economic planning in brazil: some critical considerations

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  • Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 46(6):1671-1720, nov./dez. 2012

    O planejamento econmico no Brasil: consideraes crticas

    Nelson Mello e SouzaAcademia Carioca de LetrasAcademia Brasileira de Filosofia

    Introduo

    Sob o ponto de vista administrativo, as vrias tentativas brasileiras para implantar a tcnica do planejamento nas atividades do setor pblico representam exemplos significativos das difi-culdades do processo de adequao dos meios executivos aos fins de poltica econmica per-seguidos pelo Estado. Entretanto, torna-se necessria a anlise deste processo sob uma pers-pectiva mais ampla. Nenhum dos planos brasileiros chegou, sequer, metade do caminho, exceto o chamado Programa de Metas, que, curiosamente, jamais pretendeu ser um plano, no sentido tcnico da palavra.

    Considerada objetivamente, a experincia brasileira de planejamento no chega a orga-nizar-se como tal. Pelo menos se entendemos por experincia a reunio de informaes teis e a seleo de mtodos mais adequados, extrados de um processo de tentativas, ensaios e erros que, transmitidos de modo sistemtico entre os componentes do nvel decisrio, passam a ser incorporados aos novos esquemas de trabalho do governo.

    Experincia implica um processo de transmisso sistemtica do aprendizado, permitin-do sistematizaes orgnicas e ordenamento crescente das aes sociais que surgem como produto da reflexo crtica. Toda experincia autocorretiva e um meio de se apreender racionalmente o passado e de se utilizar essa apreenso de modo pragmtico. Da a grande

    O trabalho O planejamento econmico no Brasil: consideraes crticas foi escrito h cerca de meio sculo. Para a poca, anos 960, foi, de certa forma, pioneiro no Brasil. Era a moda do planejamento, a sndrome da antiga Unio Sovitica, com seus avanos na cincia e na tecnologia. At mesmo a complexa tecnologia espacial.Naquela poca ainda se considerava o planejamento algo indispensvel. Hoje em dia, a anlise do planejamento tem de ser feita no nvel de seu perfil de pura delimitao de estratgias, sem pensar em detalhes de volume e quantifi-cao produtiva, variveis que a velocidade da inovao tecnolgica tornou prtica invivel.Se o tema fosse tratado hoje pelo autor, seguramente o vis e a proposta seriam outros. Na verdade, o artigo seria bem diferente e teria de ser reescrito. A opo deix-lo como est principalmente para colaborar com a histria do pensamento administrativo no Brasil, cujos pontos de vista ainda parecem vlidos.

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    verdade da definio literria segundo a qual experincia no o que acontece conosco, mas o que fazemos com o que nos acontece.

    Ao se falar em experincia brasileira de planejamento o que se pode entender pelo termo o seu sentido quantitativo. O Brasil, formalmente, possui planos de governo desde o final da dcada de 30. Isto , cerca de 30 anos de esforos orientados nessa direo.

    No obstante, as tentativas brasileiras de planejamento governamental evidenciam a repetio de equvocos fundamentais e, at, retrocesso nas solues tcnicas para elaborao e aplicao de planos, como foi o caso do Plano Salte, se o compararmos com seu anterior, o Plano de Obras e Equipamentos. O Plano Salte foi elaborado com deficincias graves em sua previso financeira, e no relacionou o oramento com sua aplicao, problemas tcnicos en-frentados com relativo xito no Plano de Obras.

    No seria exagero afirmar que as tentativas brasileiras de planificao global se consti-turam em uma srie de atividades frustradas, devido ausncia de um mnimo de continui-dade e de esforo adequado de reflexo sobre as causas e a natureza dos erros anteriores.

    Caractersticas semelhantes apresentam os esforos de planificao setorial onde, salvo no setor do petrleo, a parte sob a responsabilidade executiva do setor pblico no conseguiu superar os problemas de formulao e execuo, reincidindo em antigos erros tcnicos.

    Na planificao regional, a experincia da Sudene, por si s, representa um xito relati-vo de importncia no desprezvel.

    Neste caso parece realstico falar-se de experincia, desde que a observao dos resul-tados pouco significativos conseguidos, e dos problemas tcnico-polticos do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), assim como o tratamento fracionado que os distintos rgos da administrao pblica davam ao problema do desenvolvimento do Nor-deste, inspirou a organizao de uma autarquia que contasse com flexibilidade administrativa e financeira, alm de responsabilidade e autoridade para ao integrada na rea.

    A Sudene surgiu porque o governo, ao analisar os problemas da regio e os resultados at ento conseguidos atravs das formas tradicionais de ao regional, percebeu a ineficcia das solues administrativas clssicas, preferindo adotar um padro mais flexvel, atravs da forma de organizao autrquica, com a centralizao de recursos tcnico-financeiros e a simplificao do problema de contratao de pessoal, de compras, suprimentos e contratos de obras pblicas, colocados sob a responsabilidade integral de um nico rgo.

    Da planificao setorial, na qual a responsabilidade executiva est delegada ao setor privado, possvel falar com otimismo. Ser pertinente notar-se que essa soluo administra-tiva, utilizada com muita frequncia no Plano de Metas, atravs da criao de grupos executi-vos, uma das partes mais fecundas do esforo brasileiro de planificao setorial.

    Sob esse aspecto ser conveniente falar-se da experincia de governo utilizada pela equipe tcnica do chefe do Executivo com base nas atividades do Banco Nacional de Desen-volvimento Econmico (BNDE).

    Do exposto pode-se concluir que a experincia brasileira de planificao governamental deve ser avaliada com muitas qualificaes e, no que diz respeito planificao global, no

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    parece demasiado qualific-la de dbil, embora o Brasil, como j foi dito, tenha cerca de 30 anos de esforos nesta direo.

    Entretanto, como esses esforos jamais chegaram a burocratizar-se, no sentido webe-riano da expresso, isto , no se institucionalizaram atravs de um corpo de regras tcnicas transmissveis e princpios lgicos aplicados administrao pblica por um grupo estvel de profissionais especializados, os ensinamentos e progressos acumulados numa tentativa no tm encontrado canais formais de comunicao que tornem possvel sua utilizao racional na tentativa subsequente.

    A acumulao de conhecimentos se dispersou com a descontinuidade do pessoal tcni-co encarregado, sendo que somente a partir da ao sistemtica do BNDE ser possvel falar de experincia significativa acumulada num rgo especializado da administrao pblica, no que diz respeito s dificuldades tcnicas de formulao de planos de desenvolvimento.

    Embora sem responsabilidade na planificao global, dos quadros de funcionrios do BNDE tem sado a parte mais significativa de economistas e administradores encarregados da planificao brasileira, a partir da segunda metade da dcada passada, tornando possvel, desde ento, falar-se de experincia sistemtica, da qual os planificadores atuais esto, sem dvida, tirando algum tipo de proveito prtico.

    Em resumo, ser conveniente avaliar o esforo brasileiro no como uma sndrome cons-trutiva, mas como uma constelao assimtrica de esforos sincopados, realizados por grupos instveis e seccionados uns dos outros por interesses polticos, perodos de tempo e filiao burocrtica, o que parece conferir legitimidade tese deste trabalho sobre o erro de falar-se de experincia sistemtica do nvel decisrio da administrao pblica brasileira em planifi-cao governamental.

    A anlise da repetio de erros na formulao e implementao dos planos de governo, que desde 939 vem tentando o Brasil, parece fornecer as bases empricas desta concluso.

    Entre esses erros podem-se destacar, sem preocupao de esgotar o tema, e, sim, de ilustr-lo, os seguintes:

    . no que diz respeito formulao:

    a) falta de elaborao de programas e projetos, em nvel de agncias executivas, que sejam consolidados no plano, de modo a prover um roteiro concreto a seguir na fase de imple-mentao, com cronogramas ajustados e realistas;

    b) falta de coordenao entre as diversas metas previstas de modo a ser possvel a harmoniza-o dos insumos setoriais necessrios sua correta aplicao;

    c) falta de previso dos recursos de mo de obra qualificada (recursos humanos) e a das ne-cessidades tcnicas da administrao pblica;

    d) ausncia de preciso dos recursos necessrios ao financiamento do plano;

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    e) quantificao inadequada das metas setoriais e globais, por ausncia de informao estats-tica digna de confiana;

    f) ausncia de harmonia entre o oramento anual e o plano plurienal;

    g) incoerncia entre as diversas metas previstas.

    2. no que diz respeito execuo:

    a) ausncia de coordenao adequada entre os diversos setores executivos da administrao pblica, gerando duplicao de funes e responsabilidades;

    b) ausncia de um sistema operativo de descentralizao, com a necessria delegao de au-toridade e outorgao de responsabilidade formal;

    c) ausncia de qualquer sistema de controle financeiro e fsico de execuo que torne possvel a confrontao dos objetivos com os resultados, a tempo de propor solues alternativas ou complementares;

    d) ausncia de um sistema autocorretivo que torne possvel a reviso peridica das metas em funo de acontecimentos imprevistos;

    e) ausncia de uma programao adequada de oramento de caixa, de modo a tornar possvel a liberao dos recursos necessrios s obras e servios;

    f) dificuldades impostas pelo sistema de contadoria pblica, tornando demasiado rgida a execuo oramentria;

    g) ausncia de um s

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