editorial a independência e consolidação da independência política dos países...

Em face da expansão das atividades da Escola Superior Diplomá-tica, lançamos a edição on-line do Dossiê Diplomático um

boletim de conteúdo dirigido aos círculos acadêmicos, chancelarias, embaixadas, câmaras de comércio e insti-

tuições que representam os demais setores da socie-dade. Os artigos contam com ampla abordagem

de temas contemporâneos e seus autores trafe-gam por tendências políticas variadas ofere-

cendo pluralidade de opinião ao leitor.Depois de um longa pausa das primei-

ras edições, o Dossiê Diplomático vol-ta com visual e conteúdo renovado. Agora como uma revista acadêmica, com trabalhos escritos por estudio-sos, brasileiros e estrangeiros, das relações internacionais, sobre as-suntos atuais, sendo alguns de-les escritos exclusivamente para esse periódico.Nessa primeira edição do novo Dossiê Diplomático, um tema único e contemporâneo: Amé-rica Latina.A integração e o desenvolvi-mento na América Latina são assuntos de grande relevância e é explorado em todos os tex-tos a seguir. Agradecemos a todos os autores que cederam seus artigos, confiando no re-sultado dessa publicação.

Edi tor ia l

DOSSIÊ DIPLOMÁTICONúmero 2, Ano II, agosto 2009

ISSN: 1982-4076

Coordenação editorialCláudia Galaverna

EditoresBruno Guida,

Paulo Daniel Watanabee Tatiane Vieira.

Dossiê Diplomático é uma publicação trimestral gratuita da

Escola Superior Diplomática (ESD), curso preparatório para o Concurso deAdmissão à Carreira de Diplomata do

Instituto Rio Branco.Os artigos assinados são de

responsabilidade deseus autores e não refletem,

necessariamente, aopinião do Dossiê Diplomático.

Escola SuperiorDiplomática

Rua da Consolação, 1025, 6o andar, SãoPaulo, SP, Brasil.

Telefone: +55 11 3259-6130Homepage:

www.escolasuperiordiplomatica.com.brEmail:

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Expediente

NestaÍNDICEEdição

2Doss iê D ip lomát ico , Agosto 2009, ed . 2

Editorial 01

Mundo de Notícias 03Clipping dos últimos acontecimentos.

Especial América Latina 03

América do Sul: o surgimento de um regime de integração 03Giorgio Romano Schutte

O Golpe de Honduras e a possibi-lidade de uma nova parceria entre Estados Unidos e Brasil

07André Lucchesi

Petróleo e Integração: A política de Hugo Chávez para o Caribe 08Luiz Fernando Sanná Pinto

América Latina: “passado-futuro” 14Ana Rosa Cloclet da Silva

La Impunidad como Amenaza La-tente del Sistema Democratico en America Latina: La CICIG y su lucha contra la im-punidad en Guatemala

Jahir Dabroy 19

Estudograma 39

Ler E Ver 40

Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales: Los desafíos de la UNASUR ante la prevención de crisis regionales

29Andrés Serbin

Doss iê D ip lomát ico , Agosto 2009, ed . 2

3

08/04/2009

Ex-presidente peruano Augusto Fujimori foi condenado a 25 anos de prisão pela morte de 25 pessoas em seu governo (1990 a 2000)

Reunião entre UNASUL e Obama durante a Cúpula das Américas foi oportunidade para que Lula pedis-se aos EUA que ajudasse os países latino-americanos a crescer.

04/05/2009

Ricardo Martinelli foi eleito pre-sidente do Panamá, com apoio da população de baixa renda, a quem prometeu criar empregos e contro-lar a inflação. Apóia programa de habitação popular para estimular a construção civil.

Rafael Correa é reeleito presidente no equador com 51% dos votos vá-lidos. É o primeiro presidente em 30 anos a ser reeleito no primeiro mandato.

Os presidentes da Bolívia e do Pa-

AMÉRICA LATINAESPECIAL

Mundode NotíciasAmérica do Sul: o surgimento de um regime de integração

O impacto diferenciado da crise financeira global e a existência de agrupa-mentos de governos com orientações políticas diversas suscitaram dúvidas a respeito da conveniência de insistir na integração regional como parte estratégica de uma política de desenvolvimento nacional. Nesta reflexão, tentaremos argumentar que não se trata de uma opção, mas de um destino.Historicamente a aposta em um projeto de integração regional nasceu jun-to com a luta pela independência nos países hispano-hablantes. O projeto político dos Libertadores, em especial Simon Bolívar e San Martin, incluía a independência, a modernização e a integração. Bolívar falava na ‘Grande Patria’. Tratava-se claramente de um projeto político, longe de uma relação orgânica com a realidade econômica dos países envolvidos. Neste sentido, podemos traçar um paralelo com o idealismo de Abade Sant Pierre no final do século 17/ início do século 18, que apostava na integração européia, não como um projeto econômico-comercial, mas como o caminho para a construção da paz na Europa. Fato é que qualquer projeto político para uma integração precisa de uma base econômica para não ficar na retórica. Os determinantes econômicos de um processo de integração são a busca de escala, a ampliação de mer-cados e a complementaridade do processo produtivo. É verdade que só as forças econômicas não sustentam um projeto de integração, pois este precisa da intermediação da política e de institucionalização. Isso ocorre justamente por se tratar de um processo complexo, onde há trade-offs a se-rem negociados na esfera política entre o curto e o longo prazo e interesses dos perdedores e ganhadores. Contudo, sem base econômica, compromissos políticos ficam na esfera da retórica. A realidade econômica dos países que recém ganharam a indepen-dência política era marcada pela lógica da economia colonial, com centros de produção e infraestrutura a serviço de exportação de matérias-primas para a Europa e sem uma base material para o comércio entre os próprios países. Foi, portanto, a falta de uma base econômica para a integração latino-ameri-cana que gerou um distanciamento entre a retórica e a prática. Ou seja, falou-se muito nesses últimos 200 anos da independência da América Latina em integração e avançou-se somente recentemente na criação de bases para um processo consolidado e irreversível. Um exemplo da força da idéia de inte-gração, apesar do pouco avanço concreto, é o fato de muitas Constituições de países latino-americanos se referirem a ela. No caso do Brasil, o artigo 4º: “A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma co-

r a -guai assinaram

um tratado de fronteira entre os 2 países. Há 74 anos Paraguai e Bo-lívia travaram a Guerra do Chaco (1932-1935), disputando a região. O acordo foi selado na Argentina.

13/05/2009

Obama nomeia o chileno Arturo Valenzuela como “número 1” do Departamento de Estado para a América Latina

19/05/2009

Colômbia recebe do Amazonas do-ação de 5 mil doses de vacina con-tra aftosa. Foi resposta ao pedido de apoio feito pelo Instituto Co-lombiano Agropecuário ao Brasil. A importância está na preservação do gado em toda área de fronteira. Caso haja qualquer foco de aftosa, o proprietário é obrigado a sacrifi-car o rebanho todo.

20/05/2009

Senado colombiano aprova a reali-zação de um referendo sobre o ter-ceiro mandato para Álvaro Uribe. O referendo precisa ser convocado até novembro, prazo legal para Uri-be anunciar a candidatura. Oposi-ção deve tentar retardar debates do texto na comissão.


AMÉRICA LATINAmu-

nidade latino-americana de nações”.

Não basta um tratado de integração. Se houver conjunta-mente uma base econômica e vontade política abre-se o caminho para um regime de integração regional. Aqui a palavra regime refere-se ao conceito de ‘regime internacional’ desenvolvido nas Relações Internacionais para mencionar o conjunto de objetivos, princípios, regras, processos decisórios e instâncias operativas articuladas.Essa abordagem trabalha a partir das grandes escolas do estudo de regio-nalismo que sugiram na Europa ocidental a partir do final da 2ª Guerra Mundial, em particular o funcionalismo de David Mitrany, que enfatizava mais os determinantes econômicos e o federalismo de Jean Monet, o qual prioriza a decisão política. Foi o neofuncionalismo de Haas que juntou esses dois pilares.No caso da América Latina, houve em um primeiro momento a não con-cretização do referido sonho dos Libertadores. Logo em seguida, surgiu um forte apelo a uma visão pan-americana, envolvendo todos os países do continente, em particular os EUA. A Doutrina Monrou de 1823 reconhe-ce a independência e consolidação da independência política dos países latino-americanos em uma demonstração de suposta unidade de interes-ses contra o imperialismo europeu sintetizado na famosa frase ‘a América para os Americanos’. Mas somente em 1889, quando os EUA já estavam em um marcha para ser tornarem um novo país hegemônico, surgiu uma proposta concreta de integração com a realização, em Washington, do 1º Congresso Pan-Americano, que incluía inclusive uma proposta de União Aduaneira. Esta última rejeitada pelo Brasil e pela Argentina, que entende-ram, como haveriam de entender um século depois, diante da proposta da Alca, que havia interesses diferenciados. Quando os EUA começaram a exercer de fato uma postura hegemônica na região, a partir da nova doutrina de Theodore Roosevelt, em 1904, conhe-cida como o Corolário Roosevelt, que justificava ocupações militares na República Dominicana, no Haiti, em Cuba e as interferências na Colômbia para provocar a secessão do Panamá, ganhou força nos países latino-ame-ricanos a idéia de existirem interesses comuns entre eles, diferenciados ou até em contraposição aos interesses do pan-americanismo.Assim, surgiu uma tradição de abordar a integração latino-americana em contraposição às propostas de integração pan-americana. Nos países lati-no-americanos, ao longo da história, esse fato se expressa de duas formas diferentes. Uma mais ‘sindical’, que entende a integração latino-americana como meio de unir as forças para ‘negociar’ melhor com os EUA, postura fortemente presente no Brasil. E de outro lado uma vertente ‘militar’, que busca a integração latino-americana para enfrentar os EUA, ao estilo de Peron e Chávez. Mas essas posturas e estratégias tiveram também uma contrapartida em di-ferentes abordagens por parte dos EUA. Neste caso, havia uma forte influ-

Especial


5

Especial

04/06/2009

Sobre decisão da OEA de revogar “sem condições” a suspensão de Cuba da organização, Havana sau-dou, mas reiterou que o país não quer retornar à OEA: Fidel disse ser “ingênuo” acreditar que as boas intenções de Obama sejam uma justificativa para OEA continuar a existir.

1962 - OEA invoca o Tratado Inte-ramericano de Assistência Recípro-ca (TIAR) para suspender Cuba por sua filiação ao marxismo-leninismo, e por aceitar ajuda militar dos co-munistas.1964 - OEA recomenda rompi-mento de relações dos outros pa-íses com Cuba (Essa indicação foi abandonada em 1975)1983 - Governo Reagan envolvido em guerras civis na América Cen-tral. Colômbia, México, Venezuela e Panamá criam Grupo de Conta-dora para mediar conflitos.2001 - Brasil e outros países blo-queiam proposta dos EUA de pu-nir Peru pela realização do segundo turno de eleição que deu 3º manda-to a Alberto Fujimori, após retirada do candidado ta oposição.2008 - Após ataque colombiano das FARC no Equador, a OEA recha-ça bombardeio. Em abril é criada UNASUL (União de Nações Sul Americanas)

12/06/2009

ência da guerra fria, em par-

ticular a partir da Revolução Cubana de 1959, quan-do os interesses estratégicos predominavam, até mesmo sobre interesses econômicos. Seja como for, considerando também a baixa relevância rela-tiva da América Latina diante dos demais assuntos da política externa dos EUA, não há dúvida de que qualquer projeto de integração na América Latina precisa levar em conta sua relação com os EUA.Foi somente em 1948, com a estruturação das Nações Unidas, que surgiu pela primeira vez de forma oficial a referência à América Latina, quando criada a Comissão Econômica para América Latina, Cepal, com sede em Santiago do Chile. Sem dúvida, os EUA teriam preferido um órgão re-gional pan-americano, mas o que seria para a América Latina de grande relevância era naquele início de guerra fria e das lutas pela independência na África e Ásia apenas um detalhe. Justamente a CEPAL aprofundaria uma visão do desenvolvimento a partir da realidade específica da América Latina, enfatizando a importância de in-cluir nas estratégias de desenvolvimento a integração regional para ganhar escala e mercados. Juntou-se a isso o efeito demonstração da integração Européia iniciado na segunda metade dos anos 50, e foi lançada em 1960 a Associação Latino-Americana para o Livre Comércio, a ALALC. Esta experiência ainda pode ser analisada como um Tratado isolado, pois não havia condições para ser o início de um regime, principalmente porque as estratégias de desenvolvimento eram fortemente nacionais, ainda mais na época dos governos militares que predominarem a cena nos anos setenta. Além disso, a Alalc era rígida demais, não respondia à especificidade pela qual um processo de integração na América Latina deve passar, aprenden-do sim com a experiência Européia, mas formulando, a partir da sua pró-pria realidade econômica, um processo adequado. A Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) veio para substituir a Alalc em 1980 e continua a pleno vapor, com sede em Montevidéu, apesar de seu baixo per-fil. Mas a vantagem da Aladi, o que explica inclusive a sua sobrevivência, é que ela gera de forma flexível um contexto para as iniciativas de integração seguintes. Ao permitir a acordos setoriais e sub-regionais, ela, por exem-plo, deu pelo espaço ao Mercosul, surgido em 1991 não para contrapor a Aladi ou para substituí-la, mas para integrá-la e fortalecê-la. O Mercosul faz parte da Aladi como Acordo de Complementação Econômica (ACE). Esta nova onda de integração surgiu somente na década de noventa, por-que a década de oitenta estava muito presa aos efeitos imediatos da crise da dívida externa que tomou conta da economia latino-americana da nova política monetária dos EUA a partir de 1979/80. Igualmente a década oi-tenta marcou a volta à democracia e a busca de novos projetos de desen-volvimento. Assim criaram-se na década de noventa as condições para um verdadeiro processo de integração no qual o político e o econômico poderiam caminhar juntos. Este processo foi ainda estimulado pelos acontecimentos mundiais,


Especial

Es -tudo do PNUD (Programa da ONU Para o Desen-volvimento) e OIT revela que qua-se 25% das adolescentes (mulheres com menos de 30 anos) que vivem na América Latina já ficaram grá-vidas ao menos uma vez. Apenas a África tem o índice maior que a região.Mesmo na América Latina, 5% das meninas com maior renda passa-ram por um parto. Já nas camadas mais pobres, a taxa salta para 30%. A preocupação da ONU é de que, ao engravidarem, são as primeiras a deixar a escola, afetando possibili-dades de trabalho por anos.

20/06/2009

A Organização das Nações Uni-das para Agricultura e Alimenta-ção (FAO) informou que a fome na América Latina aumentou 13% esse ano em relação a 2008, devido a crise mundial.

Fonte:http://www.mre.gov.br/portu-gues/imprensa/noticias3.asp

resu-midos na palavra de globalização, mas que de forma concreta incluía, entre outros, a aceleração da unificação da Europa com o Tratado de Maastricht de 1992, a queda do muro de Berlim e a integração do México com os EUA e Canadá, que resultou, em 1994, no Acordo de Livre Comercio da América do Norte (na sigla inglesa NAFTA). O mundo assistiu a uma 2ª onda de regionalismo e América Latina se viu obrigado a repensar a sua inserção internacional.A experiência havia demonstrado a necessidade de uma abordagem flexí-vel e pragmática e um dos seus elementos é a construção da integração a partir de acordos sub-regionais. Havia experiências interessantes nos paí-ses andinos, com o Pacto Andino e na América Central. O Mercosul veio em 1991 para renovar e fortalecer este caminho. A integração do México aos EUA, apesar de ser fruto de uma visão polí-tica da nova orientação neoliberal do governo mexicano, não deixa de ser coerente com a estrutura e os fluxos econômicos de fato do México. Fazia sentido falar na integração latino-americana quando o México voltou as costas para os seus vizinhos do sul? Neste contexto aparece como alterna-tiva a referência à integração sul-americana. Foi já em 1993 que o Governo Itamar lançou a idéia da ALCSA, Área de Livre Comércio Sul-Americana. Passando pela histórica reunião convocado por FHC em 2000 de todos os Presidentes da América do Sul, esta idéia hoje ganhou força na política externa brasileira com a UNASUL, a União de Nações Sul-Americanas, cuja formalização em Tratado foi negociada em 2008 e está em vias de aprovação pelos Congressos dos países envolvidos. A base da Unasul é exatamente a experiência do Mercosul e do Pacto Andino, rebatizado em Comunidade Andina das Nações (CAN). Ainda há certa ambigüidade em relação à opção pela América do sul, se esta seria uma opção tática para poder avançar mais rapidamente, ou estratégica, por corresponder à reali-dade diversificada da América Latina. Seja como for, não há dúvida de que a noção de integração sul-americana cresceu e se consolidou como força motriz.A experiência de integração a partir dos anos noventa representou o iní-cio de um novo paradigma marcado pelo regionalismo aberto. Isso se ca-racteriza pela não existência de contraposição à abertura para o resto do mundo e por ser parte de uma estratégia de inserção da região no mundo globalizado. Esforços para melhorar a infraestrutura física e energética da América do Sul são peças fundamentais, como também um envolvimento dos setores não-governamentais no avanço deste regime de integração. Recentes conflitos comerciais, como entre Brasil e Argentina, demonstram somente que este caminho não é fácil, mas difícil argumentar que sem o Mercosul a situação seria melhor. Afirmar a existência de um regime de in-tegração não implica negar que possa haver retrocessos pontuais. Quanto a isso, basta somente olhar a trajetória da União Européia que também viveu e vive seus altos e baixos. *

* Julho 2009Dr. Giorgio Romano Schutte, mem-bro do Grupo de Análise de Con-juntura Internacional da USP (GA-CINT) e pesquisador IPEA


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Especial

O Golpe de Honduras e a possi-bilidade de uma nova parceria

entre Estados Unidos e Brasil

No dia 28 de Junho Honduras foi palco de mais um golpe de Estado de sua história. O presidente demo-craticamente eleito, Manuel Zelaya foi conduzido sob a mira das armas do exército para um avião e levado para a Costa Rica. A alegação é de que ele tentava um referendo para conseguir concorrer a uma reelei-ção (fato comum à maioria das na-ções do continente americano, in-clusive ao próprio Estados Unidos).No entanto, outros fatores pesaram para o golpe. Zelaya é um presiden-te da esquerda, não tanto parecido com Chavez, mas muito mais com Lula. Mas a possibilidade de que a partir de uma reeleição se tentasse um novo mandato e se perpetuasse no poder assustou a elite hondure-nha. Honduras recebia auxílio de Ca-racas, através do programa vene-zuelano de petróleo para os países pobres da América Central, em troca de apoio à ALBA (Alternati-va Bolivariana para as Américas), e os recentes movimentos de Zelaya em direção à Caracas e, até mesmo, Havana, somados a tentativa de mudança da constituição foram um estopim para que o Comando Mili-tar tomasse o poder e estabelecesse Roberto Michelleti como presiden-te no lugar de Zelaya.O que veio depois do golpe é o que, talvez os militares não esperassem. Toda a Comunidade Internacional se proclamou contrária ao golpe, desde o óbvio presidente Hugo Cha-vez, até mesmo aos Estados Unidos, e aí mora a principal novidade que poderemos assistir na política ex-terna norte- americana para com a

Amé-rica Latina.

Até o último governo Bush, os Es-tados Unidos sempre foram vistos por seu apoio aos golpes militares no continente americano. Exem-plos não faltam, Nicarágua e a pró-pria Venezuela, mais recentemente, foram alguns dos alvos.O golpe em Honduras teria tudo para agradar aos americanos. Um governo de esquerda, que critica-va com freqüência as políticas de Washington, e com objetivos de se manter no poder tentava um alte-ração na constituição através do apoio popular e de repente se viu deposta pelos militares. Porém, o presidente Obama declarou o total repudio ao golpe e clamou pela vol-ta do presidente Zelaya ao poder, inclusive com altos funcionários norte-americanos recebendo o pre-sidente hondurenho em solo ame-ricano.É essa nova postura do presidente Barack Obama que traz novamente uma esperança de que os Estados Unidos tratarão de forma diferen-te o até então relegado continente americano. Os gestos de Obama para com a região já vinham se de-monstrando com a participação de Hillary Clinton na recente cúpula da Organização dos Estados Ame-ricanos (OEA), que apesar da saí-da precoce da secretária de Estado, aceitou o retorno de Cuba ao órgão.Os Estados Unidos buscam agora ganhar a confiança e prestígio per-didos ao longo dos oito anos de mandato do republicano George W. Bush, cuja política para com a região limitou-se aos embates ideo-lógicos com Chavez e as divergên-cias na Organização Mundial do Comércio com a liderança do Brasil frente ao G-20.E é justamente no Brasil, com a

lide-rança de Lula,

que Obama enxerga um parceiro em potencial. Nas grandes cúpulas, como a recente do G-8, ambos pre-sidentes discutiram e cada vez mais percebem a necessidade da pre-sença dos grandes líderes regionais como atores proeminentes nas rela-ções internacionais, tendo inclusive declarado, em tom descontraído, que Lula ‘era o cara’.Por isso que a atual crise na Hondu-ras mostra uma nova possibilidade para a atuação da política externa, tanto dos Estados Unidos quanto do Brasil. Pois é a chance para que o Brasil se imponha como líder da região sul-americana, evitando que Hugo Chavez ganhe ainda mais es-paço com suas ácidas críticas, onde inclusive criticou a tentativa de di-álogo proposta pelos EUA entre o presidente deposto Zelaya e o atu-al presidente Michelleti. Enquan-to que para os Estados Unidos é a possibilidade de demonstrarem uma concreta mudança na sua atu-ação para com os vizinhos do sul.Diversos países já cortaram auxí-lios financeiros, de comida e com-bustível a Honduras, inclusive os norte-americanos, portanto a pos-sibilidade de que a situação interna hondurenha se agrave rapidamente é grande. Os Estados Unidos já de-monstraram sua vontade de serem bem vistos novamente na região, agora cabe ao Brasil desempenhar o papel que está sendo sugerido por Washington e que tanto Brasília al-meja, só nos resta saber se conse-guiremos agir além de apenas falar.

André Gonçalves Lucchesi,Internacionalista formado pelo Uni-centro Belas Artes de São Paulo e editor do blog International Politics Review


América Latina

Resumo

Nas décadas de 1980 e 1990, a implantação do neoliberalismo transfigurou as propostas de integração da América Latina. As alianças es-tratégicas pautadas pela integração física e produtiva converteram-se em regimes internacionais “comercialistas”, cujo objetivo maior era acelerar a remoção das barreiras tarifárias e não-tarifárias. Entretanto, a ascensão de governos que não manifestam simpatia pelo neoliberalismo tem mudado o quadro das propostas de integração latino-americana. Entre esses gover-nos, vale destacar o de Hugo Chávez, o qual apresentou uma série de proje-tos ambiciosos. Pretendemos analisar um desses projetos: o dos acordos da PetroCaribe. A nossa hipótese básica é a de que o referido projeto rompe com o modelo de integração via mercado para abraçar o de integração via planejamento conjunto do desenvolvimento endógeno e auto-sustentado.

1. Introdução

Desde a década de 1980, mudanças econômicas estruturais afetaram sobre-maneira a América Latina. O aumento na deterioração dos termos de troca dos bens primários com relação aos industrializados e a elevação da taxa internacional de juros deflagraram a “crise da dívida externa”. Em meio a esse cenário, os países latino-americanos adotaram uma série de políticas de ajuste que, ao priorizarem o pagamento de uma dívida artificialmente infla-cionada, levaram à chamada “década perdida”, longo período de medíocre desempenho econômico.1Malgrado as dificuldades provocadas pela crise, a América Latina dos anos 1980 passou por um processo de redemocratização que dinamizou bastan-te a política regional. A maior transparência na tomada de certas decisões políticas impulsionou os projetos de integração promovidos pelos países localizados ao sul do Rio Bravo. Mais que apenas propostas de viés eco-nômico, os projetos que lançavam a idéia de uma unidade latino-americana apareciam com forte conteúdo político, encetando iniciativas e formas de cooperação bastante diversificadas.Em 1983, diante do intervencionismo belicista dos Estados Unidos na América Central e no Caribe2, foi criado o Grupo Contadora, constituído por México, Panamá, Colômbia e Venezuela, países que buscavam garantir a paz naquela conflagrada região. Pouco depois, com a ascensão de gover-nos civis na Argentina, no Uruguai e no Brasil, estes países, junto com o Peru, formaram o Grupo de apoio à Contadora, que também pressionava pela pacificação da América Central e do Caribe. A articulação entre esses oito países deu origem, em 1986, ao Grupo do Rio, cujo objetivo era deba-ter a política latino-americana em um sentido que favorecesse a cooperação. Coube a esse Grupo, inclusive, a promoção da primeira reunião da história em que todos os chefes de Estado da América Latina se encontraram sem a presença dos Estados Unidos (1988, em reunião realizada no México com a presença dos líderes latino-americanos e europeus).3

Petróleo e Integração: A política de Hugo Chávez para o Caribe

1. TAVARES, Maria da Conceição; FIORI, José Luis. Poder e dinheiro: uma economia política da globalização. Petrópolis: Vozes, 1997. SOUZA, Nilson Araújo de. O colapso do neoliberalismo. São Paulo: Global, 1995. SANNÁ PINTO, Luiz Fernan-do; SOUZA, Nilson Araújo; MOURA, Luísa. Relações internacionais do Bra-sil e integração latino-americana. Cam-po Grande: UFMS, 2008. SANTOS, Theotônio dos. Do terror à esperan-ça: auge e declínio do neoliberalismo. Aparecida: Cia. Das Letras, 2004. 2. Respaldado pela análise ultracon-servadora do Comitê de Santa Fé, que defendia que o governo de Car-ter permitiu uma suposta penetração soviética na região, Reagan ordenou a invasão de Granada (1983) e lançou uma “guerra de baixa intensidade” contra o governo sandinista (Nicará-gua) e a guerrilha de El Salvador, além de pressionar fortemente os governos de Forbes Burnham (Guiana), Michael Manley (Jamaica) e de Omar Torrijos e Manuel Noriega (Panamá).

3. SANTOS, Theotônio dos. Econo-mia mundial, integração regional e de-senvolvimento sustentável. Petrópolis: Vozes, 1993.


9

No que diz respeito à economia, impor-

tantes frentes de cooperação também surgiram. Em 1984, chanceleres e minis-tros da economia de Argentina, Brasil, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, México, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela reuniram-se em Cartágena (Colômbia) para criar uma instância permanente de debates sobre a questão da dívida externa. Essa instância teve como tema central a possibilidade de se formar um pool de deve-dores para negociar com o pool dos bancos credores. Novo eixo de integração também surgiu no Cone Sul, quando Brasil e Argentina formalizaram ata que previa a criação de uma aliança estratégica (1986). Com doze protocolos, a Ata de Integração Brasil-Argentina aparecia como um documento que, ao dar prioridade ao desenvolvimento conjunto da indústria de bens de capital e ao desenvolvimento de novas tecnologias, poderia representar muito bem o paradigma desenvolvimentista de inte-gração.4Apesar disso, o contexto internacional pressionava no sentido de transfigurar o paradigma integracionista adotado pelos latino-americanos. O ajuste estrutural para o pagamento da dívida e de seus juros impediu a formação de taxas de investimento satisfatórias, o que fez colapsar qualquer pretensão desenvolvimentista. Já se afigurava no horizonte da América Latina a difusão da prática neoliberal.De acordo com Amado Luiz Cervo5, o neoliberalismo não encerra apenas um modelo econômico, mas uma ati-tude diante do mundo, um projeto que só pode ser aplicado se as políticas internas e externas

perseguirem objetivos comuns. Logo, percebe-se que a implantação do mo-delo neoliberal implica mudanças profundas nas formas de inserção interna-cional, o que altera não apenas as relações dos países da periferia com os do centro, como as dos da periferia entre si, tanto no que concerne às relações bilaterais quanto às multilaterais, passando pelo formato dos acordos espe-cíficos e pelos modelos de integração regional.O neoliberalismo predominou na América Latina durante praticamente toda a década de 1990. De maneira mais ou menos uniforme, os países da região adotaram as medidas recomendadas pelo “Consenso de Washington”: dis-ciplina fiscal (descontando pagamento de juros); mudanças nas prioridades dos gastos públicos; fim das restrições aos investimentos privados estran-geiros; privatização das empresas públicas; flexibilização da legislação traba-lhista; desregulamentação do sistema financeiro; e liberalização comercial.6Com isso, o modelo de integração da América Latina também mudou. As alianças estratégicas pautadas pela integração física e produtiva converte-ram-se em regimes internacionais “comercialistas”, cujo objetivo maior era acelerar a remoção das barreiras tarifárias e não-tarifárias. O desenvolvimento, outrora perseguido por meio dos mecanismos de pla-nejamento parcial ou integral, fora deixado a cargo da “mão invisível do mercado”. Na década de 1990, até mesmo a Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL), conhecida por fomentar o pensamento econômico desenvolvimentista, abriu espaço para o paradigma hegemôni-co, o que foi esboçado em sua proposta de “transformação produtiva com equidade”. Em consonância com isso, a CEPAL desenvolveu o conceito de “regionalismo aberto”, adaptando a idéia da integração regional ao paradig-ma neoliberal. A seguinte afirmação do documento cepalino expressa bem a mudança de concepção de seu integracionismo:

4. BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz.

Brasil, Argentina e Estados Unidos:

conflito e integração na América do

Sul. Da Tríplice Aliança ao Mercosul.

Rio de Janeiro: Revan, 2003.

5. CERVO, Amada Luiz. Relações In-

ternacionais da América Latina: novos

e velhos paradigmas. São Paulo: Sarai-

va, 2007.

6. BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz.

Formação do Império Americano: da

Guerra contra a Espanha à Guerra do

Iraque. Rio de Janeiro: Civilização Bra-

sileira, 2005.


Na América Latina e no Caribe, além dos diversos acordos oficiais de integração, o processo também tem avançado “de

fato”, sob a influência de um conjunto de políticas macroeconômicas e comerciais que, sem serem discriminatórias no que diz respeito ao comércio com países de fora, tiveram como efeito a criação de condições similares num número crescente e já majoritário de nações da região, com isso estimulando o comércio e o investimento recíprocos. O conseqüente aumento da interdependência econômica foi possível graças a vários elementos: a tendência comum para a constituição de um quadro econômico coerente e estável, a liberalização comercial unilateral, a promoção não discriminatória das exporta-ções, a desregulamentação e a eliminação de entraves aos investimentos estrangeiros, as privatizações e a supressão das restrições de pagamentos.7

2. Venezuela: neoliberalismo, petróleo e política externa

Ainda que a aplicação do neoliberalismo tenha sido um processo bastante complexo em toda a América Latina, pode-se dizer que o grau de complexidade foi ainda maior na Venezuela, dada a peculiaridade do modelo econô-mico e da estrutura de poder que ali vigorava. De acordo com Asdrúbal Baptista e Bernard Mommer8, um sui generis modelo econômico consolidou-se na Ve-nezuela em meados da década de 1950, o “capitalismo rentístico”, definido pelos seguintes elementos: a) é uma forma de desenvolvimento capitalista; b) é uma forma de desenvolvimento capitalista nacional sustentado pela renda internacional da terra; e c) esta renda corresponde, em última instância, ao Estado.

A existência da renda internacional da terra é conseqüência do exercício econômico de uma propriedade territorial do Estado no comércio mundial. A renda não é mais do que o direito a um agregado de bens e serviços no mercado mundial, o qual carece de uma contrapartida de esforços produtivos internos. A massa de bens de consumo importados com a renda internacional captada pelo Estado e distribuída no interior da economia nacional traz, no limite, como conseqüência, que a produtividade do trabalho não necessite ser maior que o crescimento dos salários reais. Desta forma, a necessidade capitalista de gerar excedentes para a reprodução do sistema é relativizada no “capitalismo rentístico”.9

Celso Furtado, em relatório escrito em 1957 e reproduzido recentemente10, descortinou o caráter rentista do modelo econômico da Venezuela, de modo a destacar que o mesmo impulsionava o desenvolvimento “para fora”, com a exportação de petróleo aparecendo como o setor mais dinâmico da economia. Para esse autor, as características da indústria do petróleo (intenso dinamismo técnico e o montante dos recursos gerados em moeda

forte) singularizam a dependência externa do país, tornando inconcebível a absorção da renda da terra fora do setor público. Raciocínio similar foi esboçado por Juan Pablo Pérez Alfonso, duas

vezes ministro de hidrocarbonetos da Venezuela e idealizador da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), quem denunciou a dependen-

cia petroleira e defendeu uma maior participação do Estado na economia.11

A dependência rentístico-petroleira afetou a inserção internacional

da Venezuela. A maior parte do pe-

7 . CEPAL. O regionalismo aberto na América Latina e no Caribe: a inte-gração econômica a serviço da transformação produtiva com equidade. In: BIELSCOWSKY, Ricardo (org.). Cinqüenta anos de pensamento na CEPAL. Rio de Janeiro: Record, 2000. Pg. 944. 8. BAPTISTA, Asdrúbal. Teoría económica del capitalismo rentístico: economía, pe-tróleo y renta. Caracas: IESA, 1997. _____. El relevo del capitalismo rentístico: hacia un nuevo balanze de poder. Caracas: Polar, 2004. _____; MOMMER, Bernard. El petróleo en el pensamiento eco-nómico venezolano. Caracas: IESA, 1999. 9. BARROS, Pedro Silva. Governo Chávez e desenvolvimento: a política econômica em processo. São Paulo: PUC, 2007. Pg. 47-4810. FURTADO, Celso. Ensaios sobre a Venezuela: subdesenvolvimento com abundância de divisas. Rio de Janeiro: Con-traponto, 2008.11. ALFONSO, Juan Pablo Pérez. Petroleo y dependencia. Caracas: Sintesis dos mil, 1971.


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t r ó l e o produzido no país foi exporta-

da diretamente para os Estados Unidos, e as grandes empresas que con-trolavam os setores mais dinâmicos do aparato produtivo venezuelano pertenciam a acionistas estrangeiros.12 Isso fez que a política externa adotada pelos presidentes do período do Pacto de Punto Fijo (1958-1998) tivesse basicamente duas dimensões: - uma Sul-Norte, caracterizada pela falta de autonomia política e por contatos econômicos assimétricos com os centros cíclicos da economia mundial, notadamente com os EUA13; - e outra Sul-Sul, caracterizada por uma maior autonomia no que diz respeito à tomada de decisões políti-cas e pelo estabelecimento de contatos econômicos com países periféricos.

Em se tratando dessa segunda dimensão, vale destacar as negociações com os demais países da OPEP e a tentativa de projetar poder no que entendia ser sua natural área de influência: a América Central e, principalmente, o Caribe. Cervo sumarizou os interesses da Venezuela nessa região durante a década de 1970:

O interesse que tinha a Venezuela em dirigir sua ajuda financeira à América Central e ao Caribe era múltiplo. Esperava, por um lado, em contrapartida, apoio desses numerosos pequenos países a sua política de altos preços para o petróleo que articulava no seio da OPEP. Presumia, por outro, que com isso aumentaria sua influência, divulgando a língua espanhola nas ilhas de fala inglesa, que se haviam tornado países in-dependentes, e atraindo-as para sua tutela. Buscava ainda sustentação a seus pleitos fronteiriços com a Guiana, além de mirar as jazidas de bauxita da Jamaica e da Guiana e a produção de alumínio em território venezuelano.14

O boom dos preços do petróleo na década de 1970 demandou dos países latino-americanos a criação e o fortalecimento de instituições de coope-ração energética. Em 1973, foi criada a Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), a qual, em 1974, junto com o governo de Caracas, elaborou acordo que previa que os venezuelanos financiariam por dois anos parte da fatura petroleira de Costa Rica, Honduras, Nicarágua e Pa-namá. Inspirados no modelo deste acordo, Venezuela e México, em 1980, logo depois do segundo choque do petróleo, firmaram o Programa de Cooperación Energética para los Países de Centroamérica y el Caribe, tam-bém conhecido como Acuerdo de San José, que estabelecia a entrega de 160,000 barris diários de petróleo em condições especiais de pagamen-to para Bahamas, Barbados, Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicarágua, Panamá e República Dominicana. As con-dições especiais de pagamento oferecidos por Venezuela e México eram as seguintes: os países beneficiados pelo acordo pagariam 70% da fatura petroleira, enquanto os outros 30% seriam financiados em cinco anos a uma taxa de juros de 4% ao ano.15

Entretanto, a adoção do neoliberalismo, a partir da segunda metade da década de 1980, alterou a forma como a Venezuela se articulava com os países do Sul. De um lado, Caracas não mais deu prioridade à sua atuação na OPEP, por-quanto o ideário neoliberal incentivava manter um nível de produção de pe-tróleo bem acima daqueles acordados por aquela instituição internacional16. De outro, o aumento da importância dos atores privados no setor energéti-

12. FIGUEROA, F. Brito. História económica y social de Venezuela: una estructura para su estudio. Caracas: UCV, 1974. 13. SALAS, Miguel Tinker. U. S. Com-panies in Venezuela: the forging of an enduring alliance. In: ELLNER, Steve; SALAS, Miguel Tinker (eds.). Vene-zuela: Hugo Chávez and the decline of an “exceptional democracy”. Lanham: Rowman & Little Fields Publishers, 2007. 14. CERVO, 2007, pg. 193.15. RODRÍGUEZ, Juan Carlos Arria-ga. La cooperación en el Caribe: el caso de los energéticos. In: ROY, Joaquin; RIVERA, Roberto Domínguez; FLO-RES, Rafael Velázquez (coord.). Retos e interrelaciones de la integración re-gional: Europa y América. México: P y V Editores, 2002.16. Para mais detalhes, ver: SANNÁ PINTO, Luiz Fernando. Plasmando a Revolução: a política petrolífera de Hugo Chávez e o Socialismo Bolivaria-no. In: IV Coloquio Internacional de La Sociedad Latinoamericana de Eco-nomía Política y Pensamiento Crítico. Buenos Aires: SEPLA, 2008. MOM-MER, Bernard. The new governance of venezuelan oil. Oxford Institute for Energy Studies: WPM 23, 1998. _____. The governance of interna-tional oil: changing rules of the game. Oxford Institute for Energy Studies: WPM 26, 2000. _____. The political role of National Oil Companies in exporting countries: the Venezuelan Case. Oxford Institute for Energy Stu-dies: WPM18, 1994._____. Subversive oil. In: ELLNER, Steve; HELLIN-GER, Daniel (ed.). Venezuelan politics in the Chavez era: polarization and so-cial conflict. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2003.

Especial


co e o novo conteúdo das políticas de integração impediram que o Acuerdo de San José continuasse sendo um mecanismo funda-mental para o abastecimento de petróleo na América Central e no Caribe, o que contribuiu para diminuir a influência política da Venezuela nessa região – com as cláusulas incorporadas ao Acuerdo na déca-da de 1990, os esquemas de financiamento operavam apenas quando o preço internacional do crude ultrapassasse os U$ 21,00, e com juros equivalentes às taxas internacionais vigentes.17 No concernente à política interna, dois fatos podem ser destacados na Venezuela da década de 1990: a) o apro-fundamento das medidas neoliberais, com a adoção da Apertura Petrolera e da Agenda Venezuela; e b) o forta-lecimento da figura de Hugo Chávez, tenente-coronel que se opunha ao neoliberalismo e ao que representava o regime estabelecido em Punto Fijo.

3. O governo Chávez e sua política petrolífera para o Caribe

Diante da crise e do esgotamento do regime político que vigorou na Venezuela desde 1958, Hugo Chávez liderou um bem sucedido movimento político que objetivava refundar a república e reformular o modelo de desenvol-vimento e de inserção internacional do país. Eleito presidente em 1998, Chávez iniciou em 1999 seu polêmico governo.Em se tratando de política externa, foco de nosso estudo, o governo Chávez defendia, já em 1999, o seguinte:

- criação de um mundo multipolar;- Rearticulação da OPEP; e- Promoção de um novo modelo de integração na América Latina e no Caribe.

Ainda que os três pontos estejam interligados, é sobre o último que tratará esse trabalho. O governo de Hugo Chávez decidiu voltar boa parte de seus esforços externos para a integração da América Latina e do Caribe. Já em outubro de 2000, em função das negativas do México em reformar o Acuerdo de San José e em incorporar Cuba ao mesmo, o governo bolivariano lançou o Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas, que estabeleceu que a Venezuela enviaria 80,000 barris de petróleo por dia para os países signatários (Bahamas, Barbados, Belize, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, Nicarágua, Panamá, República Dominicana e São Vicente e Granadinas), os quais ainda teriam de 5 a 25% do montante de sua fatura petroleira - referente a esses barris - financiados em 15 anos, a uma taxa de juros anual de 2%.18

Apesar disso, pode-se dizer que esse e outros projetos da Venezuela não puderam ser plenamente implantados até a segunda metade do ano de 2003, uma vez que as dificuldades internas impediam a concretização dos mesmos. De acordo com Luciano Wexell Severo19, o governo Chávez pode ser dividido em cinco períodos. O primeiro foi bastante curto e durou pouco mais que um semestre (o primeiro de 1999), quando os partidários do presidente con-centraram todas as suas forças na questão do referendo constitucional e foi mantida basicamente a mesma política econômico-financeira do governo anterior. A adoção de medidas econômicas mais desenvolvimentistas, a partir do segundo semestre de 1999, iniciou um segundo período de governo. O golpe de Estado e a sabotagem econômica, como resposta dos setores sociais vinculados ao regime puntofijista ao aprofundamento das medidas desenvolvi-mentistas e à tentativa do governo de controlar a estatal de petróleo (PDVSA), compreendem o terceiro período de governo, que vai do quarto trimestre de 2001 até o terceiro de 2003. No quarto período, o Estado passou a controlar a PDVSA e pôde lançar planos econômicos mais ousados, o que favoreceu a reativação da atividade produtiva no terceiro trimestre de 2003. Finalmente, no quinto período, Chávez promoveu a idéia de transição ao socialismo e

criou grandes projetos para iniciar o pagamento da dívida

17. RODRÍGUEZ, 2002.18. ACUERDO DE COOPERACIÓN ENERGÉTICA DE CARACAS.19. SEVERO, Luciano Wexell. Economía venezolana (1899-2008): La lucha por el petróleo y la emancipación. Caracas: El perro y la rana, 2009.

América Latina


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social do país e para desenvolver os setores

estratégicos da economia. Foi apenas depois de garantir a retomada da atividade econômica e o controle da PDVSA, no quarto período de governo, que Hugo Chávez pôde promover com mais desenvoltura seus projetos energéticos para a América Latina e para o Caribe. Em 2004, depois de duas reuniões dos ministros de energia do Caribe (a de julho, em Caracas, e a de agosto, em Montego Bay), foi criada a PetroCaribe, organização intergovernamental de caráter permanente que tem como objetivo coordenar as políticas públicas energéticas dos países membros. Os mecanismos de financiamento e compensações conformam o núcleo mais importante das atividades dessa nova organização: por meio deles, a Venezuela, de forma adicional aos benefícios estabelecidos no Acuerdo de San José e nos Acuerdos de Coopera-ción Energética de Caracas, garante facilidades aos países caribenhos de menor desenvolvimento relativo, sobre a base de quotas de barris que se estabelecem de forma bilateral e que tem seu valor financiado de acordo com a

Precios actuales de compra (FOB-VZLA) por barril en dólares

estadounidenses

Factor de determinación de los recursos financieros (%) Años de financiamiento

≥ 15≥ 20≥ 22≥ 24≥ 30≥ 40≥ 50≥ 100

510152025304050

1515151515232323

seguinte tabela:Os fretes resultantes das operações realizadas no âmbito da PetroCaribe não podem exceder o preço de custo, o que representa uma poupança para os países membros da organização. Ademais, a Venezuela garante, por dois anos, o abastecimento gratuito da quota de petróleo prevista nos acordos bilaterais realizados. De acordo com a declaração que deu origem à PetroCaribe, os princípios de integração da Alternativa Bolivariana para Nuestra América (ALBA) é que devem reger suas atividades. Esses princípios têm uma vinculação direta com a concepção de desenvolvimento que o governo de Hugo Chávez busca promover: a do endógeno , o qual

(...) es tanto un proceso auto-direccionado (teórico y práctico) como su resultado (bienes y servicios tangibles e intangibles), que generan cambios cualitativos y cuantitativos en un sistema socio-político-económico-cultural concreto, todo esto originado fundamentalmente, aunque no exclusivamente, en virtud de causas internas. Se realiza a través de un doble proceso dialéc-tico de progreso: por um lado, a través de las acciones objetivas del desperezo, desenvolvimiento, amplificación, prolijidad, y expansión de lo que estaba ‘arrollado’ o ‘enrollado’ (que se vea lo que ya era, como uma forma de ‘verdad’ en cuanto ‘desve-

20. Sobre o conceito de desenvolvimento endógeno e auto-sustentado, ver: SUNKEL, Osvaldo. El desarrollo desde dentro: un enfoque neoestructuralista para América Latina. México: FCE, 1991. FURTADO, Celso. Cultura e desenvol-vimento em época de crise. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1984. VILA, Enrique. El concepto de desarrollo endógeno. In: RODRÍGUEZ, Victor Álvarez (org.). La contribución de la indústria básica en el desarrollo endógeno. Caracas: MIBAM, 2005. SOUZA, Nilson Araújo de. El papel de la industria de base en el desarrollo endógeno. In: RODRÍGUEZ, Victor Álvarez (org.). La contribución de la indústria básica en el desarrollo endógeno. Caracas: MIBAM, 2005. SANNÁ PINTO, Luiz Fernando. A crise do neoliberalismo na América Latina: perspectivas para a ascensão de um modelo democrático de desenvolvimento. In: Data Venia, nº 22, p. 16-25, 2007.

Especial


lar’, ‘quitar velos’, ‘descobrir’): un progreso previsible dado lo que

estaba inherente en el objeto de des-arrollo. Y, por el outro, de las acciones subjetivas, proprias de todo proyecto geo-histó-ricamente determinado y auto-centrado, concebido, nacido y ejecutado por la voluntad creadora de un grupo de personas asociadas, en un lugar y tiempo determinados, para llevar su potencia hasta su máxima posibilidad (espontaneidad, novedad, innovación, como una forma de trans-formación y tran-sustanciación proprias del diseño, de la planificación y de la política). Un progreso en gran parte imprevisible, puesto que depende de los sujetos sociales de endogeneidad, concretos, creativos, inteligentes, reflexivos y altamente comprometidos.

Nesse sentido, a PetroCaribe está fundamentada em um modelo de integração que não se coaduna com o que prevaleceu durante a década de 1990.

Luiz Fernando Sanná Pinto, mestrando em Integração da América Latina pela Universidade de São Paulo e bacharel em relações internacionais pelo Centro Universitário Belas Artes de São Paulo.

América Latina: “passado-futuro” Desde o término da Guerra Fria e o fim da bipolaridade, a projeção e validação política dos pressupostos neo-liberais, que têm servido de substrato doutrinário ao fenômeno da mundialização da tecnologia e da economia, pautou-se no argumento de que tal processo tenderia a uniformizar hábitos e culturas, diluindo fronteiras na-cionais, distribuindo os frutos do capitalismo de forma mais equilibrada entre as regiões e as camadas sociais, diminuindo o potencial conflitivo entre países e classes. Confirmando, enfim, a irreversibilidade de um fenômeno supostamente regido por uma lógica própria e fadado a consagrar o triunfo do centro capitalista sobre as experi-ências socialistas e nacional-desenvolvimentistas. Sob a égide do consenso neoliberal, valores como liberdade, democracia e livre mercado passaram a constituir o único conjunto de respostas aceitável em escala mundial, legitimando a preponderância dos Estados Unidos nas relações internacionais e, neste sentido, suscitando críticas por parte de autores que insistem a qualificá-lo como, no mínimo, um discurso falacioso e ideologicamente comprometido1, pois tendente a beneficiar países e grupos mais poderosos, aprofundando com isso as assimetrias regionais (explicando a proliferação dos “blocos” e acor-dos bilateriais entre diferentes Estados), sociais, e, conseqüentemente, os conflitos de diversas ordens. Logo, um processo incapaz de eliminar a noção do devir histórico e, conforme salientado pelo historiador E. Hobsbawm, da própria globalização como um fenômeno sócio-político que, “embora tenha sido muito acelerado nos últimos dez anos, reflete uma transformação incessante”, em curso desde pelo menos o século XV.2Inseridos neste processo, desde meados dos anos 80, os países latino-americanos romperam o paradigma do Esta-do nacional-desenvolvimetista, invertendo a lógica do modelo de industrialização implementado entre 1930 e 1950, num processo capitaneado por governos comprometidos com o receituário neoliberal: a construção da “democra-cia liberal”, atrelada às noções de cidadania, direitos humanos e, no plano econômico, às incontornáveis metas da estabilização (de preços e contas nacionais); privatização (de meios de produção e das empresas estatais); liberalização (do comércio e dos fluxos de capital); desregulamentação (da atividade privada) e austeridade fiscal . Todas estas, apresentadas à sociedade sob o epíteto de “reformas estruturais”, termo, diga-se de passagem, apro-priado do discurso estruturalista cunhado nos anos 50 e 60, quando o es-forço pela busca de soluções conjuntas para os problemas comuns diagnos-ticados para a América Latina era patrocinada por governos denominados populistas ou nacionalistas, comprometidos com a industrialização, a dis-

1. PETRAS, James F., “Os fundamen-tos do neoliberalismo”, in: Rampinelli, Waldir José (org.), No Fio de Navalha. Críticas das Reformas neoliberais de FHC, São Paulo: XAMÃ, 1997.2. Hobsbawm, Eric. O Novo Século. Entrevista a Antonio Polito. São Paulo: Cia das Letras, 2000, pp. 69-70.


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tribuição de renda e a afirmação da sobe-

rania nacional. As evidências históricas, contudo, apontam para efeitos paradoxais – quan-do não opostos – aos propagandeados por governos e grupos interna-cionais empenhados em apresentar o receituário neoliberal como única alternativa eficaz no combate aos problemas da inflação e estagnação eco-nômica, que assolavam os países latino-americanos na conjuntura assinala-da.3 Assim, deslocando a ênfase do mercado interno para o internacional, a abertura econômica, conjugada à liberalização financeira, desarticulou amplos setores e regiões econômicas interligadas, bem como marginalizou e excluiu as classes produtivas, em nome de uma maior produtividade e efi-ciências, favorecendo, em contrapartida, uma pequena classe de capitalistas e dos exportadores de agrobusiness, gerando ainda desemprego e aumento das ocupações informais nas cidades. Por sua vez, o processo acelerado das privatizações não galgou a pulveri-zação ou popularização da propriedade, com lugar para pequenos investi-dores, devido à própria necessidade de gerar divisas e “modernizar”. Logo, associou-se à abertura econômica, caindo em mãos de oligopólios inter-nacionais e, internamente, aumentado a participação do setor financeiro como grupo dominante nacional, além de produzir profundos impactos na construção da democracia já que, dada a extensão da privatização a ser-viços públicos fundamentais - dentre os quais a previdência -, aprofundou a sensação de alienação das classes médias (principais contribuintes) em relação ao sistema público e político4, reconfigurando um quadro de (des)politização da sociedade, em curso desde o período das ditaduras militares no continente.5A estes efeitos desarticuladores do tecido social, das economias e dos sis-temas representativos nacionais, deve-se ainda acrescentar que a alardeada relação entre as reformas mencionadas e a construção da cidadania deu-se através de transmutações consideráveis nos sistemas de valores, compor-tamentos e representação política das sociedades em questão6, dentre as quais, uma afirmação da cidadania colocada cada vez mais em termos da categoria consumidor7; um processo de individualização - que no conti-nente adquire características particulares e inegavelmente complexas8 -, e uma profunda crise dos mecanismos e instrumentos tradicionais de repre-sentação política, atrelada, segundo o sociólogo Bernardo Sorj, à diluição do papel organizador das classes sociais, à diminuição da importância dos sindicatos e à fragilização dos partidos políticos.9 Desde finais de 2008, o esgarçamento dos limites e da falência da dinâmica capitalista calcada no consenso neoliberal - que dentre outros efeitos acar-retou a hipertrofia da dimensão financeira em detrimento da economia real e sustentou as mudanças no sistema internacional decorrentes da queda do socialismo - impôs novas indagações, incertezas e inseguranças aos atores políticos e sociais. Mediante tais sintomas, reconfigura-se uma crise manifesta na pluralidade das alternativas aventadas, doravante sob a reivindicação da in-tervenção dos Estados nacionais. Pluralidade, vale notar, já inscrita na própria

3. CARNEIRO, Ricardo. Desenvolvimento em crise. A economia brasileira no último quarto do século XX. São Paulo: Unesp, 2002.4. SORJ, Bernardo. “Brasil, sociedade de consumo”, in: A Nova Sociedade Brasilei-ra. Rio de Janeiro: Zahar, 20005. Refiro-me ao processo de levado a cabo por estes governos em diversos países sul-americanos, os quais, embora com ênfases diferenciadas, valeram-se comumente de instrumentos de repressão, coerção e legi-timação, na promoção da desradicalização e desarticulação dos movimentos sociais. Neste processo, contaram tanto os fru-tos dos respectivos milagres econômicos (casos do Brasil e do Chile), propriciados pela conjuntura externa próspera até 1973, quanto uma propaganda política fortemen-te apoiada nos meios de comunicação de massa, voltada para a moralização, o otimis-mo e o convencimento da sociedade, além de sofisticados sistemas de espionagem e polícia política, cujas estratégias e objetivos eram ditados pela Doutrina da Segurança nacional, nascida nos EUA no contexto da Guerra Fria. (BORGES, Nilson, “A Dou-trina de Segurança Nacional e os governos militares”, in: FERREIRA, Jorge e DEL-GADO, Lucilia de Almeida Neves (orgs.). O Brasil Republican- vol. 4: O tempo da di-tadura militar: regime militar e movimentos sociais em fins do século XX. Rio de Janei-ro: Civilização Brasileira: 2003, pp. 13-42.6. MELLO, João Manuel Cardoso de, NO-VAIS, Fernando A., “Capitalismo Tardio e Sociabilidade Moderna”,in: SCHWARCZ, Lilia (org.), História da Vida Privada no Brasil. São Paulo: Cia das Letras, 1998, vol. 4, pp. 560-657.7. CANCLINI, Nestor García. Consumi-dores e Cidadãos. Conflitos multiculturais da globalização. 4ª. Ed., Rio de Janeiro: Ed. UFRJ, 1999. Sobre as conseqüências hu-manas trazidas por esta sociedade do “hi-perconsumo”, ver os trabalhos de G. Lipo-vetsky. A Felicidade Paradoxal. São Paulo: Cia das Letras, 2007; Z. Bauman. ???8. Bernardo Sorj. A democracia inexperada. Cidadania, direitos humanos e desigualdade social. Rio de Janeiro: Zahar ed., 2004, pp. 104-07.

Especial


i n -serção do continente na ordem globalizada, conforme pertinente observação do especialista em História das relações internacionais, Luiz Amado Cer-vo, segundo o qual, embora “a América Latina tenha demonstrado a maior coerência dentre todas as regiões do mundo na adoção do consenso neoliberal, não hou-ve uniformidade na intensidade e nos ritmos das refor-mas internas requeridas pela nova forma de inserção internacional”.10 Trata-se, portanto, de um contexto que informa pro-blemática da maior relevância e urgência: a que con-cerne à necessidade de definição de novos parâmetros conceituais, teóricos e metodológicos para se pensar o específico, em meio às regularidades do fenômeno em causa, procedimento imprescindível quando o foco são os países latino-americanos. Isto porque, em se tratando de formações societárias profundamente assimétricas, reconfiguradas no decor-rer de um longo processo de construção dos Estados e das nações que emergiram do comum passado colonial e escravista, suas trajetórias de futuro devem ser pro-jetadas e compreendidas, incontornavelmente, a partir do sistemático recuo às singularidades herdadas de seus passados. Afinal, são justamente as sucessivas resigni-ficações destas histórias pregressas que, em cada caso particular, têm servido como justificativa a discursos e políticas comprometidos com aquilo que cada época toma por parâmetro da modernidade.A intenção destas reflexões introdutórias é salientar a relevância de abordagens problematizadoras acerca da inserção latino-americana na nova ordem mundial, capa-zes de romperem com viéses que tradicionalmente per-passaram as interpretações sobre o tema. Basicamente, aqueles que vêm sendo denunciados como de cunho “generalizante” - pois tendentes a englobar todos os ca-sos dos países latino-americanos numa única e coerente interpretação, formulando verdadeiros “modelos” in-terpretativos, que, evidentemente, não dão conta das di-versas histórias nacionais – e os estudos de “casos”, que desconsideram alguns marcos históricos mais amplos que dão suporte à análise e informam os vetores gerais

d a s diferentes situações analisadas.11

Alternativamente a estas proposições, acredita-se que o delineamento das alternativas de futuro dos diversos países do continente, em resposta aos desafios atuais, deve vir ancorado em abordagens capazes de historici-zar os fenômenos estudados, pautadas sempre na arti-culação dinâmica entre processos e fenômenos macro-históricos mundiais e as dinâmicas internas nacionais. Abordagens que, neste sentido, consigam inserir o mo-vimento das partes nas reconfigurações do conjunto e, ao mesmo tempo, demonstrar como as respostas espe-cíficas encaminhadas por cada governo, país ou região, implicam alterações qualitativas no funcionamento de um sistema-mundo em permanente transformação, no bojo do qual se articulam e ganham inteligibilidade.Para tanto - e a título de exemplificação -, encami-nham-se algumas considerações sobre o que pode ser tomado como um pertinente ponto de partida para estudos que compartilham do enfoque proposto, ou seja, a compreensão da América Latina na sua dupla dimensão temporal: “passado- futuro”.

Uma América: qual?

“Se me calasse gritariam as pedras.Sr. Juan Carlos; se eu me calasse gritariam as pedras dos povos da América Latina.Sr. Juan Carlos de Bourbon: 500 anos de prepotência imperial; 500 anos de realeza; 500 anos de um sentimento de superiorida-de; 500 anos de exploração.Eu teria respondido senhor: não vou me calar, porque pela mi-nha boca não falo eu, falam milhões, e esses milhões somos os filhos de Bolívar, somos os filhos de Guaicapuru [ cacique dos índios caribes, emboscado pelos espanhóis], de Manuela [ a mu-lher de Bolívar], de José Leonardo Chirino [ veneuelano, filho de escravos, que liderou uma insurreição contra a escravidão]. Todos aqueles espanhóis aqui degolaram, assassinaram, emboscaram, mataram como a Guaicapuru. Somos os filhos de Tupac Amaru [último líder inca]”.12

9. Idem, p. 10.10. CERVO, Luiz Amado, “Sob o signo neoliberal: as relações internacionais da América Latina”, in: Revista Brasileira de política inter-nacional, ano/vol 43, n. 2, Instituto Brasileiro de Estudos Internacionais, Brasília, 2000, pp. 5-27.11. PRADO, Maria Ligia Coelho - “Davi e Golias: as relações entre Brasil e Estados Unidos no século XX” in Mota, Carlos Guilherme (org.) - Viagem incompleta. A grande transação: A experiência brasileira, São Paulo, Editora SENAC, 2000.12. Discurso de Hugo Chávez, presidente da Venezuela, na Reunião da Cúpula Latino Americana, Santiago do Chile, 10 de novembro de 2007, levar um sonoro “pito” de sua majestade Rei da Espanha: “por qué no te callas?!”. (http://www.youtube.com/watch?v=t7saDQTHZSE&feature=related).

América Latina


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O inflamado discurso do atual presidente venezuelano Hugo Chávez, proferido na Reunião da Cúpula Latino Americana ocorrida em Santiago do Chile, a 10 de no-vembro de 2007, após levar um sonoro “pito” de sua majestade Rei da Espanha - “por qué no te callas?!”-, suscita uma inevitável indagação acerca dos atuais fun-damentos da idéia de latinidade, a qual serviu de subs-trato à elaboração de uma identidade continental, bem como a projetos nele pautados, desde inícios do século XX. De outro modo, que elementos preservam opera-cionalidade e possibilidade de instrumentalização para fins políticos diversos deste referencial identitário, na consciência histórica dos habitantes do continente?A tendência dos estudiosos em repercutirem os para-digmas da grande tradição cultural européia, elegendo como foco de seus interesses o Estado nacional, em detrimento da Nação e dos fenômenos que lhe são imediatamente correlatos, acabou, em boa medida, impondo uma verdadeira negligência ao estudo da-quelas variáveis que, embora menos tangíveis, não são de menor importância na compreensão das trajetórias políticas dos povos analisados. Basicamente, a menção ao comum passado colonial do continente não deve obscurecer o fato de que a própria noção de latinidade, imputada ao conjunto dos povos latinos e seu respecti-

vo modo cultural e social de ser, é uma “invenção”, um “rótulo que vem em grande parte da polí-

tica externa de Napoleão - constituindo espécie de preparação psicológica

da sua operação mexicana”13 de 1864-1867, e que foi

amadurecida por grupos inte-

lectuais

13. R O -M A N O , Ruggiero , “Amé-rica ‘latina`”, in: Os mecanismos da conquista. São Paulo: Perspectiva, 2007, pp. 120-123. Sobre o mesmo tema, ver: BRUIT, Héctor, “A invenção da América”, in: Anais Eletrônicos do V Encontro ANPHLAC, Belo Horizonte, 2000.14. VALDÉS, Eduardo Deves. Del Ariel de Rodo a la CEPAL. (1900-1950). Editorial Biblos: Centro de investigaciones Diego Barros Arana.15. Além dos próprios protagonistas dos processos das indepen-dências – dentre os quais a figura central de Simon Bolívar -, inserem-se aqui a geração de intelectuais comprometidos com as constru-ções dos respectivos Estados nacionais, dentre os quais: Faustino Sarmiento, Alberdi, Esteván Escheverria, Francisco Bilbao, den-tre outros. Sobre estes, ver: ZEA, Leopoldo (comp.) Fuentes de la

cu l -tura la-

tinoamerica-na. Mexico: Fonde

de cultura económica, 1993, 3 vols.

16. SORJ, Bernardo. A democracia inesperada, op. cit., p. 97.

17. Idem. 18. Marcada pelos pensamentos de José Vasconce-

los (Raza Cósmica) e Andrés Molina Enriquez (Los gran-des problemas nacionales-1909), que já na 1ª. década do século

XX formula o projeto mestiçófilo, com a idéia de que o fenôme-no da mestiçagem é um fato desejável, assim como articulando a questão indígena e a da terra, da reforma agrária, articulação que o constitui no principal teórico da Revolução Mexicana. (Wasser-man, Claudia, “Percurso intelectual e Historiográfico da questão nacional e identitária na América Latina: as condições de produção e o processo de repercussão do conhecimento histórico”, Revista eletrônica Anos 90, n. 18, dez/2003).

que, desde finais do XIX, recusaram a mera importação de modelos ocidentais sem mediações com o passado ibérico e, de modo mais abrangente, latino. Nestes ter-mos, o século XX inaugurou um novo ciclo de identita-rismo de cunho culturalista, latinista, tributário em boa medida da obra do escritor Uruguaio José Henrique Rodo (Ariel, 1900)14 e predominante, sobretudo, entre 1915-39. Entretanto, embora acentuando a defesa do próprio, tal construção identitária continuou esquecendo o “passa-do indígena ou africano” e a “reconstruir a comuni-dade nacional a partir das idéias européias”. Assim, da mesma forma que a geração de intelectuais e estadis-tas que capitanearam os processos das independências e construção dos respectivos Estados nacionais – os quais acreditavam na possibilidade da implantação das formas constitucionais no continente, sem qualquer mediação com as realidades locais15 – continuou predo-minando uma tendência de “desvalorização do passa-do”16 – ou, pelo menos, de algumas de suas dimensões -, o qual apenas fragmentária e seletivamente informara os projetos de futuro aventados no continente. Como reação à herança arielista, delinearam-se esfor-ços de “recuperação do mundo oprimido”17 - identi-ficado com o indígena, mas também com os mestiços, expressando-se, do ponto de vista cultural, em mo-vimentos como o indigenismo e a mestiçofi-lia, de inícios do século XX –, moldan-do um outro referencial para esta América: a Indo-América, ou Ameríndia. Mas, a despeito de seu potencial em i n f o r -

Especial


m a r os processos políticos no continente - tendo como

exemplo a Revolução Mexicana, de 191018 -, tais movimentos foram ra-pidamente engolfados pelo ciclo de modernização das décadas de 50-60, quando consolidaram-se no continente sociedades urbanas e industriais, identificadas às “sociedades desenvolvidas”, tomadas como parâmetros para a modernidade, supostamente em construção.Enfim...Como pondera o historiador Ruggiero Romano, não se trata de propor uma mudança do nome, mas de problematizar esta noção de “la-tinidade”19, assim como qualquer outra de cunho generalizante e que, pa-radoxal e tendenciosamente, esgarça uma reconstrução da memória da conquista e da colonização omissora de problemas internos a cada con-figuração social, de outros níveis e formas de exploração, cuja atualidade e premência só se compreende mediante a argüição de suas sucessivas re-configurações no decorrer das trajetórias nacionais. Nestes termos, vale frisar a pertinência do raciocínio do atual presidente boliviano, Evo Mo-rales, quando, referindo-se a uma das temáticas centrais à política atual do país, afirma a “obrigação de fazer uma grande reminiscência sobre o movi-mento indígena, sobre a situação da época colonial, da época republicana e da época do neoliberalismo”20, cada qual reconfigurando um aspecto de ancestral relevo na construção dos Estados e das Nações no continente, o qual, embora sendo geral, manifesta-se a partir de incontornáveis singula-ridades.21

Da mesma forma – e apenas para não fugirmos à coerência do enfoque proposto, ou seja, aquele que insiste na articulação dinâmica entre processos e fenômenos macro-históricos mun-diais e as dinâmicas internas nacionais -, cabe situar cada uma das experiências continentais não em contraposição a noções e conceitos universalistas – como os de modernidade, direitos humanos, cidadania, democracia e da pró-pria crise atual do capitalismo -, que balizam discursos e ações atualmente direcionadas à restituição dos supostos parâmetros da normalidade de funcionamento da vida econômica, política e social na América e no mundo, mas, como sugere o sociólogo Bernando Sorj a respeito da experiência brasileira, de reconstruir tais conceitos a partir das experiências singulares, como “uma das variantes possíveis do problema universal”.22

19. ROMANO, Ruggiero, op. cit.20. “Discurso de posse do presi-dente boliviano Evo Morales”, La Paz, 22 de janeiro de 2006. (http://es.wikisource.org/wiki/Discurso de asunci%C3%B3n_de_Evo_Morales).21. Uma boa dimensão destas proble-máticas contemporâneas do continen-te é apresentada na obra: AGGIO, Al-berto & LAHUERTA, Milton (orgs.). Pensar o século XX: problemas políti-cos e história nacional na América La-tina. São Paulo: Unesp, 2003.22. O autor se refere criticamente à ca-tegoria “cidadania regulada’, cunhada por alguns estudos sobre a cidadania na América Latina, ainda hoje pautada por uam visão idealizadora da experi-ência moderna e, no seu bojo, “sobre o que deve ser a cidadania”. (SORJ, Bernardo. A democracia inesperada, op. cit., p. 98).

Simón Bolivar, Libertador da America do Sul

Ana Rosa Cloclet da Silva,bacharel em Ciências Econômicas pela Unicamp, Mestre e Doutora em História pela mesma Univer-sidade e pós-doutora pela USP. Atualmente, professora de História PUC-Campinas e da Escola Supe-rior Diplomática.


19

Especial

“LA IMPUNIDAD COMO AMENAZA LATENTE DEL SISTEMA DEMOCRÁTICO EN AMÉRICA LATINA:

La CICIG y su lucha contra la impunidad en Guatemala”

América Latina en su conjunto se ha caracterizado por una serie de mo-mentos de crisis e inestabilidad política que han afectado no solo la insti-tucionalidad encargada de mantener el control político, sino también la de ejercer el control social. Esto ha devenido en alterar la relación entre go-bernantes y gobernados, al punto de que los regímenes políticos1 han sido incapaces de superar sus debilidades históricas. Por su parte, los sistemas políticos de los países latinoamericanos poco aportan para que las amena-zas sobre la democracia desaparezcan.

Los puntos torales al momento de garantizar el sistema democrático son precisamente los que tienen que ver con reglas claras, libertad, acceso a la justicia, cumplimiento de la ley y ausencia de impunidad.2 Sin bien todos los puntos que se acaban de citar resultan importantes, el presente ensayo se centra en abordar a la impunidad como medular al momento de tratar las garantías de la democracia, así como su incidencia sobre las áreas de justicia y seguridad.

La impunidad debe ser entendida como la “falta de castigo”3, la ausencia de cumplimiento de la ley. Es decir, no importa la existencia de la tipificación del delito y su sanción, pues quien transgreda la ley está asegurado de que no será castigado. Esto genera un encadenamiento de diversos componen-tes que repercuten en ilegitimidad del sistema democrático, al existir per-sonas que transgredan, instituciones que no hacen cumplir la ley existente, entes de seguridad que sopesan su actuación en función de que el delito no será castigado, entre otros. Todo esto nutre al sistema político, al sistema de partidos, al sistema electoral y peor aún, al sistema de justicia y seguridad.

De la mano de la impunidad se encuentran lógicamente la corrupción. En América Latina es ya una constante que las organizaciones públicas4 me-diante sus gestores, utilizan sus funciones y medios a favor de un provecho económico, político o de otra índole. Diversos estudios muestran cómo la corrupción es mucho mayor en América Latina con una institucionalidad débil, que en el resto de países americanos con una historia de fortaleza institucional mucho mayor, como es el caso de Canadá y Estados Unidos de América –EUA-. Dentro de los estudios con información cuantitativa, se encuentran los de Transparency International, que elaboran un índice de percepción de corrupción, reflejando la situación descrita sobre institu-cionalidad y su vínculo con la corrupción. Esto nos indica que la corrupción como tal tiene una fuerte relación con la

1. Maurice Duverger define el régimen político como “la forma que toma un grupo social dado la distinción entre gobernantes y gobernados”. Institu-ciones Políticas y Derecho Constitucio-nal. Ver bibliografía al final del ensayo.2. El sistema democrático tiene que ver con un régimen capaz de articular el pluralismo social y la fiscalización por parte de los ciudadanos sobre los pode-res públicos tomadores de decisiones. Para profundizar en la discusión actual sobre el sistema democrático es conve-niente revisar a Arend Lijphart en su li-bro “Modelos de democracia: Formas de gobierno y su evolución en treinta y seis países”; así como a Robert Dahl en “La democracia. Una guía para los ciudadanos”.3. Definición dada por la Real Acade-mia de la Lengua Española en su secci-ón de Derecho.4. Especialmente las públicas, pero también ocurre en las organizaciones privadas.


América Latina

Gráfico No.1Índice de Percepción de la Corrupción en América para el año 2008

Fuente: “Los altos niveles de corrupción persistentes en países de bajos ingresos suponen un desastre humanitario continuo. En un entorno de escándalos corporativos permanentes, los países ricos también

muestran retrocesos”. Transparency International

debilidad institucional. Las instituciones públicas, entendidas como un todo orgánico, con un cuerpo reglamen-tario que la estructura y que tienen por finalidad una función pública, no garantizan per se el cumplimiento de los objetivos por los cuales fueron creados. Incluso en algunos casos, las instituciones puede ser creadas para ser pre-cisamente disfuncionales y débiles, porque son disfuncionales en sus objetivos, pero funcionales para el sistema.

Al respecto, la teoría neoinstitucional puede servirnos para tratar de interiorizarnos dentro de esta debilidad ins-titucional, ya que los agentes suelen adoptar reglas, normas y hábitos que trascienden la cultura institucional por medio de cuestiones de orden informal, que superan a lo formalmente establecido. Es decir, las personas que constituyen una institución dentro de un sistema de seguridad y justicia pueden interiorizar a la impunidad, la cor-rupción y probablemente muchos otros vicios como algo “normal”, y contra lo cual “no se debe de hacer nada”, porque pasa de un plano normativo a uno eminentemente positivo.

“Las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre, que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructura el sistema de incentivos que norman el intercambio humano, sea político, social o económico”. (Douglas C. North. 1993. P.13)

Es decir, que al no existir un sistema de incentivos que garantice el cumplimiento de la ley, la impunidad permea poco a poco curvas de indiferencia cada vez mayores. Los incentivos son por lo tanto los moldeadores de la con-ducta, pero si los incentivos son contrarios al cumplimiento de la ley, la impunidad tiene abierto el paso para afectar el buen desempeño del sistema democrático.


21

Especial

Esto podría ser mejor apreciado mediante una gráfica que muestre las fronteras de permeación de la impunidad en distintos ámbitos sociales. En un primer momento, la impunidad puede surgir por parte de agentes individuales, entendidos como los ciudadanos en general que cometen un hecho ilícito y que no son castigados. Situación que nos lleva a una nueva frontera de impunidad que implica que quienes están encargados de brindar la seguridad de un Estado (Policía y Defensa), no castigan los ilícitos sino se suman a este efecto por acción u omisión. El sistema de justicia puede ser el siguiente en esta frontera que no hace cumplir la ley, también por acción u omisión. El sistema de partidos políticos no busca incentivar el pleno cumplimiento de la ley, sino que lo aprovecha en función de sus intereses, lo que conlleva incluso a poder afectar al sistema electoral. El sistema político global se convierte en una pendiente que contiene todas las fronteras de permeación de impunidad.

Gráfico No.2Fronteras de Permeación de la Impunidad en Distintos Ámbitos Sociales

Cuando la impunidad llega al punto F, el sistema político democrático entra en crisis, por lo que se acentúan las crisis de gobernabilidad, misma que ya fue creciendo entre frontera y frontera, las reglas informales superan a las formales y la incertidumbre es latente y mucho más evidente respectivamente. Además, si se observa con precisi-ón, cada frontera es más delgada conforme se acerca al punto F.

Estos son hechos que se pueden corroborar mediante referente empírico. Cada día se cometen un sinnúmero de hechos delictivos y contra la vida en América Latina. Amnistía Internacional de Venezuela -AIVEN-, publicó recientemente datos alarmantes donde se señala a la región como el lugar del planeta donde más homicidios se cometen. Cifras de la Coalición Latinoamericana para la Prevención de la Violencia Armada –CLAVE-, indican que el 42% del total de homicidios con armas de fuego se cometen en la zona. Al existir corrupción de las ins-tituciones que deben garantizar la seguridad y la justicia, las personas suelen perder credibilidad en los sistemas democráticos y se decantan por opciones que suponen la utilización de la “mano dura” o la violencia de Estado a través de regímenes autoritarios como solución a su problemática de vida diaria.5

5. En Centroamérica han existido planes de lucha contra la delincuencia, principalmente contra maras (pandillas), denominados mano dura, que implican en alguna medida supresión de garantías y abuso de fuerza por parte de las autoridades policiacas. Dichos planes han sido implementados en El Salvador y Honduras. En Guatemala, en las recientes elecciones presidenciales, el General retirado Otto Pérez Molina, compitió con su lema de “mano dura”, perdiendo las elecciones por un escaso margen de 5 puntos.

A: Ciudadano en general; B: Policía y Defensa; C: Sistema de Justicia; D: Sistema de Partidos Políticos; E: Sistema Electoral; F: Sistema Polí-tico. Nota: Este modelo es única-mente una representación, no indica que los movimientos son exacta-mente secuenciales, la impunidad puede aparecer en cualquier pun-to de las fronteras de permeación. Fuente: Elaboración propia.


Los problemas de ilegitimidad de la de-mocracia relacionados a hechos delictivos y homicidios son aún mayores en los países en los cuales existió

o existe (como el caso colombiano), un conflicto armado interno; Guatemala y El Salvador en Centroamérica son dos ejemplos claros al respecto. Según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- y la organización Small Arms Survey: Guatemala, El Salvador, Colombia, Jamaica y Sudáfrica son los estados con el mayor número de crímenes violentos en el mundo.6 La impunidad ha sido un caldo de cultivo perfecto para que los mismos se multipliquen exponencialmente en lugar de reducirse.

Guatemala, situación alarmante

Guatemala es un país con un alto nivel de violencia criminal. Con una población de poco más de 13 millones de habitantes y apenas 108,889 Kms.², se registran en promedio 17 asesinatos diarios,7 se vincula a 1 de cada 10 miembros de la Policía Nacional Civil –PNC- en hechos delictivos,8 más de 3 mil mujeres asesinadas en 5 años, asesinatos de niños, fuerte presencia del narcotráfico mexicano como puente del trasiego de drogas, entre otras cosas, son los hechos diarios que registran los medios de comunicación del pequeño país centroamericano. Se-gún la Organización de Naciones Unidas –ONU-, en Guatemala se registran más de 6 mil asesinatos anuales y el porcentaje de casos impunes asciende al 98%, siendo uno de los más altos del mundo.9

La institucionalidad pública poco ha podido hacer al respecto por la corrupción existente, debido a la permeabi-lidad con que ha actuado el crimen organizado en los entes de seguridad y justicia, entiéndase PNC, Ministerio Público, Ejército, y Organismo Ju-dicial. A esto hay que sumarle la escasa capacidad de medios de actuación por parte de estos entes, debido a presupuestos bajos en inversión y escasa capacidad de ejecución de los fondos públicos en materia sustantiva de sus objetivos de trabajo.

Para el año 2009, el Estado de Guatemala destinó el 7% de su presupuesto al Ministerio de Gobernación, que tiene a su cargo las funciones de segu-ridad ciudadana a través de la PNC. Por su parte el 3% fue destinado al Ministerio de la Defensa, que debe garantizar las fronteras del país, además de apoyar la seguridad ciudadana por petición del Ministerio de Goberna-ción. Sólo el 0.00002% del presupuesto se encuentra destinado al Consejo Asesor de Seguridad –CAS-, órgano encargado de ser el interlocutor entre la sociedad guatemalteca y las instituciones del Estado vinculadas a las funciones de seguridad.10

La situación del Organismo Judicial no dista mucho de esta triste realidad, sólo 2% del presupuesto del Estado está destinada a dicho organismo, lo que limita en mucho su actuación.Bajo ese marco tan limitado de acción de la institucionalidad estatal, la impunidad ha sido motivada también en muchos casos por una clase polí-tica11 vinculada al crimen organizado y a la violencia de Estado. Para nadie es un secreto que esta clase política, ha cooptado las instituciones públicas para que funcionen de acuerdo a sus intereses.

6. Ver: http://www.elespectador.com/noticias/elmundo/articulo-co-lombia-el-salvador-guatemala-lideres-crimenes-violentos7. Cifras oficiales, se estima por orga-nizaciones sociales y expertos que las cifras podrían estar fácilmente reba-sando los datos oficiales. 8. Ver: http://www.radiolaprimerisi-ma.com/noticias/15596. Guatema-la cuenta con 1 agente de policía por cada 704 habitantes, lo que lo ubica en la relación más baja de Centroamérica. (Dato tomando de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en su in-forme 2008 en Guatemala). 9. Ver: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/lat in_amer ica/new-sid_7910000/7910290.stm10. El CAS fue instalado en el año 2004 como uno de los compromisos más importantes de la Agenda de Se-guridad del Estado de Guatemala.11. Los gobernantes, y más amplia-mente, todos los que participan en la toma de decisiones políticas, forman un grupo social especial capaz de mol-dear las instituciones en sus reglas in-formales de acuerdo a sus intereses.


23

Especial

La muestra, el caso “PARLACEN”. Dos años de im-punidad

Uno de los casos que mejor puede ejemplificar lo an-terior es el del asesinato de los diputados salvadoreños, o caso “PARLACEN”, como se le denomina en los archivos policíacos. El día 19 de febrero del año 2007, fueron hallados en una comunidad rural del oriente del país, los cadáveres calcinados de los diputados salvado-reños al Parlamento Centroamericano –PARLACEN-, Eduardo D’Abuisson, José Ramón González y William Pichinte, así como su chofer Gerardo Napoléon Ra-mírez.

Según la Fiscalía del Ministerio Público, asignada al caso este hecho fue una planificación coordinada y eje-cutada por el ex legislador salvadoreño Roberto Silva (Partido de Conciliación Nacional –PCN-), para ven-garse del partido oficial Alianza Republicana Naciona-lista -ARENA- de El Salvador, debido a que sus dipu-tados promovieron su desafuero por lavado de dinero.

Los asesinatos habrían sido ejecutados en complicidad intelectual con el ex diputado guatemalteco Manuel de Jesús Castillo, y su socio, Carlos Gutiérrez, alias “Mon-taña 3”. La ejecución del hecho fue llevada a cabo por la denominada “Banda de Jalpatagua” y un grupo de agentes de la PNC, vinculados a dicha banda.

La situación fue un sisma tan grande que ha derrocha-do impunidad dentro de la clase política, los entes en-cargados de perseguir el delito y aplicar justicia; incluso los policías aprendidos por su supuesta participación

en los hechos, y que debían rendir declaración, fueron asesinados un día antes

de la misma

en la cárcel de alta seguridad “El Boquerón”. El Mi-

nisterio Público acusa a 13 pandilleros que se encuen-tran recluidos en dicho centro como los responsables del asesinato. Vecinos del lugar afirman que se vio un vehículo de la PNC estacionado frente a dicha cárcel, por lo que sospechan que incluso policías podrían estar detrás de los asesinatos. Las investigaciones señalan que no se forzaron las entradas al área donde los agen-tes de policía vinculados al caso se encontraban reclui-dos, lo que podría indicar una supuesta complicidad de los encargados de guardar el área del centro carcelario:

“Hay siete puertas con candados las cuales no fueron vio-lentadas, utilizaron las llaves, había una instrucción que las llaves de ellos tenían que estar separadas del resto…”. (Declaraciones de Carlos Vielmann, Ministro de Gober-nación en esas fechas).

El Tribunal de Sentencia respectivo absolvió a los 13 pandilleros porque consideró insuficientes las pruebas aportadas por el Ministerio Público. Por lo que los pandilleros fueron absueltos. Por el asesinato de los di-putados salvadoreños fueron detenidos dos agentes de la policía, una supuesta banda de narcotráfico y robo de vehículos de Guatemala y el ex diputado guatemal-teco Manuel Castillo.

Aunque se trata de un caso de alto impacto a nivel na-cional e internacional, a más de dos años del hecho, no se ha logrado iniciar un juicio en contra de los sospe-chosos por los numerosos recursos y amparos inter-puestos ante los tribunales de justicia. Incluso Álvaro Matus, quien tuvo a su cargo las investigaciones como Fiscal de Delitos Contra la Vida, ahora está siendo pro-cesado por incumplimiento de deberes y abuso de po-der durante su gestión en otros hechos. Esto demuestra

una serie de acciones ante las cuales la ausencia de castigo es el común deno-

minador.

12. Perte-necía a la bancada oficial, la Unidad Nacional de la Esperanza –UNE-.13. Los policías asesinados fueron atacados a tiros, por lo que el Ministerio Público sospecha que las armas fueron ingresadas para los pandilleros por medio de aparatos electrodomésticos en el horario de visitas. 14. Ver: http://www.laprensa.com.ni/archivo/2007/febrero/26/noticias/ultimahora/175964.shtml


América Latina

La CICIG, lucha contra la impunidad.

Bajo el contexto anteriormente desarrollado, en el cual la inseguridad y la ausencia de castigo se campean por la institucionalidad guatemalteca, surge la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala –CICIG-.

La CICIG tiene su surgimiento embrionario en enero de 2003, cuando el Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala, hizo una propuesta formal para crear la Co-misión de Investigación de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clan-destinos de Seguridad –CICIACS-. En marzo de ese año, el Gobierno de Guatemala remitió una formal petición a la ONU para su creación. Dicha propuesta evolucionó, luego que la oficina política del Secretario General de la ONU la transfiriera a un grupo de expertos en Viena.

Empero, la creación de la CICIACS resultó molesta para di-versos actores y sectores, debido a que eliminaba la inmuni-dad que ostentan los políticos y funcionarios públicos gua-temaltecos.15 Además, incluía el tratar los casos de crímenes de lesa humanidad pendientes de resolver por el conflicto armado interno.16

Aunque la CICIACS fue aprobada en el año 2004 por la ONU y el Gobierno de Guatemala, la Corte de Constitucionalidad guatemalteca declaró en el 2006 la instalación de la comisi-ón como inconstitucional, debido a que violaba la soberanía nacional por tener injerencia sobre la estructura jurídica del país.

Al tratar de enmendarse esas observaciones hechas por parte de la Corte de Constitucionalidad, la comisión logra ser insta-lada como CICIG, mediante acuerdo firmando en diciembre del 2006, aunque con menores capacidades de actuación que las que originalmente se tenían como CICIACS.

La CICIG es una misión que tiene a su cargo desmantelar los cuerpos del crimen organizado que operan en Gua-temala, así como evidenciar los nexos que estos tienen con las estructuras de gobierno. Dentro de sus objetivos está apoyar, fortalecer y coadyuvar a las instituciones del Estado de Guatemala encargadas de la investigación y la persecución penal de los delitos cometidos presuntamente por cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de se-guridad. Para ello deben evidenciar la existencia de dichas estructuras y promover su desarticulación. La CICIG también puede constituirse como querellante adhesiva en los procesos que se presenten contra personas involu-cradas en estos cuerpos ilegales y aparatos clandestinos.

campanha publicitária, convite para aaprovação da CICIG

15. Para conocer más acerca de la inmunidad de los políticos y funcionarios de gobierno, revisar: Asamblea Nacional Constituyente. “Constitución Política de la República de Guatemala”. 1985; específicamente los artículos 139, 161, 190, 202, 227, 233, 251, 252, 270, 273 y 279. 16. Guatemala vivió un conflicto armado interno que duró 36 años (1960-1996) entre fuerzas guerrilleras de izquierda y el Ejército de Guatemala. Para profundizar se recomienda revisar: Isabel Albadanejo Escribano.“Genocidio y crímenes de lesa humanidad en Guatemala”; así como el Informe para la Recuperación de la Memoria Histórica “Guate-mala Nunca Más”, coordinado por el Arzobispado de Guatemala.


25

Especial

Con esto, el Gobierno de Guatemala reconoce la existencia de

“cuerpos ilegales y aparatos clandestinos y de seguri-dad”, lo que es reconocer la existencia de redes crimi-nales que incluyen a una serie de actores, tales como pandillas, delincuencia común, miembros de las fuer-zas de seguridad del Estado (Policía y Ejército),17 pero también, no descartando su accionar en conjunto con el sector empresarial, empresas de seguridad privada y la clase política.

Estos son los que conforman los poderes paralelos que dificultan el accionar de la justicia y de la democracia como sistema político, en donde las instituciones deben de funcionar para garantizar el bien común y el derecho a la vida y la libertad. Los poderes paralelos buscan de esta forma garantizarse impunidad en los procesos de justicia, infiltrándose dentro de la institucionalidad estatal para continuar sus hechos delictivos que les ge-neran lucro, así como atemorizar a la población civil y organizaciones sociales, especialmente de derechos humanos. Cabe señalar que estas estructuras paralelas suelen disfrazarse de delincuencia común para no afec-tar a los autores intelectuales de los hechos delictivos.

Si bien, fue el Gobierno de Guatemala quien suscri-bió el acuerdo con la ONU, no es logro sino de las acciones de presión ejercidas por parte de los grupos de derechos humanos de Guatemala, la sociedad civil y la comunidad internacional. Dicha presión fue más evidente en el Congreso de la República, una instituci-ón en donde más actos de impunidad se han registrado recientemente.

El 01 de agosto del 2007, el Congreso declaró de ur-gencia nacional la creación de la CICIG con 110 votos a favor de un total de 158 diputados, mediante el De-creto 35-07. Para evidenciar el clima de tensión que se vivió con su aprobación se puede hacer mención que se registró una amenaza de bomba en el Palacio Legis-lativo el día de su discusión.18

Sin embargo, no todo fue miel sobre hojuelas para aprobar su instalación por parte del Organismo Legisla-tivo. Dentro del mismo se dio toda una larga discusión

que incluyó un dictamen negativo por parte de la Co-

misión de Relaciones Exteriores presidida por Zury Ríos de Weller, del Frente Republicano Guatemalteco –FRG-, hija del gobernante de facto José Efraín Ríos Montt, vinculado a crímenes de lesa humanidad contra comunidades civiles indígenas en el conflicto armado interno guatemalteco, durante su gestión entre los años de 1982 y 1983.

Empero, la presión de las organizaciones de derechos humanos y de la comunidad internacional incentivó que el Congreso de la República rechazara con 115 vo-tos el dictamen desfavorable. Fue tal dicha presión que los partidos políticos con representación en el Legis-lativo forzaron a sus diputados para la aprobación de la CICIG, pues se encontraban preparándose para las elecciones generales del 2007. Cabe resaltar que inclu-so algunos presidenciables acompañaron literalmente a sus diputados a votar favorablemente, como el caso de Alejandro Giammattei, del entonces partido oficial Gran Alianza Nacional –GANA-; así como el caso de Otto Pérez Molina, del Partido Patriota –PP-, quien incluso solicitó la renuncia de uno de sus diputados19 por oponerse a la CICIG.

La CICIG, por el fortalecimiento institucional

La CICIG mediante la investigación y lucha contra la impunidad busca recuperar y fortalecer la instituciona-lidad estatal que puede estar vinculada a la existencia de grupos paralelos enquistados en redes públicas. Su tra-bajo se centra en tres áreas principales y que han sido recurrentemente señaladas de estar permeadas por la impunidad, siendo estos la PNC, la Dirección General de Migración y el Sistema Penitenciario.

17. Activos o en retiro. 18. Ver: http://www.elperiodico.com.gt/es/20070801/actuali-dad/42144/19. Julio Lowenthal Fonseca.20. Declaración dentro del discurso “Agua, Fuente de Paz”, pro-nunciado en el Palacio Nacional de la Cultura, el 26 de marzo de 2009.


“Estamos en un desierto de impunidad e inseguridad, que pronto verá el amanecer institucional”. (Ál-varo Colom, Presidente de la República de Guatemala).20

Las dificultades para CICIG son tan grandes, que incluso la Comisionada de las Naciones Unidas para los Dere-chos Humanos, hizo recientemente una fuerte crítica al sistema de seguridad y justicia de Guatemala por medio de su informe correspondiente al año 2008.21 En él se señala que persisten ejecuciones extrajudiciales y acciones de grupos de limpieza social integrados por civiles y el incremento constante de la impunidad en el sistema. Dentro de sus datos, sobresale que existe una tasa de 48 asesinatos por cada 100 mil habitantes, lo que ubica a Guatemala dentro de los países con mayor tasa de asesinatos en países que no se encuentra en medio de una guerra oficial. También se sucedieron 22 linchamientos en el 2008, y nadie fue capturado.22

Un punto importante que la CICIG debe abordar, pese a la amnistía existente como resultado del conflicto arma-do interno guatemalteco, es la inclusión dentro de las instituciones del Estado del delito de desaparición forzada. Cabe recordar que aquí se encuentran incluidas figuras políticas actuales que imposibilitan el buen accionar del Organismo Judicial. Es evidente como muchos jueces se inhiben de conocer casos, cuando se trata de políticos reconocidos a nivel nacional, o bien, militares involucrados a estructuras paralelas. Esto lógicamente evita el fun-cionamiento de las instituciones de seguridad y justicia.

Las debilidades de las instituciones guatemaltecas en seguridad y justicia son tan evidentes, que la población exige la salida del Ejército a las calles, amparados en el Artículo 244 de la Constitución Política.23 Dicho artículo incluye la seguridad interna y externa del país, sin mayores precisiones, lo que limita en mucho su trabajo organizacional cooperativo a la PNC.

…”Los proyectos que exigen a las unidades organizacionales existentes salir de sus funciones habituales para realizar tareas no programadas previamente, rara vez se logran de la manera en que fueron diseñados.” (Graham T. Allison. 2000. P.151)

Cabe recordar que dentro del imaginario colectivo de los guatemaltecos, la actuación represiva por parte del Ejército lo hace ver como un ente efi-ciente, capaz de ejercer el control social de la población. A su vez, pese a la implicación en delitos de corrupción de altos mandos del Ejército, como institución se le considera menos corrupta que la PNC. Hay que señalar además, que la PNC parece haber sido rebasada en sus capacidades por las acciones del crimen organizado y las estructuras paralelas.

Es necesario mencionar que la CICIG, la comunidad internacional y la ciudadanía en general, deben a su vez apoyar el fortalecimiento institu-cional del Estado de Guatemala. El Estado guatemalteco actúa de forma descoordinada y desorganizada por una serie de intereses de caudillos y pequeños grupos políticos que lo han cooptado y debilitado al diseñar sus instituciones de acuerdo a sus particulares intereses.24

21. Dicho informe puede ser consultado en:

http://www.oacnudh.org.gt/documentos/

informes/20093251159290.Informe%20

OACNUDH%2008%20version%20avan-

zada%20(25mar09).pdf

22. El informe también señala que se incre-

mentaron los asesinatos de mujeres en un

22% con respecto al año 2007.

23. “Artículo 244.- Integración, organi-

zación y fines del Ejército. El Ejército de

Guatemala, es una institución destinada a

mantener la independencia, la soberanía y

el honor de Guatemala, la integridad del

territorio, la paz y la seguridad interior y

exterior…”

24. Un ejemplo de ello es la desarticulación

de trabajo en investigaciones entre el Minis-

terio Público, la Policía Nacional Civil y en

algunos casos el Sistema Penitenciario.


27

EspecialP a r a

luchar contra esto la CICIG debe buscar la investigación de todos los

funcionarios de gobierno y lograr desarticular pode-res paralelos que fomentan la impunidad e inhiben a la justicia. También poner en agenda del Legislativo la aprobación de leyes que fortalezcan a las instituciones de seguridad y justicia en aras de garantizar el castigo a los hechos delictivos, provengan de quien provengan.

Primeros resultados de la CICIG

La CICIG ha empezado a dar algunos resultados en su lucha contra la impunidad en Guatemala. Dentro de ellos, Carlos Castresana, Comisionado de la CICIG, manifestó recientemente ante la sede de la ONU en New York, que se ha avanzado en las investigaciones contra grupos clandestinos, estructuras paralelas y nar-cotráfico:

“Hemos conseguido que al menos la parte que trabaja con nosotros y el Ministerio Público que trabaja con noso-tros sea funcional. Están haciendo buenas investigaciones, estamos resolviendo casos de secuestros y de delitos muy graves contra la vida que se han producido en 2008, que indican que la tarea es posible”. (Declaraciones de Carlos Castresana, Comisionado de la CICIG).25

Además, la CICIG ha logrado la depuración de 1 mil 700 miembros de la PNC y 10 fiscales del Ministerio Público a través de investigaciones que los vinculan al crimen organizado.

Esto no ha sido todo, la CICIG ha determinado la infiltraci-

ón del crimen organizado en todos los poderes del Es-tado26, situación que parecía obvia, pero que toma un mayor realce al ser señalada por el Sistema de Naciones Unidas. Asimismo, señala los vínculos de los cuerpos clandestinos con el sector justicia, el Organismo Le-gislativo y las empresas privadas, donde sobresalen los medios de comunicación como moldeadores de la opi-nión pública.

En septiembre de 2009 se cumplirán los dos años de mandato que tiene CICIG, con lo cual finalizarían sus labores en Guatemala; empero, los pronósticos de que el mandato sería ampliado debido a las dificultades de investigación que presentan las instituciones estatales guatemaltecas en su lucha contra la impunidad, al estar enquistadas por intereses oscuros del crimen organi-zado y los poderes paralelos ha sido acertada.27 En el pasado mes de abril, la ONU amplió el mandato de la CICIG hasta el 2011.

Guatemala fue la primera experiencia del Sistema de Naciones Unidas en investigar al crimen organizado. Luego de la experiencia que se ha adquirido en territo-rio guatemalteco se decidió implementar una comisión similar para el Líbano, con la diferencia que los casos que en dicho país se investiguen serán llevados ante la Corte Penal Internacional, cosa distinta para Guatema-la, donde se respeta la discutida “soberanía nacional”, al ser llevados los casos a tribunales guatemaltecos.

A futuro, la CICIG podrá demostrar que el reconoci-miento de la necesidad de apoyo en los temas de impu-nidad por parte de un gobierno, no es necesariamente muestra de debilidad, sino por el contrario, la coopera-ción con respeto a la soberanía nacional es idónea para fortalecer a un Estado en su proceso evolutivo dentro de las relaciones internacionales y evitar con anticipaci-

ón la aparición de estados fallidos.

25. Declaraciones del 24 de febrero de 2009. 26. Cabe señalar que su informe descarta a la cúpula estatal.27. Con respecto a la ampliación del mandato de CICIG se puede revisar el Artículo 14 del Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comi-sión Internacional Contra La Impunidad en Guatemala (CICIG).


América Latina

Conclusiones

Los cuerpos ilegales, aparatos clandestinos y poderes paralelos han fomentado la impunidad y per-meado la institucionalidad en Guatemala. Esta situación asegura la impunidad mediante la falta de castigo y responsabilidad en delitos de índole penal, administrativo, disciplinario o civil, lo que dificulta la confianza de los habitantes en el sistema democrático.

Guatemala se enfrenta ante un serio problema de impunidad en su lucha contra el crimen organizado, el narcotrá-fico, los aparatos de seguridad ilegales y los grupos paralelos. Si bien, las cifras guatemaltecas rebasan en muchos casos al resto de estados de América Latina, existe en estos países una tendencia al incremento de la impunidad mediante la ausencia de castigo de los que cometen ilícitos y el surgimiento de poderes paralelos que permean las instituciones, especialmente a través del narcotráfico. La región se encuentra afectada por los altos índices de corrupción e inseguridad, lo que conlleva a poner en riesgo el sistema democrático y las garantías ciudadanas.

Para el caso específico de Guatemala, la CICIG será un valioso instrumento que pueda fortalecer la institucio-nalidad estatal y el sistema democrático, a través de la investigación de grupos clandestinos incrustados en todos los niveles de la sociedad. El problema de Guatemala por lo tanto, está orientado hacia la responsabilidad de los actores tomadores de decisiones a nivel político y del sistema de seguridad y justicia. La soberanía nacional no es violada, al ser el Gobierno de Guatemala quien solicita apoyo en una situación por demás insostenible de impunidad, recordemos que el 98% de los casos quedan impunes en este país. Además, no hay injerencia en tribunales nacionales por parte del Sistema de Naciones Unidas, únicamente apoyo al Ministerio Público en las investigaciones.

Muchos casos podrán por lo tanto hallarse por medio de la serendipia, que no es más que encontrar información secundaria de casos primarios, lo que no significa que sea menos importante por los hechos que esta información arroje.28

No descarto que el Estado de Guatemala, al igual que el resto de estados latinoamericanos, haya sido muy eficiente en áreas que se lo ha propuesto y bajo otros contextos, que difieren del actual. Pero por ejemplo el narcotráfico, es un cáncer latente que repercute en fortalecer la impunidad y existencia de grupos clandestinos y paralelos, lo que debilita la institucionalidad vinculada a la seguridad y justicia.29

El caso guatemalteco puede sentar un precedente importante para el mundo y especialmente para la región, donde la implementación de mecanismos de acción de la cooperación internacional facilitan la lucha contra la impunidad y fortalecen a la institucionalidad que persigue el delito e impone justicia, para lo cual será necesario el debate público de cada sociedad interesada en implementar un recurso similar.

28. El investigar un caso puede ayudarnos a encontrar relaciones con otros casos que originalmente no se habían incluido en la agenda investigativa.29. Cabe resaltar que actualmente el narcotráfico es probablemente el principal problema que tiene implicaciones directas sobre la impunidad y la existencia de grupos clandestinos y paralelos, pero no es el único motivo, existen otro tipo or-ganizaciones delictivas que también tienden a crear dichas estructuras, incluso con intereses meramente políticos y no únicamente lucrativo-delictivos.

Jahir Dabroy,politicólogo guatemalteco, egresado de la Universidad de San Carlos de Guatemala, maestrando en Políticas Públicas por la Universidad Autó-noma Metropolitana de México.


29

Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales: Los desafíos de la UNASUR ante la prevención de crisis regionales.

América Latina en un mundo multipolar.

En un libro reciente1, el periodista Fareed Zakaria aborda un análisis de las fuerzas globalizadoras y de las reacciones nacionalistas, anticipando la actual crisis financiera global, en base a dos argumentos particularmente importantes. Por un lado, plantea la emergencia de nuevos centros de poder, sin que ello implique, a corto plazo, la declinación de Estados Unidos como potencia estratégica y económica. Por otro, señala el resurgimiento (“the rise of the rest”, en un juego de palabras que pone en cuestión la hegemonía de Occidente) de un multilateralismo complejo. Éste se produce por la irrupción de nuevos actores estatales relevantes y por el creciente rol de las organismos intergubernamentales en la governanza global, así como también por el protagonismo de actores no estatales que adquieren una fuerte incidencia, tanto como representantes de la sociedad global emergente

orientada a promover y defender bienes públicos globales (desde el medio ambiente a los derechos humanos y la ayuda humanitaria), como de una sociedad “incivil”, que medra con la criminalidad transnacional y los flujos ilegales de narcóticos, armas y personas.

Más allá del análisis del impacto de la globalización sobre el sistema internacional y la consolidación de un nuevo mapa geopolítico, Zakaria, a partir de consideraciones estructurales, apunta también a delinear el mundo que enfrentará el nuevo gobierno de Barak Obama en los Estados Unidos. Gran parte de las tendencias esbozadas tendrán (y probablemente ya tengan) efectos indelebles en América Latina y el Caribe. Sin embargo, desde este enfoque, la pregunta clave es quién está en ascenso (“on the rise”) en la región, en un contexto de nuevos vínculos económicos, financieros y comerciales que difícilmente se reviertan, no obstante la crudeza de la actual crisis financiera global.

El nuevo mapa geopolítico regional, particularmente en América del Sur, responde a la emergencia y consolidación de nuevos liderazgos y de nuevos esquemas de articulación e integración regional funcionales a ellos. La focalización de los intereses geopolíticos estadounidenses en Medio Oriente y otras regiones del mundo a partir del 11 de septiembre de 2001 posibilitó, junto a otros cambios, una mayor autonomía regional y la emergencia de un amplio espectro de gobiernos de corte progresista y de izquierda en Sudamérica2. El proyecto del ALCA, particularmente después de la Cumbre de las Américas realizada en Mar del Plata, tiende a desgajarse en diversos acuerdos de libre comercio bilaterales y subregionales, algunos de ellos, como los de Colombia y Panamá, pese a los esfuerzos del saliente presidente

1. Zakaria, Fareed (2008) The Post-American World, New York: W.W.Norton & Company.2. Ver por ejemplo, Nueva Sociedad (Buenos Aires), No 217, “Los colores de la nueva izquierda”, septiembre-oc-tubre 2008.3. Ver Grogg, Patricia: “Cuba -US thaw fuelled by oil? Cuba, which currently produces some 80,000 barrels a day of high-sulphur heavy oil, covering half of its domestic needs, is now focusing on the abundance of oil that is thought to lie under the seabed of its exclusive economic zone (EEZ) in the Gulf of Mexico”, La Habana, 31 de octubre de 2008, http://www.ipsnews.net4. Séller, Ben (2009) “Cheered in Cana-da, Pres. Obama treads lightly on tra-de”, The Associated Press, February 20 2009, ver www.collegian.com 5. “Obama quiere TLC con Colom-bia y Panamá”, martes 03 de marzo de 2009, www.cnnexpansión.com 6. Entre sus beneficiarios, Petrocaribe incluye a 18 países de la Cuenca del Caribe, con la posible incorporación adicional de Costa Rica.7. Ver, para mas detalles sobre esta


George W. Bus h aún pendientes de aprobación por el

Congreso de EEUU, mientras que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TCLAN) ha comenzado a sufrir las embestidas de una marejada previsible, evidenciada en la posibilidad de que se revisen algunos de sus acuerdos básicos. De hecho, el TCLAN puede ser eventualmente sometido a revisión pese a que el actual gobierno conservador de Canadá ha hecho buenas migas con el de George W. Bush y de que México, del gobierno de Vicente Fox al de Felipe Calderón, ha intentado renegociar aspectos específicos de la relación bilateral con EEUU, especialmente en temas de migración y seguridad fronteriza (entre ellos la Iniciativa Mérida, que afecta también a los países centroamericanos), a lo que se suma la creciente importancia de la cuestión energética y la explotación petrolera en el Golfo de México, crucial para esta relación y para el futuro de los vínculos con Cuba3. La visita de estado del recientemente electo presidente Barack Obama a Canadá no ha despejado las dudas sobre la posible re-formulación del TLCAN4, tal como fue anunciada por el presidente durante su campaña electoral, pese a la preocupaciones expresadas al respecto tanto del Primer Ministro Harper de Canadá como por el presidente mexicano Felipe Calderón, y mas bien ha pospuesto decisiones al respecto. Sin embargo, en relación con los tratados de libre comercio con Colombia y Panamá, el Secretario del Tesoro de la nueva administración, Timothy Geithner, afirmó recientemente que el presidente estadounidense trabajará cuidadosamente con el Congreso para impulsar estos tratados.5

En el ínterin, una nueva dinámica y un nuevo mapa político han comenzado a consolidarse en América del Sur, en el marco de diferentes comprensiones y visiones de la multipolaridad emergente en el orden global, y de estrategias de integración regional claramente diferenciadas, en función de objetivos y estilos de liderazgo contrastantes. Entre estas visiones y estrategias, con sus respectivas narrativas, se destacan dos.

La primera es una visión geoestratégica y militar, cargada de elementos ideológicos, ilustrada por la política exterior de Hugo Chávez. A través de una diplomacia pro-activa que utiliza los recursos energéticos en el marco de iniciativas como Petrocaribe6, Chávez ha buscado, por una parte, fortalecer su liderazgo en América Latina y el Caribe y, por otra, ha intentado asumir un rol global más relevante mediante alianzas con Irán, Rusia y China, y la utilización de la OPEP como un foro de incidencia mundial. La crisis financiera y su impacto en los precios del petróleo, junto a la creciente fragilidad de los acuerdos internos que definen la capacidad de Chávez de gobernar su país y sostener políticas sociales consecuentes, amenazan a corto plazo esta estrategia, en la cual el

objetivo prioritario sigue siendo la construcción de un mundo multipolar frente al unilateralismo y la hegemonía estadounidense en el marco de una retórica fuertemente anti-imperialista7 y de

un lenguaje confrontacional, con énfasis militar que divide, tanto en el seno de la sociedad venezolana como en la región y a nivel global, entre los

“buenos” y los “malos” en el marco de una polarización con pocos matices. Como señala una analista

venezolano en relación al discurso de Chávez con respecto a

la integración

con-c e p c i -ón, Serbin, Andrés (2008) “Hugo Chávez: lideran-ça e polarizaçao”, en Ayerbe, Luis Fer-nando (org.) Novas lideranças políticas e alternativas de governo na América do Sul, Sao Paulo: Editora UNESP, pp. 117-151.8. Boersner, Demetrio (2007) “La dimensión internacional de la crisis venezolana”, en Maihold, Günther (ed.) Venezuela en retrospectiva. Los pasos hacia el régimen chavista, Madrid y Frankfurt: Iberoamericana y Vervuert Verlag, p. 325.9. Ver al respecto Serbin, Andrés (2007) “Entre UNASUR y ALBA: ¿otra integración (ciudadana) es posible?”, en Mesa, Manuela (coord.) Paz y conflicto en el siglo XXI: tendencias globales. Anuario 2007-2008, Madrid: CEIPAZ, pp. 171-182.10. Ver al respecto Soares de Lima, María Regina (2008) “El papel de Brasil como potencia intermedia: los dilemas del reco-nocimiento mundial y regional”, en Gratius, Susana (ed.) IBSA: ¿un actor internacional y un socio para la Unión Europea?, Madrid: FRIDE, Documento de Trabajo No. 63, julio 2008.


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latinoamericana y, especialmente, sudamericana, la concepción

de esta integración “debe ser ante todo política y militar, dejado el aspecto económico y social para una segunda etapa. Esta idea está relacionada con la estrategia de desafío verbal radical que el actual presidente de Venezuela ha llevado adelante en el plano de las relaciones globales con las potencias y estructuras internacionales”8.

La segunda visión y estrategia que se desarrolla en América del Sur es multidimensional y se basa en el desarrollo productivo, industrial y comercial. Su principal promotor es Brasil, que aspira a convertirse en un actor y un referente global a partir de la consolidación de su liderazgo en la región, para cual busca articular, de manera gradual y sostenida, los objetivos de Estado con los objetivos de gobierno9, a través de un liderazgo regional basado en el “pragmatismo responsable“ y en un “liderazgo cooperativo“ que, si embargo, aún confronta serias resistencias a nivel de sectores de las elites domésticas10. La capacidad efectiva de asimilar la crisis financiera global y sostener, en este marco, la estabilidad institucional y las políticas sociales, pondrán a prueba las aspiraciones brasileñas. Estas aspiraciones se evidencian tanto en su voluntad de promover una reforma de la ONU que le asegure un sitio permanente en el Consejo de Seguridad, como en una activa política de articulación de intereses con el grupo BRIC (Brasil, Rusia, India, China) y una activa presencia en el G-20, además de una política pro-activa en África mediante diversos mecanismos de cooperación y una creciente vinculación con Sudáfrica, en el marco de IBSA (India, Brasil, Sudáfrica).

Ambas visiones y narrativas se basan en situaciones políticas domésticas distintivas y suponen diferentes actitudes frente a EEUU. Mientras que en Venezuela las decisiones e iniciativas en el campo de la política exterior responden a una visión homogénea y monolítica del gobierno chavista, sin tomar en cuenta las posiciones y percepciones de la oposición o de otros sectores políticos y sociales, incluyendo las elites tradicionales, en Brasil la construcción de los consensos necesarios para definir principalmente un rol de liderazgo regional, y en menor medida global, choca con manifiestas divergencias entre diferentes sectores de las elites y con las prioridades de crecimiento, desarrollo y equidad internas que se plantean11. Como resultado de estas diferencias, se produce el contraste entre un uso indiscriminado de los recursos necesarios para impulsar una “diplomacia petrolera” y una doctrina militar que absorbe crecientes recursos, eventualmente a costa de otras prioridades, y las dificultades de Brasil de impulsar una estrategia blanda de equilibrio, mediante instrumentos diplomáticos y de cooperación, pero también mediante el financiamiento de éstas últimas.

Por otra parte, Chávez agudiza la confrontación en aras de configurar un entramado anti-hegemónico en la región bajo su liderazgo y en sintonía con una diversificación de las relaciones de Venezuela con otros poderes emergentes, no obstante su alta dependencia del mercado estadounidense para la colocación de su producción petrolera. Como señala un analista

11. Soares de Lima (2008), op. Citada.12. Boersner, Demetrio (2008) “Venezuela´s International Role: Pro-vider or Gadfly?”, en ReVista, Harvard Review of Latin America, Fall 2008: Venezuela. The Chávez Effect, vol. VIII, No. 1, p. 60. Pese a que algunos otros investigadores, ante la ausencia de datos precisos, matizan la provisión de petróleo venezolano entre 14 y 17 % del consumo del mercado estadou-nidense, la observación sigue siendo válida.13. La Nación (Buenos Aires), 7 de marzo de 2009, cuerpo A, p. 3.14. Que, sin embargo, tampoco deja de suscitar tensiones con otros países de las región, particularmente en tor-no a temas energéticos y financieros, como en los casos de Bolivia, Paraguay y Ecuador.15. Ver al respecto el número citado de Nueva Sociedad (Buenos Aires), sep-tiembre-octubre de 2008, bajo el título “Los colores de la nueva izquierda”.16. Paradójicamente, en el caso de Ni-caragua y Honduras, ambos países son beneficiarios, simultáneamente, del tra-tado de libre comercio con los EEUU CAFTA-DR, y del ALBA. Ver con respecto al primer caso, Carrión Fon-seca, Gloria (2008) “El CAFTA-DR, el ALBA y la Trinidad del Desarrollo Sostenible”, en Envío, Revista Mensu-al de la Universidad Centroamericana (UCA), (Managua), año 27, No. 321, diciembre 2008, pp.39-50.17. Ver al respecto Serbin, Andrés

Especial


venezolano en relación a la continuidad de la provisión de petróleo venezolano a los Estados Unidos “With 1,3 million barrels a day, Venezuela provides 15 percent of US oil imports, ranking fourth among US foreign suppliers. Oil accounts for 8O percent of Venezuela´s export earning and the two-thirds of the oil exports go to the United States which, furthermore, is by far the country main provider of imported goods, services and technology”12.

Brasil, en cambio, busca desarrollar una convivencia pacífica con EEUU (aunque los perciba como su principal competidor en términos de liderazgo regional) y ser reconocido como interlocutor en el marco de una relación que no amenace sus aspiraciones regionales y globales. Los recientes planteamientos de Luiz Inacio Lula da Silva en la reunión del G-20 sobre la necesidad de reestructurar la arquitectura financiera internacional de modo de asegurar una mayor incidencia a los países emergentes, junto a la llamada personal de Barak Obama al presidente brasileño inmediatamente luego de su elección, marcan dos hitos referenciales de esta estrategia, refrendadas por la visita de Lula a Washington en marzo de 2009, como el primer mandatario sudamericano recibido por Obama, en el marco del reconocimiento de la nueva administración estadounidense de la importancia asignada a la relación con Brasil. Con antelación a esta visita, el presidente brasileño no dudó en señalar que el principal objetivo de su visita a la Casa Blanca sería convencer al presidente estadounidense de “ser un socio de América latina que ayude a fortalecer a la región”13

No obstante, ambas estrategias - la de Chávez y la de Brasil, pese a sus marcadas diferencias, responden a una visión multipolar del mundo. Los contrastes, no obstante, están definidos por el uso de una estrategia confrontacional, desde una visión geoestratégica de contenido militarista y con una fuerte apelación ideológica, por parte de Chávez, y por el desarrollo sostenido de una cauta estrategia diplomática, de cuidadoso enhebrado regional y global14, desde una visión multidimensional, por parte de Brasil.

Los “núcleos duros” de la integración regional.

Estos dos liderazgos emergentes en América del Sur - más allá de la discusión sobre los modelos de izquierda que puedan representar15- remiten a esquemas de integración regional diferentes. Chávez lanzó, a partir de un acuerdo inicial de complementación económica con Cuba, la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), sustentada en la asistencia petrolera, en diversas formas de intercambio y en la aspiración de promover la complementariedad económica y la solidaridad entre sus miembros. El ALBA se amplió progresivamente con la inclusión de Bolivia, Nicaragua, Dominica y, fuera del espectro ideológico de la izquierda, Honduras16. El esquema carece de estructuras consolidadas y se basa fundamentalmente en los encuentros entre los jefes de gobierno, en un enfoque eminentemente presidencialista, sin lograr articular una arquitectura institucional clara. Adicionalmente, pese a la aspiración de convertir al ALBA en el “núcleo duro” de la integración latinoamericana en el marco de la visión bolivariana de Chávez, el esquema se apoya principalmente en la participación de países centroamericanos y caribeños, con la inclusión adicional de Bolivia17.

El MERCOSUR, por su parte, se basa en un enfoque comercialista y productivo, pero no ha logrado desarrollar una estructura institucional mas avanzada para lidiar tanto con las tensiones y conflictos entre

sus socios originales (Brasil, Argentina, (2007a) “Entre UNASUR y ALBA: ¿otra integración (ciudadana) es posible?”, en Mesa, Manuela (coord.) Paz y conflicto en el siglo XXI: tendencias globales. Anuario 2007-2008, Madrid: CEIPAZ, pp. 171-182, y Serbin, Andrés (2007b) “La integración regional: ¿fragmentación y competencia de modelos?, en Bosoer, Fabián y Fabián Calle (comps.) 2010 Una agenda para la región, Buenos Aires: TAEDA, pp.211.243. Ecuador ha manifestado su apoyo

América Latina


33

Especial

Uruguay y Paraguay), como sus miembros

asociados (Chile, Bolivia, Colombia y Ecuador) y los aspirantes a convertirse en miembros plenos (Venezuela). No obstante sus debilidades institucionales, el bloque aspira a convertirse en el “núcleo duro” de la gobernabilidad regional, la estabilidad democrática y la paz en el espacio sudamericano, sobre todo en base a la relación especial construida entre Argentina y Brasil18. En esencia, el MERCOSUR responde a la estrategia de Brasil de transformar al bloque, mediante la convergencia con los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), en el eje de la integración sudamericana, expresada originalmente en la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) y actualmente en la recientemente fundada Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR), a la que se suman dos países tradicionalmente orientados hacia el Caribe, Guyana y Surinam19.

La competencia entre las dos visiones y los dos modelos de integración a los que remiten ha dado lugar a una pulseada entre dos liderazgos emergentes, ambos con aspiraciones regionales y globales. Sin embargo, la diplomacia más cautelosa y sostenida de Brasil parece imponerse sistemáticamente. Veamos algunos ejemplos: la ambiciosa propuesta de Chávez de construir un Gasoducto del Sur que conecte a Venezuela con Argentina a través de Brasil ha ido desvaneciéndose progresivamente, para ser reemplazada por una visión más pragmática sustentada en el desarrollo de una infraestructura portuaria que permita el transporte marítimo de gas a los puntos clave de la geografía

sudamericana, en la cual resulta clave el interés brasileño de

desarrollar la industria naviera y aprovechar su infraestructura

portuaria20. Otro ejemplo es el de la influencia bolivariana, a través de la diplomacia petrolera, en Centroamérica y el Caribe, que sufre la erosión permanente por parte de la proyección brasileña. En efecto, Brasil no sólo ha articulado acuerdos y vínculos, particularmente en el ámbito de la explotación petrolera, con Cuba (que ha devenido recientemente en miembro pleno del Grupo Río y comenzado a tener una presencia significativa en los encuentros y cumbres latinoamericanas como la Costa de Sauipe y Salvador en diciembre de 2008), sino que también ha firmado tratados de diversa índole con los miembros del Sistema de Integración Centroamericano (SICA) e impulsado la incorporación de Guyana y Surinam, ambos miembros de la CARICOM, a la UNASUR. Finalmente, y sin exclusión de otros posibles ejemplos, la propuesta de Chávez de crear una fuerza armada sudamericana, precedida en su momento por la aspiración de crear una Organización del Atlántico Sur (OTAS) similar a la OTAN y que remite a la tesis de que el factor militar es un componente fundamental del proceso de integración regional, en función de las potenciales amenazas externas a la región, entre las que se destacan, en la percepción de Chávez, la amenaza militar de los Estados Unidos, ha sido hábilmente sustituida por la iniciativa brasileña de crear un Consejo Sudamericano de Defensa en el marco de la UNASUR. De acuerdo al planteamiento brasileño, el Consejo Sudamericano de Defensa apunta básicamente a la prevención de conflictos en la región, mas que a una alianza militar convencional al estilo de la OTAN. Como señala una investigadora en un análisis previo a su lanzamiento: “Con antelación a la propuesta brasileña hubo varios intentos separados desde Brasilia y Caracas de avanzar en la seguridad y defensa sudamericana. (Las) diferencias entre Brasil

como líder natural sudamericano y Venezuela como

a l e s q u e m a pero no se ha incorporado formalmente al mismo.18. Peña, Félix (2007) “La gobernabilidad del espacio geográ-fico sudamericano”, Newsletter mensual, Buenos Aires, agosto 2007, http://www.felixpena.com.ar. 19. La UNASUR esta conformada por 12 países: Argentina; Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela.20. Ver “Sin gasoducto al Sur”, en BBCMundo.com, http://newsvote.bbc.co.uk 21. Gratius, Susanne (2008) “¿Hacia una OTAN sudamericana? Brasil y un Consejo de Defensa Sudamericano”, Comenta-


r i o, Madrid: FRI-

DE, abril de 2008, p. 5. Ver para mas detalles del CSD Ugarte, José Manuel (2008) “Integración subregional en seguridad pública y defensa, del MER-COSUR a UNASUR”, en Martinez, Laneyidi; Lázaro Peña y Mariana Vás-quez (comps.) Anuario de la integraci-ón de América Latina y el Gran Caribe 2008-2009, Buenos Aires: CRIES.22. El presidente Uribe declaró, en este sentido, que “Colombia tiene dificulta-des para participar. Creemos más en mecanismos como la OEA”, en Seitz, Max “¿Una OTAN sudamericana”, BBCMUNDO.com, http://newsvote.bbc.co.uk23. Ver para mas detalles Decisao para o establecimiento do Conselho de De-fesa Sul-Americano da UNASUL, Cú-pula extraordinaria da Uniao de Naço-es Sul-Americanas (UNASUL) - Costa do Sauípe, Bahía, 16 de dezembro de 2008, Declaraçao e Decisoes.24. Romero, Roberto (2008) “Una Cumbre en la que Uribe no tiene nada que hacer: Nace UNASUR y alianza militar sin EEUU”, 23 de mayo de 2008, http://www.polodemocratico.net 25. El Consejo es un organismo de la Unasur, de manera similar al ya insti-tuido Consejo de Energía Sudamerica-no, y se rige pr su Tratado Constituti-vo, “Unasur apoya crear Consejo de Defensa Sudamericano sin Colombia”, El Comercio, 23 de mayo de 2008, http://www.elcomercio.com 26. Ver Menéndez del Valle, Emilio

a u t o p r o c l a m a d o líder ideológico ensombrecen las perspectivas de crear un

Consejo de Defensa Sudamericano, no como una institución más en el complejo entramado de instituciones de integración, sino como un órgano eficaz y práctico para prevenir y resolver conflictos en la región y promover la cooperación interestatal en esta materia”21. No obstante, la propuesta original fue rechazada por Colombia (que tampoco aceptó la presidencia pro tempóre de UNASUR para esa ocasión), por lo cual en la Cumbre de Brasilia en mayo de 2008 se aprobó la formación de una comisión para elaborar una propuesta mas desarrollad.22 Finalmente, la creación del Consejo Sudamericano de Defensa se materializó en la Cumbre de Países Latinoamericanos y Caribeños realizada en diciembre de 2008 en Costa de Sauipe en Brasil, como una instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de Defensa de acuerdo a las disposiciones del tratado Constitutivo de UNASUR. Entre sus principios mas destacados, de acuerdo a la aprobación de su constitución en la Cumbre Extraordinaria de UNASUR, realizada el 16 de diciembre de 2008, constan el respeto irrestricto por la soberanía, la integridad y la inviolabilidad de los Estados, por la no-intervención en sus asuntos internos y por la autodeterminación de los pueblos; la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto irrestricto por los derechos humanos y el estado de derecho; la promoción de la paz y la solución pacífica de controversias, y la subordinación constitucional de las instituciones de defensa a las autoridades civiles legítimamente constituidas, entre otros. Por otra parte, uno de los objetivos prioritarios de UNASUR es la consolidación de América del Sur como una zona de paz, base de la estabilidad democrática y el desarrollo integral de los pueblos de la región, y como contribución a la paz mundial23. Significativamente, la creación del Consejo de Defensa Sudamericano diluye cualquier aspiración militarista en la integración regional. Su objetivo fundamental es la prevención y resolución de conflictos y la creación de un foro para promover el diálogo entre los Ministerios de Defensa de cada país, reducir las desconfianzas y sentar las bases para una política común de defensa24, con la exclusión de EEUU, que descanse en el control civil de las fuerzas armadas25.

La estrategia brasileña de enfrentar cualquier turbulencia que amenace la estabilidad regional quedó claramente reflejada con la agudización de la crisis en Bolivia a finales de 2008. En esa ocasión, se produjo una primera intervención exitosa26 de la UNASUR en los asuntos internos de uno de sus Estados miembros. Esta intervención asumió, implícitamente, algunos elementos de la “responsabilidad de proteger” promovida por la ONU y suscrita por algunas naciones sudamericanas27. La intervención en Bolivia se organizó a partir de las tres condiciones impuestas por Brasil y aprobadas en la cumbre de la UNASUR realizada en Santiago de Chile en septiembre del 2008: 1) que la intervención fuera convocada a solicitud del gobierno democráticamente elegido de Bolivia; 2) que apuntara a consolidar la institucionalidad democrática vigente y a promover un diálogo entre las partes en conflicto; 3) que evitara toda referencia o cuestionamiento al rol de EEUU. Esta última posición fue contraria a la promovida por Chávez, que intentó infructuosamente impulsar una condena a EEUU luego de que Bolivia y Venezuela retiraran a sus embajadores en Washington y


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expulsaran a los embajadores norteamericanos por el

aparente apoyo estadounidense a los prefectos de la Media Luna opuestos al gobierno de Evo Morales.

La Cumbre y su secuela en Nueva York evidenciaron varias situaciones: por un lado, la presencia de Lula en la primera impuso el criterio brasileño, con el apoyo de Chile y de Colombia, de buscar una mediación de UNASUR percibida como mas efectiva que una intervención, y por otro, puso en evidencia las tensiones y roces entre Chávez y Lula por el liderazgo regional. Mientras que Chávez amenazaba con una intervención militar ante la posibilidad de un intento de golpe contra el gobierno de Evo Morales, en el marco de las denuncias y tensiones ya efectivizadas en relación a los Estados Unidos, Lula impuso el criterio de un llamado al diálogo entre las partes y el respeto por la legitimidad constitucional del gobierno de Morales, pero logró la exclusión de toda referencia a la ingerencia o intervención extranjera. El saldo fue enteramente positivo para la posición brasileña, que reafirmó y consolidó su liderazgo regional, situación que se confirmó nuevamente en la reunión de UNASUR en Nueva York poco después, durante la Asamblea de las Naciones Unidas, y en la convocatoria exitosa de una multi-cumbre regional de los países de la región, de MERCOSUR y de UNASUR en Costa de Sauípe en diciembre de 200828.

La intervención de la UNASUR en la crisis boliviana confirmó la creciente autonomía de los países sudamericanos en la resolución de sus conflictos, que se había manifestado poco tiempo atrás, en marzo de 2008, con el rol desempeñado por el Grupo Río en el conflicto generado por la incursión colombiana en territorio ecuatoriano para atacar una base de las FARC. Ambos episodios reafirman la creciente capacidad de la región de abordar sus crisis a través de sus propias iniciativas y mecanismos y sin la intervención de terceros, y se ven confirmados por la reunión Cumbre de países latinoamericanos y caribeños en Costa de Sauipe en diciembre de 2008 y la aprobación de la creación del Consejo Sudamericano de Defensa por la UNASUR en las mismas fechas.

La UNASUR y la OEA: ¿competencia o complementación en la prevención de conflictos regionales?

La cumbre de la UNASUR en Santiago también reveló el gradual debilitamiento en la región del tradicional rol de la OEA como organismo encargado de contribuir a la solución pacífica de disputas entre los países miembros y de mediar, a través de mecanismos ad hoc, en las crisis regionales. La convocatoria a la cumbre de Santiago fue realizada por Michelle Bachelet

(2008) “Bolivia: el ejemplo positivo de UNASUR”, en El País (Madrid), miér-coles 15 de octubre de 2008, p. 23.27. Es de notar que el artículo 27 de Tratado Constitutivo de la Unasur plantea: “El presente Tratado Constitu-tivo y sus enmiendas serán registradas ante la Secretaría de la Organización de las Naciones Unidas” , http://www.comunidadandina.org/unasur/trata-do_constitutivo.htm 28. Ver Malamud, Carlos (2008) “La Cumbre de UNASUR en Santiago de Chile y el conflicto en Bolivia”, Madrid: Real Instituto Elcano, ARI 121/2008 - 9/10/2008. 29. Insulza opinó al respecto que fue una equivocación excluir a la OEA del diálogo orientado a resolver la crisis boliviana. Ver “Insulza defends OAS role, UNASUR appoints envoy for Bolivian crisis”, en China View,18 de septiembre de 2008, http://news.xi-nhuanet.com/english/2008-2009/18/content_10073110.htm 30. Tradicionalmente, la OEA ha acep-tado, implícita o explícitamente, las in-tervenciones y decisiones unilaterales de EEUU en la región, como la frus-trada invasión a Bahía de Cochinos en 1961, la intervención militar a Repú-blica Dominicana en 1965, la invasión estadounidense a Grenada en 1983 y a Panamá en 1989, por citar solo algunas.31. Ver Serbin, Andrés (2008) “The OAS, the UN and conflict prevention”, Policy Briefings, Center for Internatio-nal Cooperation, New York University, November 2008.32. El hecho de que el tratado consti-tutivo de la Unasur aún no haya sido aprobado por los respectivos Parla-mentos de los países miembros ha sus-citado numerosas críticas por parte de diferentes partidos de oposición y por algunos medios de comunicación. Ver, en el caso de Chile, el editorial de La Tercera (Santiago) “Participación de Chile en UNASUR”, sábado 25 de oc-tubre de 2008, p. 3.33. “La Unión de Naciones Sudameri-

Especial


e n su carácter de presidenta pro témpore de la UNASUR, situación que abrió la posibilidad de que fuera invitado a la cumbre el Secretario General de la OEA, el chileno José Miguel Insulza. Esta invitación respondió a la dinámica política interna del país anfitrión, que próximamente deberá enfrentar una elección presidencial en la que la Concertación, a la cual pertenecen tanto Bachelet como Insulza (que aspiraba a convertirse en candidato presidencial), enfrenta una compleja situación electoral.

Sin embargo, la presencia de Insulza también apuntaba, más allá de la política interna de Chile, a que la intervención en Bolivia se enmarcara en una acción conjunta de la OEA y la UNASUR. Sin embargo, en la Cumbre de Santiago finalmente se optó por enviar una misión exclusivamente de la UNASUR, independientemente de que hubiese una coordinación con la misión de la OEA que ya se encontraba trabajando en Bolivia29. Esto señala con prístina claridad la muy limitada disposición de los países sudamericanos a involucrar a un organismo como la OEA, en el que EEUU juega un rol frecuentemente preponderante, en la resolución de sus conflictos30.

La decisión sudamericana de impulsar mecanismos de prevención y resolución de crisis en el marco de la UNASUR en detrimento de la OEA es clara31. Pero, aunque este episodio permite celebrar una primera intervención exitosa en una crisis política, también abre una serie de interrogantes sobre la efectiva capacidad de la UNASUR para darle sostenibilidad a mediano y largo plazo.

En este sentido, es importante señalar que la OEA, aunque se trate de un espacio en el que EEUU desempeña un rol predominante, constituye un foro político prominente para la discusión de los asuntos hemisféricos, un mecanismo establecido y decantado que,

especialmente en los últimos años, ha desempeñado un protagonismo fundamental en la consolidación de la democracia en la región, la prevención de los abusos y violaciones a los derechos humanos y la resolución pacífica de controversias entre Estados. La UNASUR, en cambio, es un mecanismo novel, cuya estructura y mandato están en proceso de definición y que aún requiere de la aprobación parlamentaria por parte de la mayoría de los países miembros para poder asumir funciones vinculantes32.

Los desafíos de la UNASUR

Como ha señalado la presidenta Bachelet, la UNASUR constituye “un poderoso instrumento de integración” que responde a una visión del multilateralismo acorde con la ONU y que apunta a crear un nuevo instrumento de coordinación política entre los países de América del Sur, incluidos Guyana y Surinam, en torno a cuestiones de infraestructura, finanzas, políticas sociales, energía y defensa (decantándose estos dos últimos temas como prioritarios). Sin embargo, aún carece de una estructura funcional instalada y confronta numerosas tensiones entre sus miembros.

La constitución oficial de la UNASUR33 en Brasilia en mayo de 2008 incluyó la definición de algunos elementos de su estructura institucional: una Secretaría General en Quito, un Parlamento Sudamericano en Cochabamba, planes para crear un Banco Central regional y una moneda única, un pasaporte regional y la propuesta de creación del Consejo Sudamericano de Defensa. Sin embargo, también puso en evidencia las reticencias, tensiones y dificultades políticas que enfrenta. El caso más paradigmático es la designación de la persona que se hará cargo de la Secretaría General. Originariamente, el ex presidente ecuatoriano Rodrigo

canas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeco-nómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía y la independencia de los Estados”, Art. 2, Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas, http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_constitutivo.htm 34. “Renuncia el secretario de UNASUR”, http://www.integracionsur.com/sudamerica/UnasurRenunciaSecretario.htm

América Latina


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Especial

Borja había sido designado para este puesto, pero en la reunión de Brasilia anunció su renuncia alegando la ausencia de una voluntad política de los países miembros34 para otorgar a la Secretaría General un rol relevante en la creación y consolidación de la estructura del organismo.

Los órganos que rigen la UNASUR, de acuerdo a su Tratado Constitutivo suscrito el 23 de mayo de 2008 en Brasilia, son el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas y Delegados, y la Secretaría General. La Presidencia del organismo se ejerce pro témpore sucesivamente por cada uno de los Estados miembros, en orden alfabético, y la Secretaría General es la encargada de ejecutar los mandatos que le confieren los órganos de la UNASUR y de ejercer su representación. Es importante señalar, asimismo, que el artículo 18 de Tratado apunta a promover la participación ciudadana en el proceso de integración, “a través del diálogo y la interacción amplia, democrática, transparente, pluralista, diversa e independiente con los diversos actores sociales”, para lo cual “se generarán mecanismos y espacios innovadores que incentiven la discusión de los diferentes temas garantizando que las propuestas que hayan sido presentadas por la ciudadanía, reciban una adecuada consideración y respuesta”35.

En este marco, la propuesta de Ecuador - apoyada por Venezuela, Bolivia y Argentina - de reemplazar a Rodrigo Borja por el ex presidente Néstor Kirchner chocó con el rechazo formal de Uruguay, que se opuso debido al papel de Kirchner en el conflicto de las papeleras. El gobierno uruguayo argumentó que su posición como presidente en relación a este conflicto lo inhabilita para actuar como Secretario General de un organismo que, entre otras funciones, debería asumir la prevención y resolución de crisis entre sus miembros36, y mas recientemente amenazó con retirarse del nuevo organismo si la candidatura de Kirchner era confirmada. En todo caso, esta situación revela con claridad que las agendas nacionales siguen imponiéndose a la agenda regional.

La competencia entre el liderazgo brasileño y el venezolano también se manifestó en la ausencia de Chávez en la cumbre de la UNASUR que se concretó con el objetivo de dar seguimiento a la de Santiago y que se realizó una semana más tarde, en Nueva York37, en coincidencia con la Asamblea General de la ONU. Después, Chávez adoptó un silencio notable para un líder habitualmente locuaz, motivado tanto por su preocupación ante las elecciones estaduales y municipales de Venezuela y sus resultados en noviembre de 2008 y la convocatoria de un nuevo referéndum en febrero de 2009 que aprobara una enmienda constitucional para su eventual re-elección como por la baja del precio del petróleo, que afecta tanto su política interna como su proyección regional38.

Además de estos elementos políticos, nacionales y regionales, que afectan el futuro de la UNASUR, el organismo debe superar el reto de estructurar un organismo eficiente y profesional capaz de enfrentar una compleja agenda regional, en una coyuntura internacional marcada por la crisis financiera y por las incertidumbres económicas de los años venideros, que golpean particularmente a los países cuyo crecimiento económico reciente se explica por los altos precios de los commodities.

A este desafío cabe sumar la tendencia presidencialista propia de las culturas políticas de la región. Una de

35. Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas, http://www.comunidadandina.org/unasur/tratado_cons-titutivo.htm 36. “Uruguay rechaza que Kirchner lidere la UNASUR”, en Universal (Madrid), viernes 24 de octubre de 2008, p. 6.37. El Secretario General de la OEA José Miguel Insulza tampoco participó en el encuentro de mandatarios. Ver http://


l a s consecuencias de esta tendencia es la

proclividad a enfrentar y resolver las crisis a través del encuentro de los presidentes en reuniones cumbres. Estas reuniones se realizan básicamente en reacción a crisis y coyunturas emergentes, en lugar de desarrollar políticas sostenidas y consistentes que, en el marco de los procesos de consolidación democrática, requieren de un activo involucramiento y una amplia participación de otros actores, incluyendo a una ciudadanía organizada y empoderada y a actores políticos que, como los partidos y los parlamentos, necesitan una mayor legitimación democrática en la mayoría de los países.

Sin estos elementos, por más que se desarrollen estrategias de cambio estructural coordinadas a nivel regional, la capacidad preventiva -y no meramente reactiva- de un organismo emergente como la UNASUR estará en cuestión. Y contrastará con un organismo como la OEA que, aunque cuestionado por la presencia protagónica de los EEUU, acumula una larga experiencia en el enfrentamiento de situaciones de crisis o conflicto potenciales en la región. Por eso, para consolidar la UNASUR no basta con un liderazgo sostenido ni con la mera voluntad política, frecuentemente débil y poco convincente, cuando no contradictoria, de los Estados miembros. Se requiere también una estructura institucional sólida y eficiente.

En este marco, la consolidación de la UNASUR y del liderazgo brasileño en la región como parte del proceso de consolidación de América del Sur como un polo relevante en el mundo confronta una serie de retos, tanto políticos como institucionales. Si bien la UNASUR demuestra, como señaló el canciller peruano39, una voluntad política que ha faltado en la OEA, esta voluntad política, aunque necesaria, puede resultar insuficiente, sobre todo si nos guiamos por la experiencia del MERCOSUR. Es necesario consolidar un mecanismo regional complejo y una estructura institucional efectiva que permitan avanzar en la integración y la estabilidad y convertir a la región en un referente en el marco de un sistema internacional multipolar y que, en el campo de la prevención de conflictos y de la superación de las crisis políticas emergentes en el seno de sus países miembros, funcione de una manera efectiva, en un marco normativo claramente establecido.

www.diariooccidente.com.co 38. Es significativo, en este sentido, que en la Cumbre de Costa de Saui-pe Chávez no haya asumido un papel mas protagónico en la discusión sobre la candidatura del nuevo secretario general de UNASUR. Ver al especto del impacto de la baja de los precios internacionales del petróleo, The Eco-nomist Intelligence Unit “Venezuela economy: In Denial”, Country Brie-fing, November 26th 2008; Mandarin, Benedict (2008) “Venezuela´s Foreign Policy loses its gas”, Financial Times, http://www.ft.com , December 17th 2008, y Romero, Carlos (2008) “Chá-vez a raya”, htto://www.confidencial.com.ni , 14-20 diciembre 2008.39. Declaraciones del canciller peru-ano José Antonio García Belaúnde a AFP, en “UNASUR busca consoli-darse y desplaza a OEA en búsqueda de acuerdo con Bolivia”, AFP/Diario Occidente, 27 de septiembre de 2008, http://www.diariooccidente.com.co

Andrés Serbin,Antropólogo y Doctor en Ciencias Políticas; Profesor Titular ® de la Universidad Central de Venezuela y Presidente de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES).


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Estudograma

Pop. 40.677.348Área. 2.780.400km²PIB total. US$523.7 bi*per capita. US$13.308IDH. 0,860

Pop. 191.480.630Área. 8.514.876,599 km²PIB total. US$1,981 tri*per capita. US$10,326IDH. 0,807

Pop. 27.934.783Área. 916.445 km²PIB total. US$223.430 mi*per capita. US$8.125IDH. 0,826

Pop. 16.598.074Área. 756.950 km²PIB total. US$160,7 bi*per capita. US$9.697IDH. 0,874

Pop. 6.100.000Área. 406,750 km²PIB total. US$28,342 bi*per capita. US$4,555IDH. 0,755

Pop. 28.674.757Área. 1.285.220 km²PIB total. US$170.089 bi*per capita. US$6.715IDH. 0,788

Pop. 3.399.237Área. 176.215 km²PIB total. US$37.267 bi*per capita. US$11.646IDH. 0,852

Pop. 9.627.269Área. 1.098.581 km²PIB total. US$27.957 bi*per capita. US$2.903IDH. 0,695

Pop. 12.728.111Área. 108.890 km²PIB total. US$63,78 bi*per capita. US$4,155IDH. 0,689

Pop. 108.700.891Área. 1.958.201 km²PIB total. US$1,346 tri*per capita. US$12.772IDH. 0,842

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