3º Seminário de Relações Internacionais

Graduação e Pós-graduação

Repensando Interesses e desafios para a inserção internacional do Brasil

no Século XXI

Área Temática: Instituições Internacionais.

EFETIVIDADE E SECURITIZAÇÃO DE REGIMES INTERNACIONAIS

Matilde de Souza - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais

Cristiano Garcia Mendes - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais

Letícia Britto dos Santos - Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais

2

RESUMO

Estudos sobre efetividade de Regimes Internacionais têm avançado no sentido de propor

ferramentas metodológicas que permitem identificar o quão efetivo tais arranjos podem ser.

Admitindo-se que um alto grau de efetividade tenderá a evitar processos de securitização da

temática de que se ocupa o Regime. Este artigo pretende discutir, em um primeiro momento,

a efetividade a partir de adaptação das variáveis sugeridas por Oran R. Young. Em seguida,

o presente estudo analisará a hipótese de que a securitização provavelmente tenderá a não

ocorrer em casos de alta efetividade. Isto se deve ao fato de, caso efetivo, o Regime produzirá

efeitos positivos no comportamento dos Estados. Embora o foco nos regimes ambientais, o

presente artigo é eminentemente teórico e expressa um primeiro esforço de elaboração de

um modelo de analíse que nos será útil para a realização de estudos de caso.

Palavras chave: Securitização, Efetividade; Regimes Internacionais.

INTRODUÇÃO

3

A relação existente entre a questão da Efetividade e da Securitização de Regimes

Internacionais é o grande pilar que move este trabalho. Dessa forma, a primeira sessão

apresenta o conceito de Regime Internacional definido por Young e Levy (1999),

relacionando-o com os argumentos sobre efetividade apresentado por Young (2000).

Já na segunda sessão, será discutido o conceito de securitização e os processos de

securitização, com o objetivo de fundamentar teoricamente a hipótese aqui desenvolvida: se

efetivas, instituições internacionais produzem estabilidade e permitem previsibilidade,

dificultando ou criando obstáculos para que um determinado tema seja securitizado. Na

subsessão sequente, será apresentada a relação entre securitização e meio ambiente, além

do conceito de segurança humana.

Por fim, na terceira sessão será apresentada a relação de fato que há entre efetividade

e securitização de Regimes Internacionais, baseada na ideia de que, quanto maior o grau de

efetividade de um determinado Regime Internacional, maior a possibilidade de previsibilidade

das ações advindas deste Regime, bem como dos parâmetros reguladores das mesmas e

menores será necessidade de securitizar uma temática.

Finalmente, será apresentada uma breve conclusão, na qual os autores reconhecem

a lacuna deixada por esse trabalho e apontam a possibilidade de aprofundar a análise da

temática de Efetividade e Securitização de Regimes Internacionais, principalmente no que diz

respeito às questões ambientais, com foco para a temática de Mudanças Climáticas, onde o

Regime Internacional apresenta um ótimo estudo de caso dessa relação entre efetividade e

securitização.

4

1- Efetividade de Regimes Internacionais

Para Young e Levy (1999), Regimes Internacionais são instituições sociais que

expressam acordos sobre princípios, normas, regras, procedimentos e programas que

governam as interações dos atores em áreas temáticas específicas1. Numa perspectiva

simplificada, essas instituições, como estruturas de regras, seriam efetivas na medida em que

alcancem eliminar ou melhorar substantivamente o problema que levou à sua criação. Desse

modo, efetividade é uma substantiva contribuição das instituições para resolver problemas

que motivaram os agentes a investir tempo e energia na sua criação (YOUNG, 2000). Essa

definição sugere efetividade como uma varíavel contínua: de uma condição em que o Regime

pode ser considerado “letra morta” àquela que produz resultados ótimos em relação aos

objetivos propostos na sua criação.

Considerando as instituições ou Regimes Internacionais (aqui tratados como similares

pois Regimes Internacionais são considerados um tipo de instituição internacional) é efetiva

toda instituição cujo funcionamento alcance obrigar os agentes a se conduzir de modo

diferente daquele que adotariam na sua ausência. Além desse aspecto, a efetividade de um

Regime Internacional também dependerá da capacidade dos Estados ajustarem políticas

domésticas, o que envolve custos políticos, institucionais e materiais para sua produção.

Quanto ao ajuste de políticas, considera-se a relevância de entes subnacionais e de grupos

de interesse que atuam na política doméstica, cujos interesses podem tornar tal ajuste mais

ou menos custoso.

Discutir a efetividade de Regimes Internacionais, portanto, exige que se observe como

as instituições operam para moldar comportamentos e, no processo, resolver problemas.

Claramente, a questão traz algumas dificuldades do ponto de vista metodológico,

considerando-se a necessidade de se identificar quanto das variações no comportamento de

agentes individuais e nos resultados coletivos em nível internacinoal pode ser razoavelmente

atribuído à operação de arranjos internacionais em contraste com a ação de outras forças

(YOUNG e LEVY, 1999, pág. 1).

Para se evitar a ambiguidade que o conceito de efetividade pode sugerir, Young e

Levy propõem identificar alguns elementos do conceito a partir das abordagens “problem-

1 Esse conceito é distinto do adotado por Krasner, que define os Regimes Internacionais como “princípios, normas, regras e procedimentos para a tomada de decisão em torno dos quais as expectativas dos atores convergem numa dada área temática”. De fato, Young alude a programas e não afirma que Regimes convergem expectativas, o que supõe, em tese, na concepção de Krasner, ter sido resolvido, pelo menos, o problema de coordenação de políticas no âmbito da construção institucional. Tal consideração gera um conjunto de questões de natureza teórica que foge ao escopo deste artigo. Para maiores detalhes sobre a concepção de Krasner, consultar: KRASNER, Stephen D. Structural causes and regime consequences: regimes as interveningvariables. In KRASNER, Stephen D. (Ed) International Regimes. London: Cornell University Press, 1983.

5

solving”, legal, econômica, normativa e política. No campo da abordagem “problem-solving”,

os autores consideram que efetividade é a capacidade de um Regime ou instituição produzir

condições para a solução do problema que originou sua criação. A abordagem legal sugere

que a efetividade deve ser definida a partir do grau no qual obrigações contratuais são

cumpridas. Assim, efetivas são as instituições que alcançam o cumprimento das regras,

mudanças nas políticas, implementação de programas, etc. Quanto à abordagem econômica,

a efetividade expressa-se pelos resultados – positivos ou negativos – mas também em função

dos custos de solução ou mitigação do problema – se baixos ou altos. Considerando-se a

efetividade a partir de princípios normativos, esta se explicitaria pelo alcance de equidade ou

justiça, participação, dentre outros aspectos.

Finalmente, definido a partir de uma abordagem política, o conceito ganha elementos

mais operativos: são efetivas as instituições que alcancem provocar mudanças no

comportamento dos agentes, nos seus interesses e nas próprias instituições, além de ter

efeitos nas políticas e ainda no desempenho das instituições, de modo a contribuir para uma

gestão positiva do problema que objetivou a sua criação. Essa definição não exclui

considerações sobre como o problema é resolvido, graus de aquiescência dos atores ou se

objetivos normativos foram alcançados.

Considerando-se as diversas abordagens e a contribuição de cada uma para se

precisar o significado de efetividade, pode-se admitir a definição sugerida pela abordagem

política uma vez que tal definição sugere que instiutições efetivas induzem ações para a

obtenção dos objetivos buscados por elas, possibilitando, também, o estabelecimento de

indicadores que permitem mensurar o quão efetiva é uma instituição ou um Regime

Internacional.

Em se tratando de Regimes Ambientais Internacionais, a discussão quanto à sua

efetividade envolve a produção de mudanças de comportamento de atores estatais e não

estatais, que agem no sistema internacional ou na política doméstica. Tais Regimes devem

produzir, se efetivos, não apenas aquiescência dos Estados quanto às medidas adotadas

internacionalmente, mas, sobretudo, mudanças ou ajustes nas políticas domésticas que

atendam ou que incorporem as medidas indicadas pelo Regime. Nesse caso, segundo

Ringquist e Kostadinova (2005), um Regime Ambiental específico deve promover maior

preocupação doméstica com as questões por ele tratadas, produzir maior ênfase na

hospedagem de acordos ambientais e estimular a produção de capacidade governamental

para produzir a mudança de políticas.

Considerando problemas de governança internacional e com foco para as questões

ambientais, Oran R. Young, em artigo publicado em 2000, apresenta sete indicadores que

possibilitariam mensurar efetividade. Para cada um desses indicadores, o autor apresenta

uma proposição que permite, se adequadamente aplicada e testada, “identificar fatores que

6

aumentam ou diminuem a importância das instituições na determinação do comportamento

internacional” (YOUNG, 2000, pág. 238). Os indicadores e suas respectivas proposições são

apresentados abaixo, em forma de quadro, tendo em vista maior objetividade.

Variáveis Proposição correspondente

Transparência 1 - “A efetividade das instituições internacionais varia diretamente

com a facilidade do monitoramento ou da verificação do

desempenho à luz das suas principais prescrições de conduta”.

Resistência 2 - “A efetividade das instituições internacionais é função da

resistência dos mecanismos de opção social empregados”.

Regras de

transformação

3 - “ A efetividade das instituições internacionais varia diretamente

com o rigor das regras reconhecidas que governam as mudanças

nas suas normas substantivas.”

Capacidade dos

governos

4 - A efetividade das instituições internacionais varia diretamente

com a capacidade que têm os governos dos membros de

implementar suas normas.

Distribuição de

poder

5 - “As assimetrias agudas na distribuição de poder (no sentido

material) entre os participantes circunscreve a efetividade das

instituições internacionais”.

Interdependência 6 - “A efetividade das instituições internacionais varia diretamente

com o nível de interdependência dos participantes”.

Ordem intelectual 7 - “As instituições internacionais não podem manter sua efetividade

po rmuito tempo depois da erosão ou do colapso das suas

subestruturas intelectuais”

Fonte: YOUNG, 2000.

O autor citado detalha cada uma das sete variáveis em alguns indicadores que

permitem testar a força de cada proposição correspondente. Além da atenção a estas

variáveis, é importante articular as políticas adotadas pelo Regime per si e a sua implantação

no âmbito doméstico, as condições para a manutenção da instituição, seu fortalecimento e

possíveis mudanças, além das questões relacionadas ao controle de recursos. Implica dizer

que, em tese, a efetividade geraria condições de governança numa área temática específica,

porque envolve processo gradativo de consolidação de regras no âmbito internacional e o

desenvolvimento e implantação de políticas vinculadas a tais regras e em sua observância,

no âmbito doméstico. Dessa forma, se efetivas as instituições internacionais, tais instituições

produziriam estabilidade e permitiriam maior previsibilidade.

7

A seção seguinte irá discutir o conceito de securitização e os processos de

securitização, tem em vista fundamentar a hipótese aqui desenvolvida: se efetivas, instituições

internacionais produzem estabilidade e permitem previsibilidade, dificultando ou criando

obstáculos para que um determinado tema seja securitizado.

2 . A Escola de Copenhagen e os processos de securitização

O período que se seguiu após o final da Guerra Fria conheceu substantivas mudanças

nos estudos sobre segurança internacional. Dentre os principais movimentos que se

intensificaram a partir desta época pode-se destacar: a junção dos estudos estratégicos com

pesquisas para a paz (o que, de forma geral, ficou conhecido como Estudos de Segurança);

a ampliação dos temas analisados pela perspectiva da segurança (economia, meio ambiente,

cultura, dentre outros, passaram a serem passíveis de securitização); e o número de teorias

de Relações Internacionais mobilizadas e instrumentalizadas para lidar com as questões da

Segurança (dentre elas, o Construtivismo, Pós-Estruturalismo, Feminismo, etc.)

(KOLODZIEJ, 2005; GUZZINI, JUNG, 2004; BUZAN, BUZAN, WAEVER, DE WILDE, 1998).

Neste novo cenário que se formava nasceu, em meados da década de 80, o

Copenhagen Peace Research Institute (COPRI). Seus objetivos iniciais foram o de fomentar

internacionalmente o debate sobre Segurança Internacional a partir de publicações sobre

Estudos de Segurança que almejavam, não negar em termos absolutos as abordagens mais

clássicas de segurança, mas ampliá-las, concedendo o status de securitização a setores

ainda não contemplados por esta perspectiva. (GUZZINI, JUNG, 2004; HERRING, 2007;

HOUGH, MALIK, MORAN, PILBEAM, 2015).

In this context, the Copenhagen Peace Research Institute (COPRI) developed into one of the leading European institutes in the field, despite its precarious origins and small size. Founded in 1985, it achieved a certain stability from 1988 under its first official director, Hakan Wiberg, who oversaw a handful of people on limited tenure contracts. (...) COPRI emerged at a particular historical and intellectual juncture. It arrived as a latecomer in the peace research community, when the antagonism with the establishment had so some extent receded, and it joined the theoretical debates in International Relations, which witnessed a major broadening and sophistication in the 1980s, further spurred in the end of the Cold War. (GUZZINI, JUNG, 2004)

Através de autores como Buzan, Waever, De Wilde, dentre outros, a Escola de

Copenhagen passou a refletir sobre a possibilidade de setores não militares serem incluídos

nos Estudos de Segurança e o fenômeno da securitização ser estendido a esferas, até então,

menos convencionais. Assim, ao invés de se falar de temas de segurança, começaram a ser

estudados processos de securitização e de dessecuritização de determinados assuntos,

independentemente de suas relações com setores militares. Desta forma, ao invés de uma

tradicional classificação dicotômica que separava aqueles assuntos cuja natureza pertenceria

8

aos Estudos de Segurança, passou-se a verificar em um espectro que iria desde situações

em que um fenômeno poderia ser classificado como não-político (portanto, pouco afeito às

questões de segurança), às situações de cunho político (sendo tratado, desta forma, pelos

procedimentos políticos tradicionais), até as conjunturas de máxima politização e, portanto,

de segurança (nas quais medidas excepcionais pudessem ser adotadas)2.

Nesta lógica, qualquer assunto seria passível de ser considerado de segurança,

dependendo do grau de intensidade política com que o mesmo fosse tratado. Quanto maior o

viés político do fenômeno, mais o mesmo se encaminharia para o extremo político da

gradação, perfazendo o que os autores da Escola de Copenhagen descrevem como

movimento de securitização. À medida que o fenômeno perde seu viés político, o mesmo

passa por um movimento inverso conhecido como movimento de dessecuritização3.

NON-POLITICIZED POLITICIZED SECURITIZED

FONTE: EMMERS, 2007, p. 11

Para que um fenômeno seja securitizado, entretanto, algumas características devem

estar relacionadas ao mesmo. Primeiro, o mesmo deve apresentar algum tipo de ameaça

existencial. Se algo é considerado de segurança é porque a existência de algum objeto de

referência está em risco, transformando esta ameaça em questão política. Segundo, e

consequência do primeiro ponto, toda situação securitizada deve ser tratada como prioridade

2 Algumas críticas são feitas a esta visão processual da securitização. Dentre elas, o suposto etnocentrismo da Escola de Copenhagen; a presença de regiões (como nordeste da Ásia) nas quais ainda prevalece uma lógica de segurança realista e a falta de clareza sobre os limites existentes entre o âmbito da política regular e da segurança (EMMERS, 2011). 3 BUZAN, WAEVER e DE WILDE (1998) identificam três atores nos processos de securitização: o autor securitizador que aponta a existência de uma ameaça (securitizing actor); o objeto de referência que, supostamente está em perigo(referent object); e o autor funcional que participa de forma periférica do processo ajudando ou atrapalhando o sucesso da securitização (functional actor).

. The state does not cope

with the issue

.The issue is not included in

the public debate

.The issue is maneged within the

standard political system

.It is ‘part of public policy, requiring

government decision and resource

allocations, or more rarely some

formo f communal governance’

(Buzan, Waever, de Wilde 1998:3)

.The issue is framed as a security

question through na act of

securitization

.A securitizing actor articulates

na already politicized issue as na

existential threat to a referent

object

9

na agenda política de um povo. Se for a existência de algo que se deve defender que corre

(em função do) perigo (que representa), todas as demais questões não existenciais se

tornam secundárias. E, terceiro e último, se algo é securitizado, deve-se trabalhar com a

possibilidade de medidas excepcionais nas quais até o não respeito às regras estabelecidas

pode ser colocado em xeque.

When does an argument with this particular rhetorical and semiotic structure achieve sufficient effect to make an audience tolerate violations of rules that would otherwise have to be obeyed? If by means of an argument about the priority and urgency of an existential threat the securitizing actor has managed to break free of procedures or rules he or she would otherwise be bound by, we are witnessing a case of securitization. Even if the general logic of securitization is clear, we have to be precise about its threshold. (BUZAN, WAEVER, DE WILDE, p. 25).

Ressalta-se, também, que todo processo de securitização acarreta, portanto, a

legitimidade de determinado governante ou ator responsável pela securitização tratar a

questão como prioritária em sua agenda política, alocando recursos e esforços

prioritariamente para a questão securitizada. Além disto, toda securitização envolve, também,

a possibilidade de sigilo de determinadas informações sob a justificativa da transparência em

relação das mesmas colocar em risco aquilo que se quer preservar. (BUZAN, WAEVER, DE

WILDE, 1998).

Em resumo, securitizar seria, portanto, identificar uma ameaça existencial; tratar a

questão como prioritária e aceitar a possibilidade de quebra de regras. Desta forma, a

identificação destes três elementos em um fenômeno analisado daria indícios de que o objeto

de estudo estaria passando por este processo e haveria, portanto, uma tentativa por parte de

ator securitizador em tratar a questão como algo relativo à segurança45. Se estes três

elementos não são encontrados nas narrativas sobre o fenômeno em questão, os indícios

levariam à conclusão contrária de que o objeto estudado não estaria sendo tratado como algo

relativo à segurança por este mesmo público6.

4 A questão do público também é essencial para as Teorias de Securitização. Segundo estas abordagens, o mero fato de um agente securitizador apontar uma ameaça à existência de algo, ou alguém, não garante que o fenômeno seja securitizado. A audiência à quem se destina o discurso securitizador deve, através de uma negociação tácita, aceitar a legitimidade de tal ameaça para que o processo de securitização seja completo. Desta forma, o processo de securitização é algo que se concretiza no nível discursivo sendo a aceitação, ou não, de narrativas securitizadoras por um determinado público que conclui se determinado fenômeno deve, ou não, ser visto sob a perspectiva da segurança. (BUZAN, WAEVER, DE WILD, 1998; EMMER, 2007; WILLIAMS, 2003) 5 Notem que a abordagem da Escola de Copenhagen não invalida a lógica realista da segurança descritas por autores como Carl Schmitt. Entretanto, a mesma foca mais em questões não materiais (como faz o realismo) como definidoras da (des) securitização, e sim, na aceitação da audiência na legitimidade deste processo. (EMMERS, 2007) 6 No último anos, pesquisas sobre processos de (des)securitização têm concentrado nas possibilidades de se securitizar determinados fenômenos não através de narrativas tradicionais, e sim, através de imagens. Para estes estudos ver: HANSEN, 2011 e WILLIAMS, 2003).

10

2.1 Meio ambiente e securitização

A Escola de Copenhagen ampliou as dimensões sobre as quais os processos de

securitização podem ocorrer. Âmbitos até então não contemplados pelos estudos de

segurança como meio-ambiente, economia e questões de identidade tornaram-se objetos de

estudos de segurança. Segundo Barnett (2007), em relação ao meio-ambiente, três fatores

podem ser apontados como cruciais para que o mesmo se tornasse passível de securitização:

o despertar da consciência sobre a importância das questões relativas ao meio-ambiente nos

países desenvolvidos, a partir dos anos 60; as tentativas feitas por acadêmicos, a partir dos

anos 70, de expandir questões de segurança para a área em questão; e, por fim, o fim da

Guerra Fria com a consequente superação dos padrões de pensamento até então vigentes

durante o período bipolar.

Em relação ao primeiro ponto, o aumento da consciência sobre o meio-ambiente a

partir da década de 60, pode-se notar tanto um aumento no número de eventos relativos ao

tema quanto, também, um crescimento no número de organizações não governamentais que

passaram a se preocupar com estas questões. Além disto, verificou-se, no decorrer da década

de 70, o início de uma série de encontros e acordos internacionais sobre o meio-ambiente.

Quanto às tentativas de ampliação do conceito de segurança, nota-se, também a partir da

década de 70, o início de várias publicações de acadêmicos alertando para o fato de que os

problemas colocados pelo meio-ambiente possuem consequências globais e, por isto, devem

ser vistos como responsabilidade de todos7. A interdependência na qual o mundo já se

encontrava fazia com que as ações voltadas ao meio-ambiente devessem ser coletivas, uma

vez que suas consequências afetariam toda população mundial. Concernente ao terceiro item,

o fim do equilíbrio bipolar e a necessidade de mudança do enfoque da segurança, este

catalisou as duas mudanças anteriores, levando as décadas seguintes a tratarem o meio-

ambiente, dentre outras perspectivas, também como uma questão de segurança. (BARNETT,

2007)

Alguns problemas, entretanto, aparecem à medida que o meio-ambiente é

securitizado. A falta de consenso sobre o que securitizar significa, além da ausência de

concordância sobre a abrangência do termo “meio-ambiente”. Estes são, talvez, os dois

maiores desafios encontrados para os estudiosos do assunto. No que se refere à abrangência

do conceito, encontram-se algumas dúvidas sobre a possibilidade de se inserir a segurança

humana como parte da segurança ambiental. O maior problema desta incorporação estaria

no fato de se adotar uma visão antropocêntrica da questão, ao invés de ecocêntrica. Ou seja,

7 Duas publicações são apontadas como marcos iniciais deste momento: This Endangered Planet de Richard Falk e Towards a Politics of Planet Earth de Harold e Margaret Sprout. (BARNETT, 2007; HOUGH et all, 2015)

11

englobar a questão humana às preocupações de segurança relativas ao meio-ambiente

desvirtuaria a verdadeira razão de ser da análise, podendo levando a pensar um problema

global em termos utilitaristas com apreensões parciais. Esta preocupação, entretanto, acaba

sendo inevitável uma vez que os problemas colocados nesta perspectiva são indissociáveis

da ação humana na Terra, tanto em relação às causas do problema, quanto à abrangência

das suas consequências.

Human Security is still somewhat problematic from an environmentalist perspective since this is, by definition an anthropocentric rather than egocentric way of framing problems. However, so long as Human Security is understood in the context of us being part of a global biosphere, the safeguarding of which enhance both human and non-human interests; this need not be a problem. (HOUGH et all, 2015, p.221)

3- Efetividade e Securitização

Conforme visto nos tópicos anteriores, todo processo de securitização de um

determinado fenômeno envolve três características: a identificação de um alvo sob ameaça;

a configuração da situação como algo emergencial e a possibilidade de se trabalhar este

contexto através de medidas de exceção. Desta forma, securitizar um determinado fenômeno

significa politizá-lo ao extremo, criando uma situação em que os parâmetros de ação em

relação ao mesmo não são claros, uma vez que o grau de politização do contexto extrapola

as possibilidades de conformação jurídica e adequações burocráticas.

Em relação aos Regimes Internacionais, parece haver uma clara conexão entre o grau

de efetividade dos mesmos com uma consequente padronização dos trâmites burocráticos e

da definição dos parâmetros a partir dos quais as ações oriundas destes Regimes devem se

restringir. Quanto maior o grau de efetividade de um determinado Regime Internacional, maior

a possibilidade de previsibilidade das ações advindas deste Regime, bem como dos

parâmetros reguladores das mesmas. A efetividade de um Regime Internacional condiciona

a ação dos seus agentes a padrões de comportamento que visam a manter a produtividade

do mesmo, uma vez que as estratégias em vigor estejam mostrando bons resultados.

Relacionando os processos de securitização às variáveis de mensuração da

efetividade de Regimes propostas por Young (2000), percebe-se que seis delas

(transparência, resistência, regras de transformação, capacidade dos governos, distribuição

de poder e interdependência) correspondem a uma lógica inversamente proporcional a

qualquer movimento securitizante. E, apenas uma, a ordem intelectual, seria condizente com

a securitização de Regimes.

12

Primeiro, segundo Young, quanto maior o grau de transparência de um Regime, maior

a possibilidade de efetividade do mesmo. Uma vez que todo processo de securitização

envolve a possibilidade de sigilo de informações, quanto maior o grau de politização de um

fenômeno, menor a transparência das informações relativas ao que foi securitizado. Desta

forma, todo Regime securitizado passa a trabalhar com a legitimidade de não publicização de

informações referentes ao mesmo, o que acarreta, inevitavelmente, em diminuição da sua

transparência e, consequentemente, da probabilidade da sua efetividade.

Em segundo lugar, também segundo Young, um Regime para ser efetivo deve ter

uma resistência intermediária a fatores externos. O Regime não pode ser totalmente inflexível

ao ponto de não acomodar mudanças circunstanciais, mas também não pode ser

excessivamente maleável ao ponto de mudar conforme qualquer alteração de contexto. Uma

vez que a securitização de um Regime eleva o grau de urgência de determinadas situações,

todo fenômeno securitizado tende a se tornar ou muito inflexível perante alterações do

ambiente (principalmente no caso de atores fortes) ou a se moldar excessivamente às

circunstâncias para garantir sua sobrevivência (no caso de atores fracos). Este excesso de

rigidez ou maleabilidade, inerente à securitização de um fenômeno, leva a uma tendência de

diminuição da efetividade do Regime, uma vez que o equilíbrio necessário para garanti-la

cede espaço para uma flexibilidade nula ou extrema.

Ainda segundo Young (2000), um Regime para ser efetivo deve prever a possibilidade

de mudanças de suas normas de procedimentos, mas nunca de seus princípios norteadores.

Para o autor, “[a] efetividade das instituições internacionais varia diretamente com o rigor das

regras reconhecidas que governam as mudanças nas suas normas substantivas (p. 224)”.

Quanto mais um Regime é passível de mudanças em seus princípios, menor a possibilidade

de efetividade do mesmo. Como todo processo de securitização envolve grande liberdade de

mudanças estruturais, os princípios e regras dos Regimes Internacionais estariam sempre

passíveis de alterações durante o processo de securitização de seus contextos. Desta forma,

quanto mais se securitiza um Regime, menor a possibilidade de o mesmo manter-se efetivo

devido às constantes possibilidades de alteração dos seus fundamentos.

A capacidade dos governos, outra variável apontada por Young, também coloca em

oposição os processos de efetividade e securitização. Segundo o autor, quanto mais os

governos têm capacidade e comprometimento para colocar em prática as diretrizes dos

Regimes, seguindo as regras estabelecidas neste processo de implementação, maior a

possibilidade de o Regime ser efetivo. À medida que um processo de securitização começa a

se concretizar, os governos envolvidos na ação ganham legitimidade para intervir de forma

mais categórica nos procedimentos rotineiros. Isto diminui a disposição dos mesmos em

implementar medidas que sejam restritas à normatividade construída pelo Regime e,

13

consequentemente, diminui a possibilidade de efetividade dos Regimes sob suas

responsabilidades.

A distribuição de poder, outra variável de mensuração da efetividade mencionada por

Young, também não coaduna com a lógica da securitização. Para o autor, quanto maior a

assimetria de poder entre os agentes de um Regime, menor a possibilidade de efetividade do

mesmo8. Segundo Buzan, Waever e De Wilde (1998), todo processo de securitização exige

certa consonância por parte de um público no sentido de concretização do mesmo. Entretanto,

uma vez que o consenso sobre o processo é construído, entidades responsáveis pela

proteção do objeto de referência ganham o direito de impor medidas extremas para anular a

suposta ameaça existencial. Isto pode acarretar uma relação assimétrica de poder decisório

entre os agentes de um Regime o que resultaria, na maior parte das vezes, em baixa

possibilidade de efetividade do Regime em questão.

Também a interdependência se relaciona de forma inversa à securitização. Para

Young, quanto maior a interdependência entre os atores, maior a possibilidade de efetividade

de um Regime. Como vimos, todo processo de securitização envolve a possibilidade de se

esquivar de regras estabelecidas. Desta forma, processos de securitização tendem a ocorrer

de forma mais intensa em ambientes com pouco grau de interdependência, uma vez que este

processo abre a possibilidade de desrespeito às regras estabelecidas devido a uma menor

possibilidade de sanções. Assim, como existe uma oposição (ou resistência) à existência de

interdependência e a ocorrência de processos de securitização, a presença destes últimos

geralmente irá ocorrer em ambientes poucos férteis para o crescimento de Regimes que

possam ser considerados efetivos.

Quanto à última variável, ordem intelectual, verifica-se que a mesma não possui uma

relação de antagonismo aos processos de securitização. Uma vez que todo processo de

securitização precisa da formação de um consenso entre agente securitizador e público,

quanto maior a consonância entre atores sobre a necessidade de se securitizar um fenômeno,

maior também será a tendência para que os objetivos perseguidos por um Regime sejam

considerados legítimos através deste consenso. Portanto, em relação às sete variáveis

descritas por Young para a mensuração da efetividade, somente uma delas, a ordem

intelectual, parece não ter uma relação de inversa proporcionalidade às possibilidades de

securitização.

Efetividade e securitização, portanto, caminham em direções opostas. O aumento da

efetividade de um determinado Regime o induz a manter seus padrões de comportamento na

tentativa de se manter o sucesso de resultados. Já o processo de securitização de um

8 Segundo Young (2000), entretanto, algum grau de assimetria relativa pode ser benéfico para a constituição de um Regime Internacional. O que abaixaria a possibilidade de efetividade seriam apenas situações em que esta assimetria entre agentes garantiria à elite destes Regimes a possibilidade de não se ater às normas criadas. (p. 251).

14

fenômeno caminha para a possibilidade de extrapolação dos seus limites, até então

considerados legítimos, em nome da salvaguarda de um objeto de referência. Portanto, à

medida que um Regime Internacional é efetivo, diminuem as chances do mesmo se ver às

voltas com um processo securitizador.

CONCLUSÃO

Tendo em vista a análise realizada ao longo desse artigo, a partir das variáveis

apresentadas pelos autores citados, tanto na questão de efetividade como na questão de

securitização, chega-se à conclusão de que quanto maior for à efetividade de um determinado

Regime, menor será a necessidade de que este seja securitizado. Tal conclusão é, de fato,

uma hipótese de trabalho que permitirá analisar Regimes Internacionais existentes. Tal

hipótese faz sentido já que, sendo efetivo, o Regime não precisará passar por questões

emergenciais em curto prazo. Por hipótese, ele estará cumprindo, em longo prazo, os

objetivos que levaram à sua criação.

Sobre os Regimes Internacionais Ambientais um excelente exemplo seria a questão

das Mudanças Climáticas. Uma lacuna deixada por esse artigo e que inspira trabalhos futuros,

é justamente testar a hipótese que orientou a construção deste artigo a partir da realização

de um estudo de caso do Regime Internacional de Mudanças Climáticas. Tal Regime

apresenta uma série de questões que poderiam favorecer a discussão quanto à sua

efetividade e, em decorrência, se haveria a necessidade de securitizar a temática.

Portanto, conforme apresentado no início desse trabalho, em relação às sete variáveis

descritas por Young para a mensuração da efetividade, somente uma delas, a ordem

intelectual, parece não ter uma relação de inversa proporcionalidade às possibilidades de

securitização. As demais variáveis, podem ser consideradas como: quanto mais efetivo for

um Regime Internacional, menor será a necessidade de que o mesmo seja securitizado.

Dessa forma, pode-se afirmar que a efetividade é uma variável independente que explicaria a

variável dependente securitização, conforme apresentado.

15

BIBLIOGRAFIA

BARNETT, J. Environmental Security. In COLLINS, A. (Ed.) Contemporary Security Studies. Oxford: Oxford University Press, 2007. Pág. 190-207. BUZAN, B.; HANSEN, L. The Evolution of International Security Studies. Cambridge: Cambridge University Press, 2009 BUZAN, B.; WAEVER, O.; WILDE J. Security: a new framework for analysis. London: Lynne Rienner Publishers, 1998. EMMERS, R. “Securitization.” In COLLINS, A. (Ed.). Contemporary Security Studies. Ed. By Alan Collins, 109-125. Oxford: Oxford University Press, 2007. Pág. 131-146. GUZZINI, S.; JUNG, D. Contemporary Security Analysis and Copenhagen Peace Research. London and New York: Routledge. 2004 HANSEN, L. Theorizing the image for Security Studies: Visual securitization and the Muhammad Cartoon Crisis. In European Journal of International Relations (2011). V. 17 (I). Pág. 51-74. HERRING, E. Military Security. In COLLINS, A. (Ed.) Contemporary Security Studies. Oxford: Oxford University Press, 2007. Pág. 42-53. HOUGH, P.; MALIK, S.; MORAN, A.; PILBEAM, B. International Security Studies: Theory and Practice. London and New York: Routledge. 2015. KEOHANE, R.; VICTOR, D. The regime complex for climate change. In Perspectives on Politics, 9 (7), 7–23. 2011.

KOLODZIEJ, E. Security and International Relations. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. KRASNER, Stephen D. Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. In KRASNER, Stephen D. (Ed) International Regimes. London: Cornell University Press, 1983 RAUSTIALA, K.; VICTOR, D. The Regime Complex for Plant Genetic Resources. In International Organization. Vol 58 (2), 2004. Pág. 277-309.

Ringquist, Evan J., e Tatiana Kostadinova. Assessing the effectiveness of international

environmental agreements: the case of the 1985 Helsinki Protocol. In American Journal of

Political Science. 49, Nº 1 (2005): 86-102.

WILLIAMS, M. Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics. In International Studies Quarterly. Vol. 47. 2003.Pág. 511-531. YOUNG, O. R; LEVY, M. A. The Effectiveness of International Environmental Regimes. In YOUNG, O. R. The Effectiveness of International Environmental Regimes: causal connections and behavioral mechanisms. Cambridge: MIT Press, 1999. YOUNG, O. R. A eficácia das instituições internacionais: alguns casos difíceis e algumas variáveis críticas. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst Otto. Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Brasília: Ed.UnB; São Paulo: Imprensa Oficial, 2000.