováveis nesse país, bem como já terem tido a experiência de

realizar reformas nos setores de telecomunicações e transportes, que auxiliou a formulação

de políticas públicas para preservar os aspectos de interesse da sociedade. Cabe ressaltar

que além da participação do governo na regulação é necessária a participação constante de

grupos de interesses de consumidores, fabricantes de equipamentos, ONGs, entre outros.

3.3 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS DE REFORMA DO SETOR ELÉTRICO

3.3.1 Reforma nos EUA

Os primeiros movimentos de reforma do setor elétrico surgiram nos Estados

Unidos, em meados da década de 1970.

Nos EUA, embora as empresas privadas controlem a maior parte do sistema

elétrico (cerca de 73% da capacidade instalada), existe ainda uma significativa parcela sob

controle estatal33 (9% da capacidade instalada nas mãos do governo federal e 10% nas dos

governos estaduais e municipais) e de cooperativas de consumidores e autogeradores

(8%).(Oliveira, 1997).

O mercado elétrico americano é fortemente regulamentado. O papel regulador do

governo federal - Federal Electric Regulatory Commission (FERC) - se restringe à

regulação inter-estadual das concessionárias, sendo os reguladores estaduais - Public

Utilities Commission (PUC) - responsáveis pelo controle da atuação das mesmas,

inclusive no que se refere à política tarifária.

Os estados com tarifas elétricas elevadas foram agressivos na reforma. Os de

tarifas mais baixas adotaram posição conservadora, preferindo aguardar a consolidação

33 Neste caso, trata-se, na maior parte dos casos, de centrais hidrelétricas.

61

das mudanças nos estados pioneiros. Os efeitos, nesse caso, têm sido o desengajamento

das concessionárias das atividades de geração, abrindo espaço para os geradores

independentes; a busca de novas fontes de suprimento elétrico pelos grandes

consumidores e pelas concessionárias de distribuição; além da diversificação nos serviços

elétricos, com novos esquemas tarifários (Villela e Maciel, 1999, p.26).

As condições de operação das concessionárias são definidas por dispositivos

legais34 tais como: a obrigação de servir todo consumidor na área franqueada; garantia de

exclusividade na zona geográfica franqueada; remuneração adequada para investimentos;

regulador com papel quase judicial e quase legislativo; utilização de procedimentos

judiciais e soluções compensatórias para arbitrar conflitos; supervisão dos planos de

expansão e da qualidade dos serviços elétricos pelo regulador (Oliveira, 1997, p.21).

Em 1992, o Congresso Americano editou lei energética que definiu as condições

de operação do mercado elétrico naquele país (EIA, 1993). Esta legislação abre o mercado

elétrico à concorrência, passando as concessionárias estabelecidas a ter que competir com

os geradores independentes na oferta de eletricidade. O principal efeito da legislação foi a

rápida expansão da oferta independente de eletricidade, a custos sempre inferiores aos das

concessionárias, particularmente nos estados onde as tarifas são muito elevadas.

3.3.2 Reforma no Reino Unido

Na reforma inglesa, a privatização iniciou-se pelas distribuidoras em 1990. Em

1991, privatizaram-se as centrais geradoras. Os novos agentes do mercado assinaram

contratos que cobririam os três primeiros anos posteriores à privatização. A geração, a

transmissão, a distribuição e a comercialização de eletricidade foram estruturadas como

atividades econômicas independentes. Enquanto a transmissão e a distribuição foram

mantidas como monopólios, a comercialização foi liberada à concorrência, e a geração foi

dividida entre três empresas.

O modelo adotado no Reino Unido acabou prevalecendo nos países em que o setor

elétrico estava sendo reformulado. De uma maneira geral, os seguintes instrumentos de

reforma foram seguidos por outros países (Gregório, 2000):

- Desverticalização entre todos os segmentos da cadeia de produção;

- Criação de um mercado “spot” para a comercialização da energia gerada;

62

- Livre acesso à rede de transmissão para geradores e consumidores;

- Criação de um operador independente para operar o pool de geração;

- Exigência de que a negociação da energia no mercado fosse efetuada por meio de

leilão de preços;

- Liberdade de escolha para os consumidores finais;

- Criação de uma agência reguladora forte e independente.

No caso do modelo inglês, entre 1991 e 1996 observou-se a seguinte situação: (a) a

produtividade da mão-de-obra praticamente duplicou; (b) a produção das nucleares

aumentou em 28%; (c) a produção com térmicas a gás natural passou de uma participação

quase nula para 15% em 1995 e 30% em 1997; (d) os produtores independentes passaram a

ser responsáveis por quase metade de toda nova expansão de capacidade de geração; (e) o

custo do combustível do sistema nuclear caiu em 60% e o preço do carvão foi reduzido em

20%; (f) o índice de CO2/kWh caiu 28% (Newbery apud Gregório, 2000).

Além dos indicadores acima, a competição, da forma como proposta para o setor

elétrico inglês, trouxe, ainda, outros resultados, tais como (Newbery apud Gregório 2000):

- Redução significativa dos custos de geração, em geral motivada pela entrada de

geradores com custos menores (o gás natural) e pelo aumento da produtividade

das geradoras já existentes; ou seja, os duopolistas (National Power e PowerGen)

tiveram de reduzir seus custos para competir com as novas usinas a gás natural;

- No primeiro ano (1991), cerca de 5.000 consumidores com demanda superior a

1,0 MW (30% do total da oferta) já compravam energia diretamente no mercado.

Este número já era de 50.000 em 1994, incluindo os consumidores com demanda

maior do que 100 kW.

Os ganhos financeiros, entretanto, ficaram com os acionistas, que tiveram um lucro

acumulado, até 1996, de US$ 38,0 bilhões. (Newbery & Green apud Gregório, 2000)

3.3.3 A reforma chilena

A reforma chilena teve como principal objetivo criar condições para a

privatização do setor elétrico, permanecendo, entretanto, como um serviço público. Os

63

elementos centrais da reforma chilena foram: a desintegração parcial das empresas

verticalizadas, que tiveram que separar as atividades de geração/transmissão das atividades

de distribuição; a abertura das redes de transporte para todos os agentes do mercado, que

passaram a pagar um pedágio pelo seu uso; introdução de concorrência na geração; a

participação dos consumidores no financiamento da expansão, por meio de empréstimos

compulsórios reembolsáveis por meio do uso futuro de energia; um novo regime tarifário;

substituição do planejamento centralizado pelo planejamento indicativo; a segmentação do

mercado consumidor em uma parcela concorrencial e outra cativa, regulada.

A reforma chilena se caracteriza pelo fato de ter procurado preservar os benefícios

da coordenação com a liberalização do mercado. A privatização do setor elétrico chileno

reduziu o grau de intervenção do Estado, mas não a tornou irrelevante. O planejamento

indicativo, exerce forte papel indutor das decisões, já que o governo pode oferecer

condições favoráveis de acesso a financiamentos, sempre que julgar relevante um projeto

particular. Podem ainda ser oferecidos subsídios para a eletrificação de uma determinada

área, que não ofereça rentabilidade compatível com os requerimentos de capitais privados.

O setor elétrico chileno tinha, em 1998, cerca de 30 empresas, quase todas elas

privadas, ficando a participação do Estado limitada a uma empresa de geração e outra de

distribuição.

3.3.4 A reforma Argentina

A reforma argentina deu origem a 40 empresas de geração, 28 de distribuição e 8

de transmissão. Como na Inglaterra, a atuação das empresas de transmissão ficou limitada

ao transporte, tendo sido aberta a rede para geradores, distribuidores e grandes

consumidores, mediante o pagamento de um pedágio, estipulado com base em um regime

tarifário fixado pelo regulador35. Enquanto os grandes consumidores e as distribuidoras

podem negociar livremente contratos de fornecimento com os geradores, os consumidores

cativos têm suas tarifas fixadas pelo regulador.

35 No caso das tarifas de transporte e dos consumidores cativos, foi adotado o regime de preço teto,

incentivado, ficando as tarifas fixadas em dólares e indexadas com a inflação americana.

64

A reforma permitiu recolocar o sistema elétrico argentino em funcionamento com

níveis de eficiência técnica adequados36. A entrada de capitais privados e a concorrência

induziram a recuperação de centrais indisponíveis, o término das obras paralisadas e a forte

expansão de centrais alimentadas a gás natural (ENRE apud Oliveira, 1997). A Argentina,

em 1997, se defrontava com uma situação inversa à do início da década, sendo o excesso

de capacidade instalada disponível, uma fonte de preocupação para os agentes do sistema

elétrico. Em razão desta situação, o preço da energia no mercado atacadista caiu para

patamar abaixo de US$ 30/MWh, nível de preço que compromete a rentabilidade de

diversas centrais privatizadas, apesar dos preços de venda dessas centrais terem sido muito

abaixo dos seus custos de reposição37(Oliveira, 1997).

Um dos pontos positivos da reforma e que diferencia da situação do Brasil, é que

entre 1993 e 1999 foram instaladas 6200 MW no sistema elétrico argentino. Essa expansão

teve investimentos públicos (no que se refere a hidrelétricas que já haviam sido iniciadas

anteriormente à reforma – quase 3000MW) e investimentos privados em centrais térmicas

(cerca de 3500 MW). Outro ponto é que a eficiência térmica das centrais subiu

sensivelmente (chegando a 55%), possibilitando que a diferença entre o preço médio, antes

utilizado para as tarifas de energia elétrica, não se diferenciasse tanto do preço marginal,

utilizado posteriormente à privatização38 (Hasson, 2001).

Apesar da eficiência econômica que pôde ser evidenciada pelos dados supracitados,

cabe ressaltar que em termos de benefícios sociais, a privatização foi bastante ineficiente.

Primeiramente, provocou uma demissão generalizada. Somente em uma das empresas do

setor o quadro de empregados fixos passou de 50.000 para 5.000 funcionários. Embora

tenha havido uma ampliação na geração de energia elétrica, os sistemas de distribuição e

transmissão de energia após a privatização passaram por muitas dificuldades, face a falta

de investimentos, uma vez que estes não trariam benefícios econômicos para os novos

agentes do setor privado. A ineficiência na distribuição culminou com o blecaute, na

cidade de Buenos Aires, no ano de 1999, que deixou 100.000 usuários de energia elétrica

36 Na distribuição, as perdas caíram continuamente de 69,9% para 48,2%; na distribuição, as perdas

as interrupções forçadas caíram continuamente de 21% para 12% (Estache e Rodriguez-Pardina apud Villela & Maciel, 1999, p.102).

37 As centrais térmicas foram vendidas a 25% do seu valor e as centrais hidrelétricas a 50% do seu

valor (Hasson, 2001). 38 Inicialmente o preço da energia a partir do custo marginal chegou a US$ 60 MW/h e foi

diminuindo com a eficiência térmica, até chegar a US$ 26 em 2000, o que ainda é maior do que o custo médio utilizado anteriomente à privatização (Hasson, 2001).

65

sem luz, sendo que quase metade destes tiveram um corte de energia por 20 dias contíguos.

Isso, de certa forma ocorreu face a desregulamentação do setor elétrico ter ocorrido sem

uma re-regulamentação adequada.

3.4 A REGULAÇÃO E A REGULAMENTAÇÃO NA REFORMA E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO

Nas reformas do setor elétrico, de uma forma geral, o regulador possui um papel

central. Pode-se afirmar que o êxito obtido nas reestruturações dos setores elétricos em

nível internacional deu-se, em grande parte, face ao posicionamento do regulador no

processo, por meio de regulamentações adequadas.

A regulamentação possui uma dimensão bem ampla. Engloba o controle de custos

e preços, qualidade do produto, controle ambiental, estrutura de mercado, conduta e

performance empresarial, acesso às informações etc. e influencia na conduta das empresas

visando sua eficiência e o bem-estar da sociedade.

Na medida em que na privatização, as empresas funcionam sob as regras de

mercado, há a necessidade de regulamentação para garantir a viabilidade da concorrência

nessas indústrias. Ademais, naquelas atividades caracterizadas por monopólio natural e

que forem submetidas ao controle do capital privado, é necessário que o Estado atue

coibindo abusos econômicos, estimulando a eficiência, garantindo a qualidade dos

serviços prestados e a modicidade das tarifas (Gregório, 2000).

Em um ambiente onde empresas privadas convivem com empresas estatais,

competindo pelos mesmos segmentos do mercado, um novo estilo de regulamentação se

faz necessário. Uma regulamentação capaz de proteger os consumidores do poder das

empresas que atuam nos segmentos monopolistas da indústria, que propicie aos

investidores privados a confiança de que poderão auferir remunerações de seus

investimentos compatíveis com o custo do capital empregado e que promova a eficiência

econômica. O novo estilo de regulamentação deve permitir ao governo formalizar e

institucionalizar compromissos para resguardar consumidores e investidores (Gomes,

1998).

3.4.1 Experiências regulatórias internacionais

66

Nos EUA, a regulação federal é feita, em nível federal, pela Federal Energy

Regulatory Comission (FERC). Em nível estadual, atuam as comissões estaduais de

serviço público. As atividades da FERC são, em resumo: a supervisão das tarifas por

atacado e dos padrões de serviço; a coordenação e provisão de serviços de transmissão;

responsabilidade regulatória quanto a determinadas atividades empresariais das

companhias de energia elétrica; revisão das tarifas e verificação da qualificação de

pequenos produtores de eletricidade e das instalações para cogeração. As comissões

estaduais regulam os preços de varejo da energia elétrica, os índices referentes à qualidade

dos serviços, impacto ambiental, permissão para expansão, capacidade, entre outras.

Os incentivos financeiros são muito utilizados como mecanismos de regulação

(regulação por incentivos). Por um lado, há recompensas financeiras para a eficiência de

uma determinada usina/empresa39, e por outro lado, são cobradas multas para aquelas que

não demonstram comprovada eficiência (Villela & Maciel, 1999).

No Reino Unido, a indústria de energia elétrica foi totalmente reestruturada pouco

antes da privatização ocorrida em 1991 e, portanto, conta com um marco regulatório40 que

vem atualizando pontos conforme a necessidade, ao longo de mais de uma década. O

órgão específico de regulação é o Office of Eletricity Regulation (OFFER), que é um

departamento não ministerial do Governo. Participam também do processo regulatório os

Secretários de Estado de Comércio e Indústria e da Comissão de Monopólios e Fusões.

Além da regulamentação das tarifas, na reestruturação do sistema britânico,

destaca-se o papel do regulador como agente supervisor do mercado elétrico, cuja

incumbência primordial é garantir a aderência de todos os participantes do mercado às

regras operacionais, promover a concorrência e garantir condições adequadas de

suprimento para os consumidores. Para tal, o regulador é, na medida do possível,

independente, e conta com instrumentos que lhe permitem:

i) penalizar as empresas elétricas sempre que, a seu juízo, as condições de

concorrência estejam sendo burladas;

ii) alterar as tarifas praticadas pelos proprietários das redes de transporte,

quando julgar que as condições de custo tenham sido alteradas;

39 Os incentivos são dados para fatores de capacidade elevados (acima de 75%) e multas para fator

de capacidade baixos (abaixo de 60%); Incentivos para coeficiente baixo de calor de uma unidade geradora (quanto mais baixo o coeficiente, mais eficiente é a unidade geradora em transformar combustível em eletricidade); incentivos para o custo de combustível e da energia comprada; incentivos ao custo de construção.

40 Electricity Act , de 1989 e Competition and Service (Utilities ) Act, de 1992.

67

iii) garantir o suprimento do mercado, sempre que a utilização da capacidade

instalada ultrapasse a margem de reserva considerada adequada;

iv) estabelecer padrões de desempenho para os participantes do mercado

elétrico;

v) implementar políticas governamentais (no caso inglês, garantir uma certa

diversidade nas fontes primárias utilizadas para a geração de eletricidade);

vi) proteger os consumidores de práticas de subsídios cruzados que atendam a

objetivos comerciais;

vii) supervisionar o regime contratual.

De um modo geral, houve continua melhoria no desempenho das empresas

fornecedoras de energia (public electricity suppliers) quanto aos padrões de qualidade.

Neste ponto, a regulamentação foi efetiva, uma vez que os padrões de qualidade

estipulados são rígidos e o não cumprimento destes acarreta o pagamento de

compensações por parte das empresas.

3.5 A REFORMA E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO NO BRASIL

3.5.1 Antecedentes

Até meados da década de 1970, a utilização de uma grande capacidade produtiva

instalada que estava ociosa, juntamente com a oferta de recursos financeiros no mercado

internacional possibilitou que o País mantivesse elevadas taxas de crescimento econômico,

sem depender de uma poupança interna correspondente. Tais características deram suporte

a uma política expansionista, situação que se reverteu a partir da crise da dívida externa e

da retração dos mercados mundiais (conseqüência da crise do Petróleo de 1973/1974) e,

posteriormente, com a redução do fluxo de recursos externos no início dos anos 1980.

Com isso, os investimentos na expansão da oferta de energia elétrica foram

prejudicados pela insuficiência de capacidade financeira do Estado. A contenção das

tarifas públicas, usada para frear o processo inflacionário, fez com que os projetos

energéticos já implantados não obtivessem uma remuneração adequada dos investimentos

realizados, o que comprometeu, ainda mais, o quadro financeiro do setor.

68

O desempenho das empresas do setor elétrico passa a deteriorar-se, deixando de

desempenhar o papel que tinha até então de indutor do desenvolvimento econômico. Isso

se dá em decorrência do gigantismo, da falta de flexibilidade e da excessiva interferência

política na gestão de seus negócios (Oliveira, 1997).

Diante desse quadro, e tendo em vista a transformação do setor elétrico na maioria

dos países, o Banco Mundial, por meio de seus estudos e relatórios de avaliação, passou a

recomendar a reformulação do setor elétrico no Brasil. A mudança deveria envolver, além

da privatização das empresas, uma reforma estrutural e regulatória. Vale assinalar que tal

procedimento não representava uma fórmula específica a ser aplicada ao caso brasileiro:

na verdade, tratava-se de uma nova fase doutrinária que passou a se expressar na

orientação dos investimentos efetuados por meio das agências internacionais de fomento

ao desenvolvimento: a emergência do neoliberalismo. Dali em diante, a diretriz seria

menos Estado e mais mercado.

O governo brasileiro decidiu, assim, por uma completa revisão do setor elétrico,

baseada nos seguintes princípios: privatização de concessionárias; instituição de um

mercado competitivo; abertura de oportunidades a produtores independentes; segregação

da grande transmissão para assegurar o livre acesso; licitação dos aproveitamentos

hidrelétricos e instituição de um órgão regulador independente.

A idéia básica da reforma do setor elétrico é a de que a competição estimula as

inovações, alavancando a eficiência das companhias. Dessa forma, alguns segmentos da

indústria de energia elétrica deixam de funcionar em regime monopolista, acarretando uma

mudança de paradigma para essas empresas. Contribui também para a formação do novo

modelo a mudança da gestão das empresas, de pública para privada, e a inserção de

regulamentação voltada a promover eficiência das companhias naqueles segmentos onde o

mercado é cativo (Gomes, 1998).

Embora a privatização dos serviços públicos de energia elétrica tenha sido

efetuada, a partir dos anos 1990, em vários países, nenhuma possui a complexidade do

caso brasileiro41. Este tem, do lado político, a Federação42, e do lado técnico o domínio da

41 O setor elétrico nacional apresenta perfil bastante peculiar e distinto, pois é marcado pelo

predomínio da geração hidráulica (90%), constituída de usinas e reservatórios de grande porte. As usinas estão localizadas em diferentes bacias hidrográficas. Entretanto, há uma forte interdependência entre elas. Em uma mesma bacia há usinas hidrelétricas de diferentes empresas. Como o fluxo de água é variável e depende do nível pluviométrico anual, usinas térmicas (óleo, carvão e nuclear) operam complementarmente, principalmente em períodos secos.

69

energia hidrelétrica. O primeiro restringe a liberdade de ação do governo federal e o

segundo introduz, na equação econômica, as variações hidrológicas da sazonalidade e dos

ciclos de longo prazo da capacidade de geração de energia (Leite, 1998). Além destas

especificidades, Oliveira (1997) aponta outras, como o forte ritmo de crescimento do

consumo de energia elétrica43 e o sistema de transmissão ainda em construção.

O debate acerca da privatização se mune de elementos como a busca de eficiência

e competitividade, entre outros aspectos. No Brasil, o principal motivo que acionou o

processo foi assegurar a participação do capital privado - face à crise fiscal do Estado - na

expansão do setor elétrico44. Essa expansão era considerada de extrema urgência45, mesmo

antes da crise de energia que se abateu sobre o País em 2001. Só que o processo de

privatização, no caso brasileiro, não obteve, até o ano de 2002, o êxito esperado, no

sentido da captação do montante de recursos financeiros pretendidos. Isso se deu tanto

pela insegurança do setor privado em investir em projetos de maturação prolongada, como

pela falta de regulamentação adequada e bem definida por parte do órgão regulador do

setor elétrico, que vem se implementando paulatinamente.

Novos investimentos vêm sendo realizados e o caminho da privatização, embora

trilhado com mais cautela, após a crise de energia ocorrida no País em 2001, não foi

interrompido. O setor público regula o processo, por meio da regulamentação das

empresas privadas e do mercado de energia elétrica de uma forma geral. Esta

regulamentação se dá por meio de instrumentos normativos, administrativos, legais, entre

outros, e deve caminhar no sentido da eficiência visando induzir as empresas

concessionárias públicas e privadas de energia elétrica a proverem o melhor serviço para

toda a sociedade.

42 Pelo fato do regime político brasileiro ser federativo, é indispensável a divisão dos poderes

regulatórios entre o governo federal e os governos estaduais, uma vez que as concessionárias de energia estaduais estão sendo privatizadas (Oliveira et alli, 1997).

43 Segundo o ONS (2001), a expansão da oferta para o período de 2002-2006 será de 16.847 MW, o

que significa cerca de 27% a mais energia do que a quantidade ofertada em 2001 (69.158 MW). 44 O Decreto nº 915, de setembro de 1993, permitiu a formação de consórcios entre empresas

estatais e capitais privados interessados em geração própria de energia. Assim, várias usinas paralisadas puderam ser concluídas por meio dessas parcerias, tais como a UHE Itá, UHE Igarapava e UHE Serra da Mesa (Oliveira et alli, 1997).

45 O Plano de Expansão da Eletrobrás 1997 estimava a taxa de crescimento do mercado de energia

elétrica no Brasil entre 5% a 7% ao ano, para o período de 1997/2005. Para atender esse mercado, seriam necessários acréscimos de 27,6 GW de capacidade instalada no sistema elétrico do País, 48.100 km de linhas de transmissão, 108.400 MVA em subestações. O orçamento de tais investimentos ultrapassava a cifra de R$50 bilhões.

70

3.5.2 Implementação da reforma

Os anos 1980, como acima mencionado, começam a apresentar a exaustão do

modelo centralizado que se reflete, por exemplo, na falta de estímulo para a melhoria da

eficiência e na crise de financiamento do setor público46. A reforma do setor elétrico e a

privatização eram formas de recuperar os investimentos para o setor, especialmente para

implementar a geração de energia e melhorar a administração47.

O novo modelo do setor elétrico brasileiro contempla um rearranjo da estrutura

comercial do setor; mudanças no aparato legal (contratos, entidades legais envolvidas,

documentação etc.); alterações na regulamentação econômica, técnica e na qualidade da

prestação do serviço; mudanças institucionais; reorganização das atribuições e funções da

Eletrobrás e do órgão regulador; redefinição do agente financeiro; levantamento e

alocação dos riscos dos negócios envolvidos na indústria e definição das taxas de retorno

apropriadas para os investimentos, de acordo com os riscos envolvidos nos negócios

(Gomes, 1998).

Sobre a estrutura comercial econômica, os instrumentos de estímulo à competição

são os mesmos do caso inglês (desverticalização, livre acesso às redes etc.) e apresenta

como principais diferenças o fato de que a competição não se dá pela oferta de preços e

que o Operador Nacional do Sistema Elétrico - ONS, não é o próprio sistema de

transmissão. Ao final do mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso (final de

2002), os segmentos de geração e distribuição estavam sendo privatizados e a transmissão

permanecia estatal.

Ao contrário do caso inglês e da maioria dos países que desregulamentaram o setor

elétrico, que primeiro implementaram e regulamentaram um novo modelo e só depois

iniciaram o processo de privatização, no Brasil algumas empresas foram privatizadas antes

da reforma (Escelsa, Light, Cerj e Coelba) 48. Algumas o foram quando o modelo ainda

46 A crise do setor público privou o modelo centralizado do financiamento a baixo custo. Do total de

US$ 14 bilhões, os investimentos caíram para US$ 12 bilhões até o final da década. Nos anos 1990 atingiram níveis abaixo de US$ 5 bilhões em 1995/1996 (Ferreira, 2000, p.191).

47 A redução dos investimentos internacionais não se deu somente pela má gestão dos Estados ou

dos impactos ambientais causados pelas intervenções do setor elétrico. Na relidade, o neoliberalismo trouxe embutida a crença de que a energia não mais poderia ser atribuição do Estado, o que determinou a limitação de recursos para o setor elétrico.

71

estava em estudo. Esta situação não só prejudicou a modelagem de venda, dado que não se

tinha definido qual seria o arcabouço institucional e comercial do setor, como causou

incerteza para os investidores (Gregório, 2000).

Do ponto de vista institucional, a falta de coordenação entre a privatização e a

definição do novo modelo, ou a urgência do governo privatizar para obter novos recursos

externos, fez com que não fossem tomados os devidos cuidados quanto ao cumprimento

das metas das empresas privatizadas ou até mesmo como as mesmas seriam fiscalizadas

(Gomes, 1998). A Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL só foi criada,

efetivamente, em 1997, quando várias empresas já haviam sido privatizadas.

No que se refere à regulamentação – com exceção da reforma na Argentina, onde o

processo de regulamentação foi deficiente - o Brasil ficou bem aquém dos modelos

tomados como exemplo, especialmente o inglês, uma vez que naquele pais, o processo de

reforma do setor elétrico foi acompanhado de enérgica regulamentação, assim como nos

EUA.

A sistemática de privatização também é diferenciada. O Estado brasileiro vende o

controle para um grupo de acionistas, não havendo oferta para o público em geral, como

aconteceu na Inglaterra. Os valores de venda são minimizados e a receita decorrente é toda

apropriada pelo vendedor, no caso o próprio governo (federal ou estadual). Nesse sentido,

no Brasil, dificilmente os consumidores seriam beneficiados com a competição, a não ser

alguns poucos consumidores livres, que conseguissem menores preços de alguns

varejistas. É provável que os maiores ganhadores sejam os acionistas, que passaram a

obter importantes ganhos de produtividade (as empresas privatizadas tornaram-se cada vez

mais lucrativas) “A maximização das receitas com a venda das empresas estatais de

energia elétrica, que talvez seja um dos objetivos da privatização no Brasil, pode estar

sendo alcançada, mas, ao mesmo tempo, contribuindo para a não observância de um dos

princípios tarifários, que é o da justiça”. (Gregório, 2000).

Podemos destacar alguns pontos importantes provenientes das experiências

internacionais que serviram de base para a experiência nacional:

i. A implementação de uma solução gradualista preserva as empresas existentes,

permitindo o seu ajuste progressivo à nova realidade do mercado.

48 A Escelsa foi privatizada em 12/07/95, a COELBA foi privatizada em 01/07/96, a CERJ foi

privatizada em 20/11/96 e a Light foi privatizada em 21/05/96.

72

Nos Estados Unidos foi implementada uma solução gradualista. Na medida em que

a concorrência é introduzida paulatinamente, as tarifas resultam, inicialmente, da

composição ponderada do custo da energia produzida nas centrais antigas, que seguem

sendo remuneradas pela regra do custo do serviço, com o preço da energia ofertada pelas

novas centrais, fixado pelo mercado. Desta forma, os consumidores são protegidos de

choques tarifários ou da deterioração da qualidade do serviço. Na medida em que a

concorrência vai sendo ampliada, o peso do custo do serviço das velhas centrais vai sendo

reduzido e os preços dos serviços elétricos são crescentemente determinados pelo

mercado.

No Chile, a estratégia também tem sido gradualista, porém subsiste uma forte

supervisão estatal na dinâmica do sistema elétrico. Por se tratar de um sistema em

desenvolvimento, com acentuado ritmo de expansão, os benefícios da coordenação

continuam sendo muito importantes. A empresa estatal ENDESA foi mantida verticalizada

e o papel da Secretaria de Energia, particularmente no que se refere à sua expansão,

continua sendo determinante.

Oliveira (1997), defende a solução gradual. Para ele, a reforma deve ser percebida

como um processo e deverá evoluir com o aprendizado obtido na medida em que ele

avança.

ii. O envolvimento do governo com a privatização do setor elétrico não desaparece,

apenas toma outra forma, como a de regular o mercado elétrico, por meio de

regulamentações.

iii. O papel do regulador é crucial na nova organização industrial, devendo ser

dotado de instrumentos que lhe permitam uma equilibrada repartição dos benefícios

econômicos gerados.

No Brasil, a preocupação com o financiamento da expansão tem dominado o

debate sobre a reforma do setor elétrico49. Há uma percepção generalizada de que a

privatização das empresas elétricas estatais é capaz de resolver os problemas setoriais, na

medida em que atrai capitais privados para novos projetos elétricos, como também elimina

a intervenção dos governos nas empresas.

49 Algumas soluções engenhosas têm sido utilizadas para atrair financiamentos, tais como a pré-

compra de energia e a estruturação de consórcios entre capitais privados e empresas públicas para a construção de centrais de geração. Contudo, estas soluções não são suficientes para sustentar o fluxo necessário de financiamento para o setor elétrico (da ordem de US$ 3 a 4 bilhões anuais).

73

Entretanto, a simples privatização das empresas estatais elétricas não é suficiente

para colocar o setor elétrico em nova trajetória tecnológica de ganhos de eficiência

econômica. Apesar de se enfatizar o discurso sobre a ineficiência das empresas públicas, as

evidências empíricas sugerem que estas decorrem, em larga medida, da estrutura de

mercado e de inadequação do regime regulatório (Oliveira, 1997).

Leite (1998) concorda que a reforma não se restringe à privatização e que este é um

processo gradual e contínuo, que compreende a legislação relativa à constituição do órgão

regulador, ao regime das concessões e dos produtores, e às licitações de aproveitamentos

hidrelétricos.

Nos casos estudados, como vimos, as reformas e a privatização, com a conseqüente

entrada de capitais privados, permitiram alguns ganhos efetivos, tais como aumento da

oferta e, por vezes, a redução das tarifas de energia elétrica e ganhos em eficiência por

parte das empresas, pelo menos até o final da década de 1990. No âmbito ambiental,

verificou-se a diminuição de emissão de gases de efeito estufa, entre outros benefícios. Os

resultados deverão ser melhor apurados na análise de um período maior, a partir das

reformas implementadas. Cabe ressaltar que nesses países, ao contrário do caso brasileiro,

a regulamentação ocorreu anteriormente à privatização, não ocasionando prejuízos aos

serviços públicos.

No Brasil, particularmente, embora até o ano de 2002 se verificasse pouco tempo

transcorrido desde o início das reformas do setor elétrico, há, claros indícios que

demonstram efeitos negativos da experiência, tais como a regulamentação que não se

concretizou até essa data apesar da privatização já ter sido realizada; as empresas de

energia elétrica privadas que não se comprometeram a investir em novas usinas, gerando a

crise de energia elétrica de 2001; o aumento excessivo das tarifas e o pagamento do

encargo de energia emergencial (seguro apagão), entre outras.

3.5.3 Implementação da privatização

Em 1990 começa a ser definida a privatização de empresas sob controle da União e

dos estados, com especial ênfase nas telecomunicações e na energia elétrica. A real

reestruturação e privatização do setor elétrico só ocorreu a partir de 1995. Nesse ano, o

Congresso aprovou a Lei Geral sobre concessões de serviços públicos (Lei 8987/95), que

74

fornecia as regras gerais para a licitação de concessões de um serviço público, em vários

segmentos de infra-estrutura, incluindo o setor elétrico.

No mesmo ano, a Lei 9.074/95, regulamentada em setembro de 1996, estabeleceu

regras específicas para o setor elétrico: introduziu a figura do produtor independente e deu

aos consumidores de carga maior ou igual a 10 MW a possibilidade de escolher o seu

supridor. Enquanto na atividade de geração e distribuição passa a existir a possibilidade de

competição, a atividade de transmissão continua sendo um monopólio natural.

Em meados de 1996 foi contratada pela Secretaria de Energia do Ministério de

Minas e Energia, a consultoria da firma Coopers & Lybrand para um estudo global que

servisse de base para uma proposta de reforma do setor elétrico no longo prazo, que

inseria a privatização das empresas. O processo de privatização, entretanto, foi

precipitado. Muito antes da conclusão da nova estrutura do setor elétrico como um todo,

privatizam-se a ESCELSA, a Light, a CERJ e a Coelba, como citado anteriormente.

Em dezembro de 1996 foram publicadas, a Lei e o Decreto que institui a Agência

Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), como órgão regulador (Lei 9.427/96, de 26/12/96

e Decreto nº 2335 de 06/10/97). A ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a

produção, a transmissão, a distribuição e a comercialização de energia elétrica, em

conformidade com as políticas e diretrizes do Governo Federal.

A Coopers & Lybrand apresentou um relatório em meados de 1997, cujas

principais recomendações eram: a) a criação de um mercado atacadista de eletricidade -

MAE; b) o estabelecimento de contratos iniciais para criar uma fase de transição para o

mercado de energia elétrica competitivo; c) o desmembramento dos ativos de transmissão

e a criação de um Operador Independente do Sistema para administrar o sistema

interligado; e d) a organização das atividades financeiras e de planejamento neste novo

cenário.

Em maio de 1998, foi promulgada a Lei 9648, que incorpora as recomendações

feitas pelo relatório da Coopers & Lybrand. Essa lei cria formalmente o Mercado de

Atacado de Energia – MAE)50, responsável pelo estabelecimento do preço de referência da

50 No MAE são realizadas as transações de compra e venda de energia de cada sistema interligado

(S/SE/CO e N/NE) entre produtores, empresas varejistas e grandes consumidores. Todos os geradores com capacidade instalada igual ou maior que 50 MW, varejistas com faturamento anual igual ou maior a 100 GWh fazem parte do MAE ou são nele representados. Grandes consumidores com demanda acima de 10 MW (chamados consumidores livres) também participam do MAE. Os principais objetivos do MAE são: estabelecer um preço que reflita, a qualquer instante, o custo marginal da energia no sistema; estabelecer um preço que possa ser usado para balizar os contratos bilaterais de longo prazo; prover um mercado onde geradores e distribuidores possam comercializar sua energia não contratada; e criar um ambiente multilateral,

75

energia e pela administração do mercado. O MAE regulamenta os contratos iniciais para

compra e venda de energia e autoriza a reestruturação das três subsidiárias remanescentes

da Eletrobrás (Eletrosul, Furnas e Eletronorte). Cria, ainda, a figura do Operador Nacional

de Sistema de Energia (ONS)51 com a missão de efetuar, de forma centralizada, o

despacho da geração de energia elétrica.

A implementação da lei se deu a partir da data de sua publicação e a reestruturação

do setor elétrico deverá continuar por mais alguns anos. A regulamentação do setor, papel

que cabe à ANEEL, por sua vez, tem sido realizada, ainda com dificuldades, pela falta de

experiência e de pessoal. No que se refere à eficiência energética e ao meio ambiente a

regulamentação ainda é incipiente, especialmente em relação a este último, o que

demonstra a pouca prioridade que o assunto possui para o órgão regulador.

Com a crise de energia elétrica que se instalou no país no ano de 2001, a

privatização do setor elétrico diminuiu o seu ritmo, embora a tendência seja o seu

prosseguimento nos próximos anos, como já dito, uma vez que a expansão da oferta de

energia continua se baseando no capital privado.

3.5.4 Experiência regulatória no Brasil

Conforme já assinalado acima, nas reestruturações dos setores energéticos

internacionais o processo de regulamentação antecedeu o de privatização. No Brasil,

optou-se por fazer primeiro a transferência de ativos, para então se debruçar sobre a

questão da regulamentação.

Nesse sentido, constatou-se um descompasso entre o ritmo das privatizações e a

elaboração e implementação de um novo modelo para o setor. A necessidade de se cobrir

o déficit fiscal do País, impôs um grau de velocidade às privatizações, não condizente com

as regras necessárias para ampará-las, o que veio impedindo que os objetivos relacionados

à maior eficiência se efetuassem. É de extrema importância para o alcance de objetivos

onde distribuidores possam comprar energia de qualquer produtor e os geradores possam vender a qualquer comprador (COOPERS & LYBRAND, 1997).

51 O Operador (ONS) é uma entidade sem fins lucrativos, com as funções de: elaborar o planejamento operacional da geração e transmissão (e a sua expansão) em horizontes de tempo até 5 anos; programar a operação e despacho da geração; fazer a cobrança dos encargos pelo uso das redes de transmissão e remuneração dos prestadores de serviços de transmissão; assegurar novos investimentos em transmissão e executar funções de contabilização e liquidação de energia em nome do MAE (www.ons.org.br).

76

microeconômicos, que as privatizações, vistas como necessárias para equacionar

problemas fiscais do governo sejam ancoradas por regulamentações adequadas e pela

introdução de maior competição. Do contrário, a reestruturação do setor pode se

transformar numa grande liquidação de ativos públicos (Gomes, 1998).

Uma das maiores críticas que se faz a todo o processo de privatização do

caso brasileiro é justamente o fato de que o País não construiu a priori

um marco regulatório que dotasse a sociedade brasileira dos necessários

instrumentos de controle sobre os serviços públicos concedidos ou

delegados (…) O que se viu em nosso País foi uma privatização

desenfreada, sem que a sociedade, na maioria das vezes, tivesse os

elementos de regulação e de fiscalização bem definidos para que os

grupos que estavam adquirindo as empresas anteriormente estatais

prestassem seus serviços da forma como deveriam ser prestados, com

qualidade e com tarifas módicas (Saraiva, 2001, p.105).

O relatório da Coopers & Lybrand (1997) já indicava algumas condições que a

priori dificultariam o estabelecimento do novo modelo institucional. Entre elas destaca-se

o aumento das restrições ambientais aos projetos de geração e transmissão de energia; a

necessidade de promover moderados aumentos tarifários e, paralelamente, manter a

confiança dos consumidores no programa de reforma do setor; as dificuldades financeiras

do Brasil, que coloca os bancos receosos de realizar financiamento de longo prazo e a

dificuldade para se obter mudanças legislativas significativas.

A esses obstáculos, soma-se o equacionamento dos interesses dos diferentes atores

do setor elétrico que, com a reforma, poderiam ter seus privilégios afetados. Tudo isso

acaba por tornar o processo de reestruturação bastante complexo, envolvendo intensas

negociações, possibilitando às privatizações avançarem sem que um novo modelo

institucional tenha sido acordado e implementado.

Quanto às restrições ambientais, cabe ressaltar, que na ocasião da crise de energia

de 2001, como já citado, o prazo de licenciamento ambiental para empreendimentos de

geração de energia diminuiu, como uma forma de impedir que o meio ambiente fosse um

empecilho para garantir o suprimento de energia.

77

Em relação ao aumento tarifário, este tem sido absorvido pela população, de uma

maneira geral, visto que este é imposto como uma tarifa emergencial, com a argumentação

de que a população não pode estar sujeita a racionamentos de energia.

Oliveira (1998), atenta para três aspectos conflitantes do processo regulatório: o

duplo papel de regulador previsto para a ANEEL; a devolução de poderes regulatórios aos

governos estaduais e a formulação de um regime contratual que permita aos agentes

econômicos minimizar os riscos de seus investimentos.

i. Quanto ao duplo papel do regulador, a lei que cria a ANEEL estipula que, a

licitação das concessões seja efetuada por esta agência, outorgando-lhe, assim, o papel de

agente do Estado, responsável pela celebração dos contratos de concessão e órgão arbitral

e o de dirimir divergências entre os agentes do mercado elétrico e entre estes e o Estado.

Esta situação, segundo Oliveira (1998) cria riscos regulatórios adicionais para os

investidores privados, já que esta agência terá que dirimir questões, inclusive na fixação de

tarifas, nas quais os governos têm óbvio interesse. A separação destas duas funções,

ficando outra agência governamental como responsável pela tarefa de conduzir o processo

de licitação das concessões e celebração dos contratos, e a ANEEL exclusivamente

dedicada às tarefas de supervisão da operação do mercado, pareceria ser uma solução mais

adequada.

ii. No que se refere aos poderes regulatórios estaduais, a privatização das

concessionárias nos estados vem gerando um movimento reivindicatório de reguladores

estaduais. A lei de concessões prevê a delegação, por meio de convênios de cooperação,

de poderes regulatórios para os governos estaduais, que vem ocorrendo ainda lentamente.

Em junho de 2002, já haviam 11 convênios celebrados, 8 em entendimentos e 8 agências

criadas sem delegação. As principais atividades dos estados são a fiscalização e a

auditoria52. As agências também auxiliam nos processos de regulação e outorga, de

competência exclusiva do poder federal.

Segundo Saraiva (2001, p.105), existem no papel um sem número de agências

reguladoras estaduais construídas ao longo do processo de privatização de grandes

empresas em todos os estados brasileiros. Na maioria, as agências reguladoras foram

criadas a posteriori do processo de privatização. Essas agências, salvo raras exceções, não

52 Os estados que já havia celebrado Convênio de Cooperação com a ANEEL em 2002 foram: RS,

SP, GO, MS, MT, PA, CE, RN, PB, PE, BE.

78

dispõem de um aparato técnico e administrativo capaz de executar as funções de regulação

e fiscalização que os serviços públicos exigem e que a sociedade deve exigir. Essas

agências deveriam ter independência, direção estável, especialização de quadros,

atribuições bem definidas e suficiente transparência de ações. Assim, necessitam de um

controle maior da sociedade, das entidades da sociedade civil, do Congresso Nacional e

das Assembléias Legislativas.

iii. A formulação de um regime contratual que minimize o risco dos investidores,

de certa forma já vem ocorrendo, por meio de regulamentações específicas para tal. No

final de 2001, foi elaborado um termo aditivo aos Contratos Iniciais, resultantes de um

Acordo Geral do Setor Elétrico. Esse termo inclui aditivos contratuais, acordos de energia

livre e acordo de compras de sobras líquidas (www.aneel.gov.br).

Como exemplos de conseqüências de falhas na regulamentação, podemos apontar

as crises de abastecimento de energia elétrica que ocorreram no Rio de Janeiro em 1997 e

1998 e, em parte, a crise de energia nacional de 2001, bem como as crises de energia da

Argentina, em 1999 e da Califórnia, ocorrida em 2001.

Na primeira, a qualidade do serviço prestado ficou bastante deteriorada e o governo

não possuía mecanismos eficientes para mudar rapidamente a situação (Rosa et alii, 1998

e Lotero, 1999). As empresas do Rio de Janeiro (Light e Cerj) procuraram obter os

maiores ganhos de produtividade (financeira) nos primeiros anos após a privatização, dado

que esta é a regra contratual do sistema price-cap53. Para isto, executaram grandes cortes

de pessoal, postergaram investimentos e adotaram programas de manutenção com pessoal

não preparado – mas de menor custo54 (Rosa et alii, 1998). Ou seja, o consumidor pagou

um preço elevado por um serviço que teve significativa queda na qualidade.

No que se refere à crise ambiental nacional, de 2001, Pires & Rodrigues (2001),

ressaltam que uma das razões para o déficit de energia foi o fato dos investimentos

privados não terem sido realizados no montante previsto, devido à existência de riscos

regulatórios para os geradores privados. Nesse sentido, como aponta Oliveira G. (2001) é

preciso definir os limites de competência das agências de regulação, de modo que estas

possam regular nos termos da lei e propiciar maior segurança aos investidores.

53 Preço-teto. 54 Convém destacar que tais empresas tinham baixíssimos índices de produtividade e quase não

combatiam alguns problemas que lhes provocavam enormes perdas de receita, como era o caso do furto de energia.

79

Na crise de energia na Argentina, em 1999, como citado anteriormente, houve um

corte de fornecimento de cerca de 20 dias contínuos. Lá, o sistema de regulação, por ser

um sistema de controle ex-post, não controla a gestão da empresa e sim avalia os

resultados. Nesse caso, como os resultados foram adversos, instituiram-se penalidades às

empresas para evitar que esses episódios se repetissem (Hasson, 2001).

No caso da crise de energia da Califórnia, ocorrida no ano de 2001, a

desregulamentação do preço da energia fez com que as distribuidoras tivessem que

comprar a energia das geradoras a um preço desregulamentado e vender aos consumidores

a um preço regulamentado, muito menor, o que causou, obviamente um déficit no

suprimento de energia no estado. Segundo Schwartz (2001) o fracasso da política de

desregulamentação traduziu-se pela inviabilidade de produzir um equilíbrio entre a oferta

e a procura de energia elétrica. A desregulamentação na Califórnia beneficiou as grandes

empresas ao reduzir os preços de energia no atacado, impedindo o desenvolvimento de um

varejo competitivo.

Segundo Gonçalves (2001), o exemplo da crise ocorrida na Califórnia no início de

2001 foi tanto significativo quanto preocupante para o modelo que se está implantando no

Brasil. O déficit de energia ocorreu pela incapacidade das ex-empresas estatais Pacific

Gas & Eletric (PG&E) e a Southern California Edison (SoCal Edison) suprirem o

mercado de energia elétrica no preço estipulado pela agência reguladora. Essas empresas,

após venderem as plantas de geração a terceiros, pagavam pela energia destes o valor

definido por eles, embora precisassem manter o preço estipulado pelo regulador aos

consumidores. Com o mercado crescente e a dificuldade de construir novas usinas que

vinha ocorrendo especialmente por restrições ambientais, falta energia.

O papel das agências reguladoras vai além das questões econômicas e políticas

intrínsecas aos mercados de energia. Passa também pelas questões sociais, ambientais,

entre outras. Sachs (1999) afirma que as opções para o desenvolvimento de um país

dependem em certa medida do regime regulador adotado. Dupas (1999) ressalta o papel de

intermediadores entre Estado, sociedade civil e empresas. As agências reguladoras devem

garantir a presença ativa dos representantes da sociedade civil e dos consumidores, além

de membros do governo, configurando-se, portanto, como interessantes mini-laboratórios

80

de pactos sociais. Mantega (2001) concorda e sugere a constituição de uma Câmara

Setorial de Energia, que reuna todos os segmentos envolvidos e com poder deliberativo55.

Segundo Oliveira, G. (2001) o desenho ideal de uma agência reguladora deveria

conter seis elementos: a transparência, a independência, o controle social; a precisão dos

limites de competência; autonomia financeira e gerencial e um perfil de excelência técnica

dos quadros reguladores.

A transparência requer que a regulamentação seja o mais aberta e clara

possível, sendo todas as decisões regulatórias devidamente publicadas e

amparadas por justificativas técnicas e econômicas. A redução do risco

regulatório requer uma definição clara de objetivos e ações, de forma a

proporcionar segurança de ação para todos os players do mercado. A

redução do nível de incerteza é crucial para que o risco do negócio seja

abrandado, refletindo, conseqüentemente, no custo de capital e preço e

beneficiando, em última instância, o consumidor final (Coopers &

Lybrand, 1996, p.3).

No que se refere à transparência, instrumentos como as audiências públicas e a

internet têm sido de extremo valor. Saraiva (2001) ressalta que a ANEEL tem tentado

tornar suas atividades mais transparentes, embora essa seja ainda bem pequena no que se

refere à sociedade como um todo.

Os reguladores britânicos, por exemplo, são obrigados, por lei, a publicar os

estudos de revisão de preços e outras providências, a fim de dar transparência ao processo

regulatório. Similarmente, nos EUA, a Federal Communications Comission (FCC) deve

informar as mudanças nas regras e diretrizes aos grupos interessados (Villela & Maciel,

1999, p.106).

A independência, por outro lado, exige uma mudança da cultura de centralização

administrativa, existente no país, bem como pode permitir distanciar as instâncias de

decisão técnica das pressões políticas de toda ordem, minimizando as mudanças súbitas na

regulação dos mercados ao sabor das conjunturas político-eleitorais.

Ainda que haja independência, os reguladores podem sofrer pressões políticas,

especialmente porque o Executivo continua tendo um papel essencial na escolha dos

55 Berman & Vainer (2001) vão além, defendendo que não somente as regulamentações providas

pela agência reguladora, mas sim o modelo e a política energética, uma vez que “podem hipotecar o futuro da nação” devem resultar de amplo debate público.

81

titulares das agências. Cabe ressaltar que circunstâncias políticas e/ou econômicas podem

ter desfechos de toda ordem. Na crise de energia em 2001, por exemplo, o governo criou a

Câmara de Gestão da Crise Energética (CGE), subordinando a ANEEL a ela. Entretanto, a

lei que regulamenta a Agência prevê que esta seja forte, independente e não subordinada a

nenhum outro órgão de governo.

Smith & Shin apud Villela & Maciel, (1999) argumentam que os dois elementos

básicos para se criar independência são: isolar a possibilidade de influências impróprias

(sejam de políticos, empresas ou consumidores) e incentivar o desenvolvimento técnico

dos reguladores.

Algumas medidas comumente usadas para incentivar e garantir a independência

dos reguladores são:

i. estipular mandatos para os reguladores por períodos distintos dos mandatos

políticos e não coincidentes com o ciclo eleitoral;

ii. nomear e promover por critérios técnicos;

iii. nomear reguladores por períodos fixos, com restrições para sua remoção;

iv. excluir a agência reguladora do regime salarial público, de forma a atrair;

v. profissionais melhor qualificados e, evitar práticas de suborno por meio de uma

remuneração mais adequada à qualificação exigida;

vi. prover a agência reguladora de autonomia financeira.

Essas salvaguardas são especialmente importantes para países que não possuem

tradição e experiência com instituições públicas independentes. Mas ainda é necessário

que os reguladores desenvolvam uma mentalidade de comprometimento, não se

influenciando por pressões ilícitas; exerçam sua autoridade com habilidade para ganhar

confiabilidade e respeito de todos os envolvidos na indústria; realcem a legitimidade de

seus papéis e decisões, construindo e solidificando os pilares de sua independência (Smith,

1996).

No que se refere ao controle social sobre as agências faz-se necessária a exigência,

por parte da sociedade, de relatórios de prestação de contas e de tomadas de decisão mais

democráticas. Nesse sentido, Sauer (2001) sugere a criação de agências regionais, de

modo que a sociedade discuta tanto as opções de produção de energia adequadas à região

em que vivem, quanto o controle social sobre os serviços.

82

3.5.5 A ANEEL como agência reguladora

A ANEEL tem por papel, em resumo, regulamentar e fiscalizar o setor elétrico56.

Tem ainda por missão, assegurar o suprimento confiável e adequado de eletricidade,

garantindo a continuidade do fornecimento e a qualidade do serviço, protegendo os

consumidores em relação ao preço57; assegurar o cumprimento de leis e regulamentações;

garantir transparência nas transações entre as companhias reguladas; e incentivar a

conservação de energia, por meio de mecanismos regulatórios criados para esse fim.

A competência da ANEEL é muito abrangente (o decreto 2335/97 enumera, no

artigo IV 38 incisos de ordem técnica, administrativa, legal, entre outras) e de extrema

dificuldade de execução, uma vez que lida com diversos atores que possuem interesses

distintos e opiniões, por vezes divergentes. Mesmo nos países onde os processos

regulatórios encontram-se consolidados, ainda existem problemas, especialmente no que

se refere ao estímulo à competição58 e de ganhos de produtividade menores que os

esperados. Nesse sentido, acredita-se que a ANEEL e a regulação de uma forma geral,

ainda vão passar, durante muitos anos, por um processo de erros e acertos.

As atividades de regulação latu sensu envolvem alguns aspectos

altamente complexos, que vão além da existência das agências

reguladoras em si. Precisamos ter para cada setor definições e marcos

regulatórios bem claros, que permitam aos entes reguladores o efetivo

exercício de seu papel (…) O que vemos é que esses marcos

regulatórios ainda estão em construção. Ainda estão em construção os

mecanismos de controle de entrada e de saída do mercado desses novos

agentes privados. Ainda estão em construção as relações entre os entes

reguladores e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, para

56 As responsabilidades operacionais são delegadas a outros agentes específicos do setor, a exemplo

do ONS que se ocupa da gestão da rede nacional de dados hidrológicos, identificação do desenvolvimento ótimo de potenciais hidrelétricos, manutenção de inventários hídricos e planejamento de longo prazo do sistema

57 Isso se dá basicamente por meio de dois mecanismos: regulamentação de preços nas atividades

monopolistas, de forma a manter e estimular a eficiência das concessionárias e sua viabilidade financeira e o estímulo à concorrência, sempre que esta for possível.

58 Nesse sentido, o orgão regulador deve estar alerta para não permitir a formação de oligopólios privados. Isso se dá mediante a entrada de novos atores, do estímulo a competitividade, coibindo abusos nos segmentos caracterizados como monopólio natural e promovendo a qualidade e a eficiência na prestação dos serviços.

83

que se faça a regulação da concorrência, de forma que não se estabeleça

monopólios privados em setores estratégicos, em substituição a

monopólios antes estatais (Saraiva, 2001, p.105).

No que se refere especificamente à eficiência energética, a ANEEL tem por

competência incentivar o combate ao desperdício de energia no que diz respeito a todas as

formas de produção transmissão, distribuição, comercialização e uso da energia elétrica.

(Decreto nº 2335, de 06 de outubro de 1997, art. 4º, inciso IX ). Entretanto, o papel da

ANEEL em relação à eficiência energética se concentra, na prática, prioritariamente em

avaliar os projetos de aplicação de recursos das empresas em eficiência energética.

No âmbito ambiental, a ANEEL deve zelar para que não haja confronto entre o

sistema de energia elétrica e a sustentabilidade ambiental e mais, que o mercado de

energia elétrica insira o meio ambiente como fator de balizamento das questões de energia.

O Decreto 2335/9759, que rege a atuação da ANEEL, evidencia o estímulo e participação

de ações ambientais voltadas para o benefício da sociedade, bem como a interação com o

Sistema Nacional de Meio Ambiente em conformidade com a legislação vigente, atuando

de forma harmônica com a Política Nacional de Meio Ambiente. Ainda é incipiente a

atuação da ANEEL com relação às questões ambientais e principalmente a interação entre

meio ambiente e a de eficiência energética. Entretanto, algumas ações já têm sido

realizadas, tais como convênios assinados com o IBAMA/MMA, além do trabalho

conjunto com a área de meio ambiente da Eletrobrás, com o CEPEL.

Quanto à eficiência técnica dos recursos humanos da agência reguladora, nem é

preciso questionar sobre a necessidade de ter quadros técnicos com excelência que possam

desenvolver as complexas atividades a contento e negociar adequada e eticamente com a

vasta quantidade de atores envolvidos no processo de regulação.

Pires e Paranhos em entrevista concedida a Magnavita (2001) apontam as

deficiências existentes quanto ao quadro de pessoal da agência reguladora. Enquanto em

outros países as agências são independentes tanto do ponto de vista conceitual como

técnico e comandadas por uma equipe de formação heterogênea, com gente do setor,

acadêmicos e administradores com visão geral, a ANEEL foi formada exclusivamente

com executivos de estatais do setor elétrico. Faltou uma visão de pessoas de fora do setor.

59 inciso XXV do art. 4º

84

Além disso, o quadro de pessoal da ANEEL é muito pequeno em relação às suas

demandas. Os técnicos estão sendo contratados por um período temporário de três anos, o

que, por um lado, pode fazer com que a equipe não “vista a camisa” mas por outro lado,

não reforça a cultura que perdura no setor público na qual os técnicos possuem

estabilidade e, em muitos casos, não se esforçam adequadamente para servir o público.

3.6 A QUESTÃO AMBIENTAL E DE EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NA REFORMA E PRIVATIZAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO 3.6.1 Antecedentes: Implementação das ações socioambientais no âmbito do setor

elétrico

O planejamento do setor elétrico até meados da década de 1980 baseava as opções

de investimento para a oferta de energia nos custos mínimos de geração, sem embutir

nesses custos a variável socioambiental. O meio ambiente era considerado como fator

externo, não cabendo nos custos tradicionais como engenharia, obras civis, equipamentos,

administração etc.

A necessidade em adequar-se às progressivas exigências da sociedade brasileira e

mundial, assim como das agências multilaterais - que passam a condicionar seus

financiamentos a providências para mitigar os impactos ambientais negativos causados por

empreendimentos de grande porte60 - leva o setor elétrico a sistematizar as ações

ambientais que até então, quando existiam, vinham se dando informalmente, por uma ou

outra empresa do setor, sem um plano que as direcionasse.

A primeira providência, nesse sentido, foi a elaboração de um Manual de Estudos

de Efeitos Ambientais dos Sistemas Elétricos, elaborado em 1986, que tinha por base

uniformizar as diretrizes relacionadas aos EIAS/RIMAS a serem elaborados para os

empreendimentos, de acordo com a Resolução CONAMA 001/86. Este Manual

praticamente não foi utilizado, pois na prática, eram utilizados os Termos de Referência

elaborados pelos órgãos estaduais de meio ambiente.

60 Embora as agências multilaterais de financiamento pressionassem o setor elétrico no sentido da

implementação de um plano diretor de meio ambiente, o BIRD foi um dos maiores financiadores dos grandes empreendimentos hidrelétricos responsáveis pelos impactos negativos ao meio ambiente e às populações afetadas. Segundo Schwartzman & Malone (1988) entre o início da década de 1950 e o final da década de 1980, o BIRD emprestou cerca de US$ 3,5 bilhões ao setor energético brasileiro, enquanto o BID investiu, US$ 2 bilhões, entre 1961 e 1972.

85

Em seguida, foi elaborado, ainda em 1986, o primeiro Plano Diretor para

Conservação e Recuperação do Meio Ambiente nas Obras e Serviços do Setor Elétrico (I

PDMA). Esse Plano foi revisado em 1987 e passa a ser a referência ambiental para o

planejamento e gestão dos empreendimentos do setor.

Ainda em 1986, foi constituído um Comitê Consultivo de Meio Ambiente

(CCMA) com o objetivo de proporcionar uma maior participação da sociedade nos

assuntos relacionados ao meio ambiente e ao setor elétrico. Esse Comitê era composto por

nove consultores, escolhidos pelo presidente da Eletrobrás. Não se comprovou, entretanto,

uma vinculação entre as recomendações do Comitê com o processo de tomada de decisões

do setor, nem uma interação entre o CCMA e os segmentos sociais envolvidos com os

empreendimentos.

No âmbito institucional, foi criado, em 1987, o departamento de meio ambiente da

Eletrobrás. Além disso, o setor estruturou áreas de meio ambiente nas empresas,

principalmente pela expansão de seus quadros técnicos. Por outro lado, houve um

incremento no aperfeiçoamento desses quadros, por meio de cursos na área ambiental.

Embora tenha havido um esforço no sentido de capacitar os técnicos do setor elétrico, a

maioria dos estudos ambientais realizados foi elaborada por consultores provenientes de

universidades e institutos de pesquisa. Esses estudos serão descritos abaixo, com a

elaboração da nova versão do Plano Diretor de Meio Ambiente (II PDMA).

Em 1988, foi criado o Comitê Coordenador das Atividades de Meio Ambiente do

Setor Elétrico (COMASE). Sua criação visava o estabelecimento de um fórum para a

formulação e coordenação da política ambiental do setor elétrico. O COMASE

desenvolveu, juntamente com universidades e institutos de pesquisa, estudos de

fundamental importância para o processo de inserção da questão ambiental e social no

planejamento e tomada de decisão do setor elétrico, tais como: o de mecanismos de

interação com a sociedade; custos ambientais; monitoramento da implementação das

diretrizes do II PDMA; incorporação da componente ambiental no planejamento;

legislação ambiental. Além desses estudos, um dos pontos principais da atuação do

Comitê foi a alocação de recursos financeiros em rubrica específica para ações ambientais,

o que, até então, não existia61.

61 O documento intitulado Referencial para Orçamentação dos Programas Socioambientais foi

publicado em outubro de 1994 e a internalização dos custos ambientais no orçamento padrão da Eletrobrás ocorreu no início de 1996.

86

Os estudos desenvolvidos pelo COMASE foram utilizados para o estabelecimento

de procedimentos e medidas relevantes no sentido de integrar os componentes sociais e

ambientais no processo de planejamento e tomada de decisão do setor elétrico (Egler,

1998). Com a reforma e a privatização das empresas do setor elétrico, houve uma

paralisação na elaboração desses estudos.

Em 1990, foi elaborada uma nova versão do Plano Diretor de Meio Ambiente (II

PDMA). Este veio nortear os planos e programas do setor elétrico no âmbito ambiental e

socioeconômico, tais como o planejamento, os procedimentos metodológicos e a

articulação interinstitucional. Também eram tratadas as relações com os segmentos sociais

envolvidos nos empreendimentos, o financiamento de programas sociais e ambientais e a

capacitação e organização interna setorial.

O II PDMA propôs estudos temáticos sobre questões ambientais consideradas

prioritárias, que viriam subsidiar os planos e políticas do setor elétrico no âmbito social e

ambiental. Tais estudos trouxeram à tona as questões que não estavam bem resolvidas pelo

setor elétrico e que de uma forma ou de outra teriam que estar presentes na elaboração do

Plano 2015 e nos planos posteriores. Os principais temas tratados nesses estudos eram: a

inserção regional; o remanejamento de grupos populacionais; a interferência nas

comunidades indígenas; a conservação e recuperação de fauna e flora; a qualidade de água

nos reservatórios; a saúde pública; os mecanismos de interação do setor elétrico com a

sociedade; a avaliação integrada de impactos ambientais e a legislação ambiental

(Eletrobrás, 1990).

Alguns desses estudos temáticos foram realizados por empresas de consultoria e/ou

instituições de pesquisa, em conjunto com a Eletrobrás, com custo direto estimado em US$

1.500.000,00 e propuseram um elenco de diretrizes e recomendações que possibilitariam

que as empresas concessionárias implementassem ações ambientais específicas em função

das características locais. Alguns estudos, como o de inserção regional, buscavam

introduzir nas ações do setor elétrico propostas de desenvolvimento sustentável, definidas a

partir dos interesses locais/regionais.

Nos planos 2015 (de longo prazo) e nos Decenais posteriores (a partir de

1994/2003, até o Plano 1999/2008), as avaliações ambientais eram realizadas por projeto e

independentemente de uma análise energética integrada. O Plano Decenal 2000/2009

inseriu uma análise ambiental sistematizada.

Devem ser ressaltados alguns marcos importantes que, de certa maneira, induziram

uma mudança de postura do setor elétrico quanto às questões socioambientais relevantes

87

para o planejamento da expansão do setor: os estudos sobre os mecanismos de interação

com a sociedade para a Comissão de Planejamento de Transmissão da Amazônia (CPTA),

realizados de 1990 a 1993; a metodologia desenvolvida para os estudos de inventário

(1997); a criação da Comissão de Estudos de Meio Ambiente (CEMA), no âmbito do

GCPS, em 1999 (CEPEL/Eletrobrás, 2001).

O CCPE passa a exercer as atividades de planejamento indicativo a partir do ano

de 2000, possuindo um caráter inovador, no que se refere aos aspectos ambientais. Dentro

da sua estrutura organizacional foram criados seis comitês técnicos, entre os quais

encontram-se o Comitê Técnico para Estudos Socioambientais (CTSA)62 e o Comitê

Técnico para a Expansão de Fontes Alternativas. Cabe ressaltar que o meio ambiente

passa a ocupar, pela primeira vez, um lugar de destaque dentro do planejamento do setor

elétrico.

Dentro das suas atribuições, o CTSA passa a estabelecer uma estratégia ambiental

para o processo de planejamento e inclusão de métodos e critérios adequados para a

concepção integrada, envolvendo aspectos técnicos, econômicos, energéticos e ambientais.

Quanto aos Planos Indicativos, cabe ao CTSA realizar análises ambientais, procurando:

orientar a sistematização do conhecimento sobre as questões ambientais na área de estudo

e sobre os projetos indicados; fornecer subsídios para a formulação de alternativas de

expansão da oferta e da transmissão de energia elétrica, bem como para a concepção dos

projetos; e prover informações para a avaliação ambiental dos projetos e dos conjuntos de

projetos, assim como dos Planos como um todo (CCPE/CTSA, 2001).

No âmbito do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE)63, foram

estruturados sete comitês técnicos, em 200164, entre os quais, um comitê de energia e meio

ambiente, que tem por objetivo “propor políticas de gestão ambiental para o setor de

energia, com ênfase na redução do potencial de riscos e danos ambientais que possam ser

causados ao meio ambiente pela utilização das diferentes fontes de energia” (CNPE,

2001).

62 O CTSA/CCPE é constituído por quatro grupos de trabalho. Dois têm por objetivo analisar a

questão ambiental no âmbito da geração e da transmissão (GT geração e GT transmissão). Outro visa implementar um sistema de informações ambientais que subsidie o planejamento da expansão (GT sistema de informações) e o quarto visa aprimorar a metodologia de análise dos aspectos ambientais relacionados aos projetos e ao plano indicativo da expansão (GT desenvolvimento metodológico).

63 O CNPE foi criado em 1997, por meio da Lei nº 9478, de 6 de agosto de 1997. 64 Resolução nº 7, de 5 de dezembro de 2001.

88

No plano institucional, as questões ambientais ainda são trabalhadas no âmbito da

Eletrobrás, visto que a ANEEL, como já foi citado, responsável pela regulamentação do

mercado de energia elétrica, não possui um setor de meio ambiente estruturado. As

questões ambientais são tratadas em vários departamentos e as de eficiência energética são

tratadas quase que exclusivamente no Ministério de Minas e Energia e na Eletrobrás.

Quanto às ações de eficiência energética, estas, de um modo geral, nunca estiveram

interagindo com as questões ambientais. No âmbito institucional, essas áreas/programas

são trabalhadas independentemente. Embora já existisse o Programa de Conservação de

Energia Elétrica (PROCEL) na Eletrobrás, desde 1985, nunca houve interação entre este e

o departamento de meio ambiente. No Ministério do Minas e Energia, as ações de

eficiência energética foram sendo trabalhadas, a partir da crise de energia de 2001, pela

Câmara de Gestão da Crise Energética, totalmente desvinculada da questão ambiental. No

final de 2002, quando a Câmara foi extinta, a eficiência energética passa a ser uma

Diretoria, mas continua totalmente desvinculada do meio ambiente. No Ministério de

Meio Ambiente, também devido à crise energética, o Conselho Nacional do Meio

Ambiente (CONAMA) instituiu uma Câmara Técnica permanente de meio ambiente e

energia que passa a tratar dessas questões. Nesse caso, essa Câmara foi instituída face à

urgência de ser implementada uma Resolução CONAMA65 que estabelecesse prazos

menores para a implantação de usinas “que não possuíssem impacto ambiental

significativo”.Esse Comitê foi extinto no início do ano de 2003 (mudança de Governo).

3.6.2 A inserção das questões socioambientais no planejamento do setor elétrico

Praticamente toda a capacidade de geração e transmissão de energia elétrica no

Brasil foi construída sob a égide do sistema centralizado66. Em 1982, foi criado o Grupo

de Coordenação do Planejamento do Sistema de Energia Elétrica (GCPS), com a

finalidade de projetar a demanda de energia elétrica, por meio de previsões

macroeconômicas e com base nos resultados, definir os investimentos necessários para a

expansão das atividades de geração, transmissão e distribuição.

65 A Resolução do CONAMA nº 279 de 27 de junho de 2001, estabelece procedimentos para o

licenciamento ambiental simplificado de empreendimentos elétricos com pequeno potencial de impacto ambiental.

66 Por volta de 1995, o Brasil havia construído 55.512 MW de capacidade de geração de energia

elétrica, 153.406 km de linhas de transmissão e 1,6 milhão de linhas de distribuição (Oliveira, 1997, p.11).

89

As estimativas dos planos setoriais eram calcadas na premissa de que o aumento do

consumo de energia vinha atrelado ao crescimento econômico do País. Vultosos

investimentos foram gastos na construção de grandes usinas hidrelétricas, acrescidas de

um polêmico programa de geração termelétrica baseada em energia nuclear. Essa investida

ocasionou graves impactos ambientais e sociais negativos, além do endividamento do

setor elétrico e do País.

A maior parte do dinheiro investido provinha de empréstimos internacionais, o que

trouxe um substancial aumento da dívida externa, agravado pelos cronogramas de obras

que ultrapassaram, em muito, o tempo de construção estimado para a maioria das usinas

hidrelétricas.

Tendo em vista que a economia de escala era a prioridade que definia a maior parte

das decisões sobre investimentos, as usinas maiores eram preferidas às menores. Isto

resultou em projetos enormes, demandando grandes dispêndios com ativos fixos e de

maturação longa – fatores que impediram a construção de muitas delas (Oliveira, 1997,

p.27).

Os primeiros planos setoriais nacionais67, tais como o Plano 95 (período 79-95),

2000 (1982-2000) e 2010 (1987-2010) não consideravam a questão socioambiental no

planejamento da expansão. A premissa utilizada baseava-se, exclusivamente, no custo

mínimo unitário (os custos eram relacionados aos dispêndios do suprimento energético).

Nesse sentido, não somente não se definiam os custos ambientais dessas grandes

usinas hidrelétricas “a priori”, como esse foi um dos fatores que posteriormente

contribuíram para a crise do setor elétrico, pois com a entrada em cena da legislação

ambiental, os órgãos financiadores passam a diminuir os investimentos em projetos de

grande impacto socioambiental68. Grandes somas tiveram que ser ressarcidas às

comunidades/municípios que foram alagados pelos empreendimentos e os projetos tiveram

que ser submetidos à avaliação de impacto ambiental que aumentaram os seus custos

iniciais. Somam-se a estes, os custos ambientais que surgiram posteriormente, face à

imprevisibilidade das intervenções sobre os ecossistemas atingidos.

67 Dentro do período abordado o único plano setorial elaborado foi o Plano 90, concluído em 1974,

que abrange o planejamento da expansão do setor elétrico para as regiões sul, sudeste e centro-oeste. 68 Nesse sentido, o BIRD teve uma postura mais coerente com a questão dos impactos ambientais do

que o BID. O financiamento do BID para a construção de grandes barragens atingiu o auge no período de 1970-1979. Entretanto, entre os anos de 1999 e 2001, o BID financiou a construção de 140 barragens na América Latina, incluindo 82 classificadas como grandes barragens, provendo um total de US$ 9,4 bilhões em auxílio financeiro (Switkes, 2001).

90

Com a falta de investimento internacional, inicia-se uma fase de “declínio” do

setor elétrico, que suspendeu a expansão da geração de energia elétrica e que anos mais

tarde culminaria na crise de energia elétrica de 2001.

A partir do Plano Decenal de Expansão (1990-1999), elaborado em 1989,

começam a ser considerados alguns requisitos sociais e ambientais para a implementação

de projetos do setor elétrico. Neste Plano foram cancelados os projetos mais polêmicos, ou

seja, que ocasionariam significativos impactos socioambientais negativos, tais como o

deslocamento de reservas indígenas, o alagamento de grandes núcleos urbanos/grande

contingente populacional, as áreas de Patrimônio Nacional, as reservas ecológicas, entre

outras (Eletrobrás, 1990).

Esse Plano Decenal insere uma reprogramação dos empreendimentos previstos no

Plano 2010. Isso ocorreu face às taxas de crescimento da demanda terem sido inferiores às

preconizadas no plano anterior; à evidência da escassez de recursos para novos

investimentos; e à interferência, da questão ambiental, cada vez mais utilizada como

requisito de escolhas de novos empreendimentos. Assim, pelo alto custo de

implementação, inserindo os custos sociais e ambientais, vários empreendimentos foram

cancelados69, tais como as usinas de Santa Isabel, Pedra Branca, Ilha Grande, Capanema e

Babaquara. Algumas outras usinas foram adiadas. A partir da crise energética no Brasil,

em 2001, algumas usinas que haviam sido postergadas e/ou canceladas entram em

funcionamento, ou encontram-se em estudos para a sua implantação. É o caso de

Machadinho em Santa Catarina, do Complexo Hidrelétrico de Belo Monte, no Pará e do

Complexo de usinas no Rio Madeira, em Rondônia.

O Plano de Longo Prazo 2015, elaborado em 1993, foi o primeiro a inserir,

efetivamente, a questão social e ambiental no planejamento da expansão do setor,

hierarquizando as obras face à sua complexidade ambiental e social. Este Plano relaciona

ainda os custos ambientais relativos aos empreendimentos, que até então não haviam sido

inseridos em nenhum plano.

Cabe ressaltar, também, que o Plano 2015, especialmente no que se refere às

questões sociais e ambientais, foi concebido a partir de um processo (relativamente)

69 Por volta de 1992, os investimentos paralisados nas usinas de energia elétrica alcançaram a cifra

de US$ 10 bilhões e os ativos ociosos representavam 10 GW de capacidade potencial adicional (Pires e Piccinini, 1998).

91

participativo, com o envolvimento de várias instituições e atores sociais em seminários e

workshops realizados durante a formulação do mesmo70.

Com a reforma do setor elétrico, a consultora Coopers & Lybrand71, contratada

pela Secretaria de Energia do Ministério de Minas recomenda que o planejamento de

expansão do setor elétrico passasse a ter um caráter indicativo. O GCPS72, que vinha

elaborando, por quase duas décadas o planejamento do setor elétrico, é extinto. O Plano

Decenal 2000/2009 foi o último plano elaborado pelo GCPS antes de sua extinção, em

1999. Procurava identificar, para a expansão dos diversos sistemas elétricos do País, a

seqüência de obras que apresentava a melhor relação entre custos e benefícios, inserindo

as questões socioambientais. (Eletrobrás, 1999).

Para o setor ambiental, a extinção do GCPS foi desastrosa. Um pouco antes, ainda

no ano de 1999, havia sido criada uma Comissão Especial de Meio Ambiente (CEMA)

para inserir as questões ambientais e sociais na elaboração dos Planos Decenais73, junto ao

GCPS. Até então, as áreas de meio ambiente e de planejamento da expansão trabalhavam

separadamente, o que dificultava a integração do planejamento com as questões

socioambientais. Os técnicos do departamento de meio ambiente da Eletrobrás

participaram do planejamento junto ao GCPS até a sua extinção74.

Com a reforma do setor elétrico e a privatização das empresas, o departamento de

meio ambiente da Eletrobrás, elaborou uma revisão dos Manuais de Inventário, de Projeto

Básico e de Viabilidade, que as empresas, a partir da privatização, deveriam ter de utilizar,

para seguirem as diretrizes ambientais e sociais para a implantação e operação de

empreendimentos do setor elétrico. Tais procedimentos deveriam ser seguidos de acordo

70 Para sistematização dessa participação foram elaborados cadernos temáticos que serviram de

subsídios para a formulação do Plano 2015 (Eletrobrás, 1991). 71 A Coopers & Lybrand é uma empresa britânica responsável pelo Projeto de Reestruturação do

Setor Elétrico Brasileiro (Re-Seb). A consultora foi contratada pela Secretaria de Energia do Ministério de Minas e Energia, a um custo inicial de quase US$ 40 milhões.

72 O GCPS, responsável pelo planejamento da expansão do setor elétrico, foi criado em 1982 e

extinto em 1999 . O GCPS era coordenado pela Eletrobrás e integrado por 34 concessionárias de energia elétrica e pelo Departamento de Águas e Energia Elétrica. (DNAEE).

73 A área de meio ambiente da Eletrobrás, dividiu-se entre o Departamento de Meio Ambiente e o

Programa de Planejamento e Gestão Ambiental, que compunha a Comissão Especial de Meio Ambiente (CEMA).

74 Esses técnicos atuaram, ainda, por cerca de um ano, junto ao o Comitê Coordenador do

Planejamento da Expansão dos Sistemas Elétricos (CCPE), quando então o grupo de meio ambiente passa a ser coordenado pela Companhia Parananense de Energia Elétrica (COPEL), sendo assessorado pelo CEPEL. Esse grupo assessor, derivado da CEMA é, então, denominado de Comitê Técnico Socioambiental – CTSA

92

com a regulamentação da ANEEL (Nutti, 2002, entrevista). Entretanto, esta não vinha, até

o ano de 2002, colocando exigências nesse sentido, o que por um lado, dificulta o trabalho

das empresas no âmbito ambiental, ao não seguirem orientações preestabelecidas, mas por

outro lado, não são obrigadas a seguir regras rígidas no que se refere às questões

ambientais e sociais. Ocorre que a ANEEL não considera de sua competência as

regulamentações ambientais, transferindo essa incumbência para o IBAMA e para os

órgãos ambientais estaduais, por meio de convênios.

Face ainda à privatização, o departamento de meio ambiente da Eletrobrás, cujo

papel foi bastante importante no sentido da inserção das questões sociais e ambientais no

âmbito do planejamento do setor elétrico, foi alijado do processo. Isso se deu,

primeiramente, porque essas questões não eram prioritárias no curto prazo e também pelas

modificações institucionais que se instituíram a partir da privatização, que acarretaram

mudanças na direção e diretrizes da empresa, entre outras. Nessa fase, foram afastados

muitos técnicos com larga experiência no setor elétrico face aos planos de demissão

voluntária efetuados pelas empresas. O departamento de meio ambiente, embora não tenha

sido muito afetado com as demissões, sofreu quase que uma parada em sua atuação.

Desde então, aquele departamento vem trabalhando na orientação dos aspectos

ambientais e sociais para a execução de projetos pelas empresas privadas. Na maioria dos

casos, a Eletrobrás é sócia minoritária nos empreendimentos, tendo, portanto, interesse em

viabilizar as questões ambientais e sociais no âmbito dos empreendimentos, embora a

execução dos mesmos não seja da sua competência.

Com a extinção do GCPS, em 1999, foi criado o Comitê Coordenador do

Planejamento da Expansão dos Sistemas Elétricos (CCPE), que passou a atuar, no ano de

2000, na elaboração dos Planos Indicativos de Expansão e Programas Determinativos da

Transmissão. O Plano Decenal 2001/201075 foi o primeiro plano elaborado pelo CCPE,

dentro do novo modelo de planejamento indicativo.

3.6.3 A reforma, a privatização do setor elétrico e o desenvolvimento sustentável

Embora a hidroeletricidade seja uma forma de energia elétrica de fonte renovável,

mais ambientalmente sustentável do que as fontes de energia provenientes de combustíveis

75 Nos cenários utilizados nesse Plano, o crescimento médio da da demanda de energia corresponde

a 5,5% e 6,3%.

93

fósseis, esse não vinha sendo o critério adotado para a implantação das usinas

hidrelétricas. A política se orientava, principalmente, em função da possibilidade de

obtenção de maior suprimento, da pressão das empreiteiras por grandes obras, dos

empréstimos internacionais para tais empreendimentos, entre outras razões.

Na realidade, os impactos sociais e ambientais causados pelos

megaempreendimentos, especialmente na década de 1980, poderiam ter sido minimizados

se as escolhas interagissem com as questões ambientais que emergiam naquela época76.

Com certeza a opção hidreletricidade deveria ser utilizada, porém com menores usinas,

menores lagos e barragens e, portanto, menores danos ambientais e sociais.

Com a mudança do modelo do setor elétrico e a introdução do mercado

competitivo, apesar da opção termelétrica assumir, inicialmente, prioridade nos planos de

expansão de energia elétrica, passa a existir um lado favorável, qual seja, que na

competição entre as empresas, o meio ambiente entrará como um dos fatores de

diferenciação entre elas. Uma empresa que tem preocupação na sustentabilidade ambiental

e apresenta aos usuários itens que comprovem esse interesse, com certeza se diferenciará

das demais.

Invariavelmente, quando nos referimos à competitividade fazemos alusão às

variáveis econômicas que estão em jogo. Entretanto, a competição pode ser baseada na

comparação de performance, sendo esta uma forma de se incentivar as empresas a

operarem de forma eficiente. Nesse caso, enquadram-se os requisitos necessários para o

desenvolvimento sustentável, tais como eficiência energética, proteção ambiental,

atendimento às necessidades sociais, etc.

3.7 A QUESTÃO AMBIENTAL DIANTE DA DESREGULAMENTAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO

A inserção da questão ambiental no âmbito do setor elétrico foi sendo construída

paulatinamente, como abordado no item 3.6.1. Foram necessárias quase duas décadas para

que fossem inseridos novos instrumentos e atores sociais no processo e para que as

questões sociais e ambientais passassem a ter importância no planejamento e na tomada de

76 O próprio Diretor americano do BID criticou a falta de vinculação entre energia e meio ambiente.

Segundo ele, colocar em funcionamento eficazes leis mabientais e capacitação como componenetes integrais dos programas de reestruturação é decisivo para garantir que as reformas do setor não sirvam somente à viabilidade financeira do suprimento sustentável de energia, mas também à eficiência ambiental (IDB apud Switkes, 2001, p.94).

94

decisões do setor. Como vimos, isso contribuiu, inclusive, juntamente com a escassez de

recursos, para a paralisação da construção de algumas usinas hidrelétricas, bem como para

que se repensasse o modo de expansão setorial, inserindo tecnologias de menor impacto

ambiental e social, como, por exemplo, a co-geração de energia77.

A questão que se coloca agora é como o setor ambiental e a eficiência energética

passam a se inserir no processo de reestruturação do setor elétrico, uma vez que a

privatização das empresas de energia prioriza o aumento da produção e da venda de

energia. Assumindo que, via de regra, a lógica empresarial visa aumentar o mercado de

venda e maximizar o lucro, o Estado terá que intervir mais ativamente por meio de

regulamentação, visando assegurar que as empresas tenham as questões ambientais

devidamente consideradas em suas práticas, que são moldadas pelo mercado competitivo.

Nesse sentido, estas deverão incorporar nos serviços, o respeito ao meio ambiente e ao

caráter de serviço público como requisitos de eficiência.

Os exemplos que sobressaem nos primeiros anos da experiência privatizante

brasileira não são muito animadores. A crise de energia elétrica que se instalou no País em

2001, por exemplo, não ocasionou prejuízos meramente econômicos. No âmbito ambiental,

certamente ocorreu um retrocesso. No âmbito legal, os prazos para o licenciamento de

novas usinas foram reduzidos de forma a antecipar o processo de implementação das

mesmas78. A Resolução CONAMA nº 279/2001 dita no art 2º, que os órgãos competentes

poderão estabelecer modelos simplificados de publicação dos pedidos de licenciamento

conforme o porte do empreendimento. Ou seja, a maioria dos projetos que até então

necessitavam de avaliação de impacto ambiental, passam a ter seu licenciamento aprovado

baseado na nova norma, corroborado pelo “artifício” de ser um projeto de pequeno porte.

Na pressa de atender a demanda do consumo de energia, o governo brasileiro criou,

no ano de 2000, o Programa Prioritário de Termelétricas - PPT79 que previa a construção

77 O potencial de co-geração no Brasil fica em torno de 12.000MW, segundo estudos da USP e

UFRJ, sendo que pode ser viabilizado com tecnologia brasileira e com maior eficiência (enquanto a co-geração aproveita 90%, as termoelétricas têm um grau de eficiência de 50 a 55%). No sentido de reduzir os impactos ambientais, vários países desenvolvidos chegaram a suprir até 20% da demanda nacional com energia co-gerada (Sauer, 2001).

78 A medida provisória nº 2147 de 15/05/2001, estipula que o CONAMA estabeleça procedimentos

simplificados de licenciamento para os empreendimentos de impacto ambiental de pequeno porte, referentes a linhas de transmissão, gasodutos e oleodutos, usinas hidrelétricas, termoelétricas, geração de energia elétrica por fontes alternativas e importação de energia. Assim, os empreendimentos de geração e transmissão de energia, passam por um processo simplificado de licenciamento, diminuindo o prazo para a concessão da licença ambiental.

95

de 49 usinas hidrelétricas e termelétricas até o ano de 200380. Ainda que esse prazo fosse

inviável do ponto de vista do tempo de execução de tais usinas – sem mencionar a questão

financeira - o que importa na nossa ótica é ressaltar que os impactos ambientais negativos e

sociais provenientes da construção dessas usinas poderão ser subestimados, face ao

imperativo de se expandir a oferta de energia elétrica81. Neste caso, não se tem levado em

conta os impactos ambientais negativos provenientes da construção de usinas

termelétricas82, uma vez que estas podem ser construídas em um menor prazo e

conseqüentemente, propiciar um retorno mais rápido dos investimentos realizados.

Visando um desenvolvimento mais sustentável, vários especialistas da área de

energia levantaram alternativas à termeletricidade, que viriam suprir a demanda existente:

co-geração, pequenas centrais hidrelétricas, conservação de energia, geração distribuída,

repotenciação, modernização do parque existente, entre outras (Sauer, 2001; Rosa, 2001;

Tolmasquim, 2001). O programa de termeletricidade proposto em 2001 ficou restrito a um

programa de complementaridade energética, visando evitar riscos de racionamentos de

energia caso ocorram longos períodos de secas. O PPT foi ajustado conforme quadro

abaixo.

79 O Decreto nº 3371, de 24 de fevereiro de 2000, institui, no âmbito do Ministério de Minas e

Energia, o Programa Prioritário de Termeletricidade e dá outras providências. 80 A Lei nº 10.438/02 prorroga até 31 de dezembro de 2004, o prazo de entrada em operação

comercial das usinas enquadradas no PPT. Prevê-se, que a geração térmica passará, após a entrada em operação dessas usinas de 2% para 17%.

81 A esse respeito, as declarações do Ministro Pedro Parente e do presidente da República, Fernando

Henrique Cardoso, por ocasião da edição da Medida provisória nº 2147, que criou a Câmara de Gestão da Crise de Energia, foram contundentes: ”questões ambientais têm atrasado obras e empreendimentos” e “nós temos sempre que tomar em conta as questões ambientais. Mas, também, dado o caráter emergencial, é possível ser mais rápido nessas decisões” (Araújo, 2001).

82 Segundo Sauer (2001, p.121), o programa de termelétricas, em virtude das emissões de monóxido

de carbono, dióxido de carbono, metano, óxidos nítricos e nitrosos, vem mudar drasticamente o perfil do setor elétrico brasileiro, em relação ao maio ambiente, que era positivo. De acordo com Bermann & Martins, apud Switkes, (2001, p.97), a implantação da rede de usinas a gás projetada, aumentaria as emissões de CO2 no Brasil em 59,5 milhões de toneladas anuais, um aumento de 20% do total das emissões atualmente resultantes da queima de combustíveis fósseis, madeira e carvão. Essas usinas também emitiriam 2.210,5 toneladas de SO2, enquanto as emissões diárias de NOx seriam de 30.200 toneladas.

96

Quadro 3 - Evolução da implantação do Programa Prioritário de Termelétricas

Ano 2001 2002 2003 2004 2005 Total

Cronograma original PPT (MW) 1,027 3,911 6,946 2,970 745 15,599

Cronograma

Original ajustado (MW)

1,305 4,447 5,389 296 - 11,437

Estimativa da ABRAGET (MW) 1,027 1,859 2,487 1,497 - 6,870 Fonte: Associação Brasileira de Geradoras Termelétricas (ABRAGET, 2003)

Não há dúvida que a crise de energia trouxe embutida ingredientes que agravam a

crise ambiental. Desta vez, ao contrário dos ganhos sociais e ambientais obtidos nas

décadas de 1980/1990 pelos ambientalistas, pelos movimentos sociais, pelas ONGs, pelas

populações atingidas por barragens, o meio ambiente cede espaço para a eletricidade.

Por outro lado, pode-se extrair um fato positivo proporcionado pela crise energética

de 2001. Esta foi o estopim que permitiu uma maior visibilidade, por parte da sociedade,

do estreito vínculo existente entre energia e meio ambiente, seja pelos impactos ambientais

negativos relacionados à produção e ao uso da energia, seja pelo desperdício e/ou pela

exaustão de recursos naturais não renováveis.

Os desafios para se continuar a expandir as necessidades energéticas da

sociedade com menos efeitos ambientais são enormes e complexos

envolvendo a discussão de aspectos técnicos, de preferências, padrões de

conforto desejados pela sociedade e custos de energia, sistemas de

urbanização, atividades econômicas e estilos de vida (…) Para que se

possa conceber um futuro mais sustentável do ponto de vista energético é

necessário maior participação de fontes renováveis e maior eficiência

para a produção e uso da energia. É fundamental maior compromisso e

esforço por parte do setor público e privado, seja em nível local ou

internacional (Jannuzzi, 2001).

Há que se assinalar que cada vez mais políticas conjuntas de energia/eficiência

energética e meio ambiente têm sido instituídas em nível mundial. Nas experiências

internacionais, a questão ambiental vem sendo definida, após a privatização, por meio da

regulamentação por parte dos Estados em nível federal e estadual. Nos EUA, por exemplo,

as regulamentações são bastante rígidas no que se refere ao controle dos impactos

97

ambientais, especialmente das usinas termelétricas, principalmente, quanto ao padrão de

emissões83 de poluentes atmosféricos.

Nesse sentido, em 15 de novembro de 1990, foi assinada a segunda Lei do Ar

Limpo (Clean Air Act Amendment), legislação que controla os poluentes atmosféricos

provenientes das plantas termelétricas, fontes móveis e instalações industriais. Essa lei

levou o setor elétrico a buscar alternativas para operar novas e antigas usinas termelétricas,

como tecnologias de controle e mudança da qualidade e/ou do próprio combustível (como

o uso de carvão mineral de melhor qualidade84), visando minimizar os efeitos adversos

sobre a saúde humana e os danos ambientais. Isso se refletiu no aumento dos custos e,

conseqüentemente, na elevação dos preços da energia85.

Na Califórnia, a Lei que rege a privatização, enfatiza fortemente a preocupação

ambiental, estimulando a entrada de novas usinas geradoras mais eficientes e de fontes

limpas e renováveis.

No que se refere à utilização de tecnologias, prevê-se sistemas combinados de

controle, visando o aumento da eficiência de remoção de poluentes; o desenvolvimento de

novas tecnologias de combustão e pós-combustão; a melhoria do processo de

beneficiamento e limpeza do carvão mineral, minimizando o teor de impurezas (pré-

combustão; utilização de sistemas de redução catalítica seletiva com possibilidades de

redução de 80 a 90% de NOx).

Essa Lei permitiu, ainda, a criação de um mercado de licenças ambientais86,

coordenado pelo EPA, que tem por objetivo determinar e monitorar a quantidade de

emissão de poluentes que cada usina termelétrica, entre outras fontes estacionárias, tem

83 O padrão de emissão é definido como a quantidade máxima de poluente que se permite liberar no

meio ambiente a partir de uma única fonte de poluição. O padrão de emissão está diretamente associado ao tipo de controle de poluição realizado: controle direto da poluição do ar, uso de equipamentos que removem as substâncias poluentes dos gases de exaustão das plantas de energia. Enquadram-se, nesse caso, os sistemas de remoção de SO2 (dessulfurizadores) e os sistemas de remoção de particulados (precipitadores eletrostáticos, ciclones, filtros) (Santos, s/d).

84 A partir da revisão da Lei do Ar Limpo, houve um aumento da demanda pelo carvão mineral

proveniente dos Apalaches (Central) e da região da bacia do rio Powder, produtores de carvão de melhor qualidade dos EUA.

85 Segundo o Electric Power Research Institute (EPRI), as regulamentações foram responsáveis, no

curto prazo, pelo aumento direto de 40% no custo médio da eletricidade nos EUA, no cancelamento de alguns programas e pesados estímulos na conservação de energia (Finon, 1990). Dentre os investimentos realizados em proteção ambiental, o que mais onerou as empresas de eletricidade foi o controle da poluição aérea.

86 Maiores detalhes sobre o mercado de licenças ambientais (permits) consultar o site:

www.epa.gov/oar/oaqps/permits/ .

98

permissão para liberar no meio ambiente. As empresas negociam as licenças entre elas,

havendo também a possibilidade destas serem adquiridas em leilões.

Em um sentido amplo – a medida em que os custos para a melhoria dos sistemas de

controle de emissões aumentaram - a Lei propiciou o uso de energias de fontes renováveis,

bem como o estímulo à eficiência energética e, portanto, ao menor desperdício de energia.

Segundo Santos, (s/d), a legislação americana obteve êxito no atingimento aos

objetivos almejados face, principalmente, a cinco pontos:

i. Capacidade técnica de medição dos níveis de emissão e a busca da

confiabilidade na determinação dos danos ambientais;

ii Capacidade de avaliação da variação geográfica do dano ambiental;

iii. Base tecnológica capaz de atender as demandas legais;

iv. Desenvolvimento de métodos e técnicas para avaliar o dano ambiental;

v. Aceitação social em reduzir o consumo energético ou mesmo pagar pelo

controle ambiental realizado.

Na maioria dos casos estudados, o êxito na regulamentação está estreitamente

vinculado à base técnica/tecnológica, bem como ao monitoramento e ao envolvimento

social. Caberia ainda ressaltar a estreita vinculação entre o setor energético e a

regulamentação ambiental na maioria dos países industrializados.

No Brasil, a regulamentação do setor elétrico no que se refere às questões

ambientais é ainda incipiente. A Resolução CONAMA 008/90 é o instrumento que regula

os limites máximos de emissões de particulados e dióxido de enxofre das novas centrais

para geração de energia elétrica. Em relação a outros combustíveis que não o carvão

mineral e o óleo combustível, cabe aos órgãos estaduais de meio ambiente estabelecer os

limites máximos de emissão desses poluentes.

3.7.1 A matriz energética frente à desregulamentação do setor elétrico

Como visto no item anterior, a desregulamentação do setor elétrico, propiciou a

mudança na proporcionalidade da matriz energética brasileira. A hidreletricidade até então

utilizada em cerca de 95% para a geração de energia, começa a ceder espaço para a

99

geração termelétrica, utilizando o carvão mineral e especialmente o gás natural como

fontes de energia.

A crise de energia de 2001 e a necessidade de expandir a capacidade do setor

elétrico no menor prazo possível, leva o governo a instituir, como já citado, o Programa

Prioritário de Termeletricidade, por meio do Decreto nº 3371, de 24 de fevereiro de 2000.

Além do fator tempo, existem alguns outros motivos, especialmente de

ordem econômica, que explicam a introdução maciça dessas usinas. Uma

é o próprio retorno do investimento na construção da usina: o menor

tempo de maturação permite ao investidor um investimento menor e um

retorno mais rápido87. Para o consumidor, entretanto, a geração

termelétrica/gás é economicamente desinteressante88, além de ineficiente.

Para acelerar o processo de funcionamento das usinas térmicas, estas irão

funcionar em ciclo aberto, que é um processo mais ineficiente. Significa

maior consumo de gás e um custo maior (Tolmasquim, 2001).

Outro fator refere-se aos contratos de suprimento de gás natural89, por meio de

importação, especialmente do gasoduto Brasil-Bolívia90. O gás natural, ao mesmo tempo

que impulsionou a construção das usinas termelétricas, freou o processo de implementação

das mesmas, na medida em que a discussão sobre o preço do gás foi muito extensa91.

87 Correa (2001) alerta para dois fatores que podem ser atrativos para os investidores privados: o

primeiro é que algumas usinas termelétricas economicamente ineficientes podem ser mantidas em funcionamento para serem fixados valores altos na curva marginal de geração e o segundo é que a energia hidráulica, já amortizada em larga escala, com usinas subsidiadas, pode ser vendida ao preço de energia térmica, o que carateriza um excelente oportunidade de negócio para o investidor.

88 O valor da geração hidrelétrica, tomando Furnas como referência, está na faixa de US$ 20 por

MW/h, enquanto que o custo de geração de energia termelétrica/gás natural, ultrapassa US$ 40 por MW/h. (Rosa, 2001).

89 O estímulo governamental às usinas termelétricas pode ser constatado pelo tipo de contrato

realizado: o contrato de compra do gás possui uma cláusula take-or-pay, ou seja, este tem que ser pago independente de ser utilizado (Tolmasquim, 2001).

90 Martin (2001) questiona a necessidade do gasoduto Brasil-Bolívia, uma vez que as termelétricas

que serão instaladas necessitarão consumir cerca de 14 milhões de m³ de gás, sendo que as plataformas da Petrobrás já produzem 22 a 30 milhões de m³ de gás, ou seja o País paga caro por um gás que aparentemente não é necessário.

91 O preço da energia será reajustado segundo o valor do gás, que é cotado em dolar. A discussão

reside no preço final da energia , uma vez que esta, sendo reajustada pelo valor do gás, se elevará sobremaneira, porque até então o preço se baseia em energia proveniente de usinas hidrelétricas já amortizadas (Tolmasquim, 2001).

100

Por outro lado, o uso de fontes alternativas tem sido apoiado mais enfaticamente. A

Lei nº 10438, de 26 de abril de 2002 cria o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas

de Energia Elétrica (PROINFA), com o objetivo de “aumentar a participação da energia

elétrica produzida por empreendimentos de produtores independentes autônomos,

concebidos com base em fontes eólica, pequenas centrais hidrelétricas e biomassa, no

Sistema Elétrico Interligado Nacional”92.

Tal Programa institui que as fontes de energia eólica, pequenas centrais

hidrelétricas93 e biomassa atendam a 10% do consumo anual de energia elétrica no país,

objetivo a ser alcançado em 20 anos. Embora ainda seja um percentual pequeno, existirá

um ganho significativo no âmbito energético e ambiental, uma vez que essas fontes

alternativas têm uma participação ínfima na matriz energética brasileira. A energia eólica

participa, por exemplo, no final de 2001, com um percentual de 0,03%94.

Além disso, a ANEEL, visando reduzir o consumo de combustíveis fósseis na

geração de energia elétrica, estabeleceu alguns incentivos, por meio de resoluções, que

buscam “estimular o desenvolvimento de alternativas de geração de energia a partir de

fontes renováveis”, tais como: (www.aneel.gov.br)

- a energia gerada pelas Pequenas Centrais Hidroelétricas - PCH´s fica isenta do

pagamento pelo uso da rede de transmissão e distribuição. Além disso, as PCH´s

são dispensadas de remunerar os municípios e Estados pelo uso dos recursos

hídricos.

- a sub-rogação dos recursos da Conta Consumo de Combustíveis - CCC95 à

empreendimentos de geração a partir de fontes de energia renováveis.

Quanto a esta última, ainda é inócuo o número de empresas concessionárias ou

autorizadas que optam por migrar do uso de combustíveis fósseis para o uso de fontes

renováveis. Isso se deve a alguns fatores, tais como: uma vez que o benefício também se

92 Lei 10.438/02, art. 3º. 93 Usinas com potência superior a 1 MW e igual ou inferior a 30 MW e com o reservatório com área

igual ou inferior a 3 km².

94 No final do ano de 2001 haviam apenas 6 usinas eólicas em funcionamento no Brasil. Até 2005, foram autorizadas pela ANEEL a instalação de mais 23 usinas eólicas (www.aneel.gov.br). No ano de 2002 (até junho) foram autorizadas pela ANEEL 35 PCHs, 117 termelétricas e 15 eólicas.

95 A Conta Consumo de Combustíveis - CCC foi instituída legalmente, de forma que o custo do

consumo de combustíveis fósseis, fosse rateado entre as concessionárias ou autorizadas de energia no país. A ampliação da utilização dos recursos da CCC para empreendimentos de geração a partir de fontes renováveis

101

estende aos combustíveis fósseis, não há interesse em fazer a mudança apenas por

aspectos ambientais; não há obrigatoriedade nem benefícios maiores para quem fizer a

troca; o custo financeiro associado ao investimento inicial do empreendimento é mantido.

Segundo a ANEEL, para incrementar o desenvolvimento de fontes renováveis, deverão ser

inseridas outras medidas regulatórias ou dispositivos legais, tais como na Alemanha, onde

a legislação prevê garantia de prioridade para fontes renováveis de energia.

3.8 A EFICIÊNCIA ENERGÉTICA E A DESREGULAMENTAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO

A reforma e a privatização do setor elétrico não incentivou a implementação de

ações em eficiência energética, haja visto que as empresas privadas, como já foi citado

anteriormente, possuem interesse na venda de energia, o que vai contra a eficientização e a

diminuição do consumo energético.

Entretanto, a crise de energia que se instalou no país em 2001 deu um caráter

emergencial ao assunto e serviu de estímulo às ações em prol da eficiência energética. O

projeto de Lei que tratava da Eficiência Energética96 e que passou onze anos tramitando

pelo Congresso Nacional, por exemplo, ganhou, então, prioridade absoluta. A Lei

10.295/2001 foi aprovada em outubro de 2001 e ressalta a criação de uma Política

Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia. O Decreto nº 4059/2001, que

regulamenta a Lei, foi aprovado em dezembro do mesmo ano.

Tal Decreto, instituiu a criação de um Comitê Gestor de Indicadores e Níveis de

Eficiência Energética (CGIEE) no âmbito do Ministério de Minas e Energia, composto por

membros do Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT), Ministério do Desenvolvimento,

Indústria e Comércio Exterior (MDIC), Agência Nacional de Energia Elétrica, Agência

Nacional do Petróleo (ANP) e dois especialistas em energia: um representante de uma

universidade brasileira e um cidadão brasileiro. Tal Comitê é responsável pela

implementação da aplicação da Lei nº 10.295/2001. Esse Comitê tem, entre outras

atribuições, acompanhar e avaliar sistematicamente o processo de regulamentação, bem

de energia (Resolução ANEEL nº 245, de 11 de agosto de 1999) vem contribuir para viabilização da substituição paulatina de combustíveis fósseis por fontes renováveis, até o ano de 2013.

96 Projeto de Lei nº 3.875 de 1993 (antigo Projeto de Lei do Senador Fernando Henrique Cardoso nº

125/90), em tramitação no Congresso Nacional por mais de uma década, incorporava as seguintes medidas: índices mínimos de eficiência para equipamentos, construções e processos industriais e apropriação de programas de conservação no custo de serviço das concessionárias.

102

como elaborar um plano de fiscalização, fazendo o vínculo entre a Agência reguladora e a

eficiência energética.

A privatização do setor elétrico ocasionou, indiretamente, o direcionamento de

recursos das empresas para as ações de eficiência energética. Havia um certo temor de que,

com a privatização, as empresas passassem a não obedecer a resolução ANEEL que as

obrigava a direcionar 1% do lucro para eficiência energética. Portanto, com a privatização,

essa resolução passa a ter força de Lei. Assim, a Lei nº 9991 de 24/07/2000 (já citada) e o

Decreto nº 3867/2001 que a regulamenta, tratam dos investimentos a serem realizados em

pesquisa e desenvolvimento do setor elétrico e em eficiência energética no uso final por

parte das empresas concessionárias, permissionárias e autorizadas do setor de energia

elétrica.

Um outro salto qualitativo foi a submissão das resoluções da ANEEL a Audiências

Públicas. Estas têm ocorrido freqüentemente, com forte participação do público

interessado, especialmente por meio eletrônico. A contribuição da sociedade se dá, em

grande medida, pela polemização do assunto que a crise de energia gerou. Nesse sentido,

houve uma nítida ampliação da interesse da sociedade para tratar de assuntos relacionados

à eficiência energética.

A crise de energia propiciou, ainda, a recuperação econômica e política do

Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica (PROCEL), O Programa prevê,

uma economia de energia elétrica, em termos de demanda evitada na hora da ponta, de 670

MW, em média por ano.

Por fim a crise de energia fez emergir o vínculo existente entre energia e meio

ambiente citada no item anterior, que resultou no maior conhecimento, por parte da

sociedade, sobre os requisitos ambientais da geração e do uso da energia elétrica.

Cabe aqui refletir sobre o papel das empresas privadas, no que se refere à eficiência

energética. O investimento em eficiência energética teria como conseqüência a diminuição

do mercado de energia elétrica. Quanto maior a demanda por energia, maior a venda e

mais lucratividade, o que nos leva a questionar: somente o setor público teria interesse em

promover a eficiência energética? Ou o setor privado pode aliar a racionalidade econômica

a um desenvolvimento mais sustentável, mesmo que isso propicie um menor investimento

em geração, em distribuição e na transmissão de energia e conseqüentemente menor lucro?

A resposta talvez esteja na eficiência energética como fator de competitividade das

empresas, assim como de redução da pressão sobre o meio ambiente. No Brasil, a

103

eficiência energética ainda não vem sendo utilizada como um diferencial nas decisões

econômicas das empresas geradoras e distribuidoras.

A privatização do setor brasileiro fracassou em dirigir adequadamente

investimentos para nova capacidade de geração e aumento da eficiência

energética (…) Ao contrário, os consórcios que se propuseram a arriscar

grandes somas de capital para construir projetos de geração centralizada

são principalmente as indústrias de maior ineficiência energética –

alumínio, cimento, ferro-ligas – que buscam garantir um suprimento

cativo de energia, enquanto adicionam pouca potência ao total de energia

disponível aos domicílios e estabelecimentos comerciais (Switkes, 2001,

p. 88, 89, 90).

Nos países desenvolvidos, especificamente nos EUA, a eficiência passou a ser não

só um fator de competitividade, mas um fator de aumento de lucros para as empresas. Em

alguns estados, onde o preço da energia está regulamentado, os fornecedores ficam com

parte do que economizam na conta do consumidor. Assim a Pacific Gas and Eletric

Company (PG&E) na Califórnia, somou mais de 40 milhões de dólares em retorno sem

risco, ao mesmo tempo que poupava ao consumidor nove vezes esse valor, mediante

redução de tarifas. A Public Utilities Comission (PUC), no mesmo estado, teve, com seus

investimentos em eficiência, resultados que pouparam para o consumidor um valor de 2

milhões de dólares (Hawken, Lovins & Lovins, 1999).

De uma maneira geral, verifica-se, nas experiências internacionais que os

mercados por si só, após as reformas nos setores elétricos, não são capazes de introduzir

melhorias em eficiência energética nas proporções adequadas aos países. As ações

públicas continuam sendo essenciais para manter a continuidade de programas de

eficiência que vinham sendo implementados anteriormente às mudanças.

Eto, Goldman & Kito (apud Jannuzzi, 2001), listam uma série de argumentos a

favor da participação do setor público na implementação de programas de eficiência

energética, tais como: informação, educação, auditorias; incentivos financeiros, normas,

padrões de eficiência energética, programas de transformação de mercado, Gerenciamento

pelo Lado da Demanda (GLD)97, avaliação dos programas, entre outros. A necessidade de

97 GLD ou Demand Side Management (DSM) é um instrumento utilizado nos EUA desde a década

de 1970 para combater os grandes desperdícios de energia.

104

participação do setor público em atividades para promover o uso eficiente de energia já é

aceita em muitas regiões dos EUA.

3.9 A CRISE DE ENERGIA ELÉTRICA DO ANO DE 2001

Excetuando o Governo, todos os estudiosos do assunto foram unânimes em afirmar

que a crise de energia elétrica que ocorreu no país no ano de 2001 foi uma crise previsível.

O Plano Decenal de Expansão da Eletrobrás 2000/2009, já apontava os riscos de

déficit de energia para o período 2001-2002 superiores aos 5% que o sistema atingiu ao

longo dos anos e tido como limite aceitável pelo setor elétrico. Em meados de 2000, o risco

nas regiões sudeste e centro-oeste estava em torno de 15%.

Segundo Pires (2001), o risco do déficit pode ser explicado por três razões

interligadas: A primeira está relacionada à longa e dessincronizada transição do modelo

estatal para o modelo privado98. A segunda se refere aos riscos regulatórios do novo

modelo, que geraram paralisia na decisão de investir da iniciativa privada99. Em terceiro,

pela ausência de articulação, tanto durante a concepção quanto na implementação das

reformas do setor elétrico, petróleo e gás natural100.

Oliveira (2001), ressalta que a Comissão designada pelo Presidente Fernando

Henrique para analisar os fatores determinantes da crise de energia elétrica, concluiu que o

problema surgiu face à falta de investimento em novas usinas necessárias para equilibrar a

oferta e a demanda de energia. Segundo o relatório elaborado por essa Comissão, as perdas

financeiras das empresas geradoras (de US$ 3 bilhões) poderiam ser investidas em cerca de

3 mil MW de energia térmica. A Comissão identificou seis tipos de problemas:

insuficiência nos investimentos; ineficácia na ação governamental; insuficiência de ação

preventiva para evitar racionamentos; ineficácia na correção de falhas de mercado; falta de

98 Diferentemente do setor de telecomunicações, em que o processo de privatização foi precedido da definição de uma lei setorial que definiu o marco regulatório de todo o setor, no setor elétrico o processo de reformas vem sendo caracterizado por envolver um período de transição bastante longo, dessincronizado e problemático no que se refere à possibilidade de manutenção do nível de investimentos nos patamares previstos pelo Plano Decenal. O novo modelo começou a ser implementado em 1993, mas em 2000, apenas 20% do setor de geração estava sendo operado pela iniciativa privada” (Pires, 2001,p.18).

99 Além das indefinições da regulação, houve a desvalorização cambial. Tanto o gás como os

equipamentos das térmicas são, em grande parte, importados, o que aumentou muito o risco dos investimentos.

100 A esse respeito consultar Pires et alli (2001, p.18-25).

105

reserva de segurança para atendimento da demanda em situação de crise e insuficiências no

programa de conservação de energia.

Basicamente, todos os pontos estão relacionados com a falta de planejamento

adequado para atuar certeiramente no mercado de energia elétrica, intervindo eficazmente

de modo a equilibrar a demanda e a oferta de energia. Ao compararmos os dados de 2000

com os de 1980, essa falta de planejamento fica clara. Enquanto o consumo cresceu 165%,

a capacidade instalada se elevou apenas 119%. À medida que o setor elétrico se abriu ao

investimento privado, ficou constatado que não havia interesse em investir/construir novas

usinas. Como coloca D´Araujo, (2001): com tantas usinas prontas para comprar, por que

investir em novas?

Sauer (2001), vê a falta de investimento do setor privado por um outro aspecto. As

empresas privadas têm a expectativa de obter lucro a curto prazo. Existe, assim, um

conflito: espera-se que as empresas invistam para ter lucro, mas do ponto de vista da

empresa ela pode aumentar o lucro produzindo menos. Quando há escassez, o preço

aumenta.

Tolmasquim (2001) e Rosa (2001) concordam que a crise se sucedeu,

principalmente, porque não houve investimento em expansão de energia elétrica. As

empresas públicas foram impedidas de investir, uma vez que seu investimento

contabilizava como déficit público; e as empresas privadas também não investiram por

razões já explicitadas acima.

No que se refere ao último ponto identificado pela Comissão, sobre as

insuficiências no programa de conservação de energia, há uma concordância geral de que a

eficiência energética é uma alternativa de peso para a crise do setor elétrico. Entretanto, o

PROCEL, programa governamental de conservação de energia, veio, desde a sua criação,

apresentando altos e baixos, como será visto no capítulo 5. Nos anos precedentes ao início

do processo de reforma do setor elétrico, este Programa vinha apresentando um

crescimento significativo, tanto em termos qualitativos quanto quantitativos. Entretanto,

após o início da reforma, face, principalmente à mudanças institucionais que ocorreram no

processo, houve modificações no quadro de pessoal responsável pelo Programa, que

permaneceu lento durante esses anos. Com a crise do setor elétrico, ficou clara a

necessidade e a responsabilidade das agências governamentais em implementarem, de

imediato, as ações previstas pelo PROCEL. Assim, o programa foi se reestruturando e

retomando as ações previstas.

106

Algumas das medidas tomadas em função da crise agregam, de certa forma,

benefícios ambientais em prol do desenvolvimento sustentável. Outras, provocam

prejuízos ambientais, como, por exemplo, o estímulo à utilização do gás natural, uma vez

que as usinas térmicas movidas irão propiciar o aumento de gases de efeito estufa. De toda

forma, face o caráter emergencial dessas medidas, o meio ambiente não fez parte das

discussões para implementação das ações abaixo relacionadas:

- Incentivos tarifários para a utilização do gás natural;

- Estímulos para investimentos em Pequenas Centrais Hidrelétricas, por meio de

incentivos financeiros do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES);

- Antecipação de entrada em funcionamento de algumas usinas hidrelétricas,

como, por exemplo, a de Itá;

- Autorizações de operação de UHEs e UTEs (16 até 2003)

- Licitação de novas linhas de transmissão e subestações de modo a facilitar os

sistemas interligados.

As pequenas centrais hidrelétricas (PCH) vêm de encontro às expectativas para o

desenvolvimento sustentável, pois unem o uso de fonte de energia renovável ao pouco

impacto ambiental e social, pela pequena escala dos empreendimentos. Uma PCH pode ser

construída no período de 12 meses. No estado da Califórnia, por exemplo, a lei que rege a

privatização enfatiza fortemente a preocupação ambiental, estimulando a entrada de novas

usinas geradoras mais eficientes e de fontes limpas e renováveis. Para a construção dessas

usinas, foram estabelecidas rigorosas regras ambientais (The Economist, 2001). No Brasil,

a ênfase é tão somente na oferta de energia como falado acima.

A experiência da Califórnia reitera a importância de que o processo de liberalização

do mercado de energia elétrica deve envolver a implementação de políticas de estímulo à

oferta e demanda de energia, vinculados à regulamentação ambiental e de eficiência

energética.

No caso brasileiro, essa oferta é importante, mas não podem ser negligenciadas as

políticas de conservação e de gerenciamento da demanda, melhorando a confiabilidade e a

qualidade dos sistemas de distribuição (Pires, 2001, p.45).

3.10 A DESREGULAMENTAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO NO BRASIL E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

107

A energia é um item essencial para as necessidades básicas do país, quer seja no

âmbito industrial, comercial e residencial, o que a torna ingrediente do desenvolvimento

nacional. Quando se pensa em energia e desenvolvimento sustentável o desafio se torna

ainda maior. Os indicadores de crescimento econômico do País são facilmente apontados e

são baseados em itens perfeitamente quantificáveis, enquanto os requisitos para se avaliar

o desenvolvimento sustentável do país são de ordem qualitativa. Indicadores sociais,

econômicos, ambientais, de qualidade de vida, são utilizados para a avaliação do

desenvolvimento sustentável. O uso de fontes de energia renováveis para a geração de

energia, os índices de eficiência energética adotados, o padrão de emissões de gases de

efeito estufa, assim como a universalização do uso de energia elétrica, fazem parte dos

principais indicadores, no âmbito energético, de desenvolvimento sustentável.

No processo de reforma do setor elétrico e de privatização das empresas de energia

no Brasil, a sustentabilidade não é definitivamente a questão prioritária, no curto prazo.

Com a passar do tempo, entretanto, a competitividade entre as empresas não poderá deixar

à margem do processo as questões relacionadas a sustentabilidade ambiental.

Como já foi citado em itens anteriores, existem regulamentações que estão

modificando a matriz energética brasileira. Por um lado, o programa de implantação de

usinas termelétricas poderá influenciar os indicadores de desenvolvimento sustentável no

sentido negativo, na medida em que irá aumentar os índices de emissão de gases de efeito

estufa. Por outro lado, ações como o incentivo a fontes de energia renováveis, tais como

biomassa e PCHs, influenciam positivamente a sustentabilidade. Os programas de

eficiência energética, também, vêm em prol da sustentabilidade ambiental (Kuennen,

1998).

A dificuldade entre conciliar a privatização do setor elétrico com as premissas do

desenvolvimento sustentável no Brasil, se dá, segundo Leite (1998), pelos seguintes

fatores:

i. O horizonte de tempo no qual se fundam as decisões empresariais são mais

curtos do que o requerido pela visão de longo prazo exigida pelo processo de

desenvolvimento sustentável;

ii. O processo de conservação de energia por parte dos consumidores pode ser

retardado pelo pouco interesse das empresas privatizadas;

iii. A privatização pode estimular, no futuro imediato, o consumo de energias não

renováveis cujo retorno do investimento é mais rápido;

108

iv. O suprimento das necessidades crescentes de energia resulta, inexoravelmente,

em pressão sobre os recursos energéticos do país, envolvendo, quase sempre,

danos ao meio ambiente;

v. Há carência de pessoal habilitado e com experiência, bem como falta de

entrosamento entre as diferentes instituições que emergiram no âmbito da

reforma do setor elétrico;

vi. A falta de continuidade das funções que vinham sendo exercidas pelo poder

público.

Leite (1988) afirma ser interessante preservar e até reforçar algumas das funções da

Eletrobrás, tais como:

- A pesquisa tecnológica aplicada, coordenada pelo CEPEL. No mercado

competitivo, as concessionárias possuem pouco interesse pela participação em

projetos conjuntos.

– A continuidade das pesquisas em novas tecnologias de geração de energia, que

poderão ser importantes no longo prazo.

– Estudos sobre a conservação da energia, que provavelmente não merecerá

atenção devida por parte dos novos distribuidores.

- Os levantamentos relacionados com a viabilidade econômica de usinas

hidrelétricas da Amazônia e troncos principais de transmissão. Estes requerem

investimentos moderados, porém de longo prazo de execução. É difícil prever-

se a presença da iniciativa privada nas fases iniciais destes investimentos.

- O atendimento a pequenas localidades isoladas no Brasil não encontra solução

razoável no mercado financeiro. Requer financiamentos privilegiados e

coordenação executiva.

- O acompanhamento e a coordenação dos trabalhos relativos à compatibilização

do suprimento de energia com os requisitos da preservação do meio ambiente,

na visão de longo prazo.

Assim, a Eletrobrás, ou a ANEEL, que é responsável pela regulamentação referente

às ações ambientais vinculadas à oferta e uso de energia101, poderiam ser os agentes do

101 O Decreto 2335/97, art. 12, inciso III diz que a ação regulatória da ANEEL visará

primordialmente a “promoção do uso e da ampla oferta de energia elétrica de forma eficaz e eficiente, com foco na viabilidade técnica, econômica e ambiental das ações”.

109

governo federal responsáveis pela solução de problemas relacionados a energia elétrica e

desenvolvimento sustentável, uma vez que estes não encontram eco na economia de

mercado. Cabe ressaltar, entretanto, que não há nenhum propósito em designar-se qualquer

instituição para definir as estratégias de energia e desenvolvimento sustentável se esta não

possuir força legal e competência técnica e gerencial.

∗ ∗ ∗

Este capítulo abordou a reforma do setor elétrico em nível nacional e internacional,

a privatização do setor elétrico e suas particularidades no caso brasileiro. Também foram

analisadas as experiências regulatórias em nível internacional e no Brasil. No que se refere

às questões ambientais e de eficiência energética, foram vistas a inserção e a

sistematização das questões ambientais na política do setor elétrico, bem como as

conseqüências da desregulamentação do setor elétrico para a questão ambiental e para a

eficiência energética. Foi abordada ainda, a crise de energia de 2001, razões e

conseqüências. No próximo capítulo, iremos introduzir as experiências de eficiência

energética em nível internacional.

110

4. EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS EM EFICIÊNCIA

ENERGÉTICA

4.1 A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA

A experiência brasileira em eficiência energética provem, em sua maior parte, das

experiências internacionais que serão aqui relatadas.

Embora quase todos os países desenvolvidos já possuam experiências relevantes

em ações/programas de eficiência energética, para efeito desta tese foram eleitos quatro

países-caso cujas experiências serviram de subsídios ao programa brasileiro: Reino Unido,

França, Canadá e Estados Unidos.

Nas quatro experiências a seguir expostas, assim como na maioria dos países102,

foram criadas instituições para tratar de eficiência energética com a meta primordial de

diminuir as emissões de gases de efeito estufa. Essas instituições são, no caso da França,

Reino Unido e Canadá, agências governamentais vinculadas ao setor ambiental.

No caso do EUA, a agência é subordinada ao Departamento de Energia.

Entretanto, os programas de eficiência energética mais atuantes em nível federal e

estadual, como o Energy Star, são vinculados à Agência de Meio Ambiente /Environment

Protection Agency (EPA).

Para a maioria dos países estudados, a criação de uma agência específica para

tratar das questões de eficiência energética permite estabelecer as ações devidas com

maior propriedade, sem muitos enfrentamentos de ordem política e/ou econômica.

Longe de serem instituições obsoletas, as agências de eficiência

energética da União Européia são altamente reconhecidas como

instrumentos necessários para executar as políticas de eficiência

energética (WEC, 2001, p.55).

Nesse sentido, o Programa Europeu de Mudanças Climáticas, implementado em

julho de 2001, apresentou uma proposta de instituir uma agência da União Européia para

implantar os programas dos países que fazem parte da mesma.

102 Dos 15 países da União Européia, por exemplo, 12 possuem agências de eficiência energética.

Nos países do leste europeu, foram criadas sete agências nacionais de eficiência energética (Tchecoslováquia, Hungria, Polônia, Slovênia, Bulgária, Lituânia e Romênia), segundo dados de 2003.

111

De maneira geral, a criação das agências específicas de eficiência energética visa:

a. promover assessoria técnica para os governos e para a população, uma vez que

as instituições existentes, de um modo geral, já possuem atribuições suficientes

e não tratariam das questões com o mesmo nível de profundidade que uma

agência específica;

b. promover a eficiência energética, fazendo uma espécie de “lobby”,

especialmente após a privatização das empresas de energia em diversos países,

que nem sempre desejam diminuir a sua margem de lucro;

c. atuar na coordenação das atividades em eficiência energética, de modo a evitar

duplicação de ações entre vários ministérios e/ou outros órgãos vinculados ao

assunto;

d. atuar como instância de mediação e coordenação nas negociações e acordos

entre os vários atores envolvidos na questão (empresas, consumidores,

fabricantes de equipamentos, entre outros), em prol da melhoria da eficiência

energética;

e. ser o agente responsável pela contrapartida nacional em casos de acordos

internacionais;

f. coordenar a elaboração de planos e legislação de eficiência energética.

De todo modo, o estabelecimento de agências de eficiência energética e a relação

destas com a implementação de medidas e o aumento da eficiência energética, também vai

depender do grau de prioridade que cada governo e a sociedade de um modo geral

estabelecem com o tema. Nos países desenvolvidos, por exemplo, a quantidade de

organizações não governamentais que vem trabalhando com essa questão é infinitamente

maior do que nos outros países, o que demonstra a integração e a priorização dada ao tema

por toda a sociedade.

A criação de programas e legislação de eficiência energética vem crescendo

sobremaneira em todos os países. Na maioria dos casos, este crescimento está vinculado

ao comprometimento com a redução de gases de efeito estufa. Nos quadros 4 e 5 abaixo,

encontram-se alguns dos países que já possuem instituições, assim como programas de

eficiência energética.

A maioria dos países possui uma agência nacional e agências regionais/estaduais.

Muitos países possuem, ainda, agências locais, como é o caso da maioria dos países da

União Européia. A descentralização permite uma maior proximidade com as

112

especificidades e a população regional/local, facilitando, portanto, direcionar as ações

necessárias para o estabelecimento da eficiência energética, em um menor prazo, e, em

grande medida, mais acertadamente.

Quadro 4 - Instituições de eficiência energética internacionais (países selecionados/2003)

Agências Nacionais Agências

Regionais/estaduais

Agências Locais

Áustria (EVA) 13 2

Canadá (OEE) * -

Dinamarca (DEA) - -

França (ADEME) 28 -

Finlândia (MOTIVA) 10 -

Alemanha (DenA) 12 *

Reino Unido (EST) * *

Irlanda (IEC) - 11

Itália (ENEA) 3 29

Estados Unidos (EREE) * -

México (CONAE) - -

Índia (EMC) * -

Holanda (NOVEM) * -

Portugal (AGEN) 7 5

Espanha (IDEA) 11 7

Suécia (STEM) 9 -

Austrália (APERC) * -

Noruega (IFE) * *

Polônia (KAPE) * -

Russia (CENEf) * -

Bulgaria (SEEA) - -

Chile (National Energy Commission)

- -

113

Turquia (NEEC) - -

Nova Zelândia (EECA) - - Fonte: WEC, (2001)

* países que possuem agências, sem informar a quantidade.

Quadro 5 - Programas internacionais de eficiência energética/mudanças climáticas (países selecionados)

País Programas de eficiência energética

Áustria Estratégia Nacional de Mudanças Climáticas 2000-08/12 (-15,5 Mt CO2)

Bélgica Programa Nacional de Mudanças Climáticas

Dinamarca Lei de promoção de economia de energia (março 2000); redução de emissões de CO2 em 21% em 2008/2012 comparativamente a 1990.

Finlândia Estratégia Nacional Climática

França Programa Nacional Contra Mudanças Climáticas (redução de 16 Mt C em 2008/2012 comparativamente a 1990).

Alemanha Acordo nacional para redução das emissões de CO2 em 25% em 2005

Itália Lei nº 10 de 1991 – Plano Nacional de Energia para Eficiência Energética, Economia de Energia e Desenvolvimento Renovável.

Irlanda Estratégia Nacional de Mudanças Climáticas 2000-redução de emissões até 15,4 Mt CO2 até 2010.

Holanda Aumento de eficiência energética em 33% (1,5% ao ano) entre 1995-2020; Programa de Ação em Conservação de energia 1999-2002; aumento de eficiência energética de 1,6 a 2% ao ano; Plano de Implementação de Política Climática: redução de emissões de CO2 em 6% (50 Mt).

Suécia Plano de Comitê Parlamentar de Mudança Climática visando a redução de 2% de gases de efeito estufa.

Reino Unido

Programa governamental de mudanças climáticas visando a redução de 20% das emissões de CO2 até 2010, comparativamente a 1990.

Canadá Programa de Eficiência Energética e de energias alternativas

EUA Plano 2000-2010 de Eficiência energética e energias renováveis

Índia Lei de conservação de energia (em preparação) Fonte: WEC, (2001)

Como vimos no quadro 5, a maioria dos programas de eficiência energética são

vinculados a programas de mudanças climáticas visando a redução de gases de efeito

114

estufa, o que, de certa forma, é a tendência global nos países desenvolvidos que têm as

mudanças climáticas como principal problema ambiental.

4.1.1 Organizações não governamentais

As ONGs de eficiência energética vêm atuando vinculadamente às questões

ambientais desde a década de 1980, no sentido de prover informações à sociedade civil de

uma forma geral, como prestando assessoria aos governos estaduais e federal no âmbito da

eficiência energética, da sustentabilidade ambiental e na questão das mudanças climáticas.

Isso ocorre por meio de relatórios técnicos, estudos, workshops, entre outros. As ONGs,

de uma maneira geral, atuam em nível local, regional, nacional, ou por meio da

participação em redes globais, tais como a International Network Sustainable Energy

(INFORSE); e Protecting the World´s Climate. Também realizam parcerias com a

iniciativa privada, universidades, centros e laboratórios de pesquisa, além de instituições

governamentais em todas as esferas de poder. O papel das ONGs nos países estudados tem

sido significativo para a implementação de propostas de políticas públicas, da

disseminação da eficiência energética e da proteção dos recursos naturais nos diversos

setores e atividades econômicas.

A seguir será feita uma abordagem dos programas e das principais ações em

eficiência energética que vêm sendo realizados nos países selecionados para esta tese

(França, Reino Unido, Canadá e EUA).

4.2 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NA FRANÇA

A Agência de Meio Ambiente e da Matriz Energética (ADEME), criada em 1992,

é um órgão governamental que responde conjuntamente aos Ministérios da Gestão do

Território e do Meio Ambiente e ao Ministério da Economia, das Finanças e da Indústria.

A Agência objetiva a elaboração de programas de eficiência energética e de redução do

consumo específico de matérias primas. A ADEME possui 28 agências regionais.

Visando abranger todos os aspectos concernentes à eficiência energética, a

ADEME trabalha com mais de 250 indicadores que são monitorados todos os anos. Tais

indicadores são usados para direcionar as políticas públicas de energia e meio ambiente

(OECD, 2000).

115

A Agência contava com um orçamento operacional de cerca de 300 milhões de

francos (US$ 267 milhões) ao ano até o ano de 2000. A partir de 2001, o orçamento da

ADEME passou a ser de 400 milhões de Euros.

A receita da ADEME provém de 3 fontes principais:

- Dotações orçamentárias do Governo;

- Receita de 4 taxas coletadas e administradas pela ADEME: Taxa Municipal sobre

resíduos sólidos, taxa sobre a poluição atmosférica, taxa sobre a poluição sonora

causada por aviões e taxa sobre o descarte de óleos.

- Fundos oriundos de serviços prestados no exterior e vendas de suas publicações.

A ADEME possui três linhas de atuação prioritárias, nas quais se baseia a maioria

dos seus programas/projetos e que vêm de encontro à busca do desenvolvimento

sustentável naquele país: desenvolvimento de uma economia de dejetos, visando a

melhoria ambiental; construção de uma matriz energética de base sustentável; melhoria da

performance do setor de transportes com respeito à redução da poluição atmosférica

causada por estes.

Além destas três linhas prioritárias, destaca-se ainda a preocupação com a

promoção de energias renováveis, tratamentos para a poluição dos solos, a promoção de

tecnologias mais limpas, entre outros.

A ADEME possui ações em nível nacional, ações européias e ações internacionais.

No âmbito da União Européia, a ADEME coordena o projeto Odyssee, em

operação desde 1992 e que visa estabelecer indicadores de eficiência energética para os

vários setores da economia, com intuito de monitorar os progressos realizados tanto em

relação ao aumento de eficiência energética, quanto à redução de emissões de gases de

efeito estufa103.

Além das ações específicas na União Européia - onde a agência também é o ponto

de contato do programa “energia, meio ambiente e desenvolvimento sustentável” - a

ADEME desenvolve projetos com países da Europa Central e do Leste Europeu, Países

Mediterrâneos, da África e do Sudeste Asiático. As ações da ADEME em nível

103 Nesse sentido, foi realizado um documento denominado "Cross country comparison on energy

efficiency indicators" o qual produziu uma série de indicadores setoriais em uma base estatística comparativa para a União Européia, juntamente com a Bulgária e a Hungria.

116

internacional concentram-se na utilização racional de energia, na eletrificação rural

descentralizada e ações no meio ambiente urbano e industrial.

4.2.1 Legislação

Em 1996, a França implementou legislação específica para as ações vinculadas à

eficiência energética (Lei nº 96-1236 de 30 de dezembro de 1996). Em janeiro de 2000 foi

implementado um Programa Nacional visando a diminuição das mudanças climáticas

(Programme National de Lutte Contre le Changement Climatique). Este Programa

instituiu medidas técnicas e fiscais envolvendo todos os setores que vinham causando

impactos no curto e no médio prazo e ampliou a atuação da ADEME. Em dezembro de

2000, foi implementado o Programa Nacional de Melhoria da Eficiência Energética

(PNAEE). O Programa visa uma maior divulgação e conscientização das ações de

eficiência energética. Para tal implantou Centros de Informação em Energia Eficiente, cujo

número de unidades instaladas já atingiu 150 no final do ano de 2002, além de disseminar

uma campanha publicitária nos meios de comunicação.

4.2.2 Os programas da ADEME

Os programas de eficiência energética da ADEME são, concomitantemente,

programas de gestão ambiental.

a. Redução do consumo energético nas comunidades, que visa:

- Treinamento de gerentes de edificações - fornecimento de ferramentas (softwares,

etc) que ajudam no monitoramento do consumo energético.

- Alta qualidade ambiental - desenvolve uma cultura de melhoria da qualidade

ambiental junto a proprietários de prédios e as comunidades em geral.

- Energia renovável e desenvolvimento local - a agência financia a melhoria dos

sistemas de aquecimento por meio de energias renováveis, estimulando

autoridades regionais a participarem do programa.

b. Melhoria da qualidade do ar nas cidades, visando:

117

- O aumento do monitoramento da qualidade do ar e dos poluentes.

- Estímulo à compra de frotas e veículos mais eficientes.

- Ferramentas para desenvolvimento de planos de transporte eficientes.

c. Gestão ambiental nos centros urbanos visa,

- Ecodesenvolvimento para um melhor meio ambiente

- Novas ferramentas derivadas do Plano Ambiente-Empresa

d. Otimização da gestão de resíduos, por meio de:

- Um mecanismo de apoio – inclui programas para pesquisa e comunicação, além

de recursos para estudos preliminares.

- Criação de um monitor de custos – criação de um mecanismo de controle de

custos/ desperdícios vinculados, principalmente, com a logística.

- Desenvolvimento de bioconversores e qualidade da compostagem – enfatiza os

índices de compostagem e a disseminação de protocolos de qualidade para todos

envolvidos em quaisquer atividades vinculadas à reciclagem de resíduos.

e. Principais programas setoriais :

O Setor residencial/comercial conta com medidas para eficiência

energética em novas e antigas residências/comércios.

- A substituição de vidros simples por duplos propiciou uma economia de 5

a 10% na necessidade de aquecimento nas novas residências. No setor comercial, a

regulamentação visando a eficiência térmica proporcionou a diminuição em 25%

do consumo.

- Elaboração de manuais de eficiência energética para prédios

Visando estimular os profissionais a planejar prédios mais eficientes, a

ADEME elaborou, juntamente com a Associação de Engenheiros de Refrigeração,

118

guias para hotéis, escritórios, hospitais, escolas, comércio, bibliotecas, indústria e

setor agropecuário. Esses guias e a regulamentação para as novas edificações

trouxeram para estes setores uma economia de consumo de energia de 25%.

No que se refere às antigas residências e comércios (construídos

anteriormente a 1975), a maior economia de energia que vem sendo realizada diz

respeito ao aquecimento, que vem sendo reduzido em média 10%.

- Diagnósticos energéticos

A ADEME passou a realizar, a partir de 1999, diagnósticos energéticos

subsidiados em 50% do custo real e ainda pré-diagnósticos que visam orientar as

comunidades a diminuir o consumo de energia.

- Edificações e desenvolvimento urbano

Os programas da ADEME nessa área se concentram na eficiência

energética e na qualidade ambiental nas edificações, no planejamento urbano e a

infra-estrutura, e no gerenciamento municipal de lixo urbano.

O Setor industrial, conta com oito projetos:

- Gerenciamento ambiental e de energia em plantas industriais;

- Desenvolvimento de tecnologias de eficiência energética e tecnologias

ecológicas;

- Processamento de lixo industrial e armazenamento de água residual;

- Processamento de resíduos sólidos;

- Gerenciamento do lixo industrial, em geral;

- Recuperação de zonas contaminadas;

- Desenvolvimento de segmentos industriais;

- Redução da poluição atmosférica.

O Setor de Transportes é centralizado em um Programa:

O Programa Nacional de Pesquisa e de Inovação nos Transportes Terrestres

(PREDIT), foi lançado em 1996, com programação para o período 1996/2000 e

119

2002/2006. É uma iniciativa da ADEME juntamente e os Ministérios da Pesquisa,

dos Transportes e do Meio Ambiente e da Indústria.

O PREDIT 2002/2006 foi lançado em março de 2002 e possui 11 grupos

operacionais que trabalham com questões relacionadas aos transportes e ao

desenvolvimento sustentável104 (www.predit.prd.fr).

f. Outros programas:

- Etiquetagem e marketing

A ADEME emite selos de eficiência energética para a maioria dos

eletrodomésticos, em especial refrigeradores, freezers, lavadoras e secadoras de

roupa e lavadoras de pratos. A ADEME atua em conjunto com a Életricité de

France (EDF), empresa estatal de energia, para promover campanhas sobre esses

produtos.

- Agricultura e bioenergia tratam das:

- Tecnologias de produção de alimentos com elevada eficiência energética e

baixos impactos ambientais negativos;

- Agricultura, indústrias alimentícias e reciclagem de lixo;

- Tratamento das emissões para a atmosfera causadas pela agricultura;

- Biomateriais e biomoléculas;

- Desenvolvimento de biocombustíveis sólidos e líquidos.

Fontes renováveis de energia visa o:

- Desenvolvimento de sistemas de aquecimento e resfriamento solares;

- Energia geotérmica e armazenamento subterrâneo;

- Produção de eletricidade a partir de fontes renováveis de energia;

104 Mobilidade e desenvolvimento sustentável; serviços móveis; novos conhecimentos para a

segurança; tecnologias para uma segurança “natural”; logística e transporte de mercadorias; tecnologias para o transporte de mercadorias; impactos energéticos e ambientais; veículos econômicos; integração de sistemas de informação; veículos e infraestruturas, desenvolvimento integrado, política de transportes.

120

Programas Interdisciplinares envolvem vários setores econômicos e vários

tipos de ação:

- Desenvolvimento e promoção de produtos verdes;

- Gerenciamento pelo lado da demanda e co-geração;

- Controle da poluição sonora;

- Cité Ville (programa em parceria com cidades de médio porte);

- Consideração de critérios ambientais nas decisões: avaliações de impacto

ambiental e energético objetivas para dar suporte a decisões de órgãos

governamentais, empresas e associações; desenvolvimento de ferramentas de

análise de ciclo de vida e pesquisa de toxidade ambiental.

4.2.3 Instrumentos econômicos

A França implementou alguns incentivos fiscais/financeiros para a melhoria da

eficiência energética em prédios residenciais/comerciais já existentes. Algumas taxas,

como as apontadas nos itens a e b abaixo, embora sejam tributações ambientais,

contribuem indiretamente para a eficiência energética, pois parte do dinheiro arrecadado é

redistribuído pela ADEME para programas de eficiência energética.

Incentivos fiscais

a. Taxa Municipal sobre resíduos sólidos; taxa sobre a poluição atmosférica; taxa

sobre a poluição sonora causada por aviões; taxa sobre o descarte de óleos. Essas

taxas são coletadas e administradas pela ADEME.

b. A TGAP (imposto sobre atividades poluidoras) está sendo aplicada em incentivos a

negócios do setor terciário;

c. Redução do percentual do imposto VAT que incide na venda de aquecedores

movidos a novas fontes de energia ou a fontes de energia renováveis, bem como de

produtos altamente eficientes;

d. Redução de impostos - redução no imposto de renda para investimentos em

isolamento térmico, melhorias nas instalações de aparelhos de aquecimento;

substituição de boilers ou instalação de fornos de madeira;

121

Incentivos financeiros

a. Incentivos financeiros para aquecedores de água residenciais eficientes em prédios;

b. Financiamento de diagnósticos energéticos – a partir de 1999 a ADEME passou a

financiar 50% do custo de diagnósticos energéticos nos setores residencial e

comercial;

c. Setor industrial: Desde 1983 a ADEME provê apoio financeiro de 50% do custo

para as indústrias que realizam diagnósticos/auditorias energéticas. Subsidiam,

ainda, estudos de eficiência na iluminação. Segundo a ADEME, praticamente todos

os investimentos retornam em menos de três anos.

d. Ainda na área industrial, existem fundos provenientes da SOFERGIE (grupo de

empresas que financiam investimentos em economia de energia), FOGIME (fundo

que garante investimentos em gerenciamento energético e ambiental) e FIDEME

(fundos de investimentos em eficiência energética)105.

e. A ADEME e a EDF, concessionária de energia elétrica francesa, assinaram um

acordo conjunto investindo em 19 programas pilotos regionais e três nacionais em

gerenciamento pelo lado da demanda. O investimento foi realizado em aparelhos e

produtos energeticamente eficientes, na compra de lâmpadas eficientes e em

auditorias de eficiência energética nos setores industrial, iluminação pública e

motores industriais eficientes.

f. No setor de transportes, é pago um bônus correspondente a 5000 francos para a

retirada de carros com mais de 10 anos de idade. A partir de 1996, o bônus passou

a ser dado para veículos com idade acima de oito anos.

g. Os prédios do setor terciário são dotados de incentivos específicos.

• • • • • • •

Cabe ressaltar que os programas de eficiência energética da ADEME são bem

abrangentes e compreendem uma quantidade significativa de ações envolvendo questões

ambientais que vão muito além de uma simples estratégia para tratar das questões

energéticas associadas ao aquecimento global.

105 Estava previsto para 2003 a compra de partes de empresas em expansão, fazendo com que o

capital aumente. Esses recursos serão geridos pela ADEME, pelo AMRO BANK e por um Banco Público Francês. A taxa de empréstimo será menor do que a taxa de risco de mercado.

122

4.3 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NO REINO UNIDO

No Reino Unido, como na maioria dos países desenvolvidos, os programas de

eficiência energética fazem parte de uma estratégia para tratar das questões energéticas

associadas ao aquecimento global106 .

O Energy Saving Trust (EST) foi criado em 1992 e é a instituição governamental

responsável pelas questões relacionadas à eficiência energética. É vinculado ao

Departament of Environment, Transports and Regions (DETR) e ao ao Department of

Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) do Governo Britânico. O EST possui

como objetivo principal a diminuição das emissões de dióxido de carbono no Reino Unido,

mediante as seguintes ações, entre outras:

- Aumentar o nível de conscientização da população com relação às vantagens da

eficiência energética;

- Assegurar que os mercados de energia trabalhem de acordo com o interesse dos

consumidores, fornecendo equipamentos e serviços energeticamente eficientes e

que sejam comercialmente sustentáveis no longo prazo;

- Desenvolver, gerenciar e avaliar o programa Electricity Standards of

Performance (SoP), voltado para direcionar as empresas concessionárias

britânicas a fornecerem eletricidade eficiente, a custos razoáveis.

- Criar um mercado para veículos de combustíveis limpos;

- Possibilitar aos consumidores de energia o recebimento de energia elétrica

proveniente de fontes de energia renováveis.

As fontes de financiamento dos Programas do EST provêm, principalmente, do

DETR (cerca de US$30,5 milhões biênio 98/99 e 14 milhões de libras para o ano de 2000)

e do Programa Eletricity Standards of Performance. Esse programa cobra 1,20 libra

compulsória ao ano, por consumidor residencial de gás e de energia elétrica, gerando cerca

106 A maioria dos países europeus tem por meta a redução de 8% (até 2008 a 2012) abaixo dos níveis

de emissão de gases em 1990.

123

de 50 a 100 milhões de libras107 anualmente. No período 1996-2002, a arrecadação

prevista dos SoPs 1, 2 e 3 foi de, aproximadamente, 500 milhões de libras. As medidas

implementadas em eficiência energética neste período, permitiriam, assim, a diminuição

de 10 milhões de toneladas de CO2 a partir das medidas implementadas com o dinheiro

investido em eficiência energética (EST, 2000).

O EST é uma agência governamental financiada por um órgão de meio ambiente,

com parcerias de empresas do setor de energia. Assim, cada programa citado abaixo,

consegue alavancar uma grande soma de investimentos do setor privado. Além deste, tais

programas envolvem associações de moradores, fabricantes, concessionárias de energia

etc. A aliança entre esses atores proporciona o fortalecimento e o comprometimento com

ações de eficiência energética. Assim, no ano de 1998, por exemplo, o EST levantou 100

milhões de libras externamente ao Departamento ao qual se subordina.

4.3.1 Legislação/Regulamentação

Legislação

Home Energy Conservation Act – 1996

Visa aumentar a eficiência energética no setor residencial, atingindo uma

redução de 30% do consumo energético em um período de 10 a 15 anos.

Warm Homes And Energy Conservation Act – 2001

O Reino Unido se destaca como um dos países que mais vincula a questão da

eficiência energética às questões ambientais. Em nível institucional, enquanto as

políticas de eficiência energética e ambiental são subordinadas ao DEFRA, todas

as outras questões vinculadas à política energética, tais como oferta de energia e

energias renováveis ficam subordinadas ao Departmento da Indústria e do

Comércio (DTI).

107 A relação entre dólar e libra era de US$ 1,67 para cada libra em maio de 2003

(www.br.invertia.com)

124

Regulamentação

Programa de Etiquetagem - Visa estimular a compra e a produção de

equipamentos mais energeticamente eficientes. O selo de eficiência energética é

obrigatório para todos os equipamentos elétricos, tais como máquinas de lavar e

secar, de refrigeração, entre outros, desde 1995. Este selo associa letras e cores a

maiores ou menores graus de eficiência energética (de A a G), permitindo o

consumidor comparar as alternativas possíveis.

Índices de eficiência energética (energy efficiency standards) - o programa tem por

objetivo implementar um padrão mínimo de eficiência energética, restringindo a

venda de equipamentos de refrigeração ineficientes, desde setembro de 1999.

4.3.2 Principais programas de eficiência energética e meio ambiente

Action Energy/Carbon Trust

Além do EST, o Reino Unido conta com o ActionEnergy, que é uma

versão renovada no ano de 2001 do “Energy Efficiency Best Practice

Programme” (EEBPP), programa lançado em 1989. O EEBPP evitou gastos

equivalentes a 650 milhões de libras ao ano no país (www.energy-

efficiency.gov.uk/). Assim como o EEBPP, o ActionEnergy é um programa

governamental de informação, assessoria e pesquisa, ajuda prática e ajuda

financeira – inclusive para P&D - para organizações privadas e o setor público

(incluem-se empresas de transporte, de serviços, do setor público e outras que

trabalham com o setor habitacional), no sentido de iniciarem ações em eficiência

energética.

O Programa é gerenciado e financiado por um órgão governamental, mas

incorpora representantes de setores-chave da economia, tais como associações da

indústria e do setor habitacional, entre outros. De acordo com a avaliação realizada

anualmente pelo próprio Programa, este promove uma economia de 500 milhões de

libras por ano, ou o equivalente a 3 milhões de toneladas de Carbono – MtC, ou

ainda a 2% das emissões anuais do Reino Unido.

125

O Carbon Trust é o braço do Action Energy que trata das questões

relacionadas a mudanças climáticas/diminuição das emissões de carbono

(www.thecarbontrust.co.uk). Entre as metas estipuladas pelo Carbon Trust,

destacam-se a economia de 700GWh por ano em energia e a diminuição de 50ktC

por ano em dióxido de carbono.

b. Climate Change Programme

Em 2000 foi criado o Climate Change Programme que introduz um pacote

de medidas políticas e econômicas para todos os setores e atividades, visando

atingir a meta estipulada no Protocolo de Kioto. Segundo este, o Reino Unido tem

por meta diminuir em 12,5% as emissões de CO2 abaixo dos níveis de 1990 no ano

de 2010.

As principais ações do Programa são: (www.defra.gov.uk)

- Melhorar a eficiência energética no setor de negócios, estimular

investimentos e diminuir custos;

- Estimular novas e mais eficientes fontes de energia;

- Cortar as emissões do setor de transporte;

- Promover melhor eficiência energética no setor residencial;

- Melhorar a regulamentação em eficiência energética para as edificações;

- Continuar a reduzir as emissões do setor agrícola;

- Garantir que o setor público tenha um papel exemplar em eficiência

energética nos prédios públicos, hospitais e escolas.

c. Transport Energy

Desenvolve soluções inovativas, programas e informações para redução dos

efeitos negativos do transporte no meio ambiente, promovendo um transporte

sustentável. Engloba os subprogramas Transport Energy Powershift e Transport

Clean Up.

O Transport Energy PowerShift foi lançado em 1996 com o objetivo de

dar o primeiro passo no mercado de veículos movidos a combustíveis

limpos (Clean fuel vehicles - CFVs) no Reino Unido. O subprograma

promove CFVs e oferece apoio financeiro para auxiliar na compra dos

126

veículos que são, comprovadamente, menores emissores de gases de

efeito estufa. Entre estes, encontram-se os veículos movidos a gás

natural, GLP e elétricos, incluindo híbridos.

O programa possui um orçamento de 30 milhões de libras para o

período 2001-2004.

O Transport Energy CleanUp objetiva melhorar a qualidade do ar, por

meio de equipamentos de redução de poluição nos veículos. Este

programa é implementado em nove áreas mais poluídas do país. O

orçamento para o primeiro ano foi de seis milhões de libras e mais 30

milhões de libras para o período 2001-2004.

d. Programa PlanetYork Climate Challenge

Pretende fazer de York uma cidade sustentável que sirva de modelo para as

outras cidades da Grã Bretanha e do mundo, por meio da diminuição da emissão de

gases no setor transportes, além de diminuir o uso e o desperdício da energia nos

setores residencial e comercial.

e.Future Energy

É um programa que visa aumentar a confiabilidade dos consumidores de

energia renovável, por meio de auditorias realizadas na produção/produtores de

energia renovável. Dessa forma, o programa visa tanto trazer confiança para os

consumidores, aumentando a demanda por esta forma de energia, quanto estimular

os produtores a gerar energia por fontes renováveis.

f. Subsídios para energia solar

Este programa visa apoiar iniciativas que envolvam energia solar. O

Departamento de Comércio e Indústria está implementando um programa

demonstrativo de energia fotovoltaica. Na primeira fase do programa foram

investidos vinte milhões de libras.

127

Uma das principais iniciativas do programa é o subsídio à instalação de

equipamentos de energia solar nos setores residencial, comercial e em instituições

sociais.

Existem três tipos de subsídios:

- Residenciais: para pequenos e médios empresários e para projetos de

edificações de pequeno porte, tais como escolas e grupos comunitários.

Estes projetos podem receber um percentual fixo de até 50% do valor do

subsídio fixado para projetos do porte de 0.5kWp - 5kWp.

- Para projetos de grande porte é possível receber até 65% do valor do

subsídio fixado para investimentos em projetos de energia solar de

pequeno e médio porte de 5kWp a 100 kWp.

- Para instituições comerciais: é possível receber até 40% do valor do

subsídio fixado para investimentos em projetos de larga escala (entre

5kWp to 100 kWp).

g. Programa Community Energy

O Programa oferece financiamento, informações e apoio a autoridades

locais, pessoas físicas registradas como proprietários de instituições sociais,

Universidades, Hospitais e outras organizações de serviço público para a reforma

das instalações existentes e implantação de novos esquemas de aquecimento em

instalações comunitárias.

O Programa destinou 50 milhões de libras para subsidiar pessoas/projetos

no período de 2002/2003.

h. Best Practice Sustainable Energy in Housing

O programa possui um fundo para incentivar práticas eficientes em

residências. Pretende realizar uma mudança cultural entre os profissionais da

indústria da construção, tais como engenheiros, arquitetos, construtores, fabricantes

de máquinas e equipamentos, entre outros, de modo a reduzir o CO2 produzido

pelo uso da energia no setor residencial. Para tal, o programa conta com um fundo

de um milhão de libras ao ano.

128

O programa visa:

- fornecer assessoria, informação técnica e treinamento para profissionais em

ações em eficiência energética;

- demonstrar e promover as ações e novas tecnologias que possam causar um

impacto positivo para a diminuição do carbono no setor residencial e

- ser a instituição/autoridade responsável na fonte de informações técnicas e

assessoria no uso de energia no setor residencial.

Outros programas/projetos/instrumentos complementares:

i. Assessoria e informação em eficiência energética

- Centro de Consultoria de Projetos (Design Advice Centre) - Oferece assessoria

profissional no sentido da implementação de projetos energeticamente eficientes

e ambientalmente corretos para prédios novos e antigos.

- Serviço telefônico/internet de Energia e Meio Ambiente108 - Serviço grátis de

informação e assessoria ao consumidor de energia. Faz parte do Programa

Melhores Práticas Tecnológicas para o meio ambiente109.

- Programa de eficiência energética nas escolas - Formação de alunos e

informação à comunidade, além de premiação do bom gerenciamento da energia

nas escolas.

- Marketing da Eficiência energética – programa nacional de longo prazo

denominado de eficiência energética é apoiado por distribuidores, produtores,

instaladores, comerciantes e consumidores;

- Consultoria - Os Energy Efficiency Advice Centers (EEAC) assessoram

consumidores domésticos e pequenos empresários quanto as possibilidades de

implementarem ações de eficiência energética. Existem cerca de 75 EEACs no

108 “Environment and Energy Helpline Service”.

129

Reino Unido(2003). Cerca de 500.000 pessoas já contataram os EEACs até

2002. Em média, estas pessoas economizaram 57 libras ao ano em suas contas

de energia, o que corresponde a 745 kg de emissões de CO2 a menos para cada

uma.

- Treinamento e educação - Programa de eficiência energética nas escolas -

Formação de alunos e informações para a comunidade sobre o tema, além de

premiar o bom gerenciamento da energia nas escolas.

j. Desenvolvimento tecnológico e do mercado de eficiência energética

- Controles de aquecimento: trabalho junto a fabricantes de equipamentos de

controle de aquecimento, associações comerciais, instaladores e EEACs visando

o aumento do mercado.

- Iluminação com alta freqüência: o programa Lightswitch objetiva incentivar

construtores e instaladores a usarem novas tecnologias de iluminação utilizando

alta freqüência o que prevê uma diminuição de 30% do consumo de energia

elétrica nesse segmento.

- Desenvolvimento de Energy Service Companhies (ESCOs): Estimula, o

desenvolvimento de ESCO’s inovadoras por meio de premiação.

4.3.3 Instrumentos econômicos:

Incentivos fiscais

a. O Reino Unido instituiu, em abril de 2001, um imposto sobre as mudanças

climáticas110. Esse tributo incide sobre os usuários de energia dos setores

comercial e industrial e setor público e é pago via contas de energia. Todos os

109 Environmental Technology Best Practice Programme é parte do Energy Efficiency Best Practice

Programme. 110 Climate Change Levy (CCL) (http://defra.gov.uk).

130

usuários pagam o imposto, excetuando os órgãos públicos e as microempresas.

A quantia paga é de 0,43 centavos de libra/kwh para a eletricidade, 0,15

centavos de libra/KWh para o gás, 1,77 centavos de libra/Kg de carvão

(equivalente a 0,15 centavos de libra/KWh e 0,96p/Kg para GLP (equivalente

a 0,07 centavos de libra p/KWH).

A introdução do imposto visa possibilitar a melhoria no meio ambiente face

(www.iea.org; WEC, 2001b):

- o aumento de arrecadação - Espera-se arrecadar 1 bilhão de libras a cada ano,

e serão utilizados em 100% para a implementação de instrumentos de

eficiência energética;

- à isenção de imposto para o uso de “novas” fontes de energia renováveis,

tais como solar e eólica;

- a diminuição de, no mínimo, 2,5 milhões de toneladas de carbono até 2010.

b. O Programa Energy Efficiency Standards of Performance (EESoP)111 cobra

dos usuários das 14 concessionárias de energia pública (Public Electricity

Suppliers ( PES) a quantia de £1,20 por ano, o que gera cerca de 40 milhões ao

ano (Aneel, 1999). Esse valor é direcionado a projetos de melhoria de

eficiência energética coordenado pelo EST. O Programa foi instituído em

1994. No triênio 2002-2005 o SoP passa a chamar-se Energy Efficiency

Commitment (EEC) - ex-SoP-4 (www.defra.gov.uk). O EEC é coordenado

pelo Department of Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) e

administrado pelo Office of the Gas and Electricity Markets (OFGEM). O

EEC requisita que as empresas de gás e de eletricidade melhorem a eficiência

energética dos consumidores residenciais, por meio da instalação de medidas

energeticamente eficientes.

Segundo estudos realizados pelo EST, para efetuar-se uma redução de 20% no

nível de emissão de CO2, será necessário aumentar a contribuição de cada

usuário para até 10 libras por ano, aumentando a verba destinada às ações de

eficiência energética. O incremento nessas ações permitiria gerar um retorno

111 No Programa Electricity Standards of Performance, as empresas concessionárias de energia

elétrica selecionam projetos de eficiência energética para consumidores residenciais e pequenos empreendimentos. O EST tem o papel de negociar as metas de economia da energia de cada empresa, avaliar

131

do investimento de até 100 libras por ano para cada usuário, nas contas de

energia.

c. Taxa sobre combustíveis112 - Desde 1993, a taxa sobre combustível vem

aumentando, em média, 7,4% ao ano (em termos reais), 6,75% para gasolina

sem chumbo, 7,75% para gasolina com chumbo e 8,25% para diesel.

d. Abatimento na taxação113 - redução da taxação /montante dos impostos para o

setor de negócios visando a compra de equipamentos e/ou máquinas eficientes

(www.eca.gov.uk).

Incentivos financeiros

a. Aquecedores de água residenciais eficientes114: o programa oferece incentivos

de £200 para os consumidores utilizarem aquecedores eficientes e £80 para o

serviço de instalação dos equipamentos;

b. Home Energy Conservation Act (HECAction): o programa criou um clima de

competição entre as prefeituras, envolvendo prêmios, visando o atendimento

com relação à Lei de Conservação de Energia no Lar.

Cabe ressaltar que esse programa é regido por uma lei federal, dando

responsabilidades aos governos locais em planejar, impor metas e estipular

orçamentos para a melhoria da eficiência energética em municípios, com apoio

dos programas e das autoridades federais. Para tal, foi instituído um Programa

de Restituição de Capital115 aos municípios que investiram, comprovadamente,

em estratégias de eficiência energética no setor residencial.

a implantação dos projetos, bem como desenvolver e gerenciar os projetos nacionais das empresas concessionárias.

112 Road Fuel Duties 113 Enhanced capital allowances 114 Condensing boilers 115 Capital Receipts Initiative repassa um capital de 800 milhões de libras em dois anos para projetos

eficientes.

132

c. Empréstimos sem juros, variando de 5,000 a 50,000 libras, destinados ao setor

privado e ao setor público investirem na compra de equipamentos eficientes

nos setores de iluminação, boilers e no isolamento térmico.

d. Home energy eficiency scheme (HEES) – o programa foi criado em junho de

2000 e apóia pessoas idosas (acima de 60 anos) e/ou carentes, mediante a

doação de benefícios financeiros para a implantação de medidas de

aquecimento das residências e/ou de eficiência energética. Os benefícios

variam de 1000 a 2000 libras.

O EST prevê também descontos para pessoas de baixa renda trocarem seus

equipamentos de refrigeração por outros mais eficientes. Foram realizados

vários acordos entre a Comissão Européia e fabricantes de equipamentos como

máquinas de lavar, televisões e VCRs/DVDs para instituir padrões um pouco

mais flexíveis do que os padrões mínimos de eficiência energética.

Estabeleceu-se um acordo com o EPA, dos EUA, para a utilização do selo

Energy Star nos escritórios europeus (este acordo prevê uma redução de

10TWh ao ano até 2015, o que corresponde à diminuição de 5 milhões de

toneladas de carbono por ano) (WEC, 2001b).

Além da economia de energia e benefícios ambientais, os investimentos em

eficiência energética possibilitam o aumento do número de empregos.

Para o EST, existem duas razões principais que explicam porque investimentos em

eficiência energética resultam em efeitos positivos na criação de empregos:

a. A produção e a instalação de medidas de eficiência energética é mais intensiva

em trabalho do que o setor energético.

b. Na medida em que a eficiência energética gera economia nos custos de energia,

os consumidores tendem a direcionar seus recursos em setores mais intensivos

em empregos.

O quadro a seguir mostra, em resumo, o número de empregos criados em 7

programas de eficiência energética implantados pelo EST na década de 1990.

133

Quadro 6 - Empregos diretos e indiretos por £ 1 milhão investidas

Programa Empregos diretos

(pessoa ao ano)

Empregos indiretos

(pessoa ao ano)

HEES (1991-96) 24 61

Heatwise (1996) 58 ---

SoP (1994-98) 11 87

Frigdesavers (1997-98) 10 75

Manweb DSM (1993) 21 Não estimado

Shetland IRP (1994-

97)

19 Não estimado

Building regulations (1996-97)

30 70

Fonte: EST, 2000.

Cabe ressaltar que, no que se refere à França e especialmente ao Reino Unido, a

regulamentação vem sendo estabelecida em cada País, obedecendo, porém, a regras gerais

que vêm sendo implementadas na União Européia. Assim, esses países estão em vias de

utilizarem regras similares, no que diz respeito aos padrões mínimos de eficiência

energética que já estão sendo estabelecidos no âmbito da UE.

A previsão de economia do consumo de energia proveniente da etiquetagem e dos

padrões mínimos de eficiência para os equipamentos de refrigeração para o período 1990 a

2020 é de 17,4 TWh em 2000, para 16 TWh em 2010 e 14,6 TWh em 2020. Se esses

índices forem reavaliados, face às inovações tecnológicas que venham a ser introduzidas,

esse consumo será reduzido para 12 a 13,5 TWH, chegando a previsões bem otimistas de 8

TWh em 2020 (DETR, 1999).

Quanto às metas para redução de dióxido de carbono - CO2, o EST e seus parceiros

realizaram estudos para verificar o potencial de redução desse gás face às medidas de

eficiência energética implementadas e qual a relação custo-benefício das mesmas. A meta

é de diminuir a emissão de CO2 em 20% até o ano de 2010, ou redução de 7.6 MtC

anualmente, o que representa cerca de 17% de redução das emissões provenientes do setor

residencial dos níveis de 1990116.

116 Além da economia em CO2, as contas de energia residencias diminuiriam cerca de 2700 libras

por ano e a economia da energia seria de 109 TWh por ano.

134

Para se atingir estes níveis de emissão, segundo os estudos das políticas e medidas

efetivas de eficiência energética, as ações eficientes podem ser efetuadas meramente no

âmbito residencial. O investimento necessário é de 1 bilhão de libras, provenientes do

Governo, de verbas do EESoP e outras formas de recursos que podem ser alavancados

(Lees, s/d).

O mais importante instrumento político para estimular o decréscimo do

uso da energia e das emissões de CO2 é a criação de demanda dos

consumidores por equipamentos eficientes, associada a um programa de

etiquetagem para equipamentos e máquinas eletrointensivas, negociando

acordos e padrões mínimos de eficiência (Lees, s/d).

Pode ser verificado que, ao compararmos o discurso e a prática das instituições de

eficiência energética ao longo dos anos, a preocupação com as questões ambientais foram

se acentuando, aparecendo, prioritariamente, tanto nos seus objetivos quanto nos seus

programas, tais como combustíveis limpos, energias renováveis, diminuição de emissão de

gases de efeito estufa, especialmente CO2, entre outros. Cabe ainda ressaltar que além da participação voluntária, todos os programas passam

por avaliações do público interessado, o que faz com que as pessoas se sintam envolvidas,

se tornem co-autoras e tenham responsabilidade sobre todos os programas.

4.4 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NOS ESTADOS UNIDOS

A Energy Efficiency and Renewable Energy (EERE), é uma rede subordinada ao

Departament of Energy (DOE) do Governo Americano. O orçamento da EERE para o

biênio 98-00 foi de US$ 1 bilhão 236 milhões.

O objetivo do EERE é o de desenvolver tecnologias que incrementem a eficiência

energética e o uso de fontes renováveis de energia nos EUA, a custos razoáveis,

protegendo o meio ambiente e a competitividade econômica do país. A rede atua em

parceria com o setor privado e com as concessionárias de energia.

Em julho de 2002, houve uma reformulação nas atividades e nos programas do

EERE, visando enfatizar os programas e incrementar as tecnologias que contribuem para a

eficiência energética, o uso de energias renováveis, incorporando, ao mesmo tempo, o

135

máximo possível de benefícios ambientais. Os 11 programas mencionados no item 4.4.2

ganharam maior visibilidade e foi dado um maior enfoque no desenvolvimento

tecnológico e nas metas de implementação de medidas práticas.

4.4.1 Legislação /Regulamentação

Em termos legais, a legislação americana é bastante avançada em eficiência

energética, assim como ocorre com a legislação ambiental. Isso se dá, em parte, pela

pressão da sociedade, seja por meio de movimentos verdes, das ONGs etc.

Na década de 1970, por exemplo, já existia o uso de selo de eficiência energética

para a venda de novos aparelhos tais como refrigeradores, freezers, máquinas de lavar

roupas, máquinas de lavar pratos. Nessa mesma década, quase todos os estados e governos

locais estabeleceram índices de eficiência energética para novos prédios residenciais,

enquanto que o National Appliance Energy Conservation Act (NAECA), de 1978, sofria

resistência dos fabricantes de equipamentos, com o argumento que esses índices não eram

igualmente econômicos para todos os estados.

Em 1987, o NAECA instituiu a aplicação de índices obrigatórios de eficiência

energética para refrigeradores, freezers, ar condicionados individuais, ar condicionados

centrais, máquinas de lavar e de secar roupa, além de vários outros equipamentos

eletrodomésticos.

O Energy Policy Act, de 1992, introduziu outros índices mínimos de eficiência

energética, tais como para equipamentos industriais e comerciais, incluindo aquecimento e

refrigeração, aquecedores de água e motores elétricos. Desde então, os índices de

eficiência, como já citado, foram sendo revisados com freqüência de cerca de quatro a seis

anos, de acordo com as inovações tecnológicas introduzidas no mercado (US National

Policy Development Group, 2001).

A partir da Lei federal de 1992, os índices passam a ser obrigatórios, certificando,

assim, que os estados e municípios atualizem seus códigos de eficiência energética. Nos

anos de 2000/2001, esses índices para refrigeradores, freezers, refrigeradores-freezers,

reatores, máquinas de lavar roupa, boilers e ar condicionados centrais foram revisados

adequando-se a novos patamares tecnológicos.

136

Regulamentação

Programa de etiquetagem

O programa de etiquetagem nos EUA foi regulamentado ainda nos anos 1970 por

meio da Lei de Política Energética e de Conservação (EPCA) de 1975 e implementado em

1980. Inicialmente foram exigidos selos para refrigeradores, freezers, máquinas de lavar

louça, boilers, ar condicionado, máquinas de lavar e fornos. Mais tarde foram

incorporados selos de eficiência energética para lâmpadas fluorescentes, reatores de

lâmpadas fluorescentes, lâmpadas fluorescentes compactas e lâmpadas incandescentes. O

programa visa prover os consumidores com informação confiável acerca dos produtos

eficientes. Para tal, os selos de eficiência implementados comparam o desempenho dos

vários aparelhos/equipamentos disponíveis no mercado. O programa Energy Star só foi

implementado pela EPA em 1992117, sendo primeiramente introduzidos selos de eficiência

energética em computadores e monitores, para em seguida serem utilizados em outros

produtos de escritório, aquecimento residencial e equipamentos de refrigeração. A partir

de 1996, o uso do selo foi ampliado para todos os equipamentos de iluminação, aparelhos

eletrônicos, etc, além de edificações comerciais, residenciais e industriais.

Em 2003, o programa ENERGY STAR auxiliou a população a economizar US$ 9

bilhões, reduzindo emissões equivalentes a 18 milhões de automóveis.

Índices de eficiência energética

Nos anos 1990 foram implementados os padrões mínimos de eficiência energética

para equipamentos de uso residencial previstos no NAECA (para refrigeradores, freezers,

boilers e ar condicionados), revisados em 1993 e posteriormente, em 2001. Com o

estabelecimento de padrões mínimos de eficiência, os equipamentos menos eficientes vão

sendo retirados do mercado, incentivando a introdução de novos produtos mais eficientes.

Dessa forma, os índices de eficiência são revistos periodicamente para adequarem-se às

inovações técnicas/tecnológicas.

117 O Energy Star é um programa (e uma marca) do EPA que estabelece padrões de eficiência

energética para produtos e equipamentos domésticos, comerciais, de negócios, prédios, setor público, entre outros.

137

Os padrões mínimos de eficiência nos EUA estimularam o aumento da eficiência

energética sem aumento significativo do preço dos produtos (entre 1984 e 1993 o preço

dos refrigeradores/freezers eficientes aumentou em apenas 1,25% ao ano).

A previsão de economia de energia associada aos programas de índices mínimos

de eficiência e de etiquetagem é de 245 TWh ao ano em 2015, correspondendo a 6% do

consumo de energia projetado. Em termos ambientais, a previsão é de prevenir 65 MtC de

emissões em 2010. Em termos econômicos, o DOE prevê, para o ano de 2015, uma

melhoria da eficiência energética nas edificações de cerca de 30%, o que irá reduzir os

custos de consumo em US$ 38 bilhões (www. eren.doe.gov/buildings/codes_standards).

Com a adoção de novos índices (em máquinas de lavar, ar condicionado central,

transformadores, fornos e boilers, reatores fluorescentes, aquecedores, etc) prevê-se em

2010 uma economia aproximada de 3% da projeção do consumo de energia residencial em

2004.

A economia das emissões resultadas dos índices mínimos de eficiência representa

15% da meta dos EUA para 2010 (WEC, 2001b, p.139).

Cabe ressaltar, uma vez mais, que estes programas, embora implementados pelo

Departamento de Energia, também podem ser enquadrados como instrumentos de gestão

ambiental, na medida em que estimulam a eficiência energética e diminuem as emissões

de gases do efeito estufa, como citado acima.

4.4.2 EERE – Principais programas

a. Industrial Technologies Program

O Programa de Tecnologias Industriais é um trabalho do Office of

Industrial Technologies - OIT, em parceria com as indústrias, para desenvolver e

melhorar a eficiência e a produtividade dos processos industriais (redução do uso

de energia por meio de tecnologias no reaproveitamento do calor, utilização de

energia e gerenciamento do lixo; melhoramentos nos processos e inovações

tecnológicas para indústrias energo-intensivas como papel, celulose, siderúrgica e

química), bem como melhorar o desempenho ambiental das tecnologias utilizadas.

138

b. FreedomCAR & Vehicle Technologies Program (eren.doe.gov).

O Programa FreedomCAR veio substituir, desde janeiro de 2002, o PNGV

(New Generation of Vehicles Program). É uma parceria entre governo e

indústria118 para o desenvolvimento de veículos altamente eficientes. O programa,

de longo prazo, visa desenvolver tecnologias para carros e caminhões movidos a

hidrogênio e células fotoelétricas que não utilizam gasolina nem emitem gases de

efeito estufa ou quaisquer outros poluentes.

c. The Building Technologies Program

O Programa de Tecnologias para Edificações conduz pesquisas e

desenvolvimento de tecnologias e ações visando a melhoria da eficiência

energética. Trabalha em parceria com a indústria da construção e fabricantes de

equipamentos, atuando junto aos estados e grupos reguladores locais, de modo a

melhorar os códigos de eficiência energética nas edificações e padrões mínimos de

eficiência para equipamentos e máquinas.

d. Programa Building America

O Programa é uma parceria entre o setor público e o privado para prover

soluções eficientes para a indústria da construção (setor residencial). A economia

de energia propiciada pelo Programa é de 30 a 50%, com uma redução de

desperdício de 50%, por meio da implementação de tecnologias inovadoras e

aumento da produtividade.

O Programa Building America reúne diferentes segmentos da indústria da

construção que normalmente trabalhariam isolados. São formadas equipes de

arquitetos, engenheiros, construtores, fabricantes de equipamentos, máquinas e

materiais, planejadores da comunidade, entre outros. De uma forma geral, o

programa engloba 5 equipes de um total de 50 diferentes empresas

(www.eren.doe.gov).

139

e. Federal Energy Management Program - FEMP

O FEMP procura reduzir o custo da energia nas agências governamentais

em nível federal, viabilizando a eficiência energética e a conservação de água.

Lidera uma parceria interagências para fornecer mecanismos de financiamento,

treinamento, auditorias e demonstração de tecnologias, auxiliando as agências

federais a realizarem melhores investimentos para poupar energia.

O FEMP oferece, ainda, anualmente, um prêmio para as agências federais

que realizam contribuições excepcionais para a eficiência energética. Em 1998

foram distribuídos 49 prêmios. Esses ganhadores economizaram, em conjunto,

US$ 222 milhões em energia.

f. Biomass Program (parceria DOE, agências do governo federal e

empresas privadas)

O Programa de Biomassa visa desenvolver uma indústria integrada para a

produção de energia elétrica, combustíveis, plásticos e produtos químicos a partir

de cultivos agrícolas, florestas e resíduos.

O Programa lidera também uma agenda interinstitucional “Biomass

Research and Development Initiative” que coordena e acelera as iniciativas

federais baseadas em produtos derivados da biomassa e pesquisa e

desenvolvimento em bioenergia de acordo com a Lei de Pesquisa e

Desenvolvimento em Biomassa de 2000 (www.eren.doe.gov).

g. Hydrogen, Fuel Cells & Infrastructure technologies program

O Programa de Hidrogênio foi expandido e passou a incluir células

fotovoltaicas e pesquisa e desenvolvimento de infraestrutura, que se agrega às

pesquisas em andamento sobre o hidrogênio.

118 O Departamento de Energia desenvolve o programa em parceria com o U.S. Council of

Automotive Research, cooperativa formada pela Ford Motor Company, General Motors Corporation e DaimlerChrysler Corporation.

140

h. Geothermal Technologies Program

O Programa de Tecnologias Geotérmicas é uma parceria entre o DOE e

as indústrias, visando estabelecer a energia geotérmica como uma contribuição

efetiva e competitiva para o abastecimento de energia no país. Para tal, o programa

tem como metas dobrar o número de estados (para 8) com produtoras de energia

geotérmica; reduzir o imposto da geração geotérmica em 2007; suprir as

necessidades de energia elétrica de sete milhões de unidades residenciais e/ou

comerciais até 2010.

i. Solar Energy Technology Program

O Programa de Energia Solar visa acelerar o desenvolvimento de

tecnologia solar como fonte de energia. O programa possui uma ação educativa,

pois divulga à sociedade os benefícios da energia solar como uma fonte de energia

segura, confiável e limpa.

j. Wind & Hydropower Technologies Program

O Programa de Energia Eólica e Hidráulica trabalha em parceria com as

indústrias, visando desenvolver essas tecnologias.

- Wind Powering America – Os EUA, no final do ano de 2002, concentravam

20% da capacidade de geração de energia eólica mundial (cerca de 4600 MW119).

A energia eólica representa 0,3% do suprimento de energia elétrica do país. A

maior parte desta capacidade é proveniente de grandes projetos, cada um com

centenas de turbinas gerando energia elétrica. Os mais recentes projetos utilizam

uma nova geração de turbinas com potência de 1 MW ou mais. A meta para 2020

é de atingir 100.000 MW de capacidade instalada e reduzir o custo - hoje em

torno de 0,04kWh a 0,06 kWh - em cerca de 50% até 2010 (DOE/NREL, 2002).

119 Os estados da Califórnia e do Texas participam com 1714 MW e 1096 MW, respectivamente, no

final de 2001.(www.nrel.doe.gov).

141

- Programa de Energia Hidráulica (Hydropower Program/Office of Power

Technologies) - Visa desenvolver, conduzir e coordenar pesquisa e

desenvolvimento, em parceria com a indústria e agências federais, para a

melhoria dos benefícios sociais, ambientais e técnicos provenientes do uso da

energia hidráulica.

k. Distributed Energy and Electric Reliability Program

O Programa visa melhorar a confiabilidade das redes de transmissão e

distribuição e avançar na geração descentralizada de pequeno e médio porte. As

tecnologias apoiadas incluem sistemas eficientes de controle e de co-geração,

geradores eólicos, painéis fotovoltaicos, células fotovoltaicas, turbinas a gás,

produção e armazenamento de hidrogênio e sistemas híbridos (fonte renovável de

energia/ combustível fóssil).

l. Weatherization & Intergovernmental Program

O Programa visa prover os consumidores e os tomadores de decisão com

informações sobre custos, desempenho e financiamento para projetos de eficiência

energética e de energias renováveis. O programa também é responsável pela

manutenção das relações com os atores envolvidos nas questões de eficiência

energética, tais como governos estaduais e locais, agências de climatização,

empresas, responsáveis por frotas de veículos, agências internacionais, entre

outros.

Programas Setoriais

Outros programas/ações e medidas complementares às acima mencionados

vêm sendo utilizados pelos órgãos federais, estaduais e locais de energia, eficiência

energética e meio ambiente. Entre as principais ações destacam-se aquelas

relacionadas à educação, à informação e ao marketing da eficiência energética e

suas interações com o meio ambiente. Destacam-se:

142

Setor de transportes

m. O Office of Transportation Technologies - OTT apóia pesquisas em

veículos elétricos e híbridos, células de combustível, biomassa e outras fontes

renováveis de energia e materiais avançados.

Setores residencial e comercial

n. Rebuild America

Investimentos em eficiência energética para prédios residenciais,

comerciais e prédios públicos. A economia desse programa é de US$ 1,2 bilhões e

100 trilhões de Btus de energia ao ano.

o. Green Lights Programme

O Programa Green Lights convida empresas a usar iluminação eficiente

(mediante um contrato por 5 anos). Isto possibilita que a empresa tenha um retorno

de, no mínimo, 20% sobre o custo da energia. Já foram investidos mais de 1 bilhão

de dólares em equipamentos de iluminação eficiente nas empresas participantes do

Programa.

p. Energy Star Building Programme (www.energystar.gov.us)

Investe na utilização de tecnologias e equipamentos eficientes para prédios.

Os dois programas acima mencionados fundiram-se e passam a chamar-se

Energy Star Building Programme. Tanto este como o Energy Star Labels atuam

como programas voluntários e são extremamente atuantes nos EUA.

Além dos programas oficiais, o DOE e o EPA trabalham com uma rede

significativa de parcerias que envolvem construtores, fabricantes de equipamentos,

distribuidoras de energia, arquitetos, organizações não governamentais, entre

outros.

143

Setor industrial

q. The National Industrial Competitiveness through energy, environment

and economics (NICE)

O programa provê verba para o processo de produção mais limpo,

reduzindo desperdício e emissões, conservando energia e melhorando a

competitividade industrial. Até o início do ano de 2002, foram beneficiados pelo

NICE cerca de 92 projetos, alavancando US$ 26,3 milhões em fundos federais e

US$ 81,8 milhões de fundos estatais e de indústrias.

Prédios institucionais

r. Eficiência nas Escolas (Energysmart schools), coordenado pelo DOE, em

parceria com OnGs e empresas privadas.

Esse programa utiliza recursos públicos e privados e visa reduzir as contas

de energia das escolas e investir a economia obtida em educação (prevê-se uma

economia de US$ 1,5 bilhão em custo de energia evitando a emissão de 10 milhões

de ton de carbono até 2010). O programa visa ainda conscientizar os estudantes,

professores e a comunidade local quanto a relação entre energia e meio ambiente,

incluindo o uso racional da energia, gerenciamento financeiro de projetos,

qualidade do ar, mudanças climáticas e tecnologias mais eficientes e menos

poluentes.

Programas de auditorias (WEC, 2001b; US DOE, 2001).

s. Centro de Auditoria Industrial (IAC Audit Programme) – O

Departamento de Energia dos EUA criou cerca de 30 IACs para assessorar

indústrias de pequeno e médio porte120. Essas auditorias são realizadas em conjunto

120 Para serem elegíveis, estas indústrias devem ter faturamento anual abaixo de US$ 75 milhões,

possuir menos de 500 trabalhadores e suas contas de energia elétrica devem girar entre US$ 75,000 e US$ 1,75 milhões por ano.

144

com 30 universidades. O objetivo desses diagnósticos/auditorias é auxiliar as

empresas a economizarem energia. Os sistemas energéticos são analisados e na

medida necessária, os equipamentos são substituídos por outros mais eficientes. As

recomendações provenientes dessas auditorias resultaram, em média, US$ 55,000

em economia ao ano, para cada indústria.

t. The Weatherization Assistance Program – tem por objetivo auxiliar as

comunidades/pessoas de baixa renda121 a reduzirem as suas contas de energia

elétrica, por meio da eficientização de equipamentos, troca de janelas,

climatização, novos sistemas de aquecimento e outras medidas de economia de

energia, além de comprar refrigeradores mais eficientes e lâmpadas fluorescentes

compactas. O programa permite o investimento de US$ 2,032 para cada casa,

sendo que até 2001 foram atendidas cinco milhões de famílias, ou cerca de 170.000

residências por ano. O resultado tem sido uma economia de energia de 22%, em

média.

Assessoria, informação e assistência técnica

u. Motor Challenge Program – O DOE provê assistência técnica na escolha

de tecnologias mais avançadas para as indústrias trocarem motores e instalações

antigas por novas e mais eficientes.

v. Padronização energética – o DOE financia a assistência técnica para que

os consumidores de energia possam se adequar aos padrões estipulados de

eficiência energética.

x. Parceria para uma nova geração de veículos (PNGV) – Para o ano de

2000, foram investidos 263,2 milhões para o desenvolvimento de motores a diesel

mais limpos e eficientes. Os projetos apoiados incluem veículos híbridos e

elétricos.

121 Inserem-se nesse público as pessoas idosas, os deficientes físicos e famílias carentes com

crianças.

145

y. Educação em eficiência energética - O New York State Energy Research

and Development Authority - NYSERDA oferece cursos gratuitos na Energy Smart

University. Os cursos são de história da energia, segurança energética, fontes

energéticas, eficiência energética, entre outros.

z. Programas de informação em eficiência energética – Estes programas

assim como a sua vinculação com o meio ambiente são amplamente abordados, via

os meios eletrônicos, telefones, agências estaduais, federais e locais, entre outros.

4.4.3 Instrumentos econômicos

Incentivos fiscais

- Desenvolvimento tecnológico – para cada tecnologia aprovada e desenvolvida há

um retorno em forma de dedução de impostos de até US$ 500 milhões.

- Public Benefit Fund (PBF)/Fundo de Benefício Público – este fundo estadual,

proveniente de uma taxa cobrada para a geração e/ou transmissão de eletricidade,

visa prover verbas para programas de eficiência energética, educação do

consumidor, desenvolvimento e demonstração de tecnologias alternativas

especialmente de fontes de energia renováveis. Essa taxa é variável em cada

estado. A Califórnia, por exemplo, cobra 0,80/MWh dos consumidores e gera o

montante de US$ 135 milhões ao ano.

- Incentivos fiscais para combustíveis alternativos - Em abril de 2002, foi

aprovado, no Senado Americano, uma versão do US Energy Policy Act. Este

insere, pela primeira vez, incentivos fiscais para os usuários de veículos que

utilizem combustível alternativo - Alternative Fuel Vehicles (AFVs), conforme os

itens abaixo discriminados (Clear Act) (The Natural Gas Vehicle Coalition, 2002):

- Um crédito de 40% (na forma de dedução de impostos) sobre a compra de

um veículo que utilize combustível alternativo (de fontes limpas). Um crédito

146

adicional de 30% do custo para os veículos que atingirem índices de emissão mais

rigorosos.

- Um crédito por cada galão vendido (equivalente de gasolina) de gás

natural, hidrogênio, metanol e/ou propano para ser utilizado em transportes. O

crédito, de 30 centavos por galão, iniciou a partir de outubro de 2002, passando

para 40 centavos em 2004 e para 50 centavos em 2005 e 2006.

- Uma dedução de impostos no valor de US$ 100,000 para o custo do

capital investido em postos de combustíveis alternativos e crédito de até US$

30,000 para cobrir os custos de instalação de novos postos de combustíveis

alternativos.

- Um crédito (na forma de redução de impostos) de 50% do custo de

substituição de equipamentos antigos por novos e mais eficientes de até US$

1,000.

Incentivos para veículos movidos a energias renováveis - A proposta de

Lei também inclui incentivos para veículos elétricos, híbridos e movidos a células

fotoelétricas. Inclui, ainda, uma autorização de US$ 300 milhões para o programa

de ônibus verdes para as escolas - Clean Green School Bus Program (The Natural

Gas Vehicle Coalition, 2002).

Change Technology Initiative: Incentivos por meio de redução de impostos

para a compra de equipamentos de energia elétrica e de energias renováveis,

incluindo crédito de US$ 2,000 para novas residências, 15% para equipamentos

solares de teto e 20% para equipamentos eficientes para edificações.

Incentivos financeiros

Incentivo para a compra de veículos mais eficientes (utilizando 1/3 do

combustível e menos 2/3 de emissões de CO2); US$ 4000 para veículos ano 2003-

2006, caindo para US$ 3000 em 2007, US$ 2000 em 2008 e US$ 1000 em 2009.

Esse incentivo expira em 2010.

147

Incentivo para veículos mais eficientes (utilizando ½ do combustível ou

metade das emissões): US$ 3000 para veículos comprados em 2000-2003, US$

2000 em 2004 e US$ 1000 para 2005, terminando em 2006.

Incentivos federais para residências energeticamente eficientes: US$

2000 para novas residências, US$ 2000 para energia solar e 20% do valor total dos

créditos para o uso de equipamentos eficientes em prédios.

Incentivo para instalação de ar condicionado eficiente - O New York

State Energy Research and Development Authority - NYSERDA, juntamente com a

Long Island Power Authority (LIPA) e New York Power Authority (NYPA),

oferecem um bônus de US$ 75 na compra e instalação de ar condicionado com a

marca Energy Star®.

Incentivo por meio de rebates - Vários produtos eficientes são comprados

com descontos ou são utilizados mecanismos de devolução (rebates). Neste caso,

uma parte do valor pago pelo produto será devolvido ao consumidor,

estimulando-o a adquirir produtos eficientes.

Contratos de Desempenho

Super Performance Contracts (Super ESPCs)122 – qualquer unidade

federativa dentro dos EUA pode ser “retrofitada” 123 para reduzir o uso e os custos

da energia. Esse retrofit124 é feito por ESCOs contratadas por meio de

concorrências públicas. Estas financiam as instalações eficientes e em troca

recebem parte do valor economizado. Os contratos efetuados com as ESCOs

incluem doze tecnologias, entre elas, iluminação, ventilação, ar condicionado,

122 Trata-se aqui de Energy Savings Performance Contracts, no qual as agências federais contratam

as Empresas de Serviço de Energia (Energy Service Companhies - ESCO´s) para instalarem sistemas e componentes energeticamente eficientes. O pagamento dessas instalações é realizado com a economia gerada pelos novos sistemas.

123 Tradução do inglês retrofitted que significa modernização das instalações e equipamentos e de

modo a torná-los mais energeticamente eficientes. 124 Retrofit, como dito acima, é um termo já utilizado mundialmente, inclusive no Brasil, que

significa as reformas necessárias visando atingir a eficiência energética em todos os sistemas prediais, tais como instalações, iluminação, refrigeração e/ou aquecimento, entre outros.

148

motores e sistemas de aquecimento solar125. O investimento anual do Governo

Federal para essa finalidade atinge cerca de US$ 500 milhões. Estima-se a

economia do dobro desse valor na conta de energia.

4.4.4 Eficiência energética e gestão ambiental nos EUA

Nos EUA, os órgãos de meio ambiente vêm incorporando, cada vez mais,

programas de eficiência energética em suas políticas de gestão ambiental. A

Environmental Protection Agency (EPA) promove importantes iniciativas para a utilização

maciça, pela população, de equipamentos eficientes. Programas como o Green Lights e o

Energy Star, já citados anteriormente, promovem campanhas no sentido de que os

consumidores, ao utilizarem tecnologias eficientes, estarão economizando seus salários e

contribuindo, ao mesmo tempo, para a diminuição dos índices de poluição e para o

programa de mudanças climáticas126.

O uso do selo Energy Star como mencionado no item de regulamentação, para

produtos com tecnologias eficientes vem ampliando-se, significativamente, no mercado de

equipamentos de escritórios, de iluminação, de aparelhos eletrodomésticos, sinais de

trânsito, aquecimento e de refrigeração, entre outros. Esses produtos estão economizando

cerca de 42 bilhões de KWh por ano, equivalentes a cerca de US$ 3 bilhões em redução

nas contas de energia. A economia de energia também significa cerca de 9 milhões de

toneladas de emissões de carbono evitadas (EPA, 2001 apud Geller, 2003). O Programa

Energy Star (www.energystar.gov), do EPA, inclui 3400 modelos de produtos eficientes127

e possui uma rede de 1800 parceiros, tais como: fabricantes de equipamentos e produtos

eficientes, órgãos governamentais, escolas, indústria da construção, comércio, pequenos

negócios, entre outros.

125 Outras tecnologias também foram premiadas e estão sendo implementadas pelo FEMP: energia

solar, células fotovoltaicas e aquecimento de fonte geotérmica. 126 O Climate Protection Partneship Division (CPPD) é, dentro do EPA, a divisão que estuda a

vinculação entre energia e as mudanças climáticas, incentivando consumidores a utilizarem a eficiência energética como forma de reduzir os gases causadores do efeito estufa.

127 Entre os produtos com selos energy star destacam-se máquinas de lavar roupa, de lavar pratos,

refrigeradores, ar condicionados, desumidificadores, termostatos, boilers, fornos, aquecedores, TVs, VCRs, DVDs, telefones, secretárias eletrônicas, computadores, monitores, impressoras, fax, copiadoras, scanners, janelas, iluminação, ventiladores, transformadores, sinais de trânsito, motores, entre outros.

149

A estimativa do EPA é que 13% dos prédios públicos e comerciais no país

aderiram ao programa Energy Star building128. Em outubro de 2002 foi instituído o

Energy Star Performance Rating Tool, selos (Energy Star Label) para hotéis e hospitais

eficientes que atendam a pelo menos 75% dos requisitos de eficiência energética.

No que se refere às mudanças climáticas129, a estimativa do EPA é que as emissões

de carbono foram reduzidas em 16 milhões de ton. em 1998, índice equivalente à retirada

de 10 milhões de veículos das ruas. A eficiência energética propicia nos EUA, ainda

segundo o EPA, a economia de várias centenas de bilhões de dólares, anualmente.

O EPA vem se utilizando, cada vez mais, de programas de eficiência do uso dos

recursos naturais como instrumento de gestão ambiental. Nesse sentido, o programa de

eficiência dos recursos hídricos EPA´s Water Efficiency Program vem agregar esforços ao

Energy Star Program (www.energystar.gov) além de outros programas, como o

WasteWi$e, Industry of the future e Expansion of Recycling Technology. Estes programas

têm por propósito reduzir o desperdício, reciclar os resíduos sólidos, conservar energia e

promover a diminuição do uso dos recursos naturais/energéticos.

4.4.5 Organizações não Governamentais - ONGs

As ONGs que tratam das questões de eficiência energética e meio ambiente nos

EUA são atores fortemente atuantes nas questões relacionadas à eficiência energética, ao

meio ambiente e à economia. Atuam em parceria com o governo e a iniciativa privada e

fornecem assessoria na formulação de políticas de eficiência de energia. Isso inclui

esforços para a implementação dessas políticas, assim como para a disseminação de

informações em relação ao custo-benefício da implantação das mesmas para a economia e

para o meio ambiente.

Os EUA possuem ONGs bastante atuantes na assessoria, informação, P&D e para

as políticas de eficiência energética tais como o American Council for an Energy

Efficiency Economy (ACEEE); Resources for the future; Alliance to Save Energy;

NorthWest Energy Efficiency Alliance, entre outras.

128 Programa que utiliza tecnologias, equipamentos eficientes para prédios. 129 A previsão dos EUA é a redução das emissões de gases de dióxido de carbono e gases de efeito

estufa até chegar a 7% abaixo dos índices de emissão em 1990 (OCDE/IEA). Em 1998, este índice totalizava 1485 milhões de toneladas, 10% a mais do que as emissões em 1990 e em 2000 estavam acima de 16% dos

150

4.5 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NO CANADÁ

O Office of Energy Efficiency (OEE), foi criado em 1998 e é o órgão responsável

pela eficiência energética no Canadá, coordenando 17 programas de energia eficiente e

combustíveis alternativos, nos setores comercial, residencial, industrial e de transportes.

Outros 12 programas estão previstos para serem implementados até o final de 2003.

O OEE é vinculado ao Natural Resources Canada’s (NRCan’s), órgão de meio

ambiente federal. As iniciativas de eficiência energética são hoje o fator chave para a

implementação de uma estratégia nacional em relação às mudanças climáticas, visando

cumprir as metas acordadas no Protocolo de Kioto130.

No ano de 1999, o orçamento da OEE foi de C$ 60 milhões 131.

A implementação de medidas de eficiência energética nos setores residencial,

comercial, industrial e de transportes vem contribuindo para a redução de 4,1% nas

emissões de dióxido de carbono ao ano, economizando a cifra de C$ 4,4 bilhões por ano

em energia.(www.oee.org.ca).

No ano de 2000, o governo do Canadá, com a participação de representantes de

todos os setores, de organizações não governamentais e da sociedade civil, elaborou o

Plano de Ação em Mudanças Climáticas. Este Plano visa, primordialmente, ser efetivo na

diminuição de gases de efeito estufa e, para tal, pretende ser re-elaborado de 5 em 5 anos,

prevendo medidas e ações nas seguintes áreas: transportes, energia (petróleo, produção de

gás e eletricidade), indústria, edificações, floresta e agricultura, projetos internacionais e

investimentos em soluções futuras (tecnologias e ciência) (Government of Canadá, 2000;

climatechange.gc.ca)

4.5.1 Legislação e Regulamentação

Energy Efficiency Act – 1992

níveis de 1990 (www.aceee.org). Ressalta-se que até junho de 2003 os EUA não haviam ratificado o Protocolo de Kioto.

130 A tarefa do Canadá, neste sentido é reduzir as emissões de seis gases causadores do efeito estufa

para 6% abaixo dos índices de emissão de 1990, no período compreendido entre 2008 a 2012, ou cerca de 25% abaixo dos índices de emissão atuais.

151

Essa legislação estabelece padrões mínimos de eficiência energética para

determinados produtos, especificando a responsabilidade dos vendedores desses produtos.

Estabelece ainda os selos de eficiência para esses equipamentos.

Energy Efficiency Regulations de 1994, insere novos padrões mínimos de

eficiência energética. No Canadá não é permitido o uso de equipamentos ineficientes.

Certificação / Etiquetagem – obrigatoriedade de selos de eficiência energética para

todos os equipamentos eletro eletrônicos

4.5.2 Programas do OEE

a. Auto$mart

Visa auxiliar os motoristas de veículos a comprar, dirigir e manter os

veículos, para possibilitar a redução do consumo de combustível e a emissão de

gases de efeito estufa.

b. Commercial Building Incentive Program (CBIP)

O programa incentiva proprietários de edificações a incorporar tecnologias

e práticas energeticamente eficientes para os projetos de novos prédios comerciais

e institucionais. Este programa propicia incentivos financeiros (recursos federais)

aos investimentos em eficiência energética.

c. EnerGuide para equipamentos e EnerGuide para aquecimento,

ventilação e ar condicionado - HVAC

Este programa provê todas as informações necessárias para os

consumidores acerca da compra de equipamentos eficientes (etiquetagem, índices

de eficiência etc) de uso residencial, tais como: aquecimento, ventilação e ar

131 1 US$ dólar americano = C$ 1,36 dólar.

152

condicionado, além de providenciar ferramentas para os produtores incrementarem

as vendas desses equipamentos.

d. EnerGuide for houses

Oferece assessoria profissional personalizada para os consumidores

obterem maior eficiência energética, por meio de reformas ou na aquisição de um

novo imóvel.

e. EnerGuide for Vehicles

Oferece uma série de ferramentas para auxiliar os motoristas a considerar a

eficiência energética do combustível na compra de veículos.

f. Energy Efficiency Regulations

Criado sob a regulamentação do Energy Efficient Act, visa eliminar o uso

de equipamentos ineficientes, prescrevendo os padrões mínimos de eficiência

energética.

g. Energy Innovators Initiative (EII)

Assessora o setor comercial e o setor público na exploração de estratégias e

opções energeticamente eficientes. Nesse sentido, o EII oferece ferramentas,

serviços e incentivos financeiros para os estabelecimentos comerciais que possuam

planos de manejo de energia e/ou retrofits. As instituições municipais que

pretendem eficientizar as suas instalações também podem receber incentivos e

empréstimos por meio da Federação Canadense de Municípios.

h. ENERGY STAR®

O símbolo americano ENERGY STAR está sendo utilizado no Canadá por

meio do Natural Resources Canada's Office of Energy Efficiency para produtores e

153

distribuidores, cujos produtos atinjam os critérios de eficiência energética

estabelecidos pelo Energy Star.

i. Federal Buildings Initiative (FBI)

O FBI auxilia o setor público federal tanto a economizar energia, quanto a

aumentar o nível de conforto e produtividade em suas edificações.

j. FleetSmart

O programa assessora gerentes de frotas de veículos a reduzir o consumo de

combustível e as emissões veiculares por meio de práticas comprovadas de

eficiência energética.

k. FleetWise

Trabalha com as frotas de veículos federais, assessorando a diminuição dos

custos de energia, aumentando a eficiência dessas frotas.

l. Future Fuels Program

Desenvolve políticas e projetos para encorajar a produção e o uso de

combustíveis mais limpos com menor teor de carbono, além de tecnologia veicular

e infraestrutura.

m. Industrial Energy Efficiency Program

Trabalha em conjunto com a indústria canadense de modo a identificar o

potencial de eficiência energética, estabelecendo metas, implementando e

gerenciando programas, acompanhando e divulgando os resultados e celebrando

acordos.

154

n. Motor Vehicle Fuel Efficiency Initiative

Promove melhorias na eficiência do combustível veicular. Também

encoraja os produtores de motores a atenderem os índices de eficiência energética

para o consumo de veículos novos.

o. National Energy Use Database – NEUD

Apóia o desenvolvimento de dados para o uso final de energia em todos os

setores da economia, por meio da revisão dos dados existentes, da assessoria às

demandas, do desenvolvimento de pesquisas existentes ou não, além do

estabelecimento de bancos de dados e análises energéticas em algumas

universidades.

p. Natural Gas for Vehicles Program

Fornece $2,000 para cada veículo movido a gás natural que contribua para o

crescimento do mercado, visando o desenvolvimento de combustíveis alternativos.

q. R-2000 Program

Incentiva a construção de casas energeticamente eficientes (residências

ecológicas e/ou sustentáveis). Insere a certificação de janelas, portas, isolamento,

aquecimento, ventilação e ar condicionado, iluminação, qualidade do ar, materiais

reciclados e conservação de água das residências no sentido de alcançar padrões

mínimos de eficiência energética. Mais de 9000 construtores foram treinados para

incorporar o R2000 nas construções, sendo que, até 2001, 8400 residências já

haviam recebido certificados de eficiência energética, com uma economia de 35%

de energia comparativamente aos padrões de 1980.

Nos programas acima mencionados, há o envolvimento, por meio de parcerias, dos

governos das províncias, dos territórios e dos municípios, bem como das concessionárias,

155

da indústria, dos grupos de meio ambiente, das associações profissionais e da população

canadense.

Com a implementação dos programas já houve uma economia de energia de C$ 5,7

bilhões por ano e 32 Mt a menos de emissões de gases de efeito estufa, ou 19% a menos

de emissões.

Government of Canada Action Plan on Climate Change

De acordo com o Government of Canada Action Plan on Climate Change,

elaborado em 2000, as emissões de gases do efeito estufa deverão diminuir em 31%

abaixo dos índices de 1990 em 2010 ou reduzir 65 Mt ao ano.

4.5.3 Instrumentos econômicos

Incentivos financeiros

- Programa de incentivos para prédios comerciais: incentivos financeiros para

proprietários de prédios comerciais contratarem projetos eficientes. O programa

financia parte do projeto da edificação (até C$ 60,000) se ficar comprovado que

esta será, pelo menos, 25% mais econômica que o estipulado no Código

Nacional de Energia para Edificações em vigor.

- Incentivos para o uso de veículos que utilizam gás natural, por meio do Natural

Gas for Vehicles Program.

- Subsídios para retrofits no setor residencial.

- Rebates para a utilização de equipamentos com a certificação Energy Star.

- Incentivos para a eficientização de prédios industriais: incentivos financeiros de

até C$ 80,000 para novos prédios industriais energeticamente eficientes.

- Incentivos financeiros de até C$ 5,000 para a realização de auditorias

energéticas em indústrias.

Contratos de Performance

156

- Energy Innovators Initiative132 - O programa busca incentivar organismos,

empresas e instituições públicas e privadas a economizar energia em seus

prédios. Para tal, utiliza-se das ESCO´s que investem em ações de eficiência

energética e são pagas pela economia gerada.

- Melhoria da eficiência energética em prédios do governo canadense. O retrofit é

financiado com a economia advinda das ações de eficiência energética. O setor

privado investiu C$ 120 milhões, resultando em uma economia anual de C$17

milhões.

Embora com características próprias, os países estudados têm uma série de ações

coincidentes que fazem com que a eficiência energética seja instituída com objetividade

nesses países, provocando resultados positivos. Tais ações são, principalmente,

informação, treinamento, assessoria, incentivos econômicos, marketing, educação,

regulamentação, padrões de eficiência energética, etiquetagem, diagnósticos energéticos,

entre outros. A seguir iremos analisar quais dessas ações são prioritárias, segundo a

pesquisa efetuada, para se implementar a eficiência energética como instrumento de

política ambiental.

4.6 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NAS EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS

A maioria dos mecanismos de eficiência energética se repete nos quatro países

estudados como assinalado acima. Alguns programas/ações vêm sendo enfaticamente

utilizados para a diminuição do consumo de energia elétrica no uso final, como por

exemplo, nas ações para o setor residencial e comercial. Outras visam, prioritariamente, a

diminuição de gases de efeito estufa, tais como os programas relacionados ao setor de

transportes.

Cabe ressaltar que embora esses países adotem cada vez mais políticas de

eficiência energética, ainda pode se conseguir melhoras substanciais se forem

implementadas políticas complementares. Segundo Jochem (2000), nos EUA a economia

potencial de energia é de 33% ou mais no caso de iluminação residencial e refrigeração em

instalações comerciais, novos carros e caminhões leves e pelo menos 20% em várias

132 Energy Innovators e Energy Innovators Plus

157

outras aplicações. O mesmo ocorre nos países Europeus. Nos países em desenvolvimento

a estimativa do potencial de economia de energia é de 40% (esse percentual é maior

devido a maior ineficiência dos motores e processos industriais, sistemas de distribuição e

iluminação).

Esses percentuais tendem a se elevar, uma vez que novos equipamentos, produtos

de iluminação, materiais de construção e veículos mais eficientes em energia serão

fabricados e empresas e institutos de pesquisa também estarão desenvolvendo formas mais

eficientes e limpas para a produção industrial.

A seguir iremos apontar alguns dos instrumentos/programas mais efetivos

utilizados nas experiências internacionais em eficiência energética.

4.6.1 Legislação

A maior parte da legislação de eficiência energética dos quatro países estudados

data de 1992, quando se deu o Acordo de Mudanças Climáticas na Rio-92. Tratam, em sua

maior parte de medidas para reduzir as emissões de gases do efeito estufa, principal

prioridade para a implementação da eficiência energética nesses países.

A legislação francesa foi implementada uns anos mais tarde, em 1996. Porém no

ano de 2000 já existiam dois Programas Nacionais: O Programa Nacional de Luta contra a

Mudança Climática e o Programa Nacional de Melhoria da Eficiência Energética

(PNAEE).

A legislação do Reino Unido, instituída em 2001, prioriza a eficiência energética

no setor residencial e está intrinsicamente ligada as questões ambientais.

Em termos legais, a legislação americana é bastante avançada em eficiência

energética, tendo sido instituída desde a década de 1970 e desde então, vem sendo

constantemente atualizada.

A Lei de Eficiência Energética Canadense, também implantada em 1992, estabelece

critérios rígidos, não permitindo a fabricação e a utilização de equipamentos ineficientes.

4.6.2 Padrões de eficiência energética para edificações

Os padrões de eficiência energética para edificações têm sido amplamente

utilizados pela maioria dos países industrializados com intuito de reduzir o consumo de

158

energia elétrica. Na União Européia, por exemplo, estima-se que os prédios são

responsáveis por 40% do total desse consumo.

Esta padronização tem sido considerada, por unanimidade, um eficiente

instrumento de diminuição do consumo de energia elétrica, especialmente no que se refere

aos índices térmicos, seja para aquecimento ou para resfriamento das edificações. Nos

países estudados, os padrões vêm sendo revisados, no período entre seis a oito anos133, e

são utilizados principalmente para prédios novos, influenciando, entretanto, o retrofit de

prédios antigos. Na maioria dos países, os padrões são estipulados por meio de

regulamentação, exceto no Canadá, onde estes padrões são utilizados de forma voluntária,

por meio de acordos134.

Segundo (WEC, 2001a) essa medida vem sendo considerada nas políticas públicas

mundiais em eficiência energética, como “o mais efetivo instrumento em termos de custo-

benefício e de potencial de economia de energia”. Esses padrões vêm se tornando cada vez

mais complexos, na medida em que passam a considerar o sistema predial como um todo,

integrando itens como aquecimento, esfriamento, aquecimento de água, iluminação,

energia para motores e bombas, elevadores etc. Inclui ainda, coletores solares, células

fotovoltaicas etc.

Os padrões de desempenho energético para edificações (energy performance

standard) são cada vez mais utilizados, em conjunto com os padrões de eficiência

energética existentes para materiais e/ou equipamentos (insolação, janelas, boilers etc), de

forma a disseminar o uso desses equipamentos, especialmente na retrofitagem de prédios.

A França, por exemplo, adotou, no seu Programa Nacional para Mudanças Climáticas, de

2000, o uso de padrões para edificações conjugado aos padrões de eficiência para

equipamentos e materiais.

Uma evolução dos índices de eficiência energética para edificações foi a

introdução dos certificados que comprovam a eficiência energética dos prédios (building

certificates). Estes possuem uma similaridade com os selos de eficiência energética para

equipamentos e eletrodomésticos, porém mais complexos, ou seja, com maior número de

itens para serem avaliados.

133 O código europeu foi o primeiro a ser revisado, a cada 5 anos, de modo a estar de acordo com o

padrão de desenvolvimento tecnológico. 134 Em termos de agilidade, os acordos voluntários são mais efetivos, uma vez que não precisam

passar pelo poder legislativo.

159

A certificação de prédios eficientes, por sua vez, evoluiu para a introdução de um

outro padrão de certificação, o dos green building, que associam índices de eficiência

energética a padrões de sustentabilidade ambiental, tais como utilização de água de forma

eficiente; utilização de materiais menos impactantes ao meio ambiente; adaptação de

edificações existentes ao invés de construção de novas; otimização do uso de material

evitando o desperdício entre outros.

Nos EUA, por exemplo, os programas de incentivo aos Green Building vêm se

multiplicando, ampliando sobremaneira a implantação de “prédios sustentáveis”. Entre

outros, podem ser destacados os seguintes programas: Rebuild America; Million Solar

Roof Initiative; Partnership for advancing technologies in housing; Building Design

Guide; EPA´s Green Building, etc.

Assim, os green building tem por objetivo minimizar o impacto ambiental causado

pela implantação de novas ou antigas edificações. A eficiência energética e a utilização de

fontes de energia renováveis aparecem como principais indicadores de um green building,

o que vem corroborar a tese de eficiência energética como um fator de melhoria do meio

ambiente e de desenvolvimento sustentável (EBN, 1995; www.buildingreen.com;

www.USgreen building.org)

4.6.3 Padrões de eficiência energética para equipamentos

Esses padrões mínimos de desempenho energético para os equipamentos -

Minimum Energy Performance Standards (MPES) - impõem (por meio de

regulamentação) um índice mínimo de eficiência energética que estes devem possuir ou

indicam qual o consumo máximo para a maioria dos produtos do mercado.

Os níveis dos índices de eficiência são utilizados de diferentes formas nos diversos

países: na Europa, por exemplo, os índices de eficiência energética dos equipamentos

existentes no mercado são utilizados como base para buscar maior eficiência (cerca de 10

a 15%) nos novos produtos. Nos EUA, os índices de eficiência são utilizados buscando

estimular o aumento dos índices de eficiência, baseados em um retorno do investimento

em três anos.

Nos quatro países objeto de nosso estudo, os índices de eficiência energética para

equipamentos são regulamentados, tornando-se obrigatórios índices mínimos de eficiência

para refrigeradores e freezers, máquinas de lavar roupas e ar-condicionados. Nos EUA, o

160

Energy Policy Act, de 1992, incorporou padrões de eficiência energética para refletores

fluorescentes e incandescentes, produtos para bombeiros, motores elétricos, aquecedores

de água, aquecimento, ventilação e sistemas de condicionadores para o setor comercial.

4.6.4 Certificação/etiquetagem

Os equipamentos eletro-eletrônicos são responsáveis por cerca de 20% das contas

de energia elétrica. Refrigeradores, freezers, máquinas de lavar roupa, secadoras,

máquinas de lavar pratos e fornos são os aparelhos que mais utilizam energia nas

residências. O governo dos EUA, como já mencionado, implementou um programa, na

década de 1970, que exigia que alguns tipos de aparelhos eletrodomésticos apresentassem

um selo demonstrando, comparativamente, a eficiência energética dos mesmos. Assim

todos os refrigeradores, freezers, máquinas de lavar roupa e máquinas de lavar louça

passam a ser vendidos com o selo amarelo (depois passou a ser verde) que mostram a sua

eficiência energética.

Os programas de etiquetagem têm por objetivo informar os consumidores sobre o

consumo energético de seus equipamentos e praticamente todos os países desenvolvidos

os possuem.

Embora os programas de etiquetagem possuam algumas diferenças de um país para

outro, existem duas concepções básicas utilizadas nesses países: a rotulagem comparativa

e a rotulagem indicativa. No primeiro caso, os consumidores têm capacidade de comparar

a eficiência energética de todos os produtos etiquetados. Nesse caso, encontram-se as

etiquetas da União Européia - European Label e dos EUA - Energy Guide. Selos de

endosso identificam os aparelhos energeticamente eficientes.

No modelo europeu de etiquetagem, o rótulo de eficiência varia de A (mais

eficiente) a G (menos eficiente), utilizando graduações de cores correlacionadas às letras e

conseqüentemente a eficiência do produto. Cada selo indica, ainda, a média de consumo

anual de cada equipamento, medidos em KWh por ano. Atualmente nos países da União

Européia a etiquetagem é obrigatória, por meio de regulamentação específica, para os

seguintes equipamentos: refrigeradores e freezers, máquina de lavar roupa, máquina de

lavar louça e lâmpadas. Nos EUA e no Canadá, a etiquetagem também é obrigatória e

objeto de regulamentação.

161

Enquanto a etiquetagem estimula a inovação tecnológica e a introdução de novos

produtos eficientes, os padrões mínimos de eficiência vão, gradualmente, retirando do

mercado os produtos menos eficientes Nos países europeus, a introdução dos programas

de etiquetagem trouxe resultados efetivos para o mercado de eficiência energética. Por um

lado, os consumidores passaram a consumir mais produtos eficientes, incrementando a

venda desses equipamentos e, por outro lado, os fabricantes passaram a descontinuar a

produção de equipamentos ineficientes, introduzindo novos e mais eficientes (WEC,

2001a, p.72).

Algumas outras medidas complementares contribuem para a melhoria dos

programas de etiquetagem, tais como treinamento para distribuidores dos

produtos/equipamentos eficientes e/ou campanhas visando informar a população sobre estes

equipamentos. Também são utilizados incentivos financeiros, tais como os “rebates”135, nos

EUA, ou incentivos para a compra de aquecedores eficientes, na Inglaterra.

Nas quatro experiências internacionais, onde a renda da população é mais elevada

do que no Brasil, os fabricantes e os consumidores vêm aceitando melhor os produtos

eficientes, o que reflete em uma maior quantidade de produção, melhor qualidade do

produto e menores preços.

No Canadá e nos Estados Unidos, por exemplo, os programas relacionados a

índices mínimos de eficiência e etiquetagem são instrumentos utilizados

complementarmente e particularmente efetivos para o aumento da eficiência em

equipamentos, máquinas, eletrodomésticos e iluminação, uma vez que acelera a penetração

de tecnologias de eficiência energética, aumentando o mercado de produtos e serviços.

No Canadá, a Lei de Eficiência Energética foi decretada em 1992 visando estipular

os padrões mínimos de eficiência energética, bem como a etiquetagem dos produtos. A

regulamentação estabeleceu os índices mínimos de eficiência energética (MEPS) para uma

ampla gama de produtos consumidores de energia, com o objetivo de eliminar os modelos

menos eficientes do mercado canadense. A maioria das províncias canadenses possui sua

própria regulamentação, que pode diferenciar-se ou não da Federal.

Todos os produtos que circulam no Canadá devem possuir selos de certificação de

energia eficiente. O selo mostra a energia consumida em kWh/ano, além de uma escala

comparativa dos modelos existentes no mercado, quanto ao consumo de energia.

135 Cupons com descontos para a compra de produtos eficientes.

162

Nos EUA, o NAECA de 1987 e emendas de 1988, estabeleceram padrões mínimos

de eficiência (MEPS) para 12 categorias de aparelhos eletrodomésticos. O Energy Policy

Act (EPAct), de 1992, instruiu o DOE a desenvolver programas nacionais e voluntários de

testes e informações equipamentos de escritórios. Foram estabelecidas nove categorias de

índices mínimos de eficiência para produtos consumidores de energia e água no setor

comercial, para motores elétricos, produtos de iluminação e esgoto.

Além do Energy Star, já citado anteriormente, existe outro programa de

etiquetagem voluntária nos EUA. Uma Organização não Governamental chamada Green

Seal implementou um selo ecológico (voluntário) desde 1992, que endossa produtos

energeticamente eficientes. Nesse programa, são incluídos equipamentos como lâmpadas,

máquinas de lavar e de secar, máquinas de lavar pratos, freezers, fornos, fogões,

refrigeradores, ar condicionado e bombas de calor.

Para o estabelecimento dos padrões mínimos de eficiência energética é feita uma

análise do custo benefício de cada tecnologia para economizar energia. São avaliados os

impactos econômicos para os consumidores, fabricantes, concessionárias de energia e para

o país. No aspecto ambiental, são avaliados os impactos, a redução de emissões de dióxido

de carbono, óxidos de nitrogênio, etc.

Na etiquetagem, os selos mostram a energia consumida (kWh/ano), custo

operacional e o maior e o menor consumo de energia para produtos similares. No programa

Energy Star para equipamentos de escritório e eletrônicos residenciais, o selo indica que o

produto encontra-se entre os mais eficientes do segmento.

No Green Seal Label, os produtos são selecionados mediante os mais baixos

impactos ambientais negativos causados, por meio de entrevistas com indústrias,

ambientalistas, consumidores e o público em geral. (North American Energy Working

Group, 2002).

Nos EUA, a combinação de certificação com padrões mínimos de eficiência, em

vigor desde 1999, reduziu o consumo médio de refrigeradores e congeladores ineficientes

vendidos nos EUA em 27%, entre o início e o fim da década de 1990 (Waide, 2001). Além

disso, estima-se que, na Europa, para cada euro gasto em certificação, os consumidores

economizarão cerca de 100 mil euros em suas contas de energia (Wiel & Mcmahon,

2001). O quadro a seguir, apresenta a legislação de eficiência energética e sua a

regulamentação nos quatro países estudados.

163

Quadro 7 - Experiências internacionais - Legislação / Regulamentação

Países Legislação Regulamentação

Canadá Energy Efficiency Act - 1992 Índices mínimos de eficiência energética Certificação/Etiquetagem - Selo obrigatório para todos os equipamentos eletro-eletrônicos

França Lei de Eficiência Energética – 1992

Índices mínimos de eficiência energética Etiquetagem - Selo obrigatório Regulmentação térmica (redução de 25% do consumo) Desempenho energético em edificações

EUA Lei Política Energética – 1992 Índices mínimos de eficiência energética atualizados a cada 4 a 6 anos Etiquetagem - Selo obrigatório para todos os equipamentos eletro-eletrônicos

Reino Unido Lei de Conservação de Energia Residencial -1996

Índices mínimos de eficiência energética Etiquetagem - Selo obrigatório para todos os equipamentos desde 1995

Fonte: www.est.gov.uk; www.ademe.fr; www.eere.energy.gov; www.oee.nrcan.gc.ca

4.6.5 Diagnósticos energéticos

Os diagnósticos energéticos consistem em uma detalhada análise por parte de

especialistas em energia em instalações industriais, comerciais, residenciais, prédios

públicos entre outros. O objetivo desses diagnósticos é providenciar informações técnicas e

financeiras para os consumidores sobre que ações e medidas podem ser tomadas visando a

redução de custos relacionados ao consumo energético.

Essas ações passam pela troca de equipamentos que estão sendo utilizados por

outros mais eficientes, pela troca de combustíveis utilizados e ainda pela mudança de

tarifa. Alguns diagnósticos acenam com a possibilidade de serem instaladas tecnologias

renováveis, como painéis solares, turbinas eólicas e o uso da biomassa. Também são

164

sugeridas a instalação de tecnologias de geração distribuída, onde a energia elétrica on-site

é gerada por meio de micro turbinas ou células fotoelétricas. (WEC, 2001a, p.87).

De uma forma geral nos países estudados, as medidas usualmente propostas

incluem a troca de equipamentos por outros mais energeticamente eficientes, troca de

sistemas e retrofits. As sugestões são na maioria dos casos, relacionadas a equipamentos de

ar condicionados, aquecimento de água, equipamentos industriais e iluminação. Estudos

realizados nestes países comprovam que a maioria das sugestões são efetivamente

implementadas. Nos EUA são implementados, em média, cerca de 50% das

sugestões/recomendações. Na França esse percentual é de cerca de 75%. O retorno do

investimento realizado, nesses casos, é realizado em um período em torno de 1,3 a 3 anos

(WEC, 2001a, p.89).

As avaliações são feitas por agências governamentais, por concessionárias de

energia elétrica ou, mais comumente, especialmente após as privatizações, pelas Empresas

de Serviços Energéticos - ESCOs. Estas são, inclusive, contratadas por governos para

executar os diagnósticos e posteriormente implementar as modificações necessárias para

tornar a instalação mais eficiente, providenciando ao mesmo tempo, o financiamento

necessário para a implementação das medidas apontadas como necessárias. O

Departamento de Energia dos EUA, por exemplo, tem estabelecido amplos contratos com

as ESCOs, para atendimento do setor público.

Em alguns países, esses diagnósticos são obrigatórios para grandes instalações que

possuem um consumo energético muito alto. Por exemplo, em Portugal, a auditoria é

obrigatória para prédios que utilizam mais de 1000 toneladas de energia ao ano.

Embora não se possa precisar com exatidão qual é o benefício econômico advindo

da realização de diagnósticos energéticos, podem ser apontados alguns resultados, como o

advindo da avaliação do programa de diagnósticos energéticos industriais, na França,

realizada pela ADEME em 1997. O investimento público realizado foi de 76 euros por

tonelada de energia economizada por ano, durante a vida útil do equipamento (incluindo os

custos administrativos da ADEME). Este valor pode ser comparado aos custos de energia

por tonelada, de 190 euros ao ano (WEC, 2001a, p.90).

A implementação dos programas de diagnósticos é uma forma de reduzir as

emissões de carbono, agregando outros benefícios de ordem ambiental, econômica etc, e a

um custo zero.

165

4.6.6 Instrumentos econômicos

Os instrumentos econômicos, especialmente os incentivos fiscais e financeiros,

visam estimular investimentos em produtos e processos energeticamente eficientes, por

meio da redução dos custos para os consumidores.

São considerados incentivos financeiros os subsídios e os empréstimos a taxas

subsidiadas, entre outros. Os subsídios são principalmente utilizados para prover fundos no

sentido de estimular a eficientização de prédios, indústrias e equipamentos existentes e

para fabricantes de novos equipamentos eficientes. De uma forma geral, o subsídio

concedido é uma parte do investimento necessário, ou proporcional à quantidade de

energia economizada.

Os subsídios foram um dos primeiros instrumentos econômicos utilizados para

incentivar a eficiência energética. Estudos comprovaram deficiências na utilização dos

subsídios em termos de resultados alcançados e, de uma forma geral, estes passaram a ser

bem mais restritivos na maioria dos países. Assim, os subsídios passam a ser utilizados no

caso de incentivo a tecnologias inovadoras com comprovados ganhos em eficiência

energética, e/ou fontes renováveis de energia, cogeração etc.

Os incentivos financeiros são utilizados, na maioria dos países estudados para

apoiar medidas de eficiência energética em residências de baixa renda.

Incentivos fiscais incluem medidas para reduzir os impostos/taxas pagos pelo

consumidor que investe em eficiência energética. É o caso da redução de impostos para a

compra de equipamentos eficientes, para o uso de combustíveis limpos e para a compra de

carros eficientes. Por outro lado, há taxação para combustíveis poluentes, tais como as

taxas ambientais que se baseiam na “quantidade” de CO2 emitido por cada combustível

utilizado.

Os quadros 8 e 9 a seguir, mostram os principais incentivos fiscais e financeiros

adotados nos quatro países estudados.

166

Quadro 8 - Incentivos Fiscais – Experiência internacional

Países Incentivos fiscais

EUA - Dedução de impostos para tecnologias aprovadas e desenvolvidas - Fundo de Benefício Público (taxa de geração e transmissão de energia) - Redução de impostos para compra de equipamentos eficientes - Incentivos fiscais para combustíveis alternativos (2002)

Canadá

Reino Unido - Imposto sobre mudanças climáticas (usuários comércio, indústria e setor público - eletricidade 0,43KWh; gás 0,15KWh; carvão 1,17kg/ GLP 0,96 kg) - Isenção de impostos para fontes renováveis - EESoP £ 1,20 ao ano para consumidores de eletricidade e gás natural - Redução de impostos para equipamentos eficientes

França - Taxas para atividades poluidoras (revertido para eficiência energética) - Redução de imposto VAT para produtos eficientes - Redução de imposto de renda para investimentos em eficiência energética

Fonte: www.est.gov.uk; www.ademe.fr; www.eere.energy.gov; www.oee.nrcan.gc.ca

A taxação é sempre uma medida complementar à política e às ações de eficiência

energética, no sentido de determinar a efetividade destas (WEC, 2001a). Taxações e/ou

incentivos fiscais têm sido uma iniciativa comum aos governos que possuem objetivo de

incentivar a eficiência energética.

As experiências internacionais demonstram que a taxação tem sido utilizada como

um dos pilares da política de conservação de energia.

167

Quadro 9 – Incentivos Financeiros – Experiência internacional

Países Incentivos financeiros

EUA - Incentivos para compra de veículos eficientes (até US$ 4,000) - Incentivos para setor residencial - Incentivos para veículos híbridos e celulas fotoelétricas - Incentivos para construção mais eficientes - Rebates - Incentivos para retrofits (via contratos de desempenho–ESCOs)

Canadá - Incentivos para a construção de prédios comerciais eficientes -até C$60 mil; para prédios industriais - até C$80 mil - Incentivos para o uso do gás natural - Incentivo de C$ 5 mil para auditorias energéticas industriais, via contratos de desempenho - Investimentos em eficiência energética para prédios governamentais - Rebates para produtos da marca Energy Star

Reino Unido - Incentivos para aquecedores eficientes - Incentivos a municípios que investem em eficiência energética no setor residencial - Empréstimos sem juros (5 a 50 mil £ p/ compra equipamentos eficientes) - Doação de recursos a pessoas idosas ou carentes

França - Subsídios 50% diagnósticos energéticos nos setores residencial/comercial/industrial - Incentivos para aquecimento para pessoas baixa renda - Fundos específicos eficiência energética no setor industrial - Investimento em aparelhos eficientes - Auditoria para a iluminação pública e para o setor público - Bônus para a retirada de veículos com mais de 8 anos de uso

Fonte: www.est.gov.uk; www.ademe.fr; www.eere.energy.gov; www.oee.nrcan.gc.ca

Financiamento dos instrumentos econômicos

Os programas de eficiência energética são financiados de diferentes formas. Um

método bastante utilizado é o de consumidores pagarem uma sobretaxa sobre a energia

elétrica consumida gerando um fundo comum, como no Reino Unido, destinado a

investimentos de eficiência energética. Esses fundos, dependendo do país, são

administrados pelas distribuidoras de energia, pelas agências de eficiência energética, por

168

Organizações não Governamentais, e/ou pelos governos. Neste último caso, enquadra-se a

Inglaterra e o Brasil.

A ADEME, na França, administra o FOGIME e o FIDEME, fundos que dão

garantia para os empréstimos efetuados pelas empresas com Bancos. No primeiro caso, o

FOGIME (Fundo de Garantia para investimentos de longo prazo) garante até 70% do

empréstimo contratado por pequenas empresas, desde que estas tenham sido auditadas

pela ADEME. O FIDEME (Fundo de Investimento para a eficiência energética) se propõe

a auxiliar financeiramente os fabricantes de equipamentos energeticamente eficientes, com

empréstimos a taxas abaixo do mercado (WEC, 2001a).

Outras fontes de financiamento para a eficiência energética são as agências

multilaterais, tais como o Banco Mundial, Global Environment Facility etc. Os Bancos são

fontes de financiamento para as ESCOs, que fazem melhorias na eficiência energética de

empresas e se remuneram por meio da energia economizada.

O papel das ESCOs é relevante, no sentido de incentivar as empresas a se tornarem

mais energeticamente eficientes, sem necessidade de realizar altos investimentos. Por

outro lado, o papel dos Governos de incentivar a eficiência energética, estabelecendo

parâmetros legais, além de incentivos fiscais é de fundamental importância na

implementação e continuidade dos programas de eficiência energética.

No caso de contrato de performance, as ESCOs são responsáveis pela parte técnica

e financeira dos serviços de eficiência energética nas empresas, nas indústrias e no setor

público. Geralmente, os bancos são os financiadores desses serviços e correm um risco

calculado sobre o investimento realizado.

Visando quebrar as barreiras que impedem ou dificultam a ampliação da eficiência

energética, especialmente no que se refere ao financiamento por parte dos investidores, foi

implementado um Protocolo Internacional de Medição e Verificação da Performance

Energética (International Performance Measurement and Verification Protocol - IPMVP),

criado com o objetivo de medir e verificar a economia prevista nos contratos de

performance (Energy Savings Performance Contracts), ganhando, assim, a confiança dos

investidores. Estudos demonstram que o IPMVP também é uma base técnica confiável

para a contabilização de créditos de emissões de gases de efeito estufa, uma vez que

verifica a quantidade de emissões evitadas por meio do uso de eficiência energética e

fontes renováveis.

De uma forma geral, o monitoramento é crucial para se checar a efetividade dos

instrumentos citados. As avaliações periódicas contribuem, sobremaneira, para a análise

169

da relação custo-benefício dos investimentos realizados em eficiência energética, o que

permite a continuidade ou a interrupção de alguns programas.

Como podemos constatar, os instrumentos acima citados são utilizados de forma

complementar na maioria dos países. Embora em alguns casos é dada ênfase a

determinado instrumento, quase todos são utilizados nos países estudados. Alguns casos os

instrumentos já foram reavaliados e cancelados e/ou transformados. Outros, já

aproveitaram experiências precedentes, implantadas em outros países e/ou outros estados

(como no caso dos EUA) e implementaram instrumentos já mais aperfeiçoados.

A França, por exemplo, possui programas mais abrangentes, como já foi citado, e

mais interdisciplinares, preocupando-se mais com a sustentabilidade ambiental e menos

com regulamentações específicas.

A maioria dos países introduziu um prêmio de eficiência energética para soluções

inovadoras. No Canadá, o Canada´s Energy Efficiency Award já está em seu terceiro ano

de existência até o início do ano de 2003, e divide-se em sete categorias, tais como:

equipamentos e tecnologias; residências; prédios; indústria; transportes; divulgação;

competição para estudantes de graduação.

4.7 ASPECTOS QUANTITATIVOS DA IMPLEMENTAÇÃO DE PROGRAMAS DE EFICIÊNCIA ENERGÉTICA

Embora a União Européia já possua um número razoável de estudos relacionados a

programas de eficiência energética, há uma maior disponibilidade de estudos quantitativos

referentes às ações de eficiência energética nos EUA, o que fez com que ressaltássemos os

dados desse País na tese.

Serão abordados aqui, alguns estudos que apontam resultados quantitativos sobre

os investimentos realizados com e sem programas de eficiência energética. Estes

programas podem se diferenciar em cada estudo elaborado. Os resultados alcançados se

assemelham, apontando dados otimistas em relação à dedução de emissões de gases de

efeito estufa e redução de consumo energético.

A seguir, veremos alguns resultados de estudos realizados:

a. No quadro 10 verificamos o resultado de estudos realizados em três áreas

críticas com altas demandas de energia elétrica nos EUA, que obtiveram uma redução de

demanda nos horários de pico da ordem de 4300MW, equivalente a 15 usinas de médio

170

porte, como resultado de ações de eficiência energética, somente no ano de 2001. (New

York, Pacific Northeast e Califórnia).

Quadro 10 - Custos e impactos estimados de programas de eficiência energética e conservação de energia no ano de 2001 - EUA

Áreas Custo do programa (US$ milhões) Economia estimada (MW)

California 971 3.668

Northwest 150 390

New York 72 263

Fonte: ACEEE, 2002.

b. O quadro 11 aponta, em linhas gerais, as estimativas de investimentos para os

anos 2010 e 2015, retornos previstos e criação de empregos gerados pela implementação

de programas de eficiência energética. Esses dados permitem inferir que os investimentos

em eficiência energética podem gerar um retorno financeiro elevado de cerca de 2 para 1,

ou seja, para cada dólar gasto em eficiência energética, estima-se uma economia de quase

dois dólares. Além do retorno financeiro, ressalta-se o grande número de empregos

gerados por meio do investimento em eficiência energética. Esses números não incluem os

benefícios indiretos da redução do uso da energia e dos custos ambientais.

Quadro 11 - Estimativa de retornos para investimentos em eficiência energética nos EUA

Ano 2010 2020

Estimativas de investimento 213 bilhões 627 bilhões Estimativas de retorno 416 bilhões 1137 trilhão Criação de empregos 1.1 milhões

Fonte: (Geller, Bernow & Dougherty, 1999).

c. O quadro 12 mostra os resultados gerais da implementação de 10 políticas de

eficiência energética apontadas no estudo realizado por Geller, Bernow & Dougherty

(1999). Os principais resultados são que a implementação das políticas de eficiência

energética acarretará a redução de consumo de energia em 18% em 2010 e de 33% em

2020. As energias renováveis serão responsáveis por 12% de energia ofertada em 2010 e

171

19% da energia total em 2020. Sem a introdução dessas políticas, a energia renovável

contribuirá somente com 7,5% da oferta energia total de energia em 2020.

As emissões de carbono, por sua vez, sem a implementação das políticas de

eficiência energética, podem atingir níveis 33% acima das emissões em 1990 em 2010 e

47% acima em 2020. Com as políticas implementadas, as emissões de carbono decrescem

atingindo níveis 30% menores em 2010 e 55% menores em 2020136. Os benefícios

econômicos estimados somam US$ 203 e US$ 510 bilhões em 2010 e 2020

respectivamente.

Quadro 12 - Resultados gerais considerando a implementação de políticas de eficiência energética para 2010 e 2020 - EUA

1997 2010 2010 2020 2020

Sem investi-mentos em e.e.

Com implementação Políticas

Sem investi-mentos em e.e.

Com implementação políticas

Energia Uso final (Q)137 70.4 84.7 74.8 92.6 73.4 Consumo de energia (Q) 93.2 111.9 92 121.1 80.5

Renováveis fonte não hídricas(Q) 3.6 5.0 7.7 5.7 11.6

Renováveis de fonte hídrica(Q) 3.1 3.2 3.2 3.4 3.4

Intensidade por Unidade GDP (Q/trilhões $) 12.9 11.3 9.3 10.4 6.9

Carbono Emissões (MMT) 1,453 1,779 1,277 1,968 894

Intensidade por unidade de energia (MMT/Q) 15.7 15.9 13.9 16.3 11.1

Intensidade por unidade GDP (MMT/trilhões $) 204 180 129 168 77

Gases poluentes

Dióxido de enxofre (MMT) 18.2 12.3 5.4 12.4 2.9 Óxidos de nitrogênio (MMT) 17.8 11.7 9.9 11.7 8.4 Particulados (MMT) 1.4 1.3 1.1 1.4 1.0

Impactos Econom.

Benefícios (bilhões $) - - 203 - 510 Fonte: Geller, Bernow & Dougherty, (1999)

136 Embora não se chegue a atingir os índices necessários para alcançar a meta do Protocolo de

Kioto, (7% abaixo das emissões de 1990 durante 2008/12 está bem próximo (i.e., mais uma redução de 30 MMT).

172

d. O quadro 13 apresenta a redução de emissões de carbono para cada uma das dez

políticas implementadas. As políticas relacionadas a edificações são responsáveis por cerca

de 22% das deduções de emissões. A política industrial é responsável por cerca de 25% das

deduções. A política relacionada ao setor de transportes atinge cerca de 33% das emissões,

enquanto que a relacionada à oferta de energia é responsável pela redução de cerca de 20%

destas.

Quadro 13 - Redução de emissões para cada política adotada (MTM) - EUA

1990 2010 2020 Total de emissões sem implementação de políticas 1,338 1,779 1,968Reduções no setor de edificações 0 119 238Ìndices mínimos de eficiência e etiquetagem 0 23 41Códigos para edificações 0 11 19Retrofits em edificações 0 14 36Prédios públicos 0 70 142Reduções no setor industrial 0 153 281CHP 0 49 121Acordos voluntários 0 71 95Benefícios públicos 0 33 65Reduções no setor de transportes 0 130 355Padronização de gases do efeito estufa em combustíveis 0 22 124Melhoria da eficiência nos veículos 0 109 231Reduções no setor elétrico 0 98 199Utilização de energias renováveis 0 55 158Padronização da emissão na produção termelétrica usando carvão mineral 0 43 40

Total de emissões com implementação de políticas em 2010 e 2020 1,338 1,277 894

Fonte: Geller, Bernow & Dougherty, (1999)

A implementação das políticas de eficiência energética reduziria a emissão de SO2

em cerca de 62% em 2010 e 84% em 2020. A emissão de particulados diminui em cerca de

20% em 2010 e 35% em 2020 e as emissões de NOx seriam reduzidas em 17% em 2010 e

30% em 2020.

137 Q=quatrilhões de Btus

173

e. Um outro estudo mais recente de Nadel & Geller, (2001) aponta resultados

semelhantes aos obtidos no estudo anterior, com percentuais mais moderados em relação a

redução de consumo de energia caso sejam implementadas algumas outras políticas de

eficiência energética138:

A redução do consumo da energia é de 1,3% em média ao ano com a

implementação das políticas, sendo que em 2010 esse percentual seria equivalente a 11% e

26% em 2020 (no estudo anterior os percentuais eram de 18% e 33% para 2010 e 2020

respectivamente).

O quadro 14 mostra a redução do uso de energia com a implementação das políticas

de eficiência energética apontadas por Nadel & Geller, (2001).

Quadro 14 - Redução do uso de energia por política setorial implementada nos EUA

Ano 2010 2020

Consumo total de energia com implementação das políticas de eficiência energética

102,2 94,2

Política industrial 4,5 9,5 Política comercial 2,7 7,9 Política transporte 2,1 7,7 Política residencial 2,5 7,2 Política oferta de energia 0,6 1,5 Consumo total de energia sem implementação das políticas de Eficiência Energética

114,6 128,1

Fonte:Nadel & Geller, (2001)

Nesse estudo, os investimentos previstos são inferiores ao estudo efetuado em 1999

e citado acima. A implementação dessas políticas prevê um investimento de US$127

bilhões até 2010 e de US$495 bilhões até 2020 (no estudo anterior era de US$213 e

US$627 milhões). Estima-se que os consumidores economizarão cerca de US$1,1 trilhão

até 2020, (a mesma quantia do estudo anterior), o que permite um ganho proporcional

138 Aumentar a média de economia de combustível para veículos; Adotar um fundo nacional para

implementação de programas de eficiência energética para os estados e concessionárias de energia; Aprovar legislações para padrões mínimos de eficiência energética para equipamentos e máquinas ainda não existentes na regulamentação vigente; Implementar incentivos (por meio de impostos) para veículos eficientes, novas residências, prédios comerciais e outros produtos; Expandir P& D em eficiência energética em nível federal; Promover sistemas de co-geração ; Reduzir o uso de energia nas indústrias por meio de acordos voluntários e incentivos; Melhorar a eficiência e reduzir as emissões das usinas geradoras de energia existentes; Expandir a adoção dos códigos para edificações e desenvolver e implementar novos e mais avançados códigos

174

maior entre o investimento previsto e o retorno alcançado (para cada dólar investido o

retorno é de 2,3 dólares até 2020).

f. Em um outro estudo realizado pelo DOE/EERE, a previsão é de que o aumento

de eficiência energética e a expansão do uso de energias renováveis utilizada em todas as

atividades econômicas podem reduzir o consumo de energia nacional em 8 a 9% em 2010

e de 14 a 22% em 2020. Levando-se em conta o custo das medidas implementadas, os

consumidores residenciais e empresariais economizariam US$50 bilhões anualmente em

2010 e US$100 bilhões ao ano em 2020. Considerando que os estudos anteriores apontam

uma economia de 1,1 trilhão até 2020, este estudo tem uma perspectiva ainda mais otimista

em relação aos programas de eficiência energética.

O quadro 15 mostra a comparação dos cenários elaborados pelos três estudos

explicitados acima, referentes à redução do consumo de energia e ao benefício financeiro

gerado a partir dessa redução.

Quadro 15 - Comparação da redução de consumo e de economia gerada prevista nos três estudos apontados - EUA

Ano 2010 2020

Redução de consumo de energia (Geller, Bernow & Dougherty, 1999)

18% 33%

Redução de consumo de energia (Nadel & Geller, 2001)

11% 26%

Redução de consumo de energia (DOE/ EERE,2000)

8 a 9% 14 a 22%

Economia gerada (Geller, Bernow & Dougherty, 1999)

416 bilhões 1,1 trilhão

Economia gerada (Nadel & Geller, 2001) ------- 1,1 trilhão

Economia gerada (DOE/ EERE,2000)

50 bilhões ao ano 100 bilhões ao ano

Fonte: Geller, Bernow & Dougherty, 1999; Nadel & Geller, 2001; DOE/ EERE,2000.

Os três estudos apontados acima apontam cenários otimistas para os anos de 2010 e

2020. Para alcançá-los, porém, os programas e investimentos em eficiência energética

necessitam ser bem mais agressivos do que vêm sendo efetivamente realizados.

g. O estudo realizado nos estados de New York, New Jersey e Pennsylvania (Nadel

et alli, 1997) mostra como investimentos em tecnologias de eficiência energética podem

175

contribuir para a diminuição de gastos e ao mesmo tempo propiciar novas oportunidades

de emprego, bem como ampliar as atividades econômicas de uma maneira geral e a

qualidade de vida.

Os cenários apontados foram baseados em análises do potencial de eficiência

energética em edificações no setor residencial, comercial, industrial, assim como melhorias

no setor de transportes. A análise estima os investimentos necessários para alcançar a

economia de energia apontada bem como os resultados econômicos e ambientais para a

região no ano de 2010. Os resultados do estudo mostram que em 2010, os investimentos

em energia eficiente nos estados do meio atlântico americano viriam:

- Reduzir o uso de energia na região acima de 20%, reduzindo as contas de energia dos

consumidores residenciais e comerciais em mais de US$150 bilhões no período de

1997-2010;

- Criar 164.000 empregos na região;

- Reduzir emissões de poluentes em 24%;

O cenário acima requer um investimento de cerca de US$66 bilhões (entre 1997-

2010). Nesse sentido, o estudo nos mostra que o custo benefício dos investimentos em

eficiência energética no período será de 2.35, o que poderá ser ampliado se houver

continuidade dos investimentos, posteriormente.

A economia regional aumentará de US$1,022 bilhões em 1993, para US$1,327

bilhões em 2010. Com os investimentos em eficiência energética, a economia terá um

adicional de $612 milhões em 2010.

No que se refere à emissão de gases de efeito estufa, haverá uma redução de

dióxido de carbono de 161 milhões de toneladas em 2010, ou seja, uma redução de 29%

acima das emissões, sem investimentos em eficiência energética. Os óxidos nítrico e

sulfúrico diminuirão em 400 mil toneladas no ano de 2010.

h. A parceria entre governo e indústria é objeto deste estudo realizado por Geller &

McGaraghan, (1996). As três tecnologias abordadas neste estudo visam aumentar os

benefícios para fabricantes, consumidores e para o meio ambiente. As três tecnologias

combinadas proveram os fabricantes dos EUA com cerca de US$ 3,5 bilhões em vendas

adicionais cumulativamente, desde 1995. A economia de energia primária proveniente do

uso destas três tecnologias alcançou cerca de 250 trilhões de Btus ao ano. O valor desta

176

economia em energia é de cerca de US$ 1,5 bilhão por ano. Além disso, os consumidores

podem economizar US$ 10 bilhões em benefícios com duração indeterminada, em janelas

eficientes, reatores eletrônicos e sistemas de refrigeração altamente eficientes produzidos

nos EUA desde 1995.

O custo destes três projetos foi de cerca de US$ 24 milhões e os benefícios já

ultrapassam a relação de 400:1. Esse retorno aumentará a medida em que sejam vendidos e

utilizados mais produtos.

No que se refere à produção de gases poluentes, as três tecnologias permitiram (no

ano de 1995) a redução da emissão de CO2 —18.5 milhões de toneladas, emissões de SO2

—100.000 toneladas, emissões de NOx - 76,000 toneladas, emissões de CO - 814

toneladas, emissões de particulados - 3,700 toneladas.

i. Em um estudo realizado por Geller, DeCicco & Laitner, (1992) o investimento

adicional em medidas de eficiência energética com um cenário de alta eficiência seria, em

média, de US$46 bilhões ao ano durante o período de 1992-2010. Esses investimentos

resultam em um consumo de energia 20% menor do que o cenário base (ainda que haja

uma pequena elevação da demanda de energia em todo o período). Constata-se uma

redução do consumo de energia per capita de 2,4% ao ano entre 1990 e 2010. Com isso,

estimou-se uma dedução de 24% nas emissões de dióxido de carbono (CO2), 14% de

redução nas emissões de óxidos de nitrogênio (NOx) e 5% de redução nas emissões de

dióxido de enxofre (SO2) em 2010.

Baseado em análise de custo benefício, o cenário de investimentos em eficiência

energética traz mais empregos, maior renda per capita em todo o período analisado,

conforme quadro 16. O estudo estimou cerca de 293.000 novos empregos em 1995,

471.000 novos empregos em 2000 e aproximadamente 1.1 milhão de empregos em 2010, o

que representa 0.7% de aumento da taxa de emprego projetada para esse ano. Da mesma

forma, o aumento da renda nesse período atinge 0.5% em 2010, enquanto que a previsão

era de menos de 0.1%.

O resultado positivo do investimento em eficiência energética na geração de

empregos dá-se principalmente, em função da relativa baixa intensidade de emprego no

setor energético (na produção, beneficiamento, distribuição, etc) comparativamente com os

setores econômicos de uma maneira geral, como já citado anteriormente. A conservação de

energia reduz o pagamento de contas de energia paga pelos consumidores residenciais e

comerciais, possibilitando a transferência desta renda adicional para outros bens,

177

equipamentos e serviços. O resultado é que há um rearranjo da atividade econômica uma

vez que a renda é transferida da indústria de suprimento de energia para outros setores que

empregam mais trabalhadores por cada unidade monetária recebida. Por outro lado, a

indústria de eficiência energética emprega mais mão de obra do que a de suprimento

energético de um modo geral, pela quantidade de serviços (ESCOs, agentes financeiros,

fabricantes de equipamentos, distribuidores, empresas de serviços ambientais, etc).

No setor de transportes, o cenário de eficiência nos veículos produz 72.000 e 224.000

mais empregos na economia de um modo geral em 2000 e 2010, comparativamente ao

cenário de referência. Cerca de 20% do aumento de empregos encontra-se na indústria de

motores para veículos.

Quadro 16 - Análise de custo benefício baseado em cenários com e sem investimentos em eficiência energética nos EUA

Ano 1990 1995 2000 2005 2010

Cenário de referência GDP (bilhões)

5,514 6,205 6,993 7,889 8,911

Empregos (milhares) 122.600 129.273 136.494 144.273 152.650 Energia (Quads) 85.02 90.49 95.61 101.20 106.10 Btu/GDP (1990$) 15,.419 14,582 13,672 12,827 11,906 Cenário alta eficiência GDP (Bilhões 1990$)

5,.514 6,206 6,993 7,891 8,914

Empregos (milhares) 122.600 129.566 136.965 145.049 153.737 Renda (Bilhões) 3,290 3,719 4,203 4,761 5,394 Energia (Quads) 85.02 90.49 95.61 101.20 106.10 Btu/GDP (1990$) 15,419 14,040 12,593 11,033 9,574

Fonte: Geller, DeCicco & Laitner, (1992)

Como vimos, tanto estudos de órgãos oficiais de eficiência energética

(DOE/EERE) como os realizados por pesquisadores de Organizações não Governamentais

(ACEEE) apresentam resultados animadores para a continuidade da implementação das

políticas de eficiência energética.

A introdução dos programas de eficiência energética induz investimentos em

processos industriais avançados, iluminação, aparelhos mais eficientes, veículos movidos a

combustíveis mais eficientes, tecnologias de energias renováveis, usinas de geração de

energia mais limpas, entre outras. Cria, ainda, renda e empregos para as empresas que

produzem equipamentos eficientes, amplia o mercado e serviços em energia eficiente e

178

energia renovável. A diminuição das contas de energia no setor residencial e empresarial,

transfere a renda para outras áreas da economia (como alimentação, diversão, construção,

etc) que são mais intensivas em emprego do que a produção de energia.

∗ ∗ ∗

Neste capítulo foram introduzidas as experiências internacionais de política de

eficiência energética, mostrando a efetividade dessas ações como instrumento de política

ambiental. Procurou-se estabelecer uma análise comparativa entre alguns dos programas

implementados nos quatro países e apresentar resultados quantitativos da experiência norte

americana de programas de eficiência energética. No próximo capítulo será abordada a

experiência nacional com relação às ações de eficiência energética.

179

5. EFICIÊNCIA ENERGÉTICA – A EXPERIÊNCIA NACIONAL

No Brasil, os principais programas para incentivar a racionalização da produção e do

uso da energia foram o Programa de Conservação de Energia Elétrica (PROCEL), criado

em 1985 pelo MME e executado pela Eletrobrás, e o Programa Nacional de Racionalização

do Uso dos Derivados de Petróleo e do Gás Natural (CONPET), criado em 1991 e

executado pela Petrobrás.

Esta tese enfoca as ações do PROCEL e suas interações, ao longo de sua existência,

visto que esse Programa embora tenha sofrido contratempos, modificações e desafios, vem

cumprindo a função de diminuir o desperdício de energia. Segundo o Secretário Executivo

do Procel, até o final do ano de 2002, foram economizados cerca de US$ 4 bilhões. A meta

estipulada para o ano de 2015, segundo o Plano de Longo Prazo 2015, é de cerca de US$ 11

bilhões, com a redução de demanda de 130 bilhões de KWh, evitando a instalação de

25.000 MW.

Os países desenvolvidos trabalham concomitantemente a energia e o meio ambiente,

enquanto no Brasil os dois setores ainda não possuem uma sistemática de trabalho conjunto.

Deve-se levar em consideração, no entanto, que na década de 1990 houve um considerável

avanço, no que se refere a ambientalização da política energética.

No que se refere à eficiência energética, esta ainda não é tida, na prática, como um

instrumento de políticas públicas de meio ambiente no Brasil. Embora o País considere o

tema das mudanças climáticas e da poluição atmosférica urbana nas políticas públicas

ambientais, não houve total conscientização, por parte dos tomadores de decisão, de que

uma das formas efetivas de combate à poluição atmosférica, e de diminuição da emissão de

gases causadores do efeito estufa seja a institucionalização de programas de eficiência

energética.

Com a reestruturação do setor energético brasileiro, faz-se necessário uma atuação

mais incisiva por parte das políticas e de meio ambiente e de energia, de forma que as ações

de eficiência energética também passem a fazer parte, da “nova” política energética e da

instrumentação de planejamento e gestão ambiental.

No âmbito da política do setor elétrico, o então Presidente da Eletrobrás Luiz

Pinguelli Rosa, ao tomar posse, em março de 2003, garantiu dar prioridade para projetos de

conservação de energia, revitalizar o PROCEL, a eficiência energética, a co-geração e a

geração distribuída a gás natural nas empresas consumidoras, bem como dar prioridade à

180

área de meio ambiente, incluindo os impactos ambientais e sociais das barragens, a poluição

atmosférica das termelétricas, o efeito estufa, os riscos dos reatores nucleares, entre outros.

5.1 EFICIÊNCIA ENERGÉTICA: RAZÕES ECONÔMICAS, DE SEGURANÇA E AMBIENTAIS

A eficiência energética tem concomitantemente vinculação com problemas

ambientais globais, como o efeito estufa e as mudanças climáticas; regionais, como as

chuvas ácidas provenientes das chaminés das fábricas/indústrias, nacionais e locais como a

poluição atmosférica na maior parte dos centros urbanos.

Embora seja um problema global e responsável pela implementação dos programas

de eficiência energética na maioria dos países desenvolvidos, no Brasil o efeito estufa não é

o fator prioritário para a implantação das ações de eficiência energética139 Os fatores

principais que incentivam o país a estabelecer programas de eficiência energética são de

ordem econômica, e de segurança/energético (suprimento de energia elétrica).

Tradicionalmente, a política energética procurava atender a demanda por

meio de custos mínimos, sem inserir os custos ambientais e sociais

envolvidos e sem reconhecer o potencial de eficiência energética que

poderia suprir as necessidades energéticas. (…) Hoje, a eficiência

energética é o maior, mais barato e mais seguro recurso energético

brasileiro. Isso ocorre porque a eficiência está calcada em tecnologia

avançada, o que vem tornando-se totalmente viável enquanto que os

combustíveis fósseis vêm sendo exauridos (…) Economizar energia custa

muito menos do que importá-la, não polui o ambiente, gerando empregos

e o desenvolvimento econômico local (Lovins & Swisher, 2003:1).

139 Isso ocorre porque: 1º O Brasil utiliza predominantemente fonte hidráulica para a geração de

energia elétrica. 2º. Os países desenvolvidos contribuem substancialmente mais para o aumento do efeito estufa do que os não desenvolvidos. Segundo a OCDE, em 1997 enquanto os EUA emitiam 20,4 toneladas de CO2 por habitante, o México emitia 3,5 toneladas por habitante. 3o. Na Convenção de Mudanças Climáticas, somente os países desenvolvidos têm a obrigatoriedade de diminuír a emissão de gases causadores do efeito estufa.

181

5.1.1 Eficiência energética visando suprir a demanda de energia elétrica

Nas últimas três décadas do século XX, o crescimento do Produto Interno Bruto

(PIB) foi inferior ao aumento do consumo de energia elétrica, conforme pode-se observar na

figura 3.

Figura 3 - Variação do PIB x Consumo de energia elétrica (%) - Brasil

0

2

4

6

8

10

12

1970-80 80-90 90-94 1995 1996 1997 1998 1999 2000-04

PIB Consumo de Energia Elétrica

Fonte: Secretaria de Energia - MME, 1999.

Os setores residencial e comercial foram os maiores responsáveis pelo aumento do

consumo de energia elétrica. O setor industrial não foi o protagonista desse aumento da

oferta de energia elétrica nas últimas décadas face, principalmente, à falta de um

crescimento econômico significativo no País, associado ao uso de tecnologias mais

eficientes. A previsão para o período 2000-2004, segundo o MME, é que o crescimento da

demanda de energia permaneça maior do que o crescimento do PIB, mesmo após a crise de

energia de maio de 2001 e as ações de eficiência energética que se seguiram após a mesma.

A partir dessas perspectivas, fazem-se necessárias políticas de geração de energia

elétrica que venham suprir a demanda crescente. As usinas hidrelétricas, responsáveis por

cerca de 90% do fornecimento no País, dependem das condições climáticas para que os

níveis de seus reservatórios correspondam às necessidades de geração, o que tem criado

182

situações de inconstância e incerteza dentro do setor elétrico140, chegando a limites, como a

crise de energia elétrica citada acima.

Tais crises são situações conjunturais previsíveis. Pesquisadores, técnicos e

dirigentes do setor elétrico já haviam alertado para o possível colapso e necessidade de

racionamento de energia elétrica. Os argumentos utilizados eram a paralisação e/ou

adiamento de obras de usinas hidrelétricas e termelétricas e a falta de investimentos no setor

que equilibrassem a relação entre a demanda e a oferta, a perda de esforços e tempo

vinculados à desregulamentação, a privatização do setor elétrico e, principalmente, a falta

de incentivos para programas de eficiência energética, que contribuíssem para minimizar o

risco de escassez de energia.

Embora existam planos de construção de usinas hidrelétricas e principalmente de

termelétricas, há uma defasagem temporal entre a construção desses empreendimentos e a

urgência do suprimento de energia elétrica. Tal demora se dá – além do próprio prazo

estipulado para a construção de uma usina - principalmente, pela dificuldade do Governo

negociar com a iniciativa privada141, responsável pela maioria dos projetos de implantação

de usinas.

Nesse contexto, as ações de eficiência energética aparecem como forte alternativa,

ao diminuir o desperdício de energia, otimizar a sua produção e uso e promover uma

utilização da energia existente de forma mais racional e eficiente. Evita ou adia a

necessidade de produção adicional de energia e conseqüentemente novos investimentos,

minimizando, ainda os impactos ambientais negativos da expansão da produção.

O uso eficiente da energia propicia, ainda, benefícios relacionados à diminuição da

poluição atmosférica - provocada por equipamentos e/ou máquinas ineficientes, como o

caso dos veículos e motores movidos a diesel e gasolina - a emissão de gases do efeito

estufa, a melhoria da saúde e a geração de empregos.

5.1.2 O fator economia

140 Todos os anos o baixo volume de chuvas que ocorrem nos meses de janeiro e fevereiro,

acarretam apreensões no sentido de que o estoque de energia disponível para o período de estiagem seja suficiente para cobrir a demanda de energia elétrica. De acordo com estudos do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS), a construção de novas usinas hidrelétricas e termelétricas viria sanar o problema.(Gazeta Mercantil, 20/02/01) Entretanto, isso não ocorreu, desencadeando a crise de energia elétrica de 2001.

183

O desperdício e o consumo exacerbado de energia causa um maior impacto na

sociedade de uma maneira geral se esta for afetada em termos econômicos142. Durante muitos

anos, o setor elétrico manteve a tarifa da energia subsidiada143 para os usuários residenciais e

industriais, não causando prejuízos significativos para o consumidor que utilizasse energia

além do essencial.

O subsídio ao preço da eletricidade reduz o interesse e a relação custo-benefício dos

projetos de conservação, tanto na perspectiva do consumidor, quanto na perspectiva da

concessionária. Estas, financeiramente “prejudicadas”, não investem em atividades “não

essenciais” como programas de conservação de energia (Geller, 1994).

Segundo Jannuzzi & Gomes, (2001, p.15) faz-se necessário estabelecer maneiras de

compensar ou de fazer com que as empresas percebam impactos positivos para seus

investimentos em eficiência energética. Segundo os autores, o sistema atual de tarifas (price-

cap)144 é um forte inibidor para as distribuidoras, quando se trata de programas de eficiência

energética voltados ao uso final. De acordo com Kozloff et al. (2000), isso poderia ser

solucionado com um outro sistema de tarifa, como o revenue – cap145. Ainda assim, com a

privatização do setor elétrico, o impacto do aumento na tarifação é significativo para os

consumidores em todos os setores, uma vez que as empresas concessionárias privadas têm

interesse em vender energia a preços de mercado.

Embora os países cuja energia elétrica foi privatizada utilizem o argumento da

melhoria de serviços e da diminuição do preço da energia, o que se constata é que os preços,

na maioria dos casos, se acentuaram após as privatizações. No Brasil, onde houve um

141 A dificuldade se dá, sobretudo, devido à indefinições sobre o repasse dos custos dos

investimentos às tarifas para o consumidor exigidos pelas empresas privadas, ou no preço do gás natural, utilizado como combustível para geração de energia nas usinas termelétricas.

142 A crise de energia elétrica que ocorreu em 2001, foi um exemplo claro de que a sociedade

aprende rapidamente, a não desperdiçar, se isto significar um custo financeiro alto. 143 Entre 1973 e 1988, a tarifa média real de eletricidade residencial caiu 55%. No ano de 1989, os

domicílios com consumo abaixo de 300KWh/mês pagaram 50 a 80% a menos do que o custo real do fornecimento de eletricidade para usuários residenciais. As grandes industriais que recebem energia a altas tensões, pagavam cerca de 30% a menos que custo real de fornecimento de eletricidade em 1989 (Geller, 1994).

144 O regime tarifário price-cap foi adotado para as distribuidoras privatizadas no Brasil. Trata-se de

um mecanismo de tarifação que se constitui na definição de um preço-teto para os preços utilizados por uma deteminada empresa (Pires & Piccinini, s/d).

145 A Coopers & Lybrand, consultora contratada para elaborar o modelo de reestruturação do setor

elétrico, sugeriu uma variante de tarifas para os processos revisionais que seriam realizados 6 anos após a privatização. Assim, com o revenue-cap o controle seria feito sobre as receitas das concessionárias (Pires& Piccinini, s/d).

184

aumento significativo de 131,76%, em média, o caso se agravou. As pressões das empresas

distribuidoras para aumento dos preços são muito fortes, havendo ameaças de deixar o

Brasil. A americana PPL Corporation desistiu e deixou a Cia. Energética do Maranhão -

CEMAR sob intervenção da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, por 180 dias.

Neste mesmo rumo encontravam-se a AES Corporation, a EDF e a EDP ao final do ano de

2002 (Isto É, 11/09/2002).

Dessa forma, os consumidores residenciais e comerciais, parcela significativa do

mercado de energia elétrica, passam a ter cada vez mais noção do que é o custo real da

energia e quanto esta impacta o seu orçamento mensal. Como não há indícios das tarifas

diminuírem - muito pelo contrário, a tendência é o aumento paulatino dos preços - a

sociedade só tem como alternativas diminuir o consumo, ou aumentar, significativamente,

seus custos.

Por outro lado, o programa prioritário do Governo brasileiro de construção de usinas

termelétricas, em curto prazo de tempo, tem um custo elevado que recai sobre o

consumidor146.

O setor industrial, outro grande consumidor de energia no país, passou a buscar a

redução do consumo de energia147. Algumas indústrias energo-intensivas148 intencionam

tornar-se energeticamente sustentáveis. Isso é possível por meio de investimentos na

construção de usinas para autoprodução de energia elétrica. O alto preço da energia neste

setor provoca um aumento dos custos na produção, que por sua vez eleva o preço dos

produtos.

Outra forma cada vez mais utilizada de geração de energia é a co-geração por

usuários de grande porte. Neste caso, aproveita-se todas as formas de energia gerada

(térmica, a vapor) para transformá-la em energia elétrica. Este modo de geração é um

caminho para a oferta e uso de energia eficiente e sustentável.

146 O Ministro das Minas e Energia, na época da implantação do programa prioritário de

Termelétricas, Rodolpho Tourinho, admitiu que a conta a ser gerada pela antecipação da entrada em funcionamento das usinas termelétricas em 2001 seria rateada por toda a sociedade e não apenas pelos que moram nas regiões das termelétricas. “Como as termelétricas vão entrar em funcionamento sem que o ciclo de geração esteja completo, o processo encarecerá o gás produzido”. O ministro justificou que é melhor ter esse combustível mais caro do que correr o risco de ter escassez de energia (Agência Estado, 07/07/00)

147 Na Trikem, indústria petroquímica, a energia representa 70% do custo operacional da empresa,

com uma conta anual de 50 milhões de reais ao ano. (Correio Braziliense, 20/10/00). 148 A Vale do Rio Doce constrói suas próprias usinas hidrelétricas ( Porto Estrela e Aimorés para

abastecer as instalações da companhia no complexo de Tubarão, no Espírito Santo e em Minas Gerais, a

185

5.2 A EXPERIÊNCIA NACIONAL

Conforme já assinalado, os principais programas criados na década de 1980 e 1990

para incentivar a racionalização da energia foram o Programa Nacional de Conservação de

Energia Elétrica e o Programa Nacional de Racionalização do Uso dos Derivados de

Petróleo e do Gás Natural. Nesta tese iremos nos ater ao PROCEL, pois, como já citado,

este vem demonstrando ações e resultados mais concretos na busca da eficiência energética.

5.2.1 O Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica - PROCEL

O PROCEL foi a primeira tentativa sistemática de promover o uso racional da

eletricidade no Brasil e tem como objetivo principal combater o desperdício de energia

elétrica, tanto no lado da produção como do consumo, otimizando a forma de utilizar a

energia e reduzir os impactos ambientais.

No lado da produção, o processo de geração, transmissão e distribuição acarreta

perdas significativas. A estimativa da Eletrobrás é que 16% da energia seja desperdiçada

(30% na transmissão e 70% na distribuição)149. Pelo lado do consumo, os setores residencial

(28%), comercial (15%) e industrial (43%) são responsáveis pela maior parte do uso de

energia elétrica no País. O PROCEL estima um desperdício de cerca de 15%, em média,

para estes setores. Esse programa prevê, ainda, uma economia progressiva de energia

elétrica, que deverá alcançar 130 bilhões de kWh no ano de 2015, ou “evitar a construção de

duas hidrelétricas de Itaipu” (www.eletrobras.gov.br).

Segundo Villaverde (2000), podem ser observadas três fases distintas do Programa.

Para este estudo consideraremos, entretanto, duas outras fases além das três apontadas por

este autor. Nesse sentido, a quarta fase irá abordar o Programa a partir da privatização do

setor elétrico, quando o PROCEL sofre uma mudança na sua coordenação, acarretando a

diminuição significativa no ritmo do trabalho que vinha sendo realizado até cerca de 1998.

A quinta fase se refere às atividades do Programa a partir da crise de energia de maio de

2001 até o final do ano de 2003, período de finalização desta tese.

usina de Igarapava para fornecimento de energia às minas de minério de ferro de Itabira e Timbopeba). (Correio Braziliense, 20/10/00).

149 Para o BIRD, a estimativa de perdas aceitáveis é de até 6%.

186

1ª fase do PROCEL

Na primeira fase, de 1986 até 1991, o Programa foi direcionado para as seguintes

ações: convencimento e orientação à sociedade quanto à efetividade das ações de

conservação de energia; levantamento de dados; realização de estudos sobre o uso da

energia pelos consumidores finais; montagem e aparelhamento laboratorial visando o

desenvolvimento de pesquisas em busca de melhoria dos índices de eficiência dos

equipamentos elétricos utilizados no país. Esta fase foi pouco produtiva no sentido da

obtenção de resultados em estudos e mecanismos financeiros para o incentivo ao uso

racional de energia elétrica.

2ª fase do PROCEL

Na segunda fase, de 1991 a 1994, o PROCEL torna-se legalmente um programa

federal150. Entretanto, esse período foi prejudicado pelas reformas administrativas realizadas

no governo Collor, que paralisou os projetos em andamento. Nessa época foram criados os

Programas de Conservação de Energia nas Concessionárias – PROCECON´s, nos quais a

Eletrobrás financiava as ações de conservação de energia empreendidas por essas empresas.

3ª fase do PROCEL

Esta fase se insere a partir de 1995 até cerca de 1998 (privatização das empresas do

setor elétrico). Nessa fase, o programa foi reativado e reestruturado. As ações e atividades

desse período elevaram o Programa a uma condição de importância nunca antes adquirida

no âmbito do setor elétrico. Isso resultou tanto na ampliação de recursos quanto na

incorporação de novas ações e parcerias nacionais e internacionais. Aos recursos da Reserva

Global de Reversão – RGR151 para aplicação em projetos de conservação de energia

elétrica, somaram-se recursos obtidos junto ao Banco Mundial - BIRD. Institucionalmente,

foi montada uma rede de eficiência energética, composta por organizações governamentais

e não governamentais, empresas privadas, ESCO´s, empresas de consultoria, laboratórios,

universidades e instituições de pesquisa e desenvolvimento.

Nessa fase, o PROCEL ampliou o escopo de atividades, incorporando ações de

educação nas escolas, conscientização dos consumidores de forma a utilizar a energia de

150 Decreto Presidencial de 18 de julho de 1991. 151 A RGR é um recurso administrado pela Eletrobrás, recolhido por meio das tarifas de eletricidade

cobradas pelas empresas concessionárias, sendo um item dos custos de serviço calculado por um percentual sobre seus ativos imobilizados em serviço.

187

forma mais racional; marketing; redução de perdas no sistema elétrico, entre outras. A

eficiência energética também foi estimulada por meio de parcerias com profissionais de

projetos e construções e fabricantes de equipamentos elétricos a fim de tornarem prédios,

instalações, máquinas e equipamentos mais eficientes.

Os resultados da ação do PROCEL, até o ano de 1998, indicam investimentos

realizados pelo setor elétrico da ordem de R$ 157,9 milhões no período 1986/1998152 e um

investimento evitado da ordem de R$ 3,13 bilhões153, conforme quadro 17.

Quadro 17 - Resultados Acumulados pelo PROCEL (1986-1998) Investimentos aprovados 354,1 (milhões de US$)

Investimentos realizados até 1998 143,9 (milhões de US$)

Energia economizada e geração adi-

cional (GWh/ano)

6.746

Usina equivalente (MW) 1.566

Redução de carga na ponta (MW) 2.018

Investimento evitado 2,85 (bilhões de US$) Fonte: Villaverde, 2000; PROCEL, 1999.

Dos recursos acima, 70% foram obtidos por meio da RGR. Destes, 47% destinaram-

se a projetos de melhoria da eficiência em iluminação pública; 20% a projetos de instalação

de medidores em consumidores sem medição, 11,8% a projetos de redução das perdas dos

sistemas de distribuição e os demais em projetos de uso final da eletricidade (Villaverde,

2000).

Os resultados apresentados para esta terceira fase foram animadores, no sentido de

dar continuidade aos projetos até então implementados. No ano de 1997, por exemplo, a

economia da energia resultante dos programas do PROCEL foi de 1757,8 GWh/ano e a

redução de demanda foi de 975,6 MW. Segundo o Procel, para cada R$ 1,00 aplicado em

eficiência energética, foram economizados R$ 9,64.

Segundo Geller (2003), a economia de energia, em 1998, permitiu que as concessionárias

brasileiras evitassem implementar aproximadamente 1.560 MW de nova capacidade

152 US$ 143,9 bilhões. 153 US$ 2,85 bilhões.

188

geradora, o que significou cerca de US$ 3,1 bilhões de investimentos evitados em novas

usinas e infra-estrutura de transmissão e distribuição associadas. Por outro lado, o Procel e

as concessionárias associadas gastaram cerca de US$ 260 milhões em projetos de

eficiência energética e de melhoria do suprimento de energia, entre 1986 e 1998. Assim, do

ponto de vista do setor de concessionárias, o Procel atingiu um coeficiente custo-benefício

global de aproximadamente 12:1.

No final desta etapa, eram previstos aumentos progressivos de economia de energia

a cada ano. Em 1999, as metas previstas para os anos de 2000 a 2002 eram as seguintes

(quadro 18).

Quadro 18 - Metas de economia de energia previstas para o período 2000-2002

Ano Economia (GWh) Equivalência a usina

(MW)

Investimentos evitados

(109 R$)

2000 2309 532 1064

2001 2540 580 1160

2002 2794 634 1268 Fonte: ANEEL, 1999 – Valor médio do dólar em reais (2000 = R$1,90; 2001 = R$2,40; 2002 = R$2,80).

4ª fase do PROCEL –privatização do setor elétrico

Esta fase inicia-se em 1999, a partir da reforma e da privatização das empresas154 do

setor elétrico, quando o quadro da conservação de energia toma um rumo diverso daquele

da fase anterior. As mudanças institucionais ocasionaram a saída da maioria dos dirigentes e

técnicos que vinham definindo e implementando as atividades do PROCEL, “desmontando”

a estrutura criada, o que veio refletir, como citado, na descontinuidade do andamento da

maioria dos projetos até então em vigor.

Entretanto, podemos apontar alguns pontos positivos que entram em cena a partir de

1998 e começam a vigorar a partir de 1999:

a. A Resolução ANEEL nº 242/98, obriga a todas as empresas distribuidoras privatizadas e

que tiveram seus contratos de concessão revistos, a apresentar programas de melhoria de

eficiência energética, que deveriam ser aprovados pelo órgão regulador, a ANEEL.

154 Em 1998 já haviam 16 empresas de distribuição privatizadas.

189

b. Em julho de 1998, foi firmado pela ANEEL o primeiro Convênio de Cooperação com a

Eletrobrás no âmbito do Programa de Combate ao Desperdício de Energia Elétrica –

PROCEL (Convênio ANEEL-Eletrobrás/PROCEL nº 02/98). Esse Convênio

possibilitou a operacionalização das atividades relacionadas a eficiência energética. Em

julho de 1998 foi lançado o primeiro Manual de Orientação para Elaboração de Projetos

de Combate ao Desperdício de Energia Elétrica, correspondente ao ciclo 1998/99155, que

viria orientar as empresas dos procedimentos necessários para a implementação dos

projetos. O Convênio ANEEL/ PROCEL veio propiciar o suporte técnico, ao viabilizar

a análise, do ponto de vista econômico-financeiro, dos projetos de eficiência energética

propostos pelas concessionárias.

Nessa perspectiva, o suporte do PROCEL é indispensável para essa tarefa,

uma vez que aí está o patrimônio de conhecimento tanto do mercado de

eficiência energética como das condições técnicas das concessionárias

para a realização dessas tarefas (Alveal e Junior, 1997).

c. A transformação da Resolução ANEEL 242/98 (citada no item a) em Lei nº 9991, de 24

de julho de 2000 é um marco que estabelece o compromisso das empresas

concessionárias com as ações de eficiência energética. De acordo com essa Lei, as

empresas devem aplicar, no mínimo, 1% da renda operacional líquida em projetos de

eficiência energética, sendo, no mínimo, 0,50% de sua receita operacional líquida em

pesquisa e desenvolvimento do setor elétrico e 0,50% em programas de eficiência

energética no uso final de energia até o ano de 2006 quando estes percentuais se

modificam para 0,75% para P&D e 0,25% para eficiência energética no uso final156.

Esta Lei foi regulamentada pelo Decreto nº 3867, de 16 de julho de 2001, que define os

procedimentos para a utilização dos recursos destinados a custear as atividades de

pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico do setor elétrico e em projetos de

eficiência energética no uso final. Nessa fase, previa-se a aplicação de R$ 250 a R$ 300

milhões de reais157 anualmente, em eficiência energética, o que iria colocar o Brasil na

155 Estes ciclos tomam o primeiro ano como ano base para contabilizar as receitas anuais das

empresas distribuidoras que serão utilizadas para cálculo dos recursos aplicados em programas de eficiência energética. O segundo ano após a barra corresponde ao ano de execução dos programas.

156 Metade do valor a ser investido em P&D deve ser aplicado no FNDCT, para financiamento de

projetos de pesquisa e de uso final.

190

posição dos principais investidores em eficiência energética. No ciclo 1998/1999, o

valor aplicado em eficiência energética correspondeu a R$ 196 milhões158. Nos ciclos

posteriores foram aplicados R$ 230, R$165 e R$185 milhões159, nos ciclos de

1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 respectivamente, conforme quadro 19 (ANEEL,

1999. ANEEL, 2001, ANEEL, 2002 e Jannuzzi & Gomes, 2001).

Quadro 19 - Investimentos realizados pelas empresas de energia elétrica em eficiência energética e resultados gerados

Ciclo 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 1998/2002 2002/03

(previsão)

Nº empresas Participantes

17 42 64 64 - 64

Investimentos R$ milhões

196 230 165 185 776 200

MW retirado Da ponta

250 370 496 556 1672 600

Redução Energia-GWh/Ano

755 1020 1932 2166 5873 2340

Fonte: ANEEL, 2002.

Cabe ressaltar que, como vemos no quadro 20 abaixo, a economia da energia não

precisa estar, necessariamente, diretamente vinculada ao montante de recursos investidos.

No ano de 2000, por exemplo, houve o menor investimento do período e a energia

economizada e o investimento evitado foram os mais altos do período. Isso nos conduz a

uma reflexão acerca de onde e como estão sendo efetuados os investimentos.

A cada ano os resultados em termos de economia gerada foram aumentando, o que

demonstra que houve uma maior preocupação com a tipologia dos projetos apresentados.

Inicialmente, os investimentos eram realizados no lado da oferta, o que compensava para as

empresas, que de uma forma ou de outra iriam investir na melhoria e eficiência da sua

produção para aumentarem seus lucros. Posteriormente, os Manuais para a apresentação de

157US$ 100 a 125 milhões ao câmbio de R$ 2,40 (média de 2001) 158 US$ 109 milhões, ao câmbio de R$ 1,80 (média de 1999) 159 US$ 123,3 milhões (câmbio médio de 1999 – R$ 1,80) e US$ 81 milhões (câmbio médio de 2000

– R$ 1,90).

191

projetos foram sendo aperfeiçoados e os investimentos começaram a ser efetuados em

projetos de eficiência energética no uso final.

Quadro 20 - Comparativos de investimentos realizados - PROCEL (1994-2000)

Resultados 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Investimentos aprovados 9,5 30 50 122 50 40 26

Energia economizada e geração adi- cional (GWh/ano)

344 572 1970 1758 1909 1862 2300

Usina equivalente (MW) 80 135 430 415 440 420 530

Redução de carga na ponta (MW) 70 103 293 976 532 418 530

Investimento evitado 160 270 860 830 880 840 1060 Fonte: Procel, 2001; Jannuzzi& Gomes, 2001.

Valor médio do dólar em reais (2000 =R$ 1,90; 2001 = R$ 2,40; 2002 = R$ 2,80).

A esse respeito, Jannuzzi & Gomes (2001, p.4) consideram que a criação de um

mecanismo regulatório ou legislativo não foi suficiente para garantir que os recursos fossem

canalizados para as prioridades da sociedade. Constatam que, apesar das empresas

obedecerem a legislação que obriga a aplicação de 1% da renda líquida em eficiência

energética, houve muita dificuldade de se apontar sua real contribuição para minorar a crise

de abastecimento enfrentada a partir de meados de 2001. “As concessionárias privadas, por

exemplo, nos primeiros momentos da regulação, direcionaram grande parte dos recursos

para reduzir as suas perdas comerciais e melhorias no seu sistema produtivo”. A partir de

2001, com a Lei nº 9991/00, regulamentada pelo Decreto 3867 de 16 de julho de 2001, esse

tipo de investimento não mais ocorre, pois a alocação dos recursos passa a se dar somente

para uso final e em P&D160.

O Plano de Investimentos com os recursos disponíveis em 2001 contemplou ações

em formação e capacitação de recursos humanos na área de eficiência energética;

normatização e infra-estrutura em metrologia; divulgação tecnológica; fontes alternativas de

energia solar, eólica e biomassa; indução ao desenvolvimento tecnológico empresarial no

setor elétrico; prospecção tecnológica na área de energia elétrica/apoio a eventos, cursos de

interesse do setor elétrico.

160 Os recursos do FNDCT, fundo gestor de 50% dos recursos para eficiência energética em uso

final e para P&D de interesse público, foram, em 2001, da ordem de R$70 milhões. A estimativa para 2002 e 2003 é de 150 e 163 milhões, respectivamente (MCT/CTENERG, 2002).

192

Para o ciclo 2002/2003, os projetos ficaram restritos aos seguintes itens:

comercial/serviços; industrial; residencial; educação; gestão energética municipal;

iluminação pública; poderes públicos; serviços públicos; rural; aquecimento solar para

substituição de chuveiros elétricos (ANEEL, 2002).

No quadro 21 podemos verificar que o montante destinado a projetos de meio

ambiente foi sendo elevado a cada ciclo (3%, 5% e 10%), enquanto que para as outras

destinações houve uma diminuição do percentual.

Quadro 21 - Valor dos investimentos em projetos de P&D aprovados pela ANEEL para os ciclos 1999/2000 e 2000/20001

Ciclo Eficiência energética

Energia renovável

Geração de energia elétrica

Meio Ambiente

Pesquisa estratégica (milhões)

Total (R$ milhões)

1998/1999 (R$ mil)

598.432 (5%)

- - 349.177 (3%)

11.951.589 (92%)

12,9

1999/2000 (R$ milhões)

4.64 (16%)

2.32 (8%)

2.90 (10%)

1.45 (5%)

17.89 (61%) 29.0

2000/2001 (R$ milhões)

11.256 (14%)

4.02 (5%)

5.628 (7%)

8.04 (10%)

51.456 (64%)

80.4

Fonte: Procel, 2001; Jannuzzi & Gomes, 2001.

Valor médio do dólar (1998 = R$ 1,10; 1999 = R$ 1,80; 2000 = R$ 1,90).

d. A descentralização das atividades da ANEEL, que ocorre por meio da criação das

agências estaduais de regulação, configura uma nova perspectiva de trabalho com o

PROCEL. A primeira experiência nesse sentido deu-se com a Comissão de Serviços

Públicos de Energia- CSPE do Estado de São Paulo161.

5 ª fase: PROCEL pós-crise de 2001

Como citado, o PROCEL sofreu uma desaceleração das suas atividades face ao

processo de reforma e de privatização do setor elétrico, acarretada pela reestruturação

organizacional, reformulação, perda de equipe e principalmente pela mudança na sua

161Desde 1998, a ANEEL vem celebrando convênios com as agências reguladoras estaduais para

descentralização de algumas de suas atividades, como atendimento ao consumidor, fiscalização dos serviços de fornecimento de energia elétrica e apoio à regulação do setor em cada estado As 13 agências reguladoras com as quais a ANEEL mantém convênio, até 2002, são dos estados de São Paulo, do Rio Grande do Sul, do Mato Grosso, do Mato Grosso o Sul, de Goiás, Pernambuco, Alagoas, Paraíba, Bahia, Rio Grande do Norte, Ceará, Pará e do Amazonas ([email protected], últimas notícias 7 a 12/10/2002).

193

coordenação. Entretanto, a crise de energia ocorrida em 2001, fez com que esse quadro se

revertesse, transformando o PROCEL em um Programa prioritário para o Governo e para a

sociedade.

Desde o ano de 2001 o PROCEL veio não só retomar as suas atividades anteriores,

quanto inserir novas, que serão mencionadas abaixo. Aliada à crise de energia, os recursos

provenientes do Banco Mundial e do Global Environment Facility (GEF), foram de

fundamental importância para a reabilitação das ações do Programa. A ELETROBRÁS

assinou, em 05 de dezembro de 2000, contratos de empréstimo com o Banco Mundial no

valor de US$ 43,4 milhões162 e de doação, com o GEF, no valor de US$ 15 milhões, para

desenvolver o Projeto de Eficiência Energética para o Brasil, no âmbito do Programa

Nacional de Conservação de Energia Elétrica. Com este projeto, cujo objetivo é criar

condições para o estabelecimento de um mercado de eficiência energética auto-sustentável e

autônomo, esperava-se obter uma economia anual de energia elétrica de, aproximadamente,

1% do consumo do País, e evitar a emissão de 17 milhões de toneladas de carbono

(www.procel.gov.br) até 2010. Os quadros 22 e 23 a seguir, apresentam os programas e

atividades relacionadas ao montante do empréstimo do BIRD e da doação do GEF.

Quadro 22 - Utilização de recursos do BIRD

Programas Atividades

Disseminação da Infor- mação e Marketing

Implementação de um Centro de Referência em Eficiência Energética.

Fundo de Financia-mento

Implementação de um Fundo de Financiamento para projetos de Energia Elétrica e Empresas de Serviço de Conservação de Energia Elétrica-ESCOs.

Avaliação do Mercado Avaliação da penetração de equipamentos eficientes no mercado, da energia economizada, da redução da demanda e do CO2 evitado.

Etiquetagem & Selo Intensificação de programas de testes, certificação e etiquetagem de equipamentos e eletrodomésticos.

Fonte: PROCEL, 2002.

Para as atividades de suporte e de capacitação, foram destinados US$ 11,7 milhões

do GEF. O programa foi definido com vistas a reforçar a capacitação dos agentes presentes

162 Estes US$ 43,4 milhões seriam repassados pela Eletrobrás às concessionárias de energia elétrica

para o desenvolvimento e implementação de projetos-piloto de eficiência energética.

194

no mercado de eficiência energética, incluindo agências/secretarias públicas de energia,

reguladores, consumidores, ESCOs, centros de pesquisas, universidades, profissionais e

outros. As atividades de suporte serão implementadas pela ELETROBRÁS/PROCEL com o

apoio de universidades, Centros de Pesquisa, Associação das Empresas de Serviço de

Conservação de Energia, ONGs e consultoras.

Quadro 23 - Utilização de Recursos do GEF

Programa Atividades

Educação Atuação nos ensinos fundamental, médio, médio-técnico e superior.

Treinamento Treinamento para agências/secretarias públicas de energia, consumi-

dores, ESCOs, centros de pesquisas, profissionais e outros.

Apoio às Agências de Energia Federais e Estaduais

Treinamento para reguladores sobre incentivos de regulação para pro-

jetos de Energia Elétrica.

Gerenciamento do Projeto

Apoio à Unidade de Gerenciamento do Projeto (UGP).

Fonte: PROCEL, 2002. 5.2.2 Outras Linhas de financiamento para projetos eficientes

Além dos recursos provenientes do BIRD e do GEF mencionados acima, e do

percentual da renda líquida das concessionárias que por Lei são utilizados para projetos de

eficiência energética, a Eletrobrás dispõe de linhas de crédito específicas para projetos

realizados pelas concessionárias. Para esses projetos são utilizados recursos da Reserva

Global de Reversão (RGR), fundo do Governo Federal, e constituído com recursos das

próprias concessionárias, proporcionais aos investimentos das mesmas em instalações e

serviços.

Este fundo destina-se a investimentos nos sistemas de energia elétrica, sendo uma

parte destinada a projetos de eficientização energética. De 1994 a 1998, foram

contemplados 89 projetos, no montante de R$ 291,785 milhões163.

163 A Eletrobrás, observando o disposto no art. 13 da Lei no 9.427, de 26 de dezembro de 1996,

destinará os recursos da RGR aos fins estipulados neste artigo, inclusive à concessão de financiamento, mediante projetos específicos de investimento: (Redação dada pela Lei nº 10.438, de 26.4.2002)

I - às concessionárias, permissionárias e cooperativas de eletrificação rural, para expansão dos serviços de distribuição de energia elétrica especialmente em áreas urbanas e rurais de baixa renda e para o programa de combate ao desperdício de energia elétrica; (Inciso incluído pela Lei nº 10.438, de 26.4.2002)

195

Para projetos realizados por consumidores finais (industriais, comerciais e

residenciais de grande porte) podem ser obtidos financiamentos por intermédio de

instituições de crédito oficiais do Governo164 e financiadores internacionais (BNDES, CEF,

Banco do Brasil, FINEP, BIRD, BID, USAID, GTZ, União Européia); e por meio das

Empresas de Serviços de Conservação de Energia – ESCOs que realizam os investimentos

necessários, remunerando-se com base nas economias obtidas nos projetos.

5.3 PROGRAMAS IMPLEMENTADOS PELO PROCEL E PARCERIAS

A maioria dos programas/projetos que vêm sendo implementados pelo PROCEL a

partir da terceira fase analisada, ou seja, desde 1995 (mesmo que tenham sido interrompidos

em algum momento) foram desenvolvidos tendo como referência experiências que

obtiveram êxito em outros países e que foram, de certa forma, adaptadas para a realidade

nacional. A maior parte das iniciativas apontadas abaixo é proveniente, em algum aspecto,

de programas de eficiência energética dos EUA, da Inglaterra, ou do Canadá ou da França,

que foram analisadas no capítulo 4.

Este é o caso, por exemplo, do Programa de etiquetagem165 que baseia-se em

programa dos EUA desenvolvido pela Environment Protection Agency – EPA (Energy Star

- citado no capítulo anterior). O Programa indica o nível de consumo e de eficiência de

energia dos produtos (influencia a decisão dos compradores e incentiva os fabricantes a

produzirem produtos mais eficientes); e criou um selo verde que indica níveis ótimos de

eficiência energética.

No Brasil, o programa de etiquetagem conta com a participação voluntária dos

fabricantes de equipamentos para refrigeradores, freezers e ar-condicionados. Assim, nem

todos os fabricantes seguem o programa de etiquetagem, colocando selos de eficiência

energética em seus produtos, e o consumidor, embora já preste mais atenção ao selo de

II - para instalações de produção a partir de fontes eólica, solar, biomassa e pequenas centrais

hidrelétricas, assim como termelétrica associada a pequenas centrais hidrelétricas e conclusão de obras já iniciadas de geração termonuclear, limitado, neste último caso, a 10% (dez por cento) dos recursos disponíveis; (Inciso incluído pela Lei nº 10.438, de 26.4.2002)

V - para o desenvolvimento e implantação de programas e projetos destinados ao combate ao desperdício e uso eficiente da energia elétrica, de acordo com as políticas e diretrizes estabelecidas para o Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica – Procel. (Inciso incluído pela Lei nº 10.438, de 26.4.2002)

164 Com a assinatura do Decreto no. 1040 de 11/01/94, os agentes financeiros oficiais passam a

incluir em suas linhas prioritárias de crédito, projetos destinados a conservação de energia.

196

eficiência, ainda pode optar por um produto ineficiente, enquanto nos países

industrializados os distribuidores atendem a padrões mínimos de eficiência em todos os

produtos.

A Lei de Eficiência Energética prevê que além dos programas de etiquetagem, assim

como já ocorre nos países industrializados, o Brasil venha estabelecer padrões mínimos de

eficiência energética. Segundo (Geller et al, 1998 e COPPE, 1998), os padrões de eficiência

podem proporcionar de 20 a 30% de economia média de energia para novos refrigeradores,

congeladores, condicionadores de ar e produtos para iluminação.

A avaliação do potencial de conservação de energia em empresas, prédios do setor

industrial e comercial (sistemas de iluminação mais eficiente, substituição de motores

superdimensionados, melhoria nos sistemas de transmissão dos mesmos, uso mais racional

e melhor manutenção das redes internas de distribuição de eletricidade, manutenção dos

sistemas de ar condicionado) é realizado por meio de diagnósticos energéticos.

Algumas outras ações do Procel e parcerias166 dizem respeito à pesquisa e

desenvolvimento tecnológico visando a possibilitar a entrada no mercado de equipamentos

de uso final mais eficientes; redução de perdas no setor elétrico167, por meio de revisão

nos critérios de operação e planejamento em usinas, subestações, linhas de transmissão e

redes de distribuição, utilizando conceitos de conservação de energia; ações de Marketing,

tais como o Selo Procel de Eficiência Energética e o Prêmio Nacional de Combate ao

Desperdício de Energia; gestão da ponta no sentido de diminuir a demanda de energia

elétrica nos horários de pico; o programa “PROCEL nas Escolas”168 que tem como

objetivo capacitar professores de níveis fundamental e médio das redes pública e privada do

País, buscando atuar, assim como nos países estudados, como um programa de educação e

treinamento a favor da eficiência energética. No box 2, é relatada a experiência do PROCEL

com as atividades de educação.

Seria importante uma vinculação maior com as escolas de nível fundamental para

introduzir as crianças à cultura do não desperdício.

165 Parcerias com INMETRO, CEPEL, universidades e associações de fabricantes. 166 CEPEL, EFEI, IPT, Associação Brasileira da indústria de iluminação-ABILUX, entre outras. 167 Desenvolvido pelas concessionárias

197

Cabe ressaltar que o Procel nas Escolas vincula o tema energia ao meio ambiente,

caracterizando a importância da junção destes dois temas, buscando que a educação priorize

a diminuição do desperdício de energia/meio ambiente169.

O PROCEL instituiu, em 1993, por decreto presidencial o Prêmio Nacional de

Conservação e Uso Racional de Energia. O prêmio é concedido, anualmente, a várias

categorias como transportes, setor energético, imprensa, micro e pequenas empresas,

edificações e indústrias. (www.eletrobras.gov.br)

O PROCEL atua ainda como órgão de suporte técnico da ANEEL, quanto a análise,

aprovação e cumprimento dos planos de conservação de energia estabelecidos pelos

contratos de concessão das empresas, para implementação de medidas voltadas ao

incremento na oferta e no uso de energia elétrica que contemplem 1% da renda anual das

concessionárias.

168 Parceria com o MEC/MME, comunidades, administrações municipais/estaduais, concessionárias

de energia; escolas de nível fundamental, médio e superior) 169 Nesse sentido o PROCEL rege um programa de educação ambiental, para o qual utiliza a

metodologia "A Natureza da Paisagem - Energia", e disponibiliza às escolas material didático/pedagógico apropriado composto por cinco livros, um folheto, um álbum seriado, um jogo educativo e uma fita de vídeo abordando: Energia-fontes e Formas; A História da Energia no Brasil; A História da Energia no Mundo; A Energia e o Meio Ambiente e Como Combater o Desperdício de Energia.

Box 2 - Programa de Educação do Procel

Até o ano de 2001, foram capacitados/conscientizados 2 milhões de alunos, resultando em uma

economia de energia elétrica de 578.862 MWh (cada aluno economizou 84 KWh por ano).

Nas escolas de nível médio foi introduzida pelo PROCEL a disciplina "Meio Ambiente e o

Desperdício de Energia" (com carga horária de 40 horas) para alunos das áreas de eletrotécnica

, eletrônica, mecânica e civil. A disciplina relaciona o desperdício de energia elétrica às

questões ambientais e conta com material didático de apoio, em forma de livro-texto.

Nas instituições de ensino superior, o PROCEL visa disseminar a disciplina "Conservação e Uso

Eficiente de Energia II" entre os cursos de graduação em Engenharia Elétrica, Mecânica e de

Produção (até o ano de 2000, já haviam sido treinados cerca de 830 alunos de engenharia) e

desenvolver a disciplina "Conservação e Uso Eficiente de Energia I" para cursos de outras áreas

(com carga horária de 60 horas). As instituições EFEI, UFRJ, UnB, USP, UFSC, UFES, UFPE e

UFMG já contam com estas disciplinas e o PROCEL pretende expandir para as demais instituições

de nível superior do País.

198

5.3.1 Atividades setoriais do PROCEL

Setor residencial

O setor residencial consome aproximadamente, 28% do consumo de energia elétrica

do país. O PROCEL estima que neste setor haja um desperdício de cerca de 10% da energia

fornecida.

O Programa Residencial do Procel visa promover o combate ao desperdício de

energia no setor residencial, com a utilização de lâmpadas e eletrodomésticos eficientes

(prioriza iluminação, aquecimento de água e refrigeração e medidas de redução da demanda

nos horários de ponta), além de estimular uma mudança de hábitos por parte dos

consumidores.

No setor residencial, o uso de equipamentos mais eficientes poderia reduzir o uso de

energia em aproximadamente 30% (Almeida, Shaeffer & La Rovere, apud Geller, 2003).

O Programa Residencial atua em conjunto com o programa de etiquetagem para que

o Selo Procel tenha respaldo junto ao consumidor, incentivando a venda de produtos

eficientes.

Foram eleitas quatro áreas de atuação junto ao público residencial, como maior

capacidade de economia de consumo de energia elétrica: refrigeração, iluminação,

aquecimento solar e projetos com comunidades de baixa renda.

- Refrigeração (parceria com fabricantes e varejistas)

A refrigeração responde por aproximadamente 1/3 do consumo do setor de energia

elétrica, num mercado que chega a movimentar 4 milhões de unidades vendidas por

ano (refrigeradores, freezers e ar-condicionados). O PROCEL visa conscientizar a

população sobre a vantagem de trocar estes equipamentos por outros mais eficientes

o que trará uma razoável economia de energia, uma vez que estes trabalham

ininterruptamente (especialmente os dois primeiros).

199

- Iluminação (parceria com concessionárias, fabricantes e varejistas)

A iluminação responde por cerca de 1/4 do consumo no setor residencial. O combate

ao desperdício de energia na iluminação consiste no emprego de sistemas eficientes,

tanto em projetos novos quanto em substituição a sistemas convencionais

ineficientes. Envolve o uso adequado de lâmpadas, luminárias e reatores

apropriados. Desta forma, as ações na área de iluminação incentivam a troca de

lâmpadas incandescentes por fluorescentes compactas.

- Aquecimento Solar

O aquecimento de água contribui com 1/4 do consumo de energia elétrica do setor

residencial (17,5 milhões de aquecedores elétricos de passagem no país). O Procel

vem incentivando a utilização de aquecedores solares170 como uma das alternativas

para a redução da demanda no horário de ponta.

- Projeto de Ações Integradas em Comunidades de Baixa Renda

O Procel – juntamente com algumas concessionárias - está desenvolvendo projetos

pilotos experimentais em comunidades de baixa renda. Estes visam contribuir para a

redução das perdas e da inadimplência das contas de energia elétrica nessas

comunidades.

Prédios públicos

O Programa Nacional de Eficientização de Prédios Públicos - PNEPP tem

como meta reduzir o desperdício de energia elétrica nos prédios públicos das três

esferas de governo, promovendo a otimização dos gastos de energia nestes prédios,

principalmente pelo uso da iluminação e refrigeração eficientes e pela orientação aos

funcionários quanto ao uso racional dos recursos.

170 O Brasil possui uma área instalada de 2 milhões m² de coletores solares, e um mercado que vem

se expandindo: cerca de 200 mil m² de coletores solares são instalados por ano.

200

No ano de 2000, o consumo de energia elétrica do Poder Público foi de 12

TWh/ano o equivalente a aproximadamente 4% do total consumido no País no

mesmo período. Os resultados obtidos em projetos-piloto implantados pelo

PROCEL mostraram que apenas com a adoção de medidas técnicas e gerenciais de

baixo custo, a redução de consumo e de demanda atinge 15 a 20%, em média. Isto

significa, em termos de energia conservada, uma economia da ordem de 1.680

GWh/ano.

Setor industrial (parcerias entre indústrias, federações estaduais de indústrias e associações

industriais e concessionárias)

O setor industrial é responsável pelo consumo de cerca de 43% de energia

elétrica no País. O Programa dá suporte aos diversos segmentos industriais na

melhoria do desempenho energético de suas instalações.

A metodologia adotada pelo PROCEL baseia-se em Projetos-Demonstração,

nos quais um número limitado de indústrias é transformado em modelos de

eficiência energética. Para tal são realizados diagnósticos energéticos e programas

de eficientização em plantas industriais; tarifas diferenciadas para redução do

consumo na hora de pico; financiamento de estudos de processos industriais mais

eficientes; ações de conservação de energia voltadas à eficientização das instalações

dos sistemas de abastecimento de água e de tratamento de esgoto; entre outros.

O Programa inclui, ainda, atividades nas áreas de treinamento técnico e

gerencial com o suporte do Centro de Pesquisas Elétricas da Eletrobrás (CEPEL) e

em parceria com a Confederação Nacional das Indústrias (CNI), a fim de capacitar

profissionais nas indústrias, nos agentes financeiros e nas empresas de consultoria.

Setor comercial (parceria com associações de classe, hotéis, shopping centers,

supermercados, bancos, grandes prédios de escritórios, associações comerciais estaduais e

concessionárias de energia)

Em 2000, o Brasil consumiu 306.747 bilhões de kWh de energia elétrica. O

setor comercial foi responsável pelo consumo de 15% deste total, ou seja, cerca de

45,3 bilhões de kWh. De toda a energia consumida no setor comercial, desperdiça–

201

se aproximadamente 14%, o que equivale a 6,3 bilhões de kWh. Isto representa um

desperdício de cerca de 2% de energia elétrica no Brasil.

O PROCEL atua no setor comercial por meio de projetos de melhoria da

eficiência energética e do desenvolvimento de um sistema de informações de forma

a permitir a divulgação e multiplicação das experiências bem sucedidas. Assim, nos

Projetos de Demonstração – a exemplo do que vem sendo realizado no setor

industrial - umas poucas empresas comerciais são transformadas em modelos de

eficiência energética nos seus respectivos segmentos, e são amplamente divulgados

para possibilitar a implementação em outros empreendimentos. O Programa também

inclui atividades nas áreas de treinamento Técnico e Gerencial, objetivando

capacitar profissionais nas empresas comerciais, nos agentes financeiros e nas

empresas de consultoria.

Programa de Iluminação pública – Reluz (MME, ANEEL, concessionárias e prefeituras

municipais)

O Programa Reluz, criado em junho de 2000, promove o desenvolvimento de

sistemas eficientes de iluminação pública, diminuindo os gastos públicos dos

municípios por meio da redução do consumo de energia elétrica e criando cultura de

combate ao desperdício de energia elétrica.

O Programa tem como meta tornar eficientes 9,5 milhões de pontos de

iluminação pública até 2010, equivalente a quase 77% do número de pontos

instalados (14,5 milhões) e instalar 3 milhões de novos pontos. Até o final do ano de

2002, já haviam sido instalados ou eficientizados cerca de 3 milhões de pontos e

investidos R$ 763 milhões (a meta era aplicar R$ 1 bilhão). O Programa obteve, até

essa data, uma economia de 1080 GWh por ano de energia elétrica (a previsão

inicial era de 2400 GWH ano). Essa redução de cerca de 30 a 40% no consumo de

energia representa, em média, uma economia da despesa pública dos municípios da

ordem de R$ 270 milhões por ano (Saraiva, 2003).

202

Edificações

O PROCEL vem, ainda, desenvolvendo novas metodologias, técnicas,

tecnologias e normas para inclusão da eficiência energética nos projetos de novas

edificações.

Atividades em Hospitais

As atividades no setor hospitalares se dão por meio da implementação de medidas

de eficiência energética em cinco hospitais, cursos e treinamentos de eficientização na área

da saúde, convênio com a Confederação Nacional da Saúde para eficientização de onze

hospitais.

Quase toda a metodologia de atuação do PROCEL, no que se refere às atividades

setoriais, vem sendo baseada no programa inglês denominado "Best Practices Programme".

Este programa implementa medidas de eficientização energética em uma unidade típica

(projeto-piloto ou projeto-demonstrativo), com o objetivo de empregá-las como referência

para unidades similares. São utilizadas como ferramentas de disseminação, produtos de

informação e estratégias de marketing, tais como Guias Técnicos (Technical Guides),

Estudos de Caso (Case Studies), entre outros.

5.3.2 PROCEL e gestão ambiental

Os programas realizados pelo PROCEL atuam, em sua maioria, como programas de

gestão ambiental, na medida em que estes visam a economia de energia e ao mesmo tempo

administram ações de eficiência energética para minimizar os impactos ambientais da

produção e do uso da energia. Assim, a gestão ambiental ocorre quando a eficiência

energética propicia uma menor necessidade de intervenção no meio ambiente, ao evitar a

construção de novas usinas, ou propiciar a diminuição da poluição ambiental, a redução da

emissão de gases de efeito estufa, ou, incentivar, por exemplo, o uso de tecnologias mais

eficientes, que resultam em menor dano ambiental.

Podem ser apontadas algumas áreas em que o PROCEL atua diretamente em gestão

ambiental:

- Desenvolvimento de pesquisas sobre o impacto das ações de conservação de

energia para a preservação dos recursos naturais;

203

- Desenvolvimento de tecnologias mais eficientes e menos ambientalmente

impactantes;

- Criação de base de dados, incorporando aspectos como os impactos sociais e

ambientais dos programas;

- Conscientização sobre as medidas de eficiência energética e a melhoria do meio

ambiente;

- Integração de medidas de combate ao desperdício com programas de gestão

ambiental das empresas, entre outras.

- Integração de disciplinas eficiência energética e meio ambiente nas escolas.

Além dessas medidas, podemos destacar a atuação integrada de eficiência energética

e meio ambiente no âmbito do PROCEL para evitar as emissões de CO2. Estima-se uma

economia de 98Mt de CO2 em 2020. O quadro 24 abaixo mostra as emissões evitadas de

CO2 a partir da intervenção do PROCEL, no período de 1990 a 2000 e cenários para 2005 a

2020 (La Rovere & Americano, 2002).

Quadro 24 - Emissões evitadas pelo PROCEL, 1990-2020

Ano TWh/ano Milhões ton. CO2 G C G+C % E AE E+AE %

1990 223 0.16 223 0.07 9.6 0.04 9.6 0.41 1997 308 5.8 314 1.8 17 1.2 18 6.6 1998 308 8.0 316 2.5 14 4.1 18 23 1999 346 10 356 2.9 19 5.6 25 23 2000 376 13 389 3.3 28 5.4 33 16 2005 470 29 499 5.9 39 11 50 22 2010 567 62 628 9.8 67 31 98 32 2015 696 130 826 16 115 63 178 35 2020 855 191 1047 18 183 98 280 35 Total 1990/ 2020

12980 1694

14675 12 1739 830 2565 32

Fonte: La Rovere & Americano, 2002. G = geração de energia C = conservação de energia efetuada pelo PROCEL G+C = geração de energia sem a participação do PROCEL (situação hipotética) E = emissões provenientes da geração de energia AE = emissões evitadas pelo PROCEL E+AE = emissões da geração de energia sem a atuação do PROCEL (situação hipotética) % = percentual de conservação de energia

204

Note-se que o percentual de emissões evitadas pelo Procel é sempre crescente,

tanto no primeiro período analisado quanto nas previsões até o ano de 2020.

5.3.3 GESTÃO ENERGÉTICA ESTADUAL E MUNICIPAL

Os principais programas estaduais de conservação de energia foram desenvolvidos

nos estados de São Paulo, Bahia, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Paraná, Ceará, Rio de

Janeiro, Distrito Federal e Pernambuco.

Destacam-se, nos estados, as ações de eficientização em prédios públicos,

como por exemplo, na Bahia (Centro Administrativo da Bahia), São Paulo (Palácio dos

Bandeirantes), Rio de Janeiro (Fórum, UERJ, Palácio Universitário, Casa do Estudante,

Teatro Municipal, Centro Administrativo São Sebastião, IPLAN, Arquivo Nacional),

Pernambuco (Centro Administrativo do Recife, SUDENE).

Alguns estados, como a Bahia, Ceará e São Paulo foram precursores na implantação

de medidas legais de eficientização de energia. A Bahia, por exemplo, foi o primeiro estado

a instituir um Decreto Estadual no. 7.657, de 13 de agosto de 1999, que dispõe sobre o uso

eficiente de energia elétrica no âmbito da Administração Direta e Indireta do Poder

Executivo.

Durante o período anterior ao processo de reestruturação e privatização do setor

elétrico brasileiro, as concessionárias de energia atuavam como extensão das políticas

energéticas das secretarias estaduais de energia. Com a privatização, os projetos de

eficiência energética passaram a ser implementados a partir de critérios de seleção baseados

em comprovada rentabilidade, no curto e médio prazos, dos investimentos.

Em nível municipal, o PROCEL, em conjunto com o Instituto Brasileiro de

Administração Municipal – IBAM, vem desenvolvendo, um programa de gestão de

eficiência energética, visando balizar o uso da energia elétrica nos centros consumidores

locais, reduzindo o desperdício e promovendo o uso racional da energia na iluminação

pública, nos prédios públicos, saneamento, nas residências e comércio.

A gestão energética municipal vem sendo apoiada pelo programa ALURE da

Comissão Européia, que trata de questões relacionadas ao desenvolvimento econômico e

social na América Latina. Um dos braços desse programa é o projeto BRACEL-

“Cooperação Euro-Brasileira no Combate ao Desperdício de Energia - que trata

especificamente de eficiência energética”.

205

Entre as ações que vêm sendo desenvolvidas no âmbito deste projeto destaca-se a

Rede de Cidades Eficientes em Energia Elétrica (RCE)171, criada nos moldes da Rede

Energie-Cités européia. O objetivo é integrar os municípios brasileiros em um sistema de

comunicação permanente visando a troca de experiências e competências na área de

projetos de eficiência energética.

A Rede Cidades Eficientes em Energia Elétrica objetiva ainda, a troca de

informações sobre o desenvolvimento de projetos de eficiência energética com outros países

contribuindo, assim, para criar e fortalecer a competência municipal na gestão da energia,

integrando essa esfera de poder no combate ao desperdício de energia elétrica.

Nesse sentido, os municípios integrados à Rede Cidades Eficientes têm como

benefícios:

- A redução das despesas municipais, a partir da introdução do conceito de gestão de

energia elétrica no município;

- A possibilidade de troca de tecnologias e experiências com outros municípios, no

Brasil e no exterior;

- A troca de informações acerca da manutenção eficiente de sistemas elétricos;

modalidades de financiamentos para projetos; possibilidades de redução do

consumo de energia nos sistemas subordinados a administração municipal, etc.

- O aumento da capacidade de negociação do município com a concessionária de

energia elétrica;

- A possibilidade de divulgação das experiências realizadas nos municípios;

- Ter um papel ativo na preservação do meio ambiente.

Outras duas ações que vêm sendo desenvolvidas, complementarmente, no âmbito da

Gestão Municipal são:

- Implantação do Sistema de Informação Energética - SIEM (sistema computacional

de informações energéticas municipais), pela empresas distribuidoras;

- Desenvolvimento de um Plano Diretor de Gestão Energética, contendo as ações

necessárias para a redução do desperdício de energia;

171 A Rede Cidades Eficientes em Energia Elétrica foi lançada em outubro de 1998, pelo Instituto

Brasileiro de Administração Municiapl – IBAM, com apoio da Eletrobrás/PROCEL.

206

Essas ações municipais propiciam benefícios locais, como a economia de energia,

preservação do meio ambiente, entre aspectos positivos para a população, para o setor

elétrico e para o País, pois descentraliza as ações no âmbito da energia, criando

possibilidade de intercâmbio de experiências entre os municípios e inventários energéticos

municipais.

Segundo Sachs (1993), mesmo utilizando os sistemas de informação mais

sofisticados, o Estado centralizado é incapaz de enfrentar a diversidade do potencial e das

necessidades locais. As políticas públicas que estimulam e apoiam as iniciativas locais

devem ter um papel muito importante no pacote de políticas de desenvolvimento

sustentável.

As ações no âmbito municipal são, entretanto, ainda recentes. Os instrumentos

acima mencionados estão sendo testados, mas já podem ser observados alguns resultados

que demonstram a importância da Rede, tais como a diminuição do desperdício, a

racionalização do consumo de energia elétrica, a maximização do custo benefício, entre

outros aspectos172. No início de 2000, alguns municípios já contavam com o Plano

Municipal de Gestão Energética (para o período de 3 anos)173.

No início de 2003 já haviam 550 municípios associados, em todos os estados e

regiões. Além disso, inserem-se na RCE, sete associados e 30 colaboradores, entre

empresas, associações municipais e órgãos de governo federal e estadual (www.ibam.

org.br; Procel, 2003).

Em geral, podemos ressaltar que a descentralização das ações em eficiência

energética tem sido positiva, uma vez que o município tem maior possibilidade de controle

do diagnóstico, das ações implementadas e de observação e análise dos resultados. O maior

ou menor grau de sucesso de um projeto municipal depende, em grande parte, da maior ou

menor aceitação das autoridades locais, associado ao envolvimento das concessionárias

locais174, uma vez que a participação destas é fundamental para a elaboração do diagnóstico

energético municipal.

172 A maior economia apresentada pela maioria dos municípios foi com a eficientização da

iluminação pública . 173 Os primeiros planos cobrem o período de 2001 a 2004. 174 A metodologia implementada prevê que as concessionárias locais implantem o Sistema de

Informação Energética Municipal – SIEM, elaborado pelo PROCEL, inserindo os dados de consumo energético do município.Realiza-se então um diagnóstico energético para então partir-se para a elaboração do Plano de Gestão Energética Municipal.

207

Um estímulo à eficientização dos municípios é o Prêmio Cidades Eficientes,

instituído em 2002, com as seguintes categorias: gestão energética, prédios públicos,

iluminação pública, sistemas de saneamento, educação e legislação.

A interação com outros programas de gestão, tais como gestão do território e gestão

de recursos hídricos, faz com a eficiência energética seja mais um componente para a

inserção do conceito de desenvolvimento sustentável nas atividades dos municípios.

É interessante notar, também, a vinculação de outros atores sociais (que não

prefeituras, concessionárias, empresas privadas, entre outros) no processo de inserção da

gestão energética municipal, especialmente vinculados ao desenvolvimento sustentável.

Quanto a esse aspecto, ressalta-se o papel das ONGs e de grupos organizados interessados

no assunto.

A implantação da gestão energética municipal, em municípios do Médio Paraíba foi,

por exemplo, resultado de um convênio entre o PROCEL e a Fundação Brasileira para o

Desenvolvimento Sustentável, que já vinha desenvolvendo projetos naquela região. Quando

a gestão nesses municípios foi finalizada, a Fundação passou a atuar, a partir de 2002, em

outros municípios no Rio Grande do Sul e no Espírito Santo (Mundim, A., 2002).

5.4 O PAPEL DA AGÊNCIA REGULADORA E DO MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA/MME NA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA

Enquanto o setor elétrico era caracterizado por sua verticalidade, ou seja, na medida

em que a geração, a transmissão e a distribuição eram executadas por empresas públicas

vinculadas à Eletrobrás, a eficiência energética era tratada dentro do próprio setor estatal.

Como as concessionárias de energia elétrica faziam parte dos governos estaduais, a

eficiência energética era um programa de governo para ser aplicado por empresas

governamentais. Nesse sentido, os programas implementados pelo PROCEL eram

direcionados às concessionárias para que fossem implementados em nível estadual.

Com a reforma do setor elétrico e a privatização das empresas, foram introduzidas

outras questões e atores no contexto do setor elétrico. A eficiência energética precisou,

então, ser regulamentada pelo órgão regulador, a Agência Nacional de Energia Elétrica -

ANEEL, para que pudesse ser efetivamente levada adiante pelas empresas a partir de então

privatizadas.

No que se refere às ações de eficiência energética, a ANEEL tem por competência

incentivar o combate ao desperdício de energia, no que diz respeito a todas as formas de

208

produção, transmissão, distribuição, comercialização e uso da energia elétrica. A atuação da

ANEEL tem sido, principalmente, de apoiar as ações do PROCEL, bem como coordenar os

projetos que vêm sendo implementados com recursos das empresas de energia (1% do lucro

líquido das empresas).

Esses projetos de eficiência energética (de acordo com a Resolução ANEEL nº

242/98, transformada na Lei nº 9991/2000, já citadas), representam a primeira

regulamentação neste sentido. Entretanto, a implementação desta Lei por parte das

concessionárias deu-se lentamente, em função da inexperiência dos técnicos das empresas

concessionárias em elaborar um projeto de acordo com o Manual elaborado pela

ANEEL/PROCEL e a pouca seriedade destas, quanto à cobrança efetiva da Agência, no que

se refere ao prazo e elaboração dos projetos (VillaVerde, 2000).

A partir da crise de energia ocorrida em 2001, a eficiência energética, como já foi

explicitado, passa a ter prioridade nas ações do Governo e o PROCEL retoma suas ações a

contento. Por outro lado, nasce um outro fórum de política de eficiência energética, de

forma embrionária, na ANEEL. Posteriormente, a Câmara de Gestão da Crise de Energia

(CGE), cria, em 10 de julho de 2001, o Comitê Técnico para Eficientização do Uso da

Energia, que passa a assessorar a CGE no que se refere aos assuntos de eficiência

energética. Esse Comitê é extinto ao final do Governo Fernando Henrique Cardoso (em

dezembro de 2002), juntamente com a CGE, que se transformou na Câmara de Gestão do

Setor Energético (CGSE), de caráter permanente. Este se subordina ao Comitê Nacional de

Política Energética (CNPE). A participação do Comitê Técnico de Eficiência Energética na

Câmara de Gestão da Crise foi um dos fatores fundamentais para o crescimento das ações

de eficiência energética.

Uma das importantes conseqüências da crise foi o fato de a sociedade

brasileira ter acordado para a importância da conservação de energia

elétrica e para a racionalização de seu consumo. Aprovou-se uma lei sobre

a Política Nacional para a Conservação e Uso Racional de Energia e as

mudanças nos hábitos de consumo podem ser notadas pela redução maior

do que a esperada do consumo de energia pós-crise e pelos lançamentos de

novos produtos energeticamente eficientes. Além disso, muitas empresas

iniciaram programas de uso alternativo de energia que só tendem a

ampliar-se no futuro (Parente, P, 2003, p.56).

209

O Comitê Técnico para Eficientização do Uso da Energia, criado com o objetivo de

propor medidas para a conservação e racionalização do uso de energia elétrica, apresentou

uma proposta consolidada na forma de um programa de medidas e ações denominado Plano

Energia Brasil – Eficiência Energética175, cuja proposta foi estruturada em quatro eixos

básicos visando estabelecer um mercado sustentável de eficiência energética no Brasil

(Assumpção, 2002) que serviria de subsídios para a elaboração de uma política de eficiência

energética.

Ao longo do tempo, espera-se que a expansão de mecanismos orientados

ao mercado e o financiamento privado para serviços de eficiência

energética reduzam a dependência externa para tais serviços (…) a

sustentabilidade deste mercado requer que haja uma demanda e uma oferta

de produtos e serviços energéticos eficientes, permitindo a concorrência

com os produtos convencionais (ANEEL/USAID, 2000).

5.5. PLANO ENERGIA BRASIL – EFICIÊNCIA ENERGÉTICA – PRINCIPAIS AÇÕES (CGE, 2001).

O Plano incluía quatro linhas básicas de atuação: Legislação, Ambiente de negócios,

Plano de Comunicação e Projetos Específicos.

a. Legislação: voltada para o estabelecimento de índices mínimos de eficiência

energética para máquinas e equipamentos; contratação de serviços de eficiência energética

pelo setor público e direcionamento de recursos financeiros para a eficiência energética.

Para tal foi instituído um Comitê Gestor de Indicadores e Níveis de Eficiência

energética - CGIEE, que ao final do ano de 2002 havia identificado, entre outros, os

seguintes estudos a serem elaborados: Levantar a experiência internacional sobre Programas

de Etiquetagem e Indicadores de Desempenho Energético de máquinas e aparelhos

consumidores de energia; avaliar e definir as metodologias a serem utilizadas para o

estabelecimento dos níveis de eficiência energética; avaliar os laboratórios existentes e

necessidades futuras; elaborar estudos de mercado para as principais máquinas e

175 Este Plano foi elaborado pela Secretaria de Energia do Ministério de Minas e Energia (Comitê

Técnico para a eficientização do uso da energia) e contou com a elaboração do PROCEL/ELETROBRÁS e do Centro de Pesquisa de Energia Elétrica – CEPEL.

210

equipamentos consumidores de energia; identificar as inovações tecnológicas que possam

resultar da implementação da lei; estimar a economia de energia que pode ser obtida;

identificar parcerias institucionais; identificar fontes de recursos financeiros, incentivos

fiscais e tributários. (MME, 2002).

Cabe ressaltar que no Brasil - da mesma forma como ocorreu com a política

ambiental - no âmbito da eficiência energética as ações, comparativamente aos países

desenvolvidos, começaram a ocorrer dez anos mais tarde, mediante o lançamento do

PROCEL. Em termos legais, em eficiência energética esse hiato amplia-se para cerca de

vinte anos, uma vez que a legislação brasileira só foi aprovada no Congresso Nacional em

2001.

A legislação que obriga a utilização de índices mínimos de eficiência energética

citada acima está sendo elaborada desde a regulamentação da Lei de Eficiência Energética,

em dezembro de 2001. Essa regulamentação vem sendo discutida por técnicos do setor, e

excetuando a regulamentação de motores de alto rendimento, não houve avanços até o final

do ano de 2002. Os selos de eficiência energética, embora tenham sido instituídos no País

na década de 1990, ainda não tem obrigatoriedade no uso, o que faz com que apenas

algumas marcas e modelos selecionados possuam o selo. O uso limitado do selo de

eficiência energética acarreta uma situação em que o consumidor tem inúmeros modelos de

eletrodomésticos mais baratos e que, embora menos eficientes, acaba sendo um fator

definitivo quando da aquisição do produto.

A demora na implementação dos índices mínimos de eficiência energética se dá,

principalmente, pelas pressões dos fabricantes de produtos ineficientes que não querem sair

do mercado, assim como pelo alto custo de implementação dos programas (índices

mínimos), especialmente para edificações.

No sentido de viabilizar a contratação de serviços de eficiência energética para o

setor público, o Comitê propôs uma legislação específica que introduz uma modalidade de

contrato de desempenho para órgãos públicos, dispensando-os de ter dotação e provisão

orçamentária, previsto na Lei nº 8666/93. Desta forma, o trabalho de eficientização

realizado pelas ESCOs nos prédios públicos poderia ser baseados nos contratos de

desempenho176 sem ir contra a legislação vigente.

176 Considera-se contrato de desempenho (“performance contract”) o instrumento que permite a

contratação de serviços com fornecimento de materiais e equipamentos, em que tais serviços são custeados pela empresa contratada e a remuneração desta é obtida com base nos resultados gerados (economia de energia).

211

Cabe ressaltar que o Decreto nº 3330, de 6 de janeiro de 2000, que dispunha sobre a

redução do consumo de energia elétrica em prédios públicos da Administração Pública

Federal foi revogado, face as dificuldades encontradas pelo setor público para contratar

serviços de eficiência energética. Tal Decreto dizia que o consumo de energia elétrica para

fins de refrigeração, iluminação e arquitetura ambiental, deveria ser reduzido em 20%,

tomando como base a média do consumo de 1998, até o final do ano de 2002.

Durante a crise de energia de 2001, por exemplo, os órgãos públicos viabilizaram

um menor consumo de energia elétrica de forma precária, por meio da diminuição da

jornada de trabalho diária, face à impossibilidade de se contratar empresas que realizassem

serviços de eficiência energética sem licitação pública. Mesmo que fosse permitido pela Lei

vigente, o processo licitatório demandaria um tempo maior do que a urgência da crise

permitia.

b. Ambiente de negócios: criação de mecanismos para reduzir os riscos técnicos e

financeiros das ações de eficiência energética.

Para viabilizar um mercado de eficiência energética no Brasil, faz-se necessária a

superação de algumas barreiras, tais como a baixa prioridade do empresariado com respeito

à eficiência energética; insegurança do mercado, ausência de linhas de crédito que atendam

as especificidades da eficiência energética, dificuldades das ESCOs em obter

financiamentos, em oferecer garantias e inexistência de aval técnico para os projetos de

eficiência energética.177.

O fortalecimento das Empresas de Serviços de Conservação de Energia - ESCOs -

que realizam investimentos em projetos de eficiência energética e são remuneradas com a

economia de energia obtida nos mesmos – podem vir a superar tais barreiras, segundo o

Plano de Energia Brasil.

Como abordado no capítulo anterior, as experiências internacionais mostram que as

ESCOs são atores bastante atuantes nas ações de eficiência energética, identificando lacunas

onde pode haver melhoria do desempenho energético e desperdício de energia, por meio da

realização de diagnósticos energéticos. As ESCOs atuam também intermediando projetos de

eficientização do uso de energia e, ao mesmo tempo, como agentes financeiros e de

177Estas barreiras referem-se exclusivamente ao desenvolvimento do mercado das ESCO´s. De uma

forma geral, existem outras barreiras como a falta de informação do consumidor, a ainda limitada oferta de produtos eficientes no mercado; ao preço do produto eficiente ser mais elevado do que os convencionais, entre outros.

212

marketing da eficiência energética, assumindo, ainda, a responsabilidade técnica em todas

as fases do projeto. Tal responsabilidade passa inclusive, pela questão ambiental.

As ESCOS são empresas especializadas que executam as medidas de

eficiência energética, atuando diretamente na obtenção de resultados

práticos voltados à economia de energia nas indústrias, edifícios e para os

consumidores em geral. Na realização dos projetos, as ESCOs utilizam o

conhecimento e as mais eficientes tecnologias, para alcançar os resultados

técnicos e econômicos necessários à viabilização dos mesmos. Ao atingir

os resultados previstos em cada projeto, as ESCOS contribuem

diretamente com melhorias ambientais, seja por meio de impactos

indiretos na estrutura de produção e transmissão de energia, ou com

impactos diretos com a substituição de equipamentos energeticamente

ineficientes e ao mesmo tempo prejudiciais ao meio ambiente, como

lâmpadas fluorescentes com alto teor de mercúrio, “chillers” com gases

refrigerantes prejudiciais à camada de ozônio ou isolantes térmicos feitos

de asbestos ou outro material inadequado à saúde humana.”(Reis, 2003,

entrevista)”.

Um estudo dos 1400 projetos de empresas de serviços energéticos

implementados nos últimos 20 anos mostra que quase três quartos de todos

os projetos foram em escolas, hospitais e instalações prediais

governamentais que não dispõem de capital e aptidão técnica para

implementar projetos por conta própria. O custo típico desses projetos de

eficiência energética é de US$ 500 mil a US$ 2 milhões, e a economia de

energia é normalmente de 25 a 45%. O mercado total das ESCOs, nos

EUA faturou cerca de US$ 2 bilhões, no ano de 2000, e vem crescendo em

cerca de 15% anualmente (Osborn et alli, 2002 apud, Geller, 2003).

A sugestão do Plano Energia Brasil – Eficiência Energética visando superar a falta

de financiamentos para atender os projetos de eficiência energética (taxas de juros e prazos

213

de amortização compatíveis) é a criação de um aval técnico e financeiro, que seja aceito

como garantia pelo agente financeiro178.

O aval técnico seria vinculado à certificação das ESCOs, efetivado por meio da

concessão de um Selo de Eficiência Energética pelo PROCEL e à qualificação técnica dos

projetos, vinculado a um sistema de avaliação envolvendo critérios como: estudo de

viabilidade e avaliação econômico/financeira, protocolos de medição e verificação, entre

outros (CGE, 2001).

c. Plano de comunicação: O Plano de Comunicação, de acordo com o Plano Brasil

de Eficiência Energética visa - além de consolidar hábitos adquiridos quando da crise de

2001 - estimular hábitos permanentes de redução de consumo, sem renúncia ao conforto. A

motivação para a redução do consumo de energia poderia se dar, por exemplo, com a

criação de incentivos para baratear os equipamentos eficientes.

d. Projetos específicos: aquecedores solares, sistemas motrizes eficientes e prédios

públicos.

Esses projetos foram escolhidos pelo seu alto potencial de economizar energia

elétrica, de acordo com experiências internacionais e diagnósticos nacionais. A energia

conservada com a implementação de projetos específicos foi estimada em 4.200 GWh/ano,

o que representa 1,3% do consumo de energia atual e proporciona uma redução da expansão

energética do país de 10% em 2002 e 10% no ano de 2003.

- Motores de alto rendimento no setor industrial

A meta em 2001 era viabilizar a introdução no mercado de 900.000 motores

de alto rendimento em 2 anos, obtendo uma economia de energia de 600 GWh no

final do período. O custo da energia conservada, segundo estimativa do MME é de

30,78 R$/MWh.

178 Esse aval minimizaria o risco do agente financeiro, que é o fator principal da falta de

financiamento para projetos em eficiência energética.

214

- Otimização de sistemas motrizes existentes no setor industrial

A meta desse projeto é minimizar as perdas em sistemas motrizes já

instalados no setor industrial. A previsão de economia de energia com a

implementação deste projeto é, segundo o MME, de 2 TWh/ano, sendo 500

GWh/ano no primeiro ano e 2000 GWh/ano no segundo ano. O custo da energia

conservada é de 73,91 R$/MWh.

- Promoção de ações nos prédios públicos

O projeto tem como meta a eficientização de prédios públicos e execução de

25 unidades de demonstração, em dois anos. O potencial de economia de consumo

de energia elétrica dos prédios públicos é da ordem de 20%, equivalente a uma

economia anual de 2TWh/ano. Este projeto visa atingir a economia de 1 TWH/ano,

o que significaria reduzir as despesas públicas em R$ 160 milhões/ano.

Até o final do ano de 2002, quando foi extinto, o Comitê de Eficiência

Energética só havia criado a regulamentação para o desenvolvimento de sistemas de

motores de alto rendimento179 no setor industrial, além de constituir um comitê para

a regulamentação da eficientização de edificações. Para o ano de 2003, estavam

previstas as regulamentações para índices mínimos de eficiência energética em

refrigeradores, ar condicionado e iluminação. O Comitê de Eficiência Energética

como citado acima, foi desfeito no final do Governo Fernando Henrique (dez de

2002). Entretanto, o MME continua com a incumbência de implementar a

regulamentação da Lei de Eficiência Energética e a Política Nacional de Eficiência

Energética180, em parceria com o Procel, Conpet, Cepel, Abradee, Eletrobrás, e

outros.

No ano de 2003, o MME, por meio da Diretoria de Eficiência Energética

busca estabelecer uma política pública de eficiência energética, que possibilite dar

continuidade ao trabalho, independente das pessoas, cargos e mudanças políticas181.

Além disso, o MME tem trabalhado para o estabelecimento de políticas conjuntas

179 Decreto nº4508 de 11/12/2002 que define os níveis mínimos de eficiência energética de motores

elétricos trifásicos para comercialização e uso no Brasil. 180 Lei nº 10295 de 17/10/2001

215

com outros Ministérios e órgãos, tais como o Ministério do Meio Ambiente,

Ministério das Cidades, que vêm atuando no sentido de vincular a eficiência

energética com a eficiência da água; troca de chuveiros elétricos por aquecedores

solares (os chuveiros elétricos consomem 22% da energia elétrica do setor

residencial); construções de habitações de baixa renda com coletores solares, entre

outros. Com o Ministério de Indústria e Comércio, por exemplo, há uma tentativa de

inserir a eficiência energética na política industrial. Um exemplo seria que o BNDES

passasse a atrelar os seus financiamentos a indústrias eficientes ou em vias de se

eficientizarem.

5.6 A ATUAÇÃO DO MMA NAS AÇÕES DE EFICIÊNCIA ENERGÉTICA

Como já foi dito, a interação entre o meio ambiente e a eficiência energética no

Brasil tem sido pequena. A partir da crise de energia elétrica ocorrida em 2001, o MMA

passa a prestar atenção às questões energéticas e em especial à eficiência energética.

Entretanto, apenas em 2003, começa a haver uma interação entre a Diretoria de Eficiência

Energética do MME com a Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos

Humanos, do MMA. No ano de 2003 está sendo criada uma agenda ambiental conjunta

entre o MMA e o MME que deverá incorporar a questão de eficiência energética, embora a

minuta ainda não o faça.

Outras ações têm sido trabalhadas conjuntamente pelo MME e MMA e são direta ou

indiretamente vinculadas à eficiência energética (entrevista com o atual e com a ex-diretora

de Qualidade Ambiental do MMA).

- O apoio do MMA na implementação de um Centro de Economia Energética e

Ambiental – CENERGIA;

- Convênio para estudos de Mudanças Climáticas visando atender a Convenção do

Clima (trabalho conjunto com a COPPE/UFRJ e MCT);

- Eficiência energética no setor público: estabelecimento de padrões de eficiência

energética a serem adotados nas edificações e no setor público de uma forma geral,

buscando integrar a eficiência energética, da água, reciclagem de materiais, etc.

Segundo o MMA, cabe ao Governo iniciar o processo tanto pelo potencial de

conservação de energia que este possui, como pela movimentação que ele pode

acarretar em termos de estimular o mercado trazendo novos atores ao processo de

181 MME.Política Nacional de Eficiência Energética. Minuta

216

eficientização, seja em termos de fabricantes de equipamentos (aumento da oferta)

como consumidores de energia.

- Estabelecimento de uma relação entre o processo produtivo e a utilização de

energias mais limpas. Um exemplo é o estímulo a performance energética da

indústria da construção civil, desde o planejamento às técnicas construtivas, ao uso

de materiais, buscando eficientizar o uso de matérias primas, energia e água.

- O MMA vem, ainda, elaborando uma agenda ambiental conjunta com o Ministério

dos Transportes, onde certamente a questão da eficiência energética deverá estar

inserida.

O estímulo para as parcerias que vêm sendo realizadas, bem como a vinculação das

ações com os Ministérios de Minas e Energia, Transportes, etc, busca modificar a política

ambiental para uma postura proativa, ao invés do que vinha ocorrendo até então, quando o

meio ambiente era associado a medidas de controle, licenciamento ambiental e/ou

fiscalização, sendo visto apenas como um empecilho para a expansão do setor elétrico.

Entretanto, cabe ressaltar que a participação do setor ambiental nas questões de eficiência

energética é ínfima, perante a urgente necessidade desta intervenção nessas ações e

programas.

5.7 A PROPOSTA DE MODELO INSTITUCIONAL DO SETOR ELÉTRICO E A EFICIÊNCIA ENERGÉTICA

Embora os estudos para essa tese finalizassem no final de 2002, como citado na

introdução, a proposta do novo modelo institucional para o setor elétrico, publicado em

julho de 2003 e novamente em dezembro do mesmo ano, mereceram algumas

considerações:

Nesta proposta, não houve sequer menção a políticas de eficiência energética, que ao

menos poderia vir a ser tratado em política pública específica, como é o caso da

universalização. O que parece é que embora o critério de transparência e participação seja

abordado na proposta, isso não ocorreu na primeira etapa e nem mesmo na segunda etapa,

embora as discussões e os especialistas em eficiência energética tenham feito contribuições

nesse sentido.

Ainda sobre o novo modelo, cabe ressaltar que este “tem como objetivo assegurar o

atendimento da demanda de energia elétrica de forma confiável, com racionalidade e

217

sustentabilidade econômica”. Assim, a proposta não incorpora a sustentabilidade ambiental

que é atualmente um requisito básico, em se tratando de políticas públicas de energia.

A proposta sinaliza que a universalização de energia elétrica será tratada em política

pública específica e em programa próprio. O mesmo poderia se dar em relação à política de

eficiência energética. Iniciativas de eficiência energética vinculadas a fontes de energias

renováveis já vem sendo implementadas. O uso de energia solar, por exemplo, vem sendo

utilizado nas comunidades rurais aonde a energia elétrica não chega. Um milhão de pessoas

já foram beneficiadas por meio do rateio do custo de painéis solares entre as comunidades,

substituindo o custo de energias alternativas e poluentes, como baterias de carros,

querosene, velas ou pilhas comuns (Cunha, 2001).

5.8 O PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL NA IMPLEMENTAÇÃO DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA

A sociedade precisa estar informada e consciente do custo-benefício do uso da

energia eficiente para fazer suas escolhas e pressão aos governos e/ou tomadores de decisão.

Nos países mais socialmente organizados, a pressão de grupos ambientalistas tem

um papel fundamental na defesa de fontes energéticas renováveis e pouco poluentes na

geração de energia elétrica; no uso de equipamentos de redução de poluição nas usinas

termelétricas; na eliminação de alternativas danosas ao meio ambiente; nos investimentos

substanciais de empresas concessionárias em medidas de conservação de energia; e na

consideração dos custos ambientais, ainda na fase de elaboração do plano de expansão das

empresas, evitando-se a mitigação a posteriori.

Cabe ressaltar que a Lei de Política Nacional de Conservação e Uso Racional de

Energia e o Decreto que a regulamenta, estabelecem a obrigatoriedade de realização de

audiências públicas para a aprovação das regulamentações específicas, o que dá margem à

sociedade de influir naquelas ações que interferem nos itens de seu uso cotidiano.

A ANEEL, de um modo geral, realiza essas audiências públicas para a tomada de

decisões em nível amplo e, especificamente, nas decisões que se referem à eficiência

energética. Os textos das pré-regulamentações que dizem respeito à essas questões são

disponibilizados na internet para receber as sugestões e contribuições que depois serão

homologadas, na medida do possível, pelos representantes legais da ANEEL.

218

A internet configura-se, assim, um meio eficiente de participação no que se refere à

eficiência energética. Entretanto, cabe ressaltar que muitos interessados não têm acesso à

internet dificultando a possibilidade de contribuir para o processo de regulamentação.

Outros atores relevantes no processo de participação das políticas de eficiência

energética são os empresários, industriais, produtores de máquinas e equipamentos, entre

outros, que possuem maior voz ativa no processo, pelo fato de se organizarem melhor e

possuírem maior poder econômico.

No quadro 25 a seguir, foi elaborada uma matriz comparativa das principais

características de cada país estudado, com relação às ações de implementação da eficiência

energética.

Quadro 25 - Matriz comparativa de eficiência energética países estudados França Reino Unido EUA Canadá Brasil

Agências de eficiência energética

ADEME

EST EREE OEE PROCEL (Programa)

Data da criação 1992 1992 - 1998

Agências descentralizadas

Regionais

Estaduais Locais

Estaduais Locais

Estaduais Locais

Estaduais Municipais

Vinculação a órgão ambiental

ADEME EST/ DETR

EERE/EPA OEE/NRCan ___

Legislação 1996 1996 - Energy Conservation Act

1992 - EnergyPolicy Act

1992- EnergyEfficiency Act

2001-Lei de Eficiência Energética

Programa Nacional de Mudanças Climáticas

National Programme Against Climate Change

Government Climate Change Programme

Office of energy efficiency & renewable strategy plan 2000-2010

Gov. of Canada Action Plan on Climate Change

____

Principais programas de eficiência energética egestão ambiental

-redução consumo energético -melhoria da qualidade do ar -gestão ambiental urbana -otimização gestão

-Transport energy -Planet York climate challenge -Future energy -Subsídios p/ energia solar -Community energy -Best Practice

-Industrial Technologies-Freedom car-Building technologies -FEMP -Biomass -Hydrogen, fuel cell & infrastructure technology -Geothermal;

-Auto$mart -Energuide p/ equip., veículos e residências -EII -Energy Star -Fed. Building Initiative -Fleetsmart -Industrial

ResidenciaisComerciais Industriais Prédios púb. Edificações Iluminação Pública (RELUZ) Comunida-des baixa renda Hospitais

219

de resíduos-setor residencial/comercial (5) -setor industrial (8) -transportes (3) programas interdisci-plinares (5 projetos)

Sustainable -Energy in Housing

-Solar energy-Wind & hidropower -distributed energy weatheriz. & intergovern.

E.E. -Motor Vehicle -Natural Energy Database -Natural Gas -R-2000

Etiquetagem Obrigatória Sim Sim Sim Sim Não

Padrões mínimos de Eficiência Energética para equipamentos

Sim Sim Sim Sim Não

Padrões de eficiência p/ edificações

Sim Sim Sim Sim Não

Incentivos econômicos. Sim Sim Sim Sim Não

Programas de educação Sim Sim Sim Sim Sim

Programas voluntários Sim Sim Sim Sim Não

Parcerias Ongs, EmprPrivadas, fa-bricantes de equipamen-tos, ESCO´s

Ongs, Empr. Privadas, fabricantes de equipamentos, ESCO´s

Ongs, Empr. Privadas, fabricantes de equipamentos,ESCO´s

Ongs, Empr. Privadas, fabricantes de equipa- mentos, ESCO´s

Empresas Públicas

Fonte: www.est.gov.uk; www.ademe.fr; www.eere.energy.gov; www.oee.nrcan.gc.ca; www.procel.gov.br

5.9 ASPECTOS NEGATIVOS E POSITIVOS DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA EM NÍVEL FEDERAL

5.9.1 Aspectos negativos:

- O setor público estar sujeito a descontinuidades dos Programas em face às

mudanças político-institucionais.

- A fragilidade das instituições públicas brasileiras, especialmente no âmbito

ambiental, que dificulta a possibilidade (ao menos no curto prazo) do setor adotar

uma postura mais marcante em relação as ações de eficiência energética.

220

- Fator cultural. A conservação de energia, a diminuição do desperdício e a

preservação ambiental não são questões intrínsecas à cultura nacional. O setor

energético não foge à regra, o que dificulta a conscientização da importância dos

programas de eficiência energética em nível institucional, ficando restritos aos

técnicos que vêm trabalhando com a questão (o que, por sua vez dificulta a

conscientização da sociedade). Estes técnicos são, por sua vez, suscetíveis a

mudanças institucionais, políticas, econômicas, entre outras.

- Falta de articulação intersetorial e intra-setorial e especialmente interação com a

área ambiental.

- Falta de conscientização da sociedade no sentido de exigir melhor qualidade nos

serviços, maior eficiência energética, preços competitivos e preservação do meio

ambiente. Não havendo pressão social as respostas institucionais são mais lentas.

- Inexistência de coordenação efetiva entre o PROCEL e o CONPET no sentido de

se estabelecer uma política integrada de eficiência energética que venha ampliar

os esforços atualmente empreendidos isoladamente e assegurar o aproveitamento

do potencial de eficientização existente.

- Inserção de novos atores no setor elétrico, especialmente após a privatização,

processo que demandou uma estratégia de articulação entre o PROCEL e os

novos atores envolvidos, bem como um esforço de regulamentação da questão.

- Mercado privado de bens e serviços de eficiência energética pouco desenvolvido,

necessitando de estímulo, especialmente por parte do setor público.

5.9.2 Aspectos positivos:

- A crise de energia de 2001 trouxe um novo espaço para o PROCEL que vinha

ficando à margem de mudanças políticas e/ou econômicas no país.

- A aprovação da Lei de eficiência energética (10.295/2001) e o decreto que a

regulamenta deram um novo ímpeto para as ações de eficiência energética,

especialmente para o PROCEL.

- Percepção, especialmente de alguns representantes do governo, de tratar a

eficiência energética como questão estrutural e não conjuntural, principalmente

após a crise de energia elétrica de 2001.

221

- Conscientização de parte da sociedade acerca do papel da eficiência energética

para diminuição do desperdício de energia elétrica e de preservação do meio

ambiente, dando um novo estímulo para as ações do PROCEL.

- Incorporação das ações de eficiência energética à política energética nacional.

- Integração das ações do PROCEL às ações do MME e da ANEEL.

- Interação entre os agentes envolvidos na eficiência energética, tais como os

governos federal, estadual e municipal, empresas distribuidoras de energia,

fabricantes de equipamentos, órgãos reguladores e consumidores.

- Aumento de recursos destinados à eficiência energética, especialmente por meio

da Lei 9991/2000 (1% do lucro das empresas para P&D do setor elétrico e

eficiência energética).

• • •

Este capítulo explicitou a experiência nacional de eficiência energética, analisando

suas ações, o programa de Programa de Conservação de Energia (PROCEL) e suas

atividades, especialmente com respeito à gestão ambiental. Analisou o Plano Energia Brasil

de Eficiência Energética, criado após a crise de energia elétrica de 2001, e as ações que já

foram realizadas dentro deste Plano até o final do ano de 2002. O próximo capítulo aborda

os requisitos necessários para a efetivação da eficiência energética no Brasil, especialmente

sua interação com a política ambiental.

222

6. CONDICIONANTES PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA

EFICIÊNCIA ENERGÉTICA COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA

AMBIENTAL NO BRASIL

Tomando por base o que foi estudado nos capítulos precedentes, apontamos a

seguir, alguns requisitos necessários para a implementação de ações de eficiência

energética em consonância com a política ambiental no Brasil. As condições não se

esgotam nestes itens, mas são aqui apresentados um conjunto mínimo de situações que

deve ser considerado relevante para a efetivação das políticas mencionadas. São estes:

arranjo institucional; governabilidade/Estado forte; legais/normativas; participação social;

educação, conscientização e marketing; instrumentos econômicos; avanços científicos e

tecnológicos; requisitos éticos; acordos internacionais.

6.1 ARRANJO INSTITUCIONAL

A forma institucional mais adequada para a implementação de ações de eficiência

energética, de acordo com o que vimos tanto nas experiências internacionais estudadas,

como em outros países desenvolvidos e não desenvolvidos é a implantação de agências

específicas para assuntos vinculados a eficiência energética e meio ambiente.

A análise da experiência internacional permite inferir que a criação da Agência,

como arranjo institucional, oportuniza uma importante redução na pulverização das ações

que tradicionalmente são empreendidas por distintos organismos.

O contexto brasileiro é diferenciado do daqueles países estudados. Nossas

instituições padecem de fragilidade institucional. O exemplo da criação do IBAMA, em

1989, reunindo 4 agências governamentais, atesta que não basta centralizar – 15 anos

depois, o IBAMA ainda opera como um conglomerado de arranjos internos típicos das

agências originais. Mas isso não diminui a relevância de se pensar na integração das

diferentes ações de eficiência energética num único organismo.

Nos países estudados, por exemplo, as instituições destinadas a tratar

especificamente do assunto em questão têm autonomia política e econômica. Possuem uma

estrutura organizacional e hierárquica que tornam mais factíveis os encaminhamentos e a

efetividade das mesmas. Possuem, credibilidade e legitimidade da sociedade, na medida em

que atendem as necessidades do público.

223

A vinculação a um órgão ambiental, por outro lado, vem garantir a maior interação

do setor na política de eficiência energética.

As mudanças e adaptações institucionais são defendidas por Fiorino (1995),

especialmente verificando três fatores:

O primeiro é a integração de vários programas afins e/ou setores de políticas

públicas, por exemplo: programas de água ou atmosfera e/ou políticas ambientais,

energéticas e agricultura. Essa integração deve se dar pelo fato de que a política pública

não pode ser fragmentada quando se trata de meio ambiente e energia, entre outras

políticas.

O segundo ponto é a necessidade de se tratar de assuntos internacionais. Alguns

problemas energético/ambientais são locais, regionais e globais. Mudanças climáticas

requerem tratamento internacional, em interação com outros órgãos e agências.

O terceiro fator refere-se à relação setor público x setor privado. Essa relação tem

que melhorar, visando uma maior parceria nos projetos ambientais e de eficiência

energética.

O arranjo institucional da eficiência energética e meio ambiente no Brasil deve

ocorrer nos diversos níveis de poder (federal, estadual e local) As experiências

internacionais demonstram que a descentralização estimula o uso da eficiência energética

em nível estadual e local, propiciando a melhoria do meio ambiente. Nos EUA, por

exemplo, as experiências locais e estaduais superam muito em quantidade e qualidade as

experiências federais. No Brasil, a Rede de Cidades Eficientes vem obtendo cada vez mais

adesões, propiciando benefícios econômicos e ambientais a centenas de municípios

brasileiros.

6.2 ESTADO FORTE/GOVERNABILIDADE

O segundo requisito é vinculado ao primeiro. Instituições sólidas só são possíveis

a partir de um Estado forte, que se caracterize por assumir as funções que lhe cabe (servir

a sociedade com qualidade) com eficiência e firmeza.

Embora o Estado possua um papel distinto do que vinha tendo até o início das

privatizações do setor elétrico, quando tinha por tarefa a execução dos serviços referentes

a energia elétrica, ainda possui uma missão fundamental a cumprir. Se antes ele era o

executor agora é o regulador e regulamentador das ações de outros atores sociais que

entram em cena, tais como as empresas privadas e as organizações sociais.

224

Vimos no capítulo 2 que para tornar-se um agente regulador legítimo e com

credibilidade no âmbito das políticas públicas, há que se transformar em um Estado forte

que venha ser um agente de intervenção estratégico especialmente no que se refere às

políticas ambientais e de eficiência energética, objeto de nosso estudo. O Estado deverá

atuar na coordenação do processo de modo a atingir o objetivo final dessas políticas que é

de atender o público adequadamente.

Sachs (2000, p.209) identifica a função regulamentadora do Estado como

prioridade nas políticas públicas, especialmente nas de cunho ambiental e correlatas.

Segundo ele “para funcionar adequadamente, os mercados exigem regras de jogo

estabelecidas com clareza”.

No âmbito da política de eficiência energética, o Estado terá que exercer o poder de

regulador para que esta seja efetivamente implementada e continuada. Como vimos

também anteriormente nesta tese, as empresas privadas não têm interesse em conservar

energia, uma vez que elas visam a maximização de seus lucros no curto prazo com a venda

de energia. Por outro lado, há o interesse das empresas e do mercado na desregulamentação

para que possam atuar livremente. Mas para a sociedade, o mercado deve estar

regulamentado de forma a garantir o interesse público. E a eficiência energética é, sem

dúvida, objeto de interesse da sociedade e do Estado. Na medida em que a

desregulamentação e a desestatização reduzem a atuação do Estado como poder público,

deverão ser estabelecidos mecanismos de fortalecimento e de reformulação na sua forma

de atuação de modo a haver o comprometimento com os interesses sociais.

Um Estado atuante deverá ter por papel regular e regulamentar as ações que, de

alguma forma interfiram no meio ambiente e/ou na vida da sociedade. A implementação

da eficiência energética mexe com valores e comportamentos sociais, o que requer - além

da regulamentação e fiscalização, atividades inerentes ao poder público - a necessidade de

incentivar economicamente aqueles que aderirem aos programas de eficientização, ou

inserir desincentivos econômicos para aqueles que não colaborarem.

Mesmo tendo em vista a estratégia desestatizante adotada em vários paises na duas

últimas décadas do século 20 , a questão ambiental mostrou-se como necessariamente

dependente de uma estrutura governamental voltada para a regulamentação e para a

fiscalização das atividades causadoras de danos ao meio ambiente. Em outras palavras,

ficou evidente que a maré liberal não se aplicaria ao âmbito das políticas ambientais.

Mesmo tendo em vista a estratégia desestatizante adotada em vários paises na duas

últimas décadas do século 20, a questão ambiental mostrou-se como necessariamente

225

dependente de uma estrutura governamental voltada para a regulamentação e para a

fiscalização das atividades causadoras de danos ao meio ambiente. Em outras palavras,

ficou evidente que a maré liberal não se aplicaria ao âmbito das políticas ambientais.

Nas políticas energética e ambiental e em particular de eficiência energética, a

regulação é usualmente implementada quando se reconhece que as falhas do mercado não

permitem que os instrumentos econômicos sozinhos alcancem os objetivos requeridos. Na

política de eficiência energética, as regulações visam impor padrões mínimos de eficiência,

medidas técnicas, comportamentais ou gerenciais, por meio de legislação, ou ainda, fazer

prover informações sistemáticas para os consumidores, por meio, por exemplo, de

diagnósticos energéticos.

Para implementar-se a eficiência energética, assim como se dá com a política

ambiental, o Estado deve passar de uma máquina administrativa grande, para um Estado

forte.

A característica forte é um sinônimo de mudança qualitativa, no sentido de um

Estado legítimo e parceiro da sociedade. Alguns autores, como Sunkel e Castells (1988),

consideram que o fortalecimento do Estado - além da institucionalização da participação

da sociedade no planejamento e nas ações que lhes dizem respeito - possui algumas

condicionantes políticas, sociais, administrativas, entre outras, tais como a transparência

administrativa, a coordenação, a regulação, o acompanhamento e a avaliação.

Um Estado forte, com instituições e representações legítimas, é uma condição

necessária à implementação de uma política de eficiência energética de qualidade.

6.3 LEGAIS/NORMATIVAS

Por mais que haja uma conscientização ampla sobre a importância da eficiência

energética para a sociedade e para o meio ambiente, não há meios de instituí-la,

definitivamente, se não for por meios legais. A força da lei é que vai fazer com que sejam

implementadas as políticas públicas.

Com a desregulamentação do setor elétrico e a privatização das empresas, a

regulamentação se faz ainda mais necessária, pois, como já foi dito anteriormente, as

empresas não possuem interesse em implementar a eficiência energética se não forem

obrigadas, uma vez que seus interesses estão na venda de energia e na maximização de

seus lucros.

226

Todos os países que instituíram políticas de eficiência energética possuem medidas

legais para executá-la. Alguns países possuem leis e normas mais detalhadas, outros se

limitam a ações para a diminuição de gases de efeito estufa, visando o cumprimento do

Protocolo de Kioto. De qualquer forma, todos contam com regulamentação que engloba

leis, decretos, resoluções, etc. Nos países estudados, a legislação de eficiência energética

prevê padrões mínimos de eficiência energética diferenciados, em nível federal e estadual.

Cabe ressaltar que a ação legal deve ser complementada por ações administrativas,

educacionais, de marketing, entre outras.

No Brasil, a Lei de Eficiência Energética (Lei nº 10.295, de 17 de outubro de

2001), dispõe sobre a Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia e visa

a alocação eficiente de recursos energéticos e a preservação do meio ambiente (art. 1º).

Essa Lei já traz embutida uma preocupação com a preservação de recursos naturais e com

a promoção da integração entre as duas áreas, o que em termos legais era inexistente.

Outro fator inédito é que as regulamentações deverão ser antecedidas por

audiências públicas, com divulgação antecipada das propostas, com a possibilidade de

participação de entidades representativas de fabricantes e importadores de máquinas e

aparelhos consumidores de energia, projetistas e consultores de edificações, consumidores,

instituições de ensino e pesquisa e demais entidades interessadas (art. 5º da Lei

10.295/01).

Caberia a complementação da lei no que se refere a penalidades. Estas deverão

estar explícitas para o caso de não haver o cumprimento das ações de eficiência energética.

Por exemplo, se o produtor não parar de fabricar equipamentos ineficientes, colocando-os

no mercado, deverá haver uma penalidade para induzir a extinção desses equipamentos.

Da mesma maneira, aqueles fabricantes que implementarem preços abusivos em seus

equipamentos face à sua eficiência, deverão ser punidos. Para tal, faz-se necessário a

ampliação do processo participativo dos vários atores envolvidos no processo durante a

elaboração das leis.

A legislação é um dos instrumentos mais fortes de implementação da eficiência

energética. Deve ser ressaltado, entretanto, que a força da Lei não é tudo. As relações no

mercado dependem, sobretudo, da construção de entendimento de regras, compromissos e

ações aceitos e exercidos por todos, indistintamente. Isto vai além dos incentivos objetivos

ou subjetivos inerentes às operações no mercado e além dos termos escritos nos contratos.

227

As leis têm um papel relevante, mas não são necessariamente suficientes.

Além das instituições vêm os valores morais aceitos por todos e que

garantem o perfeito e permanente relacionamento entre indivíduos e

instituições (Paiva, 2002).

6.4 PARTICIPAÇÃO SOCIAL

A participação da sociedade em projetos e programas de meio ambiente já vem

ocorrendo há algumas décadas nos países desenvolvidos e há pelo menos uma década nos

outros países.

Nas questões ambientais, cada vez mais grupos de interesses, organizações não

governamentais, movimentos sociais, entre outros, vêm defendendo o direito de participar

das tomadas de decisão com respeito a quaisquer aspectos de seus interesses.

Por outro lado, vem difundindo-se na sociedade as preocupações com a

transparência na gestão pública, com o combate à corrupção e com a cobrança da

responsabilidade dos agentes públicos.

A “participação social”, seus espaços e instrumentos são conquistas e construção

da sociedade. São as demandas de participação da sociedade organizada a causa de uma

crescente mudança cultural que se opõe aos velhos padrões da política, clientelistas,

elitistas, autoritários e corruptos, gerando uma opinião pública que enfatiza a

representatividade, que exige transparência e respeitabilidade nas ações governamentais.

(Carvalho, 1998).

Alvarez (1992), considera as ONGs como um conjunto de atores e formas de

participação, que se interligam e integram redes. Um “tecido movimentista”, “heterogêneo

e múltiplo”, que têm uma certa permanência e articulação, com períodos de maior ou

menor mobilização.

Essas redes diferem do que se observa nos conselhos, fóruns e plenárias182. São

inúmeras articulações como movimentos sociais, ONGs e diversas outras entidades e

182 Os Fóruns são iniciativas da sociedade civil que se caracterizam pela diversidade dos sujeitos

envolvidos, por sua estrutura leve, descentralizada e pouco formal. Ao contrário dos conselhos, não têm interlocução instituída com o Estado mas convidam seus representantes para receber e encaminhar reivindicações sociais, o que lhes dá maior independência, embora por outro lado, esta distância diminua seu poder frente aos governos

228

instituições como universidades, centros de pesquisa, entidades profissionais, órgãos da

mídia, empresas, militantes e profissionais que atuam individualmente. Essas redes

incorporam sujeitos mais ou menos coletivos e podem ser organizadas de modo mais ou

menos formal, incorporando hoje novas formas de participação ou manifestação cidadã,

que enfatizam a expressão cultural e artística e as tecnologias da comunicação. Elas

estendem-se crescentemente não apenas sobre o terreno da sociedade civil, mas

incorporam também setores de partidos e do Estado (Alvarez & Dagnino, 1995).

No que se refere à eficiência energética, praticamente todas as ações

implementadas intervêm no dia a dia da sociedade. Seja no sistema de transportes, no setor

residencial, comercial e industrial, no uso de eletrodomésticos, equipamentos e máquinas,

nos escritórios, nas construções, enfim em todas as formas de se utilizar a energia.

Nesse sentido, a participação social se faz relevante, pois está inserida no contexto

das políticas, programas e ações, interesses e atores distintos. A sociedade deve ter direito

e o dever de intervir em ações/programas que vão ser direcionadas a elas, para o seu

cotidiano.

Cada processo deverá envolver, desde o início, os atores interessados, que deverão

ser chamados a opinar sobre as mudanças a serem efetuadas, de forma a se obter acordos

que sejam os melhores possíveis para todos os atores envolvidos. Em Paulínia, por

exemplo, a CESP constatou a necessidade de construir uma usina termelétrica de 700 MW

para suprimento da demanda de energia elétrica, cujo investimento alcançava US$ 1

bilhão. A partir do debate com a população, optou-se pela implementação de medidas de

eficiência energética ao invés da construção da usina (Januzzi, 1995).

A sociedade civil vai ter, ainda, um papel preponderante na ponte com o poder

público, assim como com o empresariado.

A institucionalização da participação social nos processos decisórios

deverá passar, primordialmente, pela vontade política de inserir a

participação dos segmentos sociais envolvidos, abrindo um canal bilateral

e permanente de comunicação com a sociedade, desde as etapas iniciais de

planejamento, bem como reconhecendo os representantes legítimos da

sociedade civil. Um dos grandes desafios da institucionalização da

participação seria o de estabelecer uma política global que integre os

interesses sociais contraditórios (Menkes, 1993).

229

Objetivamente, a sociedade deverá estar presente na elaboração e no cumprimento

das legislações, junto à introdução de novas tecnologias, nas políticas de educação e

conscientização, enfim na maioria das ações em prol de uma política de eficiência

energética.

A participação social é um dos requisitos indispensáveis deste capítulo, que

consideramos relevantes para a implantação da eficiência energética como política pública

pelas razões já discutidas acima.

6.5 EDUCAÇÃO, CONSCIENTIZAÇÃO E MARKETING

Como já citado no item anterior, para a efetiva participação da sociedade em

fóruns de decisão, faz-se necessário que a população esteja consciente dos custos e

benefícios de uma determinada política. A conscientização deve se dar por meio de

educação nas escolas, de modo a criar-se uma cultura da eficiência energética e de outros

recursos naturais, vinculada a sua finitude e o não desperdício. Os ensinamentos sobre o

meio ambiente e as questões energéticas, entre elas a da eficiência deverá constar na grade

curricular das escolas desde a infância, seguindo durante o ensino fundamental e o ensino

médio.

Outro ponto a ser considerado é a educação para a sociedade em geral. As questões

ambientais e energéticas também devem ser divulgadas à sociedade de uma forma geral,

com vistas a criar uma cultura do não desperdício, da preocupação da conservação da

natureza e dos recursos naturais, etc.

A contrapartida da sociedade no processo educativo é a responsabilização pelas

atitudes tomadas. Na medida em que este é um assunto coletivo, em que cada qual tem

uma responsabilidade, cabe a cada um fazer a sua parte. Assim desde a troca de lâmpada

por uma mais eficiente, a participação nas audiências públicas, a contribuição para o

conteúdo de uma regulamentação, na pressão por uma atuação incisiva do Estado na

regulação, etc, tudo isso faz parte da manifestação pública, da atuação no papel do

cidadão.

A informação está associada à educação e a conscientização. A educação é um

processo que leva o indivíduo a ter um conhecimento maior sobre os assuntos em geral. A

informação é mais pontual. Ela esclarece a sociedade sobre fatos, fatores e dados que

dizem respeito a determinado assunto. Nesse caso, à eficiência energética, a energia e ao

meio ambiente. Sem a informação não há chance da sociedade pensar a respeito de um

230

determinado assunto e tomar atitudes com respeito a essas questões. A transparência das

informações se fazem necessárias para se efetivar a participação da sociedade.

Marketing é a publicidade da informação, de modo a torná-la o mais abrangente

possível. Se a informação não chegar aos usuários, estes não vão ter condições de fazer a

sua escolha no sentido de se ter o compromisso citado acima com a eficiência energética e

com a política ambiental. Esse é o papel do marketing. Chamar a atenção sobre

determinado assunto.

A divulgação do potencial de eficiência energética em todos os setores, e em

paralelo, do potencial de preservação ambiental, são requisitos básicos para se enfatizar e

implementar uma política de eficiência energética aliada à política ambiental.

A divulgação deve ter um cunho amplo para que a população, as empresas,

indústrias etc, possuam informações acerca das vantagens e desvantagens da eficiência

energética, por meio do conhecimento dos programas que já estão sendo e que podem vir a

ser implementados. Isso permitirá a possibilidade de conscientizar os diversos atores sociais

para os benefícios possíveis, contribuindo para as políticas e programas implementados,

bem como estimular a mudança de comportamento, introduzindo novos hábitos de uso

eficiente de energia.

Atualmente os tomadores de decisão da área ambiental, em sua maior parte,

desconhecem as tecnologias, os programas e políticas de eficiência energética bem como a

vinculação desta com a redução de emissões de gases de efeito estufa (Geller, entrevista).

As informações acerca das questões ambientais e de eficiência energética são

transmitidas à sociedade traduzindo-se em um processo educativo. Quando essa

informação/ processo educativo é internalizado pelo indivíduo ou por uma sociedade,

ocorre a conscientização sobre os problemas abordados. A sociedade consciente irá

facilitar a implementação dos programas e políticas de eficiência energética e ambiental.

6.6 INSTRUMENTOS ECONÔMICOS

Amplamente aplicado em vários setores nos países desenvolvidos, os instrumentos

econômicos vêm se mostrando também efetivos nos programas de eficiência energética

em nível mundial. A crise energética que passou o País (em 2001) foi uma demonstração

de que na medida em que os consumidores são afetados economicamente (por meio de

taxações, multas, impostos e/ou aumento de tarifas), a redução do consumo de energia é

imediata.

231

Em se tratando de eficiência energética, os instrumentos econômicos são utilizados

no sentido amplo da definição do termo183, ou seja, instrumentos que induzem, acima de

tudo, uma eficiência econômica, tecnológica e ambiental. Encontram-se nesse caso – além

dos instrumentos econômicos tradicionais como taxação, impostos, incentivos financeiros

e fiscais – os incentivos para quem economiza ou não desperdiça, incentivo a P&D,

informação, contratos de performance, prêmios, entre outros.

O uso de instrumentos econômicos pode ser efetivo para a diminuição das

emissões de gases do efeito estufa, uma vez que limitam a capacidade máxima de emissão

que cada agente poluidor poderá emitir (por meio de padrão de emissões).

A eficácia dos instrumentos econômicos com relação à eficiência energética, está

de certa forma vinculada ao grau de prioridade que cada País estabelece para que esta seja

implementada como política ambiental/energética. Nos países desenvolvidos, as

instituições responsáveis pela coordenação dos serviços de eficiência energética são, em

sua maior parte, governamentais, mas atuam em parcerias com o setor privado e a

sociedade civil.

Essas parcerias vêm fortalecer a consciência da sociedade sobre a importância de

se economizar ou não desperdiçar energia, ainda que esta conscientização seja (re)forçada

pela cobrança de taxas e impostos.

As experiências dos EUA, Canadá, França e Reino Unido apontam um retorno

financeiro significativo proveniente dos instrumentos econômicos utilizados, o que

incentiva a continuidade do uso dos mesmos nos programas de eficiência energética. No

âmbito da União Européia, a Agência Ambiental (EEA) identificou e analisou 16

diferentes eco-taxas em ação na Europa, concluindo que todas apresentavam resultados

positivos e a custos razoáveis.

A exemplo desses países, o Brasil deveria instituir instrumentos econômicos que já

foram considerados efetivos nas experiências internacionais em eficiência energética. Tais

instrumentos poderiam ser implementados paulatinamente, para testar a sua eficácia no

Brasil. Incentivos financeiros e empréstimos do setor público e privado deverão ser mais

direcionados para treinamento, capacitação de técnicos, pesquisa e desenvolvimento de

tecnologias mais limpas e eficientes, para a conscientização/educação/informação do

público no sentido de economizar energia, entre outros.

183 Hahn amplia a gama de instrumentos/incentivos que podem ser denominados como instrumento

econômico. Para ele, é “qualquer instrumento por meio do qual se espera aumentar a eficiência econômica relativa ao status quo”(Hahn, apud Polemis, 1999, p.2).

232

Alguns instrumentos econômicos (assim como legais, administrativos, normativos,

etc) já têm sido implementados tais como incentivos fiscais, incentivos financeiros,

subsídios aos preços da energia, ação das Empresas de Serviços Energéticos

(ESCOs)/Contratos de Desempenho184 e outros estão em vias de implementação (como

alteração do código de obras e/ou incentivos fiscais para equipamentos eficientes). O

empréstimo do BIRD, citado no capítulo 5, irá alavancar, com certeza, novas medidas e

instrumentos que se traduzirão em maior eficiência energética e sua institucionalização

como política energética e ambiental.

6.6.1 Incentivos fiscais, incentivos financeiros e financiamentos

Os incentivos fiscais mais utilizados nos programas de eficiência energética são a

isenção ou diminuição de taxas e impostos para consumidores de produtos eficientes ou o

aumento dessas para produtos ineficientes.

Os incentivos financeiros são recursos econômicos oferecidos por meio de doação

e/ou empréstimos aos usuários de energia para a utilização de equipamentos, instalações,

produtos eficientes, entre outros. Os incentivos financeiros podem ser oferecidos

diretamente pelo Governo e parcerias, ou pela iniciativa privada, visando induzir um

maior consumo de produtos eficientes. Podem, ter, ainda, caráter temporário ou

permanente.

Os financiamentos são, na maioria dos casos, realizados para projetos e/ou

programas de eficiência energética. Os financiamentos também podem ser utilizados para

viabilizar os contratos de performance, onde o retorno do investimento realizado

(normalmente pelas Empresas de Serviços Energéticos - ESCOs) é pago por meio da

economia feita pela eficientização dos sistemas energéticos. Nos países desenvolvidos,

destacam-se programas de incentivos financeiros destinados a viabilização da

eficientização energética por comunidades carentes.

6.6.2 Subsídios ao preço da energia

184 Serão definidos aqui também como incentivos econõmicos os prêmios, certificações, entre

outros, na medida em que estas ações induzem à valorização do produto ou bem.

233

A remoção dos subsídios do preço da energia é um dos instrumentos econômicos

incentivadores da eficiência energética e conseqüentemente da melhoria ambiental. O

BIRD (World Bank, 1993), aponta que os governos de países em desenvolvimento

subsidiaram o consumo de energia em 150 bilhões de dólares anualmente, dos quais 100

bilhões desses subsídios foram destinados ao consumo de energia elétrica. Segundo o

relatório, os consumidores desses países utilizam 20% a mais de energia elétrica do que se

tivesse que pagar o valor real da eletricidade.

No Brasil, durante muitos anos, o setor elétrico manteve a tarifa da energia

subsidiada para os usuários residenciais e industriais, o que não acarretava prejuízos

financeiros significativos para o consumidor que utilizasse energia além do essencial. Entre

1973 e 1988, a tarifa média de eletricidade residencial caiu 55%. No ano de 1989, os

domicílios com consumo abaixo de 300KWh/mês pagaram 50 a 80% a menos do que o

custo real do fornecimento de eletricidade para usuários residenciais. As grandes indústrias

que recebem energia a altas tensões, pagaram cerca de 30% a menos que custo real de

fornecimento de eletricidade em 1989 (Geller, 1994).

O subsídio ao preço da eletricidade reduz o interesse e o custo-benefício dos

projetos de conservação tanto na perspectiva do consumidor, quanto na perspectiva da

concessionária, pois estas financeiramente “prejudicadas” não investem em atividades

“não essenciais” como programas de conservação de energia.

Por outro lado, os subsídios diretos ou indiretos não estimulam a pesquisa e o

desenvolvimento de novas e/ou alternativas tecnológicas. No caso do Brasil, os subsídios

vieram incentivar o desenvolvimento econômico onde as indústrias eletrointensivas

possuíam um papel prioritário185. Com a escassez de energia elétrica ocorrida no período

de 2000/2001, os subsídios deixaram de ser um instrumento econômico viável, cedendo

espaço para uma taxação/penalidade pelo uso excessivo da energia.

6.6.3 Contratos de Performance186 e ESCOs

As Empresas de Serviços Energéticos187 - ESCOs atuam no mercado de eficiência

energética por meio de recursos próprios ou intermediando verbas destinadas para tal

185 O início da década de 1980 foi um período crítico da substituição de derivados de petróleo por

eletricidade. Isso se deu graças a introdução de tarifas especiais subsidiadas (EGTD e ESTS) para indústrias, cujo valor era de 1/5 do preço normal (Menkes, 1993).

186 Performance contracts

234

(proveniente, por exemplo, de bancos privados ou verbas de governo). Esse investimento

se paga na medida em que o empreendedor começa a economizar energia. Uma parte da

economia é utilizada para o pagamento dos serviços da ESCO, outra parte para o

pagamento do financiamento e o restante é o benefício para a empresa. Esses acordos entre

a ESCO e a empresa/indústria é denominado de contrato de desempenho (performance

contracts).

A decisão de se explorar comercialmente as oportunidades de

conservação de energia, através de empresas exclusivamente dedicadas a

esta tarefa, decorre do fato que existe considerável evidência que os

consumidores de energia, deixados simplesmente ao sabor das forças de

mercado, demonstram pouca inclinação para explorar, por iniciativa

própria, a maioria das oportunidades economicamente viáveis de

conservação de energia com que se defrontam no cotidiano. Isso se deve

tanto a falta de informações quanto ao receio de se exporem

demasiadamente a riscos ou ainda as elevadas taxas de juros cobradas

sobre investimentos considerados marginais (Souza Jr., 1996 p.192).

O uso de instrumentos econômicos em eficiência energética tem um enorme

potencial que deverá ser explorado cada vez mais. É bastante mais efetivo se utilizado

juntamente com as ações legais, com a participação social, a educação, o marketing, a

informação, entre outros.

6.7 AVANÇOS CIENTÍFICOS E TECNOLÓGICOS

As novas tecnologias e os avanços científicos são fatores de grande potencial de

contribuição às ações de eficiência energética, na medida em que podem tornar os

produtos mais eficientes, gastando menos energia para a mesma potência.

Os investimentos em avanços científicos e em tecnologias visando a eficiência

energética vêm crescendo e demonstrando resultados promissores em todos os países. O

187 Energy Service Companies –ESCOs. No Brasil, a maioria das ESCOs são intermediadoras/

viabilizadores dos financiamentos realizados por instituições/ bancos e são responsáveis técnicos pelo risco dos contratos de performance. Nos países desenvolvidos, as ESCOs,em sua maioria, fazem o investimento e se remuneram com a economia de energia.

235

Brasil não fica à margem desse processo, uma vez que as empresas de distribuição de

energia são obrigadas por Lei a investirem 1% de seu lucro líquido em programas de P&D

do setor elétrico e em projetos de eficiência energética no uso final, enquanto que as

empresas de transmissão e de geração são obrigadas a investir 1% de suas receitas em

P&D do setor elétrico. Esse valor é de cerca de 30 milhões de dólares ao ano (ciclo

2000/2001) que são aplicados em projetos de eficiência energética, energia renovável,

geração de energia elétrica, meio ambiente e pesquisa estratégica.

Algumas tecnologias vêm trazendo prósperos resultados em termos de eficiência

energética. Entre as tecnologias de interesse, vale destacar, por exemplo, como já foi

citado nessa tese, as utilizadas na geração descentralizada ou geração distribuída, que são

sistemas de pequeno porte, colocados próximos aos centros de consumo, diminuindo a

necessidade de sistemas de transmissão.

Ainda são necessários esforços de pesquisa e desenvolvimento em

muitas dessas tecnologias, que incluem turbinas a gás (especialmente as

chamadas microturbinas), sistemas de co-geração, sistemas de geração

híbridos (como o eólico-gás) e também sistemas de armazenamento de

energia (Jannuzzi, 2003, p.2).

Outras tecnologias passíveis de melhoria da eficiência energética e que necessitam

maiores investimentos são os sistemas combinados de calor, frio, força motriz, juntamente

com sistemas de comunicação e distribuição de energia, o que viria permitir maior

controle e racionalização do consumo de energia em equipamentos.

Dentro de uma perspectiva de desenvolvimento sustentável, as tecnologias

alternativas devem ser objeto de maior atenção e investimentos em pesquisa e

desenvolvimento de forma a virem a ser cada vez mais competitivas, como já vem

ocorrendo com a energia eólica em alguns países como a Alemanha e a Dinamarca.

Outro destaque seria a tecnologia mais eficiente nos setores de uso final, tais como

as dos equipamentos eletrodomésticos, iluminação, motores, etc.

Os investimentos em tecnologias limpas como combustíveis para veículos também

vêm se destacando, especialmente nos países desenvolvidos. Nos EUA, por exemplo, os

veículos movidos a hidrogênio, diesel e híbridos, juntamente com veículos elétricos e

movidos a gás natural, obtêm excelente desempenho na redução de emissões de gases de

efeito estufa e eficiência energética.

236

No âmbito industrial, a inovação tecnológica vem ocorrendo aceleradamente. Por

vezes, as novas tecnologias avançam mais aceleradamente do que a substituição dos

equipamentos e máquinas ineficientes ou a modernização das indústrias. Assim, há um

número cada vez maior de indústrias/empresas que podem ser eficientizadas e ter

melhorias em seu desempenho energético. Nesse setor, os métodos de aumento da

produtividade da energia e do material podem ser divididos, resumidamente, em seis

categorias que vão de encontro ao desenvolvimento sustentável: design, novas tecnologias,

controles, a cultura empresarial, os novos processos e a economia do material (Hawken,

Lovins & Lovins, 1999).

Muitas vezes, a eficiência depende não tanto de uma nova tecnologia quanto de

uma aplicação mais inteligente da tecnologia existente. É o exemplo de válvulas, dutos,

ventiladores, amortecedores, motores, filtros, trocadores de calor, isolantes e outros

sistemas que utilizam energia ou estão relacionadas à sua eficiência.

As tecnologias hoje disponíveis são capazes de economizar duas vezes mais

eletricidade do que era possível há cinco anos, a apenas um terço do custo real. Grande

parte do avanço contínuo em eficiência energética deve-se a tecnologias cada vez

melhores para extrair mais trabalho de cada unidade de energia e recursos.

As tecnologias de informação também possibilitam grandes economias à medida

que vão sendo cada vez mais utilizadas. A informatização da medição e do controle pode

ser distribuída a cada peça do equipamento de fabricação de modo que todas as partes do

processo se autogovernem em qualquer setor industrial.

Por outro lado, a cultura empresarial pode ter um importante papel na eficiência.

Uma empresa que aproveite a vantagem de poderosos instrumentos de medição,

simulação, emulação e exposição gráfica tem como transformar os processos de operação

lineares em cíclicos.

As inovações nos processos de fabricação, por sua vez, ajudam a cortar etapas e a

reduzir materiais e custos. Obtêm melhores resultados com o uso de insumos mais simples

e mais baratos. Praticamente em cada indústria, os processos e os produtos têm sido

aperfeiçoados face ao desenvolvimento de materiais, técnicas e equipamentos altamente

eficientes em recursos.

A eficiência dos materiais é hoje um aliado na redução de consumo energético. A

utilização de materiais mais resistentes e mais bonitos e úteis, bem como a sua reutilização

e a reciclagem podem propiciar a redução dos desperdícios, eliminação das sobras do

237

processo de produção e a melhoria da qualidade de produção. Assim, um passo importante

rumo ao desenvolvimento sustentável é aumentar o valor dos produtos e serviços por

unidade de recursos naturais empregados, elevando a produtividade dos recursos.

O efeito potencial, no sistema industrial, da combinação da eficácia e longevidade

do produto, os projetos e a fabricação com o mínimo de material, a recuperação, a

reutilização, a refabricação e a reciclagem das sobras, assim como a economia de material

face à melhor qualidade, a maior eficiência do produto e do design mais inteligente é

imenso.

Cabe ressaltar que o Brasil conta com poucos estudos sobre o potencial científico e

tecnológico para aumentar a eficiência energética. Segundo o INEE (2001), os estudos

disponíveis encontram-se ou desatualizados, ou sofrem limitações por restrição de escopo,

por serem muito genéricos ou muito teóricos.

6.8 REQUISITOS ÉTICOS

A eficiência energética é uma opção de se utilizar menos recursos ou energia para

realizar o mesmo serviço ou trabalho, a mesma quantidade de iluminação, aquecimento,

transportes, etc. Para que se introduza a eficiência energética é preciso haver escolhas.

Essas escolhas passam pela preservação de recursos naturais, pela utilização de fontes

alternativas de energia, pela diminuição do desperdício, pela busca de alternativas

tecnológicas mais eficientes, entre outras.

Não se pode instituir uma política pública ou privada de eficiência energética sem

uma opção de desenvolvimento sustentável no nível político, econômico e social.

A ética é uma característica intrínseca ao desenvolvimento sustentável, à busca por

um desenvolvimento econômico que alie eficiência e equidade, justiça e responsabilidade.

Já a eficiência energética deve conciliar a alocação de recursos com base nas

decisões individuais e coletivas com os princípios éticos para se atingir maior eficiência e

bem-estar para todos os cidadãos.

Tanto na implementação de ações e políticas de eficiência energética quanto para o

desenvolvimento sustentável, os requisitos éticos se fazem fundamentais para que os

benefícios de fato ocorram para a sociedade como um todo, e que não previlegie interesses

individuais. São questões que abrangem um grande número de atores e interesses sociais,

sendo, portanto, assunto de interesse coletivo.

238

Na realidade a ética é um requisito intrínseco ao bom e saudável funcionamento de

uma sociedade. No que diz respeito à ética vinculada às políticas públicas, por exemplo,

Roberto da Matta defende que ao mencionarmos essas questões não estamos simplesmente

nos referindo a uma relação de eficiência entre uma agência governamental e suas tarefas

junto ao Estado ou a sociedade, mas estamos pondo em cena a atitude que deve guiar o

que se está fazendo.

A ética introduz uma forte e irrevogável dimensão moral no âmbito da

administração pública. Não se trata mais de multiplicar eficiência e

recursos, mas de realizar isso dentro de certos limites e com uma certa

atitude. Se antigamente, os fins justificavam os meios – e os fins da

administração pública brasileira sempre se confundiram com os objetivos

políticos imediatos e práticos de quem governava – agora a equação

entre meios e fins muda de figura, pois os agentes devem estar

conscientes e preparados para levantarem objeções a respeito dessa

equação. Realmente, a ética sugere que nem todas as combinações entre

meios e fins são moralmente coerentes ou aceitáveis. Ser eficiente pode

levar a uma subversão dos meios relativamente aos fins. Ser ético,

porém, conduz a um exame permanente entre meios e fins. (Da Matta,

2001).

Paiva (2003) relaciona os requisitos éticos à boa governabilidade vinculando a

adequação da gestão e dos quadros regulatórios à moral. Acima das leis, regras,

compromissos e ações aceitas e exercidas por todos estão os valores éticos ou morais que

são estabelecidos por meio da confiança e da solidariedade.

Além das instituições vêm os valores morais aceitos por todos e que

garantem um relacionamento mais harmônico e permanente entre

indivíduos e instituições. É a confiança mútua que solidifica as relações e

garante a sua estabilidade (…) A sua ausência compromete os resultados

das decisões individuais e a eficiência da economia. A solidariedade

cuida para que o interesse pessoal não seja independente das relações

sociais, devendo haver um equilíbrio entre interesse pessoal e interesse

público (...) a melhoria da qualidade de vida de uns não pode ocorrer em

detrimento da qualidade de vida dos outros (Paiva, 2003, p.4).

239

Na política de eficiência energética, o Estado e especialmente a agência

regulamentadora possui um papel preponderante. Ela própria deve praticar um padrão

ético e exigir dos participantes do processo uma atitude ética coerente com o que se espera

de um serviço de utilidade pública. Um dos maiores desafios éticos, segundo Alvarenga

(2001) é que os órgãos reguladores/fiscalizadores atuem com força e independência de

toda e qualquer influência política.

6.9 ACORDOS INTERNACIONAIS

Os acordos em nível internacional vêm a ser um dos requisitos primordiais para a

implementação da eficiência energética e de um desenvolvimento sustentável em nível

global.

A grande maioria dos países implementou ações e programas e instituições de

eficiência energética posteriormente à Conferência das Nações Unidas sobre Meio

Ambiente e Desenvolvimento – ECO-92.

Os países em desenvolvimento como o Brasil, a Índia e a China não precisam

atender aos requisitos impostos no Acordo de Mudanças Climáticas e pelo Protocolo de

Kioto, o que desviou, um pouco, a atenção da eficiência energética para cumprimento de

acordos internacionais. A eficiência energética, nesses casos, veio atender

primordialmente às necessidades energéticas (aumento da demanda) e ao fator econômico

(diminuição dos custos da energia), do que uma efetiva preocupação ambiental.

O acordo proposto pelo Brasil na Conferência Internacional de Desenvolvimento

Sustentável - Rio+10, ocorrida em Johannesburgo em 2002 - da matriz energética ser

formada em 10% por fontes renováveis até 2015, (com metas diferenciais por região ou

não), embora não tenha sido acatado, seria uma possibilidade de acordos internacionais

passível de incrementar ações de eficiência energética.

O próprio Protocolo de Kioto foi aceito pela maioria dos países desenvolvidos. A

União Européia e o Japão ratificaram o Protocolo, em meados de 2002, bem como o

Canadá, no final de 2002. Os Estados Unidos não ratificaram o acordo. Até o final de

2003, a Rússia, responsável por 25% das emissões anuais de gás carbônico, não se

mostrava favorável a ratificar o acordo. Até essa mesma data, 120 países haviam ratificado

o documento, mas juntos respondem por apenas 44,2% das emissões de gases do efeito

estufa.

240

Os acordos globais são de grande dificuldade de execução, pois exigem um grande

esforço em nível nacional e global para que haja concordância da maior parte dos países

envolvidos. Existem diferenças de aceitação e de implementação de medidas de eficiência

energética dentro dos próprios países, dificultando sobremaneira, quando se pensa em

níveis internacionais.

De qualquer forma, existem alguns outros requisitos básicos que viriam favorecer a

implantação da eficiência energética em nível global, tais como a cooperação entre países

e os apoios financeiros internacionais.

A cooperação internacional em P&D de novas tecnologias energéticas pode vir a

alavancar recursos e aumentar o ritmo da inovação tecnológica. A cooperação com

políticas, tais como procedimentos de testes, certificação, padrões de eficiência e

incentivos financeiros pode minimizar a diferença entre países e facilitar a reação do setor

privado (Geller, 2003).

Políticas internacionais podem estimular inovações e liderança em tecnologia

energética, em países em desenvolvimento. Essas incluem: P&D voltados para o

suprimento de energia limpa e para a inovação tecnológica de uso final da energia;

desenvolvimento de novas indústrias e introdução de novas tecnologias por meio de joint

ventures internacionais e outros mecanismos de transferência tecnológica; adoção e

aplicação de padrões rígidos de eficiência energética e de proteção ambiental para que a

nova infra-estrutura tenha estado da arte e não seja tecnologicamente ultrapassada;

financiamentos atraentes e assistência ao desenvolvimento de mercado para

empreendedores em tecnologia de energias limpas, incluindo pequenos e

microempresários (Goldemberg, 1998).

No âmbito da União Européia já ocorrem mudanças significativas na transferência

de tecnologias e políticas energéticas desses países e que já vem agregando outros países

que não pertencem à UE.

A Agência Internacional de Energia (IEA)188 executa e coordena uma ampla gama

de atividades para incentivar o aumento mundial de eficiência energética. Nesse sentido, a

IEA dá assessoria sobre a implementação de tecnologias energéticas e incentiva a

cooperação internacional em pesquisa, desenvolvimento e disseminação de tecnologias

energéticas inovadoras. Além disso, a IEA defende um fornecimento e uso da energia mais

sustentável do ponto de vista ambiental (IEA, 2001).

188 A IEA engloba 26 países-membros da Europa, da América do Norte e da região do Pacífico.

241

A transferência tecnológica entre países industrializados e em desenvolvimento,

bem como o incentivo a eficiência energética, se dá, na maioria das vezes, por meio de

investimentos via programas de assistência bilateral, tais como o apoio do GEF para

eficiência energética no Brasil e em outros países em desenvolvimento, tais como China,

Hungria e Tailândia.

O GEF vem aumentando o apoio ao estabelecimento de mercados auto-suficientes

de eficiência energética e à remoção de obstáculos de mercado (Birner e Martinot, apud

Geller, 2003).

O BIRD também vem aumentando os empréstimos para projetos de eficiência

energética de uso final. No período de 1994-98, 7% do orçamento destinado ao setor

energético foram destinados a esses projetos.

Mesmo que sejam cumpridos todos os requisitos para a implementação da

eficiência energética no âmbito do setor energético e ambiental, e por maior que sejam os

esforços realizados por técnicos e interessados na questão, se não houver vontade e

prioridade política por parte do setor público, a eficiência energética dificilmente será

implementada de fato como uma política nem do setor energético nem do setor ambiental.

6.10 PROMOÇÃO DA EFICIÊNCIA ENERGÉTICA NO BRASIL

Para que a eficiência energética seja efetivamente promovida no Brasil, em

conformidade com os condicionantes apontados acima, um conjunto de ações é

recomendado a seguir. Tais ações, foram baseadas nas experiências internacionais –

respeitando as particularidades técnicas, legais, institucionais de tais países - e nacional que

obtiveram êxito para a melhoria da eficiência energética e para a política ambiental.

Procurou-se levar em conta ainda, o potencial, estudos e ações já existentes ou em

andamento, nas universidades, centros de pesquisa e instituições que trabalham com

política de eficiência energética e ambiental no País.

Algumas ações embora sejam importantes e necessárias, se aplicam a qualquer

outro vetor de política pública, como por exemplo, aumento de recursos para P&D,

fortalecimento institucional, capacitação de recursos humanos, participação social no

processo decisório, entre outras. Embora de fundamental importância para a

242

implementação da política de eficiência energética e meio ambiente, optou-se não incluí-

las nesse item, priorizando, assim, aspectos específicos dessas políticas.

No âmbito institucional, recomenda-se a integração, de fato, entre as instituições

que trabalham com eficiência energética com as de meio ambiente, em níveis federal,

estadual e municipal. Os órgãos ambientais se fortalecem ao trabalhar integradamente às

políticas/instituições executoras, como é o caso da energia, transportes, obras, cidades, etc.

Na esfera normativa, é recomendável o estabelecimento de algumas medidas.

A primeira é a criação de índices mínimos de eficiência energética ou de

rendimento de cerca de 70% a 75% para a maioria das fontes de energia, para o setor

residencial, comercial, industrial, edificações/construções, entre outros. Isso possibilita

que a eficiência energética e o meio ambiente consigam ganhos efetivos, ao diminuir a

demanda de energia, os investimentos em usinas e os impactos ambientais negativos

causados por estes empreendimentos.

Também é recomendável o estabelecimento de patamares mais altos de eficiência

energética para máquinas, equipamentos, eletrodomésticos, motores, entre outros, que

possam trazer benefícios para a economia e para o meio ambiente. Os padrões mínimos de

eficiência energética obrigariam os fabricantes a tirar do mercado os equipamentos não

eficientes.

A premiação e o selo de eficácia energética já existentes no Brasil devem ser

ampliados para outros segmentos, abrangendo mais equipamentos e outros setores, tais

como transportes e instalações prediais.

O estabelecimento de padrões mínimos de economia de combustível e níveis

máximos de emissão de CO2 por km rodado nas atividades de transportes constitui também

importante instrumento de eficiência energética. Vale assinalar ainda que a restrição ao uso

de transporte individual em favor do transporte coletivo eficiente de passageiros também é

uma forma de eficientizar o setor de transportes.

Medidas legais limitando as perdas de energia nas empresas públicas ou privadas

responsáveis pela distribuição e transmissão de energia elétrica são também recomendadas.

Tal procedimento permitiria reduzir essas perdas (hoje estimadas em 16 a 18%), em cerca

de 4 a 5%, o que já diminuiria a produção de energia em cerca de 17 TWh/ano (segundo

dados do MME, o padrão internacional de perdas é de 6%).

243

Na esfera econômica, um conjunto de medidas pode ser considerado.

A primeira é criar um incentivo para as empresas, calculado a partir do benefício

gerado para a sociedade proveniente dos programas de eficiência energética por elas

implementados (Geller, 2000). A ANEEL deve ser responsável pela avaliação desses

benefícios em cada uma das empresas. A economia gerada pelas medidas de eficiência

energética implementadas pelas empresas diminuiria as contas de energia elétrica pagas

pelos consumidores. Um percentual desse ganho do consumidor poderia ser destinado às

empresas (na forma de um bônus), retroalimentando o processo. Alternativamente, poder-

se-ia criar um Fundo de Benefício Público, a exemplo do que ocorre nos EUA e no Reino

Unido, com recursos recolhidos de todos os consumidores, a serem utilizados,

estritamente, para projetos de eficiência energética e ambientais.

Parte do que é previsto no novo modelo institucional do setor elétrico brasileiro

para financiamento da expansão do setor poderia ser investido em projetos de eficiência

energética. Isso viabiliza reduzir os impactos ambientais negativos tanto pela diminuição

da produção de energia quanto pela eficientização da carga existente.

A criação de incentivos financeiros e fiscais, embora represente instrumento que

vem sendo rejeitado no âmbito das políticas públicas em geral, em função de prevalência

de um pragmatismo econômico de cunho liberal, pode também induzir ações de eficiência

energética. São exemplos: a redução de impostos para veículos mais eficientes; incentivos

fiscais para empresas e indústrias mais eficientes e incentivos financeiros para residências

e edificações mais eficientes; empréstimos e/ou financiamentos de baixo custo para

compra de equipamentos e máquinas mais eficientes; prêmios em dinheiro para soluções e

tecnologias eficientes, entre outros.

Uma das dificuldades apontadas para a implementação da eficiência energética no

uso final é o preço elevado dos equipamentos eficientes. Noventa por cento da iluminação

no setor residencial e 50% do comercial utilizam lâmpadas incandescentes, pois os

usuários não possuem condições financeiras para adquirir lâmpadas eficientes. Os motores

eficientes no Brasil, são, em média, 34% mais caros que os motores convencionais, quando

nos EUA são 15 a 25% mais caros (Soares et alli, apud INEE, 2001). Nesse sentido, é

recomendável a popularização de equipamentos eficientes, por meio da criação de um

fundo público com essa destinação. Os mecanismos para a criação desse podem ser

gerados via acordos com Bancos de Desenvolvimento Regionais, BNDES, Caixa

Econômica, entre outros.

244

Embora não se possa precisar com exatidão quanto é a economia realizada por

meio dos diagnósticos energéticos realizados, podem ser apontados benefícios econômicos,

tais como os resultados da avaliação do programa de diagnósticos energéticos industriais,

na França, realizada pela ADEME em 1997. O investimento público realizado foi de 76

euros por tonelada de energia economizada por ano, durante a vida útil do equipamento

(incluindo os custos administrativos da ADEME). Este valor pode ser comparado aos

custos de energia por tonelada, de 190 euros ao ano (WEC, 2001a, p.90). Sugere-se

incentivar a realização de diagnósticos energéticos subsidiados em 50%, (durante um

período determinado) pelo Governo, bancos, empresas públicas e/ou privadas que

adiantariam os recursos, que retornariam, posteriormente, por meio da energia

economizada.

É sabido que uma das condições para a eficiência energética é que as construções já

sejam feitas levando em consideração tal aspecto. Lovins & Swisher (2003), alertam para o

fato de que os arquitetos e engenheiros são recompensados pelo que eles gastam e não pelo

que economizam. Lamberts (2001) sugere adotar padrões de energia para novos prédios

comerciais por meio de treinamento de construtores, arquitetos, inspetores de obras,

regulamentadores municipais (para códigos de obras). Segundo ele, essa política pode

eliminar 10 a 15% da demanda futura de energia elétrica nos prédios comerciais do setor

público e privado. Para reverter essa cultura da construção civil, é importante criar

incentivos financeiros para estimular projetos demonstrativos para a construções de

prédios e residências com conceitos de eficiência energética (planejamento, utilização de

materiais construtivos adequados, reciclagem de resíduos de materiais da construção,

utilização de equipamentos coletivos nos prédios residenciais, etc).

O papel do Governo é fundamental para a consolidação do mercado de eficiência

energética, na medida em que é um dos principais compradores de equipamentos e

serviços. Ao estipular índices mínimos de eficiência energética nas suas aquisições, o

Governo passa, por um lado a garantir um volume importante de negócios e, por outro

lado, estimula outros atores a utilizarem padrões semelhantes de eficiência energética.

Além da compra de equipamentos eficientes pelo Governo, recomenda-se ampliar o

mercado de eficiência energética por meio de fortalecimento das ESCOs189, da abertura de

189 Uma das principais dificuldades ao crescimento do papel das ESCOs no Brasil, por exemplo, é a

falta de uma política efetiva de incentivo a projetos de eficiência energética, o que inclui instrumentos para o financiamento de médio e longo prazo a esses projetos, por meio de fundos específicos ou regras claras junto aos agentes financeiros atuais. Esse tipo de financiamento é básico para o sucesso e consolidação dos contratos de desempenho. Os financiamentos disponíveis no mercado, com altas taxas de juros, dificultam ou

245

financiamentos para ações de eficiência energética e/ou aquisição de equipamentos e

máquinas mais eficientes.

Outra medida de cunho econômico é o aumento do montante dos recursos

financeiros destinados pelas concessionárias de energia elétrica para projetos de eficiência

energética para um patamar de 2%, sendo 0,5% destinados para projetos ambientais. A

utilização de tais recursos seria avaliada por meio da instituição de um programa de

avaliação da implementação dos recursos acima mencionados, de modo a otimizar a sua

aplicação em prol da sociedade. A integração entre os projetos também deverá ser

considerada.

No âmbito social, a eficiência energética pode ser promovida mediante a

combinação de diferentes estratégias. Uma delas é ampliar os canais de participação da

sociedade, inserindo outros fóruns, tais como uma Câmara Técnica de Eficiência Energética

no CONAMA, ou a inclusão de novos atores na composição do CNPE, tais como

usuários/consumidores, pesquisadores e fabricantes de equipamentos.

Os consumidores de baixa renda consomem equipamentos de segunda mão, ou

quando novos, mais baratos. Isto significa que esta parcela da população é consumidora

mais intensiva em energia por unidade de serviço energético (INEE, 2001). A adoção de

programas de eficiência energética para comunidades de baixa renda, integrados à outros de

gestão ambiental, tais como saneamento ou a eficiência dos recursos hídricos pode ser um

instrumento positivo nesse sentido. Estes programas viriam estabelecer melhoria ambiental,

na eficiência energética e na qualidade de vida da população.

O desafio brasileiro de universalizar a oferta de energia elétrica pode ser objeto de

práticas de eficiência energética. Para tal deverão ser utilizadas fontes alternativas de

energia que propiciem atendimento rápido e barato às comunidades rurais, beneficiando o

meio ambiente e o desenvolvimento local sustentável. Isso viria, além de estimular a

economia local, minimizar a queima de lenha, querosene, etc, que causam impactos

ambientais negativos como a poluição atmosférica.

Tendo em vista o papel determinante de educação na formação de mentalidades e na

mudança de comportamentos, é recomendável intensificar as ações educacionais na área

inviabilizam a implantação de projetos de eficiência energética, pois anulam os resultados técnicos ao tornar o custo financeiro no longo prazo proibitivo frente as expectativas de prazo e taxa interna de retorno.

246

ambiental, com ênfase nas ações de eficiência energética no ensino fundamental e médio.

Na graduação, deveria ser ampliada a quantidade de cursos oferecidos, introduzindo-se a

eficiência energética na grade curricular em áreas que interagem com as ações de meio

ambiente e de eficiência energética, tais como arquitetura, engenharias, agronomia, entre

outras. A educação e a conscientização deverá incorporar práticas de eficiência e redução de

desperdício.

No âmbito da pesquisa científica e do desenvolvimento tecnológico, recomenda-se

elaborar estudos quantitativos e qualitativos dos benefícios ambientais e energéticos

provenientes da eficiência energética, visando difundir o potencial dessas ações e da

possível redução de custos financeiros, sociais e ambientais.

De forma análoga, deverá ser estimulado, assim que possível, o desenvolvimento de

tecnologias, por meio de investimentos em C&T, visando a melhoria da eficiência

energética e apoiar o conhecimento de fontes alternativas de energia que minimizem os

impactos ambientais negativos causados pela produção e uso da energia.

É também um atributo relevante de C&T fornecer subsídios ao acompanhamento e

avaliação das ações de eficiência energética implementadas no País. Essa análise deve ser

realizada por equipe técnica especializada pertencente a universidades, institutos de

pesquisa e/ou organizações não governamentais.

A seguir, são apontadas, medidas/ações com maiores possibilidades de serem

implementadas como política de eficiência energética e ambiental no Brasil, face às

restrições econômicas, políticas e legais do País (quadro 26). Cabe ressaltar, entretanto, que

a maior parte das condicionantes explicitadas no capítulo 6 deverão ser aplicadas , quando

possível.

247

Quadro 26 - Matriz indicativa de ações em eficiência energética passíveis de serem implementadas em curto e médio prazo

Identificação de potencial/

Medidas Identificação de obstáculos/

Barreiras Ações

Índices mínimos de eficiência energética para bens de consumo

- Maior Custo de produção de equipamentos eficientes - Falta de mercado para produtos eficientes (baixo poder aquisitivo da população para bens de consumo )

- Exigência de índices mínimos de eficiência energética para todos setores normatizados

Índices mínimos de eficiência energética para máquinas e equipamentos industriais

- Alto custo da substituição dos equipamentos e máquinas - Falta de incentivos financeiros - Falta de conhecimento do potencial de eficiência energética

- Exigência de índices mínimos de eficiência para máquinas e equipamentos industriais normatizados

Premiação e selo de eficiência energética

- Falta de planejamento e organização dos atores dos diversos setores - Falta de definição dos índices mínimos de eficiência energética setoriais

- Ampliação da utilização do selo de eficiência energética para os setores aplicáveis - Aplicação de selos de e.e. para todos os equipamentos - Estímulo ao uso de tecnologias eficientes por meio de incentivos financeiros e fiscais

Padrões máximos de emissões de CO2

- Custo da inovação e aplicação tecnológica - Resistência por parte do mercado de combustíveis tradicionais

- Implementar medidas normativas estabelecendo padrões mínimos de economia de combustível e níveis máximos de emissão de CO2 - Restrição ao uso de transporte individual de passageiros em favor do transporte coletivo eficiente

Redução de perdas na distribuição e transmissão de energia

- Investimentos insuficientes para redução de perdas técnicas e comerciais

- Medidas legais restringindo as perdas de energia a 10%, ainda acima do padrão internacional de 6%.

Estímulos às distribuidoras de energia elétrica que realizam projetos de eficiência energética

- Dificuldade na mensuração dos benefícios gerados pela eficiência energética

- Implementação de um bônus às concessionárias em contrapartida à redução de receita das mesmas.

Criação de incentivos financeiros e fiscais

- Dificuldade nas fontes de obtenção de recursos

- Incentivo fiscal para investimentos em eficiência

248

- Risco elevado para o financiador - Falta de garantias reais das empresas que buscam financiamento - Custo elevado dos recursos

energética - Criação de um fundo de aval para reduzir as dificuldades na captação de financiamento - Menores taxas de juros para projetos de eficiência energética

Realização de diagnósticos energéticos

- Fator cultural (empresas não tem cultura de realizar diagnósticos energéticos) - Falta de marketing sobre o potencial da eficiência energética

- Criação de subsídios para possibilitar às empresas de pequeno e médio porte a contratação de diagnósticos energéticos - Criação de diagnósticos informatizados disponibilizados sem custo pela internet - Estímulo às concessionárias de energia elétrica para incorporarem os diagnósticos energéticos em seu planejamento

Fortalecimento do mercado de eficiência energética

- Econômicas - Dificuldade de se criar projetos concretos de eficiência energética no âmbito governamental - Restrições à implementação de contratos de desempenho na área pública usando a Lei 8666.

- Criação de um fundo de financiamento para projetos de eficiência energética - Compra de equipamentos eficientes por parte do Governo, estimulando outros atores a utilizar padrões semelhantes, propiciando volume de negócios importante para as indústrias. - Aquisição de serviços de eficiência energética, fortalecendo as ESCOs.

Ações educacionais em meio ambiente e eficiência energética

- Fator cultural - Desconexão entre educação ambiental e eficiência energética

- Intensificar as ações de educação em eficiência energética em todos os níveis

P&D - Falta de percepção da importância da eficiência energética - Falta de integração entre as ações de P&D no âmbito acadêmico e privado

- Incentivo a aplicação de tecnologias eficientes já existentes - Desenvolvimento de novas tecnologias (fontes alternativas), com apoio do setor privado. - Estudos quantitativos e qualitativos do potencial de eficiência energética e divulgação do mesmo.

249

CONCLUSÃO

Esta tese mostrou a importância das ações de eficiência energética nos países

estudados e no Brasil. Isso ocorre devido ao máximo aproveitamento da oferta de energia

existente sem necessidade de realizar novos investimentos em usinas; por amenizar os

impactos ambientais negativos locais, regionais e globais causados pela produção,

transporte e uso da energia; e por reduzir o custo da produção e conseqüentemente do uso

final da energia.

Ficou também demonstrado que a eficiência energética pode ser um poderoso

instrumento de política ambiental, a exemplo do que é verificado nos países estudados.

Vem, por um lado, reduzir as perdas ocorridas na distribuição de energia e, por outro lado,

tornar mais eficiente o consumo de energia, permitindo elevar a capacidade instalada sem

construir usinas. Evita-se, assim, ações como o alagamento de terras e o remanejamento de

populações e, em nível global, as emissões de gases de efeito estufa.

Entretanto, vimos que o Brasil ainda não encara a eficiência energética como

instrumento de política ambiental. Enquanto aqui essas ações estão focadas na política

energética, os países desenvolvidos têm como foco a política de meio ambiente. Nesses

países, os efeitos ambientais freqüentemente são o principal motivo das intervenções no

setor energético.

Ao estudarmos a prática das instituições de eficiência energética em nível

internacional ao longo dos anos, nota-se que a preocupação com as questões ambientais

foram se acentuando, prioritariamente, tanto nos seus objetivos quanto nos seus

programas, como os de combustíveis limpos, energias renováveis, diminuição de emissão

de gases de efeito estufa, especialmente CO2, entre outros. Na maioria dos países, os programas de eficiência energética fazem parte de uma

estratégia para tratar das questões energéticas associadas ao aquecimento global190. Vêm,

dessa forma, institucionalizando agências e programas de eficiência energética vinculados

a órgãos ambientais, como EPA nos EUA, ADEME na França e o Future Energy

Solutions, no Reino Unido. Isso se dá, prioritariamente, para cumprimento do acordo de

mudanças climáticas e do Protocolo de Kioto, que fazem parte de políticas ambientais

190 A maioria dos países europeus tem por meta a redução de 8% abaixo dos níveis de emissão de

gases de 1990.

250

globais. Alguns programas de eficiência energética tendem a tornar-se programas

nacionais de mudanças climáticas.

Constatou-se nos estudos de caso internacionais, que a efetivação dos programas

de eficiência energética como instrumento de política energética e ambiental, exige, por

um lado, a atuação do poder público, por meio de incentivos e/ou desincentivos

econômicos e regulamentação e, por outro lado, a participação social.

Tanto as empresas geradoras e distribuidoras de energia são incentivadas a

economizar energia, diminuindo as perdas na distribuição e na transmissão. Da mesma

forma, o consumidor é (des)incentivado a gastar energia, por meio de taxação. Ou ainda é

incentivado, por meio de estímulos financeiros, tais como a disponibilidade de

equipamentos eficientes mais baratos a utilizá-la de forma mais eficiente.

A maioria dos programas de eficiência energética nos países desenvolvidos,

descentralizou suas ações, responsabilizando os governos locais em planejar, impor metas

e estipular orçamentos para a melhoria das ações. Constatou-se, também, dentro das

estratégias de eficiência no setor residencial, uma grande preocupação com a eficiência

energética nas comunidades de baixa renda.

O mercado de eficiência energética amplia-se, gradativamente, em todos os países.

Nos EUA e em outros países, por exemplo, o uso do selo Energy Star, para produtos com

tecnologias eficientes veio crescendo, significativamente, no mercado de equipamentos de

escritórios, de iluminação, de aparelhos eletrodomésticos, sinais de trânsito, aquecimento e

de refrigeração, entre outros.

Além da ampliação do próprio mercado de eficiência energética, o que se verifica é

que se está utilizando, cada vez mais, os padrões de desempenho energético para

edificações (energy performance standard) e estes, por sua vez, são utilizados em

conjunto com os padrões de eficiência energética existentes para materiais e/ou

equipamentos (insolação, janelas, boilers etc).

Outra evolução dos índices de eficiência energética foi a introdução dos

certificados de eficiência para edificações. Estes possuem uma similaridade com os selos

de eficiência energética para equipamentos e eletrodomésticos, porém mais complexos, ou

seja, com maior número de itens para serem avaliados.

A certificação de prédios eficientes, por sua vez, levou à introdução de um outro

padrão de certificação, o dos green building, que associam índices de eficiência

energética a padrões de sustentabilidade ambiental. Tais padrões são relacionados à

utilização de água de forma eficiente; utilização de materiais menos impactantes ao meio

251

ambiente; adaptação de edificações existentes ao invés de construção de novas; otimização

do uso de material evitando o desperdício, entre outros.

Assim, ações pontuais de eficiência energética foram se agregando a outras ações

visando a sustentabilidade ambiental, constituindo-se em um universo de ações mais

complexas que beneficiam o meio ambiente e a sociedade.

Cabe ressaltar que entre os quatro países estudados, os programas de eficiência

energética da França (ADEME) são os mais abrangentes, e compreendem uma quantidade

significativa de ações envolvendo questões ambientais que vão muito além de uma

simples estratégia para tratar das questões energéticas associadas ao aquecimento global.

No âmbito dos países estudados verificamos uma série coincidente de

procedimentos e ações de eficiência energética responsáveis pelos resultados positivos.

Tais ações são, principalmente, informação, treinamento, assessoria, incentivos

econômicos, marketing, educação, regulamentação, padrões de eficiência energética,

etiquetagem, diagnósticos energéticos, entre outros.

Outro fato importante é que os programas e ações nos países desenvolvidos são

continuamente acompanhados e avaliados, de modo a checar a eficiência e os resultados

alcançados pelos mesmos. A partir dessas avaliações, são planejadas as próximas metas e

ações dos programas existentes e de inovações necessárias para a melhoria do processo e,

se necessário, introduzidos novos instrumentos legais, administrativos e/ou econômicos.

A França se destaca pelo fato de ter uma matriz energética essencialmente nuclear

e de não ter passado pelo processo de privatização ocorrido nos outros países estudados e

pela interdisciplinaridade de seus programas. Apesar destes serem vinculados à eficiência

energética, abrangem uma gama maior de problemas ambientais, tais como qualidade do

ar, gestão de resíduos sólidos domésticos e industriais, desenvolvimento urbano/qualidade

ambiental, cidades sustentáveis, poluição sonora, entre outros.

Podemos verificar que os programas setoriais do Canadá embora envolvam todos

os setores, tendem a elaborar mais programas relacionados aos transportes, enquanto que

os EUA privilegiam o setor da indústria da construção.

Outro fato interessante que já vem ocorrendo nos países estudados, em especial nos

EUA é a interação entre programas ambientais que tratam de eficiência em vários setores,

como, por exemplo, o Energy Star, EPA´s Water Efficiency Program, Wastewi$e, Industry

of the future, Expansion of recycling technology. Essa é uma tendência crescente e vem

em prol do desenvolvimento sustentável.

252

No Brasil, a eficiência energética ainda não é institucionalizada como um braço da

política de meio ambiente. As ações de conservação de energia se encontram restritas a um

programa dentro do MME/Eletrobrás (PROCEL) e dentro dessas instituições, as ações são

trabalhadas desvinculadamente dos departamentos de meio ambiente.

O setor ambiental, por sua vez, não vem trabalhando as questões ambientais e

energéticas conjuntamente e nem visa implementar, no curto ou médio prazos, uma

política de eficiência energética que tenha como meta maximizar os ganhos ambientais. As

questões ambientais/energéticas ainda se restringem ao licenciamento ambiental de

empreendimentos do setor elétrico.

Alguns indícios de mudanças positivas como a criação de comitês que tratavam de

questões relacionadas a eficiência energética vieram ocorrendo após a crise de energia que

se instalou no Brasil no ano de 2001. Algumas dessas ações, entretanto, foram

descontinuadas ao final de 2002 (mudança de governo), tais como:

• A extinção do Comitê Técnico para Eficientização do Uso da Energia que

assessorou a Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica (CGE). A

participação da eficiência energética no comitê Gestor da crise foi de

fundamental importância para que o tema deslanchasse dentro das políticas

públicas naquele momento.

• A extinção da Câmara Técnica Permanente de Meio Ambiente e Energia

instituída pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA. No

Governo Lula, foi implantada no CONAMA uma Câmara de Infraestrutura,

que engloba as áreas de energia e mineração. Não houve, até o final de 2003,

trabalho relacionado, especificamente aos temas eficiência energética/meio

ambiente.

Todavia, a crise de energia, trouxe para a sociedade, de uma maneira geral, um

alerta para a necessidade de se conservar energia e tornar o seu uso mais eficiente. Assim,

a conscientização e a participação da sociedade nesse tema cresceu nitidamente, e houve

interação nos fóruns de discussão e outros canais como a internet, disponibilizado, por

exemplo, pela ANEEL e pelo MME.

A crise de energia possibilitou, ainda, a implementação da Lei de Eficiência

Energética, de 2001 e regulamentada no mesmo ano. Se por um lado esta tenha sido um

253

ganho efetivo para a implementação dessa política, por outro lado veio demonstrar que

sem um arcabouço institucional adequado, um Estado forte regulamentando as ações e a

participação da sociedade pressionando por maior eficiência, o processo é moroso. Faltam

recursos humanos, institucionais, financeiros, e empenho político para que se alcance

resultados concretos. A política de eficiência energética ainda depende do envolvimento e

da sensibilidade das pessoas envolvidas com a questão.

No que se refere à política de energia e meio ambiente, os dois ministérios vêm

elaborando (no ano de 2003) uma agenda ambiental conjunta para os setores de energia

elétrica, fontes alternativas, petróleo e gás e atividades de geologia e mineração. Essa

agenda não explicita a eficiência energética como meta. Este poderia ser um primeiro

passo para a vinculação institucional da eficiência energética com a política ambiental.

A eficiência energética poderia ser uma meta mais adequada às condições

“ambientalmente sustentáveis e justas” do que a de “assegurar a expansão da oferta

energética no país”, como foi explicitado no texto da agenda, uma vez que seria mais fácil

eficientizar para não ter que expandir.

No setor privado, a eficiência energética vinculada à questão ambiental pode vir a

ser um fator de competitividade, embora as empresas de energia, não apresentem, até o

final do ano 2003, em sua maioria, programas e ações em energia eficiente suficientes para

marcar essa diferenciação de serviços. Por um lado, não há pressão da sociedade por

serviços mais eficientes. Por outro lado, não há incentivos governamentais/regulatórios

para que empresas passem a investir em eficiência energética.

Analisando os resultados das pesquisas dessa tese, fica patente que o marco

regulatório para o setor elétrico deve contemplar a obrigatoriedade de se incentivar os

ganhos de eficiência energética. Cada empresa deve ser cobrada pela eficientização da

oferta (medidas de redução de perdas ocorridas desde a geração até a transmissão de

energia), tanto quanto os usuários finais devem ser motivados pelas empresas, pelos

fabricantes de equipamentos, pelo setor público, entre outros, a demandarem e utilizarem

menos energia. Para tanto, faz-se necessário, além dos incentivos às empresas e aos

usuários, por meio de regulamentação, um acompanhamento dos investimentos em

eficiência energética e a avaliação do desempenho, por meio de análise dos custos e

benefícios destes, especialmente no que se refere à aplicação dos recursos das empresas

em eficiência energética.

Assim, a inserção de novas variáveis no planejamento do setor elétrico,

especialmente os aspectos ambientais, sociais e de conservação de energia, exige

254

instrumentos regulatórios por parte do Estado, que proporcionem um direcionamento dos

atores envolvidos na execução dos planos, em sua maioria empresas privadas. Por outro

lado, deverá ser feito um acompanhamento rígido, no sentido de verificar se estão sendo

seguidas as premissas e regulamentações econômicas e ambientais previstas. Dentre as

regulamentações cabem penalidades àquelas empresas que não seguirem as normas/leis.

Pode-se afirmar que o êxito obtido nas reestruturações dos setores elétricos em nível

internacional deu-se, em grande parte, face ao posicionamento do regulador do processo e

às regulamentações adequadas.

Embora o Decreto 2335/97191, que rege a atuação da ANEEL, evidencie o estímulo

e participação de ações ambientais voltadas para o benefício da sociedade, bem como a

interação com a Política Nacional de Meio Ambiente, ainda é incipiente a atuação da

ANEEL com relação às questões ambientais. Algumas ações têm sido realizadas, tais

como termos de cooperação técnica assinados com o IBAMA/MMA, prioritariamente para

questões de licenciamento, além do trabalho conjunto com a área de meio ambiente da

Eletrobrás, com o CEPEL.

Há que se assinalar que o modelo de gestão do setor elétrico e energético adotado

pelo Brasil não é perene. Ele está sujeito a mudanças políticas que venham a ocorrer. Estas

mudanças podem gerar a inserção de mais ou menos políticas vinculadas ao meio

ambiente e à eficiência energética.

No caso das experiências internacionais, a regulamentação de eficiência energética

é mais rígida e vinculada às questões ambientais como no caso dos transportes/poluição e

das usinas termelétricas. Neste sentido, nos EUA, as tarifas de energia elétrica incluem um

valor percentual, relacionado às externalidades ambientais da produção de eletricidade.

Na realidade, como o Brasil não tem de cumprir metas para o Protocolo de Kioto, o

fator ambiental não é prioritário para as ações de eficiência energética. A eficiência está

baseada em fatores de segurança/energética e econômico.

No âmbito municipal, a interação da gestão energética, com outros programas de

gestão tais como gestão do território, gestão hídrica, faz com que a eficiência energética

seja mais um componente para a inserção do desenvolvimento sustentável dos municípios.

Essa interação também começa a ocorrer em nível federal com a parceria entre o Procel e

a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades para

implementar projetos de eficiência energética no setor de saneamento em todo o Brasil.

191 inciso XXV do art. 4º

255

Constatamos, assim, que o Brasil apresenta avanços nas ações de eficiência

energética, embora não se possa considerar que estas sejam da mesma magnitude das

instituídas nos outros países considerados. A regulamentação/legislação de eficiência

energética, a exemplo da legislação ambiental, sofreu um atraso de cerca de dez anos em

relação aos outros países, tendo como conseqüência índices mínimos de eficiência

energética bem abaixo dos estipulados nos países analisados; menos diagnósticos

energéticos, treinamentos e assessorias e menos informação e marketing sobre o assunto.

Por outro lado, menos e menores incentivos econômicos fazem com que o interesse e a

demanda sejam em menor escala do que nos países onde ocorrem mais incentivos. O

mercado de bens e serviços de eficiência energética ainda é pouco desenvolvido. Segundo

o INEE (2001), este se encontra 15 a 20 anos atrasado em relação aos EUA e Canadá.

O que se verifica ao fazermos uma análise comparativa entre os outros países

estudados é que no Brasil, os programas estão fortemente atrelados a variáveis políticas e

econômicas do País. A cada novo governo que se inicia, as ações recomeçam, aparentando

o início de um novo programa. Os países estudados têm os programas e instituições mais

consolidadas.

Outra diferença no processo de inserção da eficiência energética que se dá entre os

países estudados e o Brasil são as parcerias existentes do setor público com o privado em

prol de ações eficientes. Isso permite uma alavancagem de recursos financeiros e humanos

muito mais eficaz para os programas e ações implementadas. Por outro lado, a sociedade

civil, nesses países tem uma atuação muito forte, seja por meio das ONGs, seja por meio

de atuação voluntária.

Ainda outro fator importante na diferenciação das ações entre os países e o Brasil é

que essas foram introduzidas no País face às exigências do BIRD e do GEF que só fariam

empréstimos a programas de eficiência energética voltados à sustentabilidade ambiental.

Cabe lembrar que esses outros países têm uma matriz energética baseada na

termeletricidade enquanto que o Brasil possui uma matriz quase que essencialmente

hídrica, o que não exime o País de preocupação com os impactos ambientais negativos

regionais (sociais, biológicos e físicos) e mesmo com os impactos globais, se forem

construídas as usinas térmicas previstas na gestão de Fernando Henrique Cardoso192.

192 Embora a proposta do novo modelo institucional do setor elétrico instituída em julho de 2003

aponte que as usinas térmicas serão utilizadas para complementaridade de energia elétrica, esta política pode ser modificada em função de fatores políticos, econômicos, técnicos e/ou interesses internacionais.

256

De qualquer forma, observa-se que o Brasil institui, lentamente, ações de eficiência

energética à luz das experiências que vêm sendo implementadas, especialmente nos EUA,

Canadá e Reino Unido.

Por fim, constata-se que a implantação efetiva das políticas de eficiência

energética, bem como a ampliação do mercado se justifica em termos quantitativos. O

estudo das experiências internacionais e brasileiras permite que se conclua que mesmo sob

a ótica meramente financeira, os investimentos em eficiência energética são bastante

atrativos. A relação entre investimentos e retornos varia entre 1:2,5 nos EUA e mais de 1:9

no Brasil, de acordo com os dados oficiais do EERE e do PROCEL.

Há que se agregar a tais números – que por si só já justificam a realização de

respectivos programas – também uma outra vertente de análise: a economia ambiental

(segundo estudos da COPPE/UFRJ, os custos ambientais relacionados à empreendimentos

do setor elétrico alcançam 25 a 30% do projeto). Não precisar investir em geração de

energia significa, sem dúvida, economizar impactos ambientais negativos, que se

expressam sob diferentes formas: emissão de CO2 e outros gases poluentes (no caso das

usinas termelétricas), deplecionamento de estoques de recursos naturais (no caso de

petróleo e carvão), remanejamento de populações e áreas alagadas (no caso de usinas

hidrelétricas). Embora os economistas venham aprimorando técnicas que estimam os

custos de impactos de tal natureza, há controvérsias quanto à sua expressão da realidade.

Geralmente são utilizados cálculos microeconômicos, que avaliam, por exemplo, a

redução na conta de energia de cada consumidor. Faz-se necessário a elaboração de

cálculos macroeconômicos, uma vez que a eficiência energética possui benefícios de

ordem econômica, técnica, ambiental, na saúde, etc, que devem ser contabilizados de

forma a agregar os custos de todos esses componentes. Em todo caso, é preciso não perder

de vista que evitar perdas ambientais e sociais é mais um apelo que justifica a já positiva

relação entre benefícios e custos de eficiência energética.

Alguns pontos merecem ser destacados:

• A institucionalização por meio da criação de agências de eficiência energética vem

resultando em maior independência, maior aporte de recursos, a descentralização das

ações em níveis estadual e local, bem como a redução na pulverização das ações que

tradicionalmente são empreendidas por distintas organismos, entre outras.

257

• Os investimentos em eficiência energética nos países estudados trazem retornos de

10 a 25% acima dos recursos investidos; além da economia de energia gerada traz

uma economia para o meio ambiente (menos UHE, menos UTE, menos poluição,

menor emissão de gases de efeito estufa).

• Todos os países estudados vêm implementando programas setoriais de eficiência

energética, e em sua maioria vinculados a programas de mudanças climáticas.

• No âmbito legal, todos os países estudados implementaram legislação específica para

eficiência energética, incluindo legislações em nível estadual e municipal, o permitiu

adaptar as leis às especificidades locais. A regulamentação legal abrange os índices

mínimos de eficiência energética e máximos de consumo, bem como a certificação

por parte de órgãos competentes e etiquetagem.

• A implementação de instrumentos econômicos por meio de criação de incentivos

financeiros e fiscais acarretam maior facilidade de implementação de eficiência

energética com redução de consumo, menor gasto público (energia, meio ambiente,

saúde, etc.). Os instrumentos econômicos favorecem aquelas pessoas/empresas que

ainda não se motivaram para as ações de eficientização, mas que passam a adotarem

por meio de incentivos.

Os programas de eficiência energética vêm de encontro ao desenvolvimento

sustentável ao interagir com programas de eficiência da água, reciclagem, entre outros. Os

prédios energeticamente eficientes entrelaçam-se com medidas que originam cidades

sustentáveis e daí por diante.

* * * * *

A política ambiental e a política energética podem ser conflitantes ou

compatíveis. Pela lógica disciplinar das políticas públicas, cada ministério ou instituição

pública só trabalha e enxerga as suas próprias questões e interesses, e isso gera

disfunção; os ensinamentos de crises e experiências do último quarto de século

permitem vislumbrar casamentos possíveis; para isso é preciso vontade política,

258

competência técnica, mobilização social, economicidade, sustentabilidade das políticas,

entre outras condições.

Enquanto o setor ambiental brasileiro não assumir as ações de eficiência

energética como parte de sua política, estas permanecerão à mercê do setor energético e

do seu permanente conflito entre produzir energia e promover a eficiência energética.

259

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www.mme.gov.br http://nrcan.gc.ca www.oee.nrcan.gc.ca www.oit.doe.gov www.ons.org.br www.petrobras.com.br/ www.procel.gov.br www.thecarbontrust.co.uk www.unfccc.de/media/pr699sb.html Entrevistas realizadas entre os meses agosto e novembro de 2003: Aluisio Campos Machado – Prof. do Programa de Planejamento Energético da COPPE/UFRJ. Célio Bermann – Professor da USP e Assessor Especial de Meio Ambiente da Ministra de Minas e Energia Emilio La Rovere – Professor de Política Ambiental e Planejamento Energético da COPPE/UFRJ; Coordenador do LIMA – Laboratório Interdisciplinar de Meio Ambiente. Francisco Ivaldo de Andrade Frota – Presidente da CBEE – Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial – Ex- diretor da ANEEL Geraldo Pimentel – Assessor da Presidência da ONS; ex-diretor do PROCEL. Howard Geller – Diretor do Southwest Energy Efficiency Project (SWEEP), e ex-diretor executivo do American Council for an Energy-Efficient Economy (ACEEE). Izabella Monica Teixeira – Pesquisadora da COPPE/UFRJ; ex-diretora de Qualidade Ambiental do MMA. José Roberto Moreira – Professor do Departamento de Energia da Universidade de São Paulo - USP. Luiz Alberto A. Reis – Diretor Comercial da ESCO Johnson Controles. Marcelo Poppe – Secretário de Desenvolvimento Energético do MME Marina Godoy Assumpção – Diretora de Eficiência Energética do MME

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Miriam Nutti – Departamento de Meio Ambiente da Eletrobrás Renato Mahler – Coordenador do Programa de Conservação de Energia Elétrica – PROCEL - Eletrobrás Roberto Schaeffer – Professor do Programa de Planejamento Energético da COPPE/UFRJ Ruy de Góes Leite de Barros - Diretor de Programa de Energia da Secretaria de Qualidade Ambiental - MMA