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OpapeldosTribunaisdeContasnocontroledoscontratosadministrativosMariaSylviaZanellaDiPietro

Palavraschave:TribunaisdeContas.Contratosadministrativos.AdministraoPblica.Atosadministrativos.

Sumrio:Introduo1OpapeldoTribunaldeContasnocontroledaAdministraoPblica2Dafunodecontrole3DaincompetnciadoTribunaldeContasparaaimposiodemedidascautelares4Doprincpiodopactasuntservandanoscontratosadministrativos5DoslimitesinvalidaodoscontratosadministrativosConclusesReferncias

Introduo

Oqueseobjetivaanalisar,nopresenteartigo,soquestespertinentesespecificamenteaosseguintesaspectos:

a)limitesdacompetnciaconstitucionaldoTribunaldeContasnoexercciodafiscalizaosobreoscontratoscelebradospelaAdministraoPblicab)aincluso,ouno,emsuascompetncias,dopoderdesustarcontratosadministrativos,determinarasuspensodepagamentosacontratadosqueestejamexecutandoocontratoeexigirgarantiasalmdasprevistasnoeditaldelicitaoc)asconsequnciasdasmedidasreferidasnoitemanterior,adotadaslcitaouilicitamente,paraapessoajurdicacontratante,paraopatrimniopblicoeparaaempresacontratada.

1OpapeldoTribunaldeContasnocontroledaAdministraoPblica

AAdministraoPblicasubmeteseavriostiposdecontroleque,quantoaorgoqueoexerce,abrangeoadministrativo(queumcontroleinternosobreosprpriosatos,exercidoexofficiooumedianteprovocao),ojudicial(exercidopeloJudicirio,medianteprovocaodosinteressados)eo legislativo(exercidopeloCongressoNacional,comoauxl iodoTribunaldeContas,independentementedeprovocao).Oprimeiroumcontroleinternoe,osdemais,somodalidadesdecontroleexterno,porqueexercidosporumPodersobreooutro.

UmaprimeiraobservaoafazerdizrespeitoprpriainserodoTribunaldeContasnaorganizaodosPoderes.AmatriadisciplinadapeloTtuloIVdaConstituio,subdivididoemquatrocaptulos,ostrsprimeirosabrangendo,respectivamente,oPoderLegislativo(arts.44a75),oPoderExecutivo(arts.76a92)eoPoderJudicirio(arts.92a126)oquartocaptulotratadasfunesessenciaisjustia.

Nessadivisodematrias,oTribunaldeContasdaUnioaparecenoCaptuloI,pertinenteaoPoderLegislativo,maisespecificamentenaSeoIX,dedicadafiscalizaocontbil,financeiraeoramentria(arts.70a75).Nohdvida,portanto,deque,emboradesfrutandodeprerrogativasquelhepermitematuarcomindependnciaemrelaoaoprprioLegislativo(aoqualnosesubordinahierarquicamente),eleauxiliaessePodernoexercciodafiscalizao,significando,isto,que,noexercciodesuasatribuies,exercecontroleexternosobreoutroPoder.Daaaplicaodoslimitesconstitucionaisaquesesubmete,porforadoprincpiodaseparaode

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poderes.

Poroutraspalavras,afiscalizaocontbil,financeiraeoramentriaconstituimodalidadedecontroleexterno,acargodoCongressoNacional,nosexpressostermosdoart.70daConstituio.Emconsonnciacomoart.71,nessaatividadedecontroleexterno,oCongressoNacionalserauxiliadopeloTribunaldeContas.Porissomesmo,assimensinaJosAfonsodaSilva:

OexercciodocontroleexternopertenceaoCongressoNacionalcomoauxliodoTribunaldeContas.SignificaistoqueotitulardafunodefiscalizaooCongressoNacional.Ocontroleexternofeito,pois,porumrgopoltico,queoCongressoNacional.Dadefluiquesecontaminedeinegvelteorpoltico,queamenizadopelaparticipaodoTribunaldeContas,rgoquedevesereminentementetcnico,sendodesviodefunoapretensoquesvezessenotaemalgumministroouconselheirodoTribunaldeContasquandoenveredapeloscaminhosdapolticaparadecidirsobreascontasdegovernoscujaposioideolgicanolheagrade.OcontroleexternobasicamentecontroledecarterpolticonoBrasil,massujeitoaprviaapreciaotcnicoadministrativadoTribunaldeContas,quetemapenasanaturezadergoauxiliardoPoderLegislativonoquetangefunodafiscalizaocontbil,financeira,operacionale

patrimonialdaAdministraodiretaeindireta.1

Nohdvida,portanto,peranteosartigos70e71daConstituio,dequeafiscalizaoexercidapeloTribunaldeContas,implicandocontrolesobreatividadedaAdministraoPblica,enquadrasenamodalidadedecontroleexterno,ouseja,deumPodersobreoutroPoder(jqueoTribunaldeContasauxiliaoPoderLegislativonoexercciodafunodecontrole).Sendocontroleexterno,queincidesobreatospraticadosporoutroPoder,constituiexceoaoprincpiodaseparaodepoderes,consagradonoart.2daConstituiodaRepblica.Comoexceoaumprincpioconstitucional,ocontrolesomentepodeserexercidonosestritoslimitesprevistosnaprpriaConstituio,nosendovivel,sobpenadeinconstitucionalidade,aampliaodesseslimitespormeiodeleiinfraconstitucionalouatonormativodequalquerespcie.

OcontroledeumPodersobreooutrofazpartedaideiadefreiosecontrapesosinerenteaoprincpiodaseparaodepoderes.Emseuart.2,aConstituioproclamaquesoPoderesdaUnio,independenteseharmnicosentresi,oLegislativo,oExecutivoeoJudicirio.

NaspalavrasdeJosAfonsodaSilva,aindependnciasignifica:(a)queainvestiduraeapermannciadaspessoasnumdosrgosdogovernonodependemdaconfiananemdavontadedosoutros(b)que,noexercciodasatribuiesquelhessoprprias,noprecisamostitularesconsultarosoutros,nemnecessitamdesuaautorizao(c)que,naorganizaodosrespectivosservios,cadaumlivre,observadasapenasasdisposiesconstitucionaiselegais.Eharmoniaverificaseprimeiramentepelasnormasdecortesianotratorecprocoenorespeitosprerrogativasefaculdadesaquemutuamentetodostmdireito.AcrescentaoautorquenemadivisodefunesentreosrgosdoPodernemsuaindependnciasoabsolutas.Hinterferncias,quevisamaoestabelecimentodeumsistemadefreiosecontrapesos,buscadoequilbrionecessriorealizaodobemdacoletividadeeindispensvelparaevitaroarbtrioeo

desmandodeumemdetrimentodooutro,eespecialmentedosgovernados.2

Apropsitoespecificamentedosfreiosecontrapesos,oilustrejuristaobservaqueostrabalhosdoLegislativoedoExecutivoespecialmente,mastambmdoJudicirio,ssedesenvolveroabom

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termoseessesrgossesubordinaremaoprincpiodaharmonia,quenosignificanemodomniodeumpelooutro,nemausurpaodeatribuies,masaverificaodequeentreeleshdehaverconscientecolaboraoecontrolerecproco(que,alis,integraomecanismo),paraevitardistoresedesmandos.Adesarmonia,porm,sedsemprequeseacrescematribuies,

faculdadeseprerrogativasdeumemdetrimentodeoutro3(grifosnossos).

comolhosvoltadosaessasideiasbsicas,nsitasaoprincpiodaseparaodepoderes,quetmqueseranalisadososlimitesdascompetnciasfiscalizadorasdoTribunaldeContas.

2Dafunodecontrole

PermitimonosrecorrerliodeFbioKonderComparatoeCalixtoSalomoFilhoparaapontarosdiferentessignificadosdovocbulocontroleeindicarosentidoemqueutilizadoparadesignaraatividadequeoTribunaldeContasexerceemrelaoatuaodaAdministraoPblica.Jnoprefcio,oprimeiroautorcitadoprestaosseguintesesclarecimentossobreovocbulo:

Apalavra,comoexplicadonoCaptuloIdaPrimeiraParte,deorigemfrancesa,edesignavainicialmenteumregistroformadodeumalistaemduasvias:oroleocontrarol(rlee contrerle).Tratavase,portanto,deuminstrumentodeverificao.Overbocontrler,nalnguafrancesa,teve(atrecentemente)osentidoexclusivodeverificaroufiscalizar.Masfoinoidiomainglsqueosubstantivoeoverboadquirirammuitomaiorriquezadesignificados.Tocontrolapresenta,assim,trsacepesfundamentais:1)investigar,testarouverificar2)chamarscontas,oucensurar3)exercerumpoderdecisriosobrealgum,vale

dizer,dominarouregularasaesdeoutrem.4

NoCaptuloI,osautoresexplicammaisdetalhadamenteaorigemdosvocbulos,paramostrarqueemportugushouveainflunciafrancesaeinglesa,razopelaqualfalaseemcontrolenosdoissentidos.Eisaspalavrasdosjuristas:

Ora,aevoluosemntica,emportugus,foiinfluenciadatantopelofrancscomopeloingls,detalsortequeapalavracontrolepassouasignificar,correntemente,nosavigilncia,

verificao,fiscalizao,comoatooupoderdedominar,regular,guiarourestringir.5

Vriosexemplossodados,namesmaobra,dousodovocbulocontrolenosentidodepoderdedominao:

Assim,[...]aLeiDelegadan4,de26.09.1962,declaratratardaintervenodaUnionodomnioeconmico,paraestabelecerocontroledoabastecimento(art.2,II).ALein8.884/94,art.20,2,reconheceaexistnciadeposiodominantequandoumaempresaougrupodeempresascontrolaparcelasubstancialdemercadorelevantecomofornecedor,intermedirio,adquirenteoufinanciadordeumproduto,serviooutecnologiaaelerelativa.ALein4.595,de31.12.1964,atribuiaoBancoCentraldoBrasilcompetnciaprivativaparaexercerocontroledoscapitaisestrangeiros,nostermosdalei(art.10,VII).Amesmalei,emseuart.4,XV,excluidorecolhimentocompulsrio,noBancoCentraldoBrasil,osdepsitosefetuadosnasinstituiesfinanceiraspblicaspelaspessoasjurdicasdedireitopblicoquelhesdetenhamocontrole

acionrio[...].6

Essesexemplos,almdeoutrosindicadospelosautores,nodeixamdvidadequenoesseo

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sentidodocontrolequeoTribunaldeContasexercesobreaAdministraoPblica.ElenotempoderdedominaoouderegulaosobreaAdministraoPblica.Eleexerceapenasafiscalizao.EaConstituioqueodiz,japartirdottulodadoSeoIX(doCaptuloIdoTtuloIV):Dafiscalizaocontbil,financeiraeoramentria.EssafiscalizaoprevistacomoognerodequesoespciesocontroleexternoexercidopeloCongressoNacional,comoauxliodoTribunaldeContas,eocontroleinterno,exercidonombitodecadaPoder(conformearts.70e71daConstituio).

OTribunaldeContasnopodetomardecisesquesodeatribuiodaAdministraoPblica.Elenopodesubstituirseaela,parainserirexignciasnoseditaisdelicitaoouparaexigirgarantiassuplementaresnoprevistasnosinstrumentosconvocatriosdalicitaoelenopraticaatosadministrativosnombitodecontratosadministrativosemexecuoelenoalteraenorescindecontratosadministrativoselenoregulacontratosadministrativos.

AsuamissodasmaisnobresadeauxiliaroCongressoNacionalnafiscalizaocontbil,financeira,oramentria,operacionalepatrimonialdaUnioedasentidadesdaadministraodiretaeindireta,quantolegalidade,legitimidade,economicidade,aplicaodassubveneserennciadereceitas,conformeprevistonoart.70,caput,daConstituio.

Verificandoairregularidadenaprticadoatooucontrato,adotarasmedidasprevistasnoart.71,VIII,IX,XeXI,bemcomoemseus1e2.SoessaseapenasessasasmedidasdecompetnciadoTri