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UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA Economia do Setor Público 4ª edição Palhoça UnisulVirtual 2007 economia.pmd 16/8/2007, 15:31 1

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Page 1: Economia do Setor Público · PDF fileApresentação Este livro didático corresponde à disciplina Economia do Setor Público. O material foi elaborado, visando a uma aprendizagem

UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA

Economia do Setor Público

4ª edição

Palhoça

UnisulVirtual

2007

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CréditosUnisul - Universidade do Sul de Santa CatarinaUnisulVirtual - Educação Superior a Distância

Campus UnisulVirtualAvenida dos Lagos, 41 Cidade Universitária Pedra BrancaPalhoça – SC - 88137-100Fone/fax: (48) 3279-1242 e3279-1271E-mail: [email protected]: www.virtual.unisul.br

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Chefe de Gabinete da ReitoriaFabian Martins de Castro

Pró-Reitor AdministrativoMarcus Vinícius Anátoles da Silva Ferreira

Campus SulDiretor: Valter Alves Schmitz NetoDiretora adjunta: Alexandra Orsoni

Campus NorteDiretor: Ailton Nazareno SoaresDiretora adjunta: Cibele Schuelter

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Logística de MateriaisJeferson Cassiano Almeida da Costa (Coordenador)José Carlos TeixeiraEduardo Kraus

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Produção Industrial e SuporteArthur Emmanuel F. Silveira (Coordenador)Francisco Asp

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Secretária ExecutivaViviane Schalata Martins

TecnologiaOsmar de Oliveira Braz Júnior(Coordenador)Jeff erson Amorin OliveiraRicardo Alexandre Bianchini

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Apresentação

Este livro didático corresponde à disciplina Economia do SetorPúblico.

O material foi elaborado, visando a uma aprendizagem autônoma.Neste sentido, aborda conteúdos especialmente selecionados eadota uma linguagem que facilite seu estudo a distância.

Por falar em distância, isso não significa que você estará sozinho.Não se esqueça de que sua caminhada nesta disciplina também seráacompanhada constantemente pelo Sistema Tutorial daUnisulVirtual. Entre em contato, sempre que sentir necessidade,seja por correio postal, fax, telefone, e-mail ou Ambiente Virtual deAprendizagem. Nossa equipe terá o maior prazer em atendê-lo, poissua aprendizagem é nosso principal objetivo.

Bom estudo e sucesso!

Equipe UnisulVirtual.

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Bernardino José da Silva

Economia do Setor Público

Livro didático

Design Instrucional

Márcia Loch

4ª edição

Palhoça

UnisulVirtual

2007

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Copyright © UnisulVirtual 2007 Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição

Edição --- Livro Didático

Professor Conteudista Bernardino José da Silva

Design Instrucional

Márcia Loch Carmen Maria Cipriani Pandini (4ª edição)

ISBN 978-85-60694-91-4

Projeto Gráfico e Capa

Equipe Unisul Virtual

Diagramação Cristiano Neri Gonçalves Ribeiro

Revisão (1ª edição)

B2B

336 S58 Silva, Bernardino José da

Economia do setor público : livro didático / Bernardino José da Silva ; design instrucional Márcia Loch, [Carmen Maria Cipriani Pandini]. – 4. ed. – Palhoça : UnisulVirtual, 2007.

174 p. : il. ; 28 cm. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-60694-91-4 1. Finanças públicas. I. Loch, Márcia. II. Pandini, Carmen Maria

Cipriani. II. Título.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul

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Sumário

Palavras do professor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Plano de estudo da disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Unidade 1 - Atribuições econômicas do governo e crescimento do setor público . . . 15

Unidade 2 - Participação do Estado na economia brasileira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Unidade 3 - Os gastos do setor público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Unidade 4 - As receitas tributárias do setor público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Unidade 5 - Política fiscal e estabilização da economia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Unidade 6 - Despesa e receita públicas como

instrumento de estabilização de preços . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Unidade 7 - A dívida pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Unidade 8 - A política de incentivos fiscais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Unidade 9 - Federalismo fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Unidade 10 - Política fiscal e distribuição de renda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Para concluir o estudo da disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Sobre o professor conteudista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Comentários e respostas das atividades de auto-avaliação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

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Palavras do professor

O desenvolvimento desta disciplina proporcionará oaprofundamento dos conhecimentos acerca dos seguintes aspectosligados às atividades econômicas:

a regulação dos gastos, do crescimento e aparticipação do Estado no contexto econômico doPaís;

a avaliação dos instrumentos norteadores daestabilidade de mercado e da própria economia, aíincluídas as influências das receitas tributárias naformação da Receita Corrente Líquida, dosResultados Nominal e Primário;

a política fiscal; a distribuição de renda; a relação da receita e da despesa pública como

fatores de regulação e estabilização dos preços.

O compartilhamento do conhecimento acerca dos aspectos a seremtratados assume considerável relevância no contexto do curso e,principalmente, nos tempos atuais de superação das fronteiras e dolivre comércio decorrentes da globalização da economia mundial.

No que tange ao cenário da economia brasileira, aproximará vocêdos fatos relacionados às ações reguladoras da economia nacional,agregando-se às atribuições, o crescimento do setor, a participação ea política de estabilização, os fenômenos ligados à responsabilidadena gestão fiscal alicerçada nos pressupostos de desenvolvimento deações planejadas e transparentes em que se previnem riscos ecorrigem-se vícios que poderão comprometer o equilíbrio dasfinanças públicas e da economia como um todo.

Esperamos que você aprenda e tire o máximo proveito destadisciplina e das atividades que propomos ao longo das unidades.

Bons estudos!

Prof. Bernardino José da Silva

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Plano de Estudo da disciplina

Ementa

As atribuições econômicas do Governo e o crescimento do setorpúblico. A participação do Estado na economia. Os gastos do setorpúblico. As receitas tributárias do setor público. Política fiscal eestabilização econômica. A despesa e a receita pública comoinstrumento de estabilização de preços. A dívida pública. A políticade incentivos fiscais. Federalização Fiscal. Política fiscal edistribuição de renda.

Objetivos

GeralPossibilitar o aprofundamento de estudo e ampliação dosconhecimentos acerca dos aspectos e elementos reguladores daeconomia do setor público.

EspecíficosCompartilhar, concepções teórico-práticas das atividadeseconômicas, proporcionando:

Aprimorar os conhecimentos acerca das atividadeseconômicas do Governo e do crescimento do setorpúblico.

Formar uma concepção em relação aos aspectosreguladores da economia, incluindo a participaçãodo Estado, a política fiscal e de incentivos edistribuição de renda, a influência da ReceitaTributária na formação da Receita CorrenteLíquida, as receitas e despesas como instrumentosmoderadores dos níveis de preço.

Ampliar o domínio sob os gastos do setor público,sob a dívida pública, incluindo a federalizaçãofiscal.

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Unidades de estudo

A disciplina de Economia do Setor Público foi dividida em dez unidades.

UNIDADE 1 - Atribuições econômicas do Governo e crescimento dosetor público.Nesta unidade você vai ter a oportunidade de estudar os aspectosligados ao Estado na condição de agente preponderante naeconomia, incluindo as atividades fiscal e financeira do Estado, alémdos fenômenos norteadores da relação crescimento do Setor Públicoe a evolução das despesas do Setor.

UNIDADE 2 – Participação do Estado na economia brasileira.Focaremos nesta unidade a cronologia da intervenção estatal naeconomia, as razões da estatização e o papel do Estado na economiabrasileira.

UNIDADE 3 – Os gastos do setor público.Nesta unidade abordaremos os conceitos e a classificação dosGastos Públicos, os aspectos relacionados ao crescimento dosGastos Públicos e os limites destes introduzidos pela Lei deResponsabilidade Fiscal.

UNIDADE 4 – As receitas tributárias do setor público.Nesta unidade você vai estudar sobre o Sistema TributárioBrasileiro, a composição das Receitas Tributárias, os ImpostosIntransferíveis, além dos problemas da reforma do SistemaTributário.

UNIDADE 5 – Política fiscal e estabilização da economia.Abordaremos nesta unidade os aspectos ligados a interferênciareguladora do Estado, à criação de fontes alternativas de contençãofiscal e aos efeitos defasados da Constituição Federal de 1988.

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UNIDADE 6 - Despesa e receita públicas como instrumentos deestabilização de preços.Nesta unidade você vai estudar a alocação dos recursos públicoscomo fator determinante dos níveis de preços, sobre o uso eficientedos recursos governamentais e sobre a manutenção da estabilidadeeconômica.

UNIDADE 7 – A dívida pública.Aqui você vai conhecer as características da dívida pública noBrasil, à relação entre déficit e dívida pública e os limites da dívida edo endividamento.

UNIDADE 8 – A política de incentivos fiscais.Direcionaremos os estudos desta unidade destacando os conceitos eas espécies de incentivos, a influência dos incentivos fiscais naeconomia e a relação entre incentivos fiscais e renuncia de receita.

UNIDADE 9 – Federalismo fiscal.Nesta unidade você vai estudar sobre o Federalismo Fiscal,incluindo os tipos de Estado, os aspectos ligados à formação doEstado Federal e aos Princípios caracterizadores do Federalismo.

UNIDADE 10 – Política fiscal e distribuição de renda.Na última unidade você vai estudar os fatores ligados à políticafiscal do governo, a influência dos impostos diretos e indiretos, alémdos efeitos redistributivos do imposto sobre a renda.

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Cronograma de Estudo

Lembre-se de enviar para o professor-tutor, durante a segundasemana do curso, impreterivelmente, a sua avaliação a distância.

ATENÇÃO: a pontualidade, a objetividade, o domínio do conteúdoe a criatividade serão, entre outros, fatores a serem considerados.

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1Unidade 1

Atribuiçõeseconômicas do governoe crescimento público

Objetivos de aprendizagem

conhecer a função soberana do Estado na economia;

compreender as relações do Estado com o crescimento doSetor Público.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 O Estado como agente preponderante

Seção 2 Qual é a atividade fiscal do Estado?

Seção 3 Qual é a atividade financeira do Estado?

Seção 4 Qual a relação entre crescimento do setorpúblico e a evolução das despesas do setor?

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de conversa

Você sabia que o Estado, na sua condição de agente supremo da economiabrasileira, desenvolve atividade fiscal, isto é, aquela de natureza tributária eorçamentária, pela qual faz a captação dos meios materiais, planeja, orienta econtrola a aplicação dos recursos?

Sabia, também, que associado à atividade fiscal o Estado desenvolve atividadede natureza patrimonial, isto é, atividade financeira, arrecadando os recursosnecessários à manutenção de suas atividades e a busca da satisfação dasnecessidades de natureza coletiva como saúde e educação?

Fique tranqüilo, pois nesta unidade você terá subsídios para responder a estasquestões!

Seção 1 – O Estado como agente preponderante

Como você sabe, é de longa data que a sociedade necessitou de instrumentosque, além de instituir o estado de direito, também exercesse a função deregulador e orientador no desenvolvimento de ações voltadas exclusivamenteao atendimento dos interesses da coletividade.

A nossa Carta Magna, em seu art. 1.º, define claramente que o Brasil é umaRepública Federativa e constitui-se, de direito, em Estado democrático, no qualtodo o poder emana do povo, tendo a cidadania como um dos seus

fundamentos básicos. Pode-se, portanto, acrescentar que a Constituição, alémde ratificar o Estado democrático de direito em que se constitui o Brasil,

visa preparar o cidadão para o exercício da cidadania.

Nessa relação da democracia de direito e exercício da cidadania,observe o que diz Pereira (2003, p.27) “constata-se que naConstituição brasileira existe marcante preocupação com asnecessidades sociais, sinalizando o entendimento de que o Estado

deve implementar ações sociais cada vez mais direcionadas ao bem comumpara a realização de uma justiça social concreta. Dessa forma, a cidadania e ademocracia interagem-se.”

É possível, assim, definir que o Estado, na condição de agente preponderantena economia, isto é, aquele que detém a supremacia na esfera econômica,exerce hegemônica função que visa, além da instituição e regulação do estadode direito, manter-se firme na regulação da economia e promover os meiosnecessários à consecução das necessidades da coletividade no sentido degarantir o bem comum.

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Economia do Setor Público

17Unidade 1

Qual o poder de interferência do Estado?

A intervenção ativa do Estado na economia não é prerrogativa deexclusividade do governo brasileiro, haja vista que quase que na totalidadedos países a ação dos governos nas atividades econômicas e sociais émarcante, verificando-se inclusive elevada semelhança nos processos deintervenção dos governos na maioria dos países capitalistas de economiamista, ou seja, aqueles no qual o setor privado não é capaz de,singularmente, desenvolver as atividades dos setores primários,secundário e terciário, além de satisfazer as necessidades de naturezacoletiva, isto é, necessitam da intervenção do Estado para a satisfaçãodo bem comum, especialmente aquelas ações ligadas à saúde, educação,transportes etc.

As atividades ligadas aos transportes, à siderurgia, além de outros, têm sido abase de atuação dos governos na área produtiva, especialmente em decorrênciada relação entre os riscos, incertezas e o volume de investimentos necessáriosaos setores.

Ao discorrer sobre o poder de interferência do Estado, Pereira (2003. p, 32),define:

Sabemos que o Estado dispõe de recursos e instrumentos muito poderosos,como, por exemplo, o poder de coerção legal, isto é, o direito de intervirlegalmente, para atuar como indutor, ou seja, instigador e/ou estimulador, dasatividades econômicas. Verifica-se que o Estado interfere, de forma seletiva,com seu poder de proibir ou compelir, subsidiar ou tributar, em significativonúmero de atividades econômicas. O Estado pode determinar o deslocamentofísico de recursos e as decisões econômicas das famílias e empresas, sem seuconsentimento. Esses poderes criam condições para que um setor utilize oEstado para elevar sua rentabilidade.

O Estado, portanto, deve incentivar e auxiliar a participação da atividadeprivada na economia, tendo, porém, a obrigação de nela intervir quando osinteresses e os investimentos daquele setor não forem capazes de manter odevido equilíbrio e/ou possam resultar em desajuste da economia do país.

Quais as etapas de intervenção do Estado?

Até o início do século XX, tínhamos uma economia exclusivamentevoltada à produção e exportação do café, o que direcionava nossasatividades econômicas, notadamente, para o comércio exterior, períodoem que a estrutura tributária do país era extremamente simples,preocupando-se, quase que exclusivamente, com os impostos deexportação e importação.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Rianai (2002. p.49), define que os fatores mais relevantes e que limitaram aparticipação do governo na economia, nos primeiros 30 anos do século XX,foram:

por meio dos impostos do comércio exterior que eram a basetributária do país. O governo estabeleceu uma política deisenções e concessões para beneficiar as indústrias nascentes;

o setor financeiro do Estado, inicialmente com o Banco doBrasil e posteriormente com os Bancos Estaduais, atuavamúnica e exclusivamente com o objetivo de ajudar o setoragrícola, que era a atividade econômica básica do país;

a intervenção mais direta do governo no comércio exteriorocorreu por pressão dos Estados produtores de café (SãoPaulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro) que, a fim de minimizara crise do setor cafeeiro, assinaram o Convênio de Taubatéque estabelecia políticas de controle de produção e de preçosmínimos;

finalmente, a necessidade de se criar condições favoráveis àexportação fez com que o governo procurasse implantar eexpandir os meios de transportes. Como a maioria dasferrovias não era lucrativa, começou a haver um desinteressegrande do setor privado nessa área (que erapredominantemente estrangeira). Com isso inícia no país oprocesso de nacionalização/estatização.

Em decorrência da crise no setor cafeeiro e a depressão mundial, nasce no paísa chamada industrialização. Este fato ocorre a partir da substituição dosprocessos de importação, fazendo com que o Estado expandisse e mudasse,por inteiro, o seu papel de interventor na economia do país.

A transformação do papel do Estado e a expansão de sua interferência,dá-se com a criação das autarquias, institutos e acordos com osprodutores, estabelecendo-se regras de controle de produção e preços,

além de esquemas de financiamentos para construção de armazénssurgindo daí, o primeiro e efetivo instrumento de controle de preços com afixação das tarifas de eletricidade.

Observa-se, portanto, que o poder de intervenção do Estado estende-se aolongo dos séculos e não se restringe ao setor econômico, atingindo, também,os setores da segurança, exploração de reservas minerais, do trabalho e nocontexto social como um todo.

Exemplificando, podemos citar a segurança nacional, a exploração de jazidasminerais, os setores da educação, saúde, transportes etc.

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Economia do Setor Público

19Unidade 1

Seção 2 – Qual a atividade fiscal do Estado?

A preponderância ou intervenção do Estado dá-se por meio de decisão dosórgãos políticos, ou seja, os Poderes constituídos, que tornam as necessidadesda coletividade como uma necessidade pública. Dessa forma, transferem aoEstado a responsabilidade pela obtenção e emprego dos meios materiais e deserviços para a viabilização e funcionamento dos serviços públicos,indispensáveis à promoção de atividades essenciais demandadas pela sociedade,tais como, saúde, educação etc.

O custeio das necessidades públicas, que visam a promover os serviçosindispensáveis ao funcionamento das atividades estatais e ao bem comum dapopulação, realiza-se por meio da transferência de parcelas dos recursos dosindivíduos e das empresas para o Estado (governo), fechando o ciclo financeiroentre a sociedade e o próprio Estado.

Em relação ao assunto, Pereira (2003, p. 38), assim destaca: “o objeto precípuodas finanças públicas é o estudo da atividade fiscal, ou seja, aquela que édesempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicarrecursos para o custeio dos serviços públicos.”

Pereira (2003, p. 38) acrescenta que a política fiscal orienta-se em duas direções,a saber:

Política tributária: que se materializa na captação de recursos, paraatendimento das funções da administração pública, por meio de suas distintasesferas (União, Estados, Distrito Federal e municípios).

Política orçamentária, no que se refere especificamente aos gastos, ou seja,os atos e medidas relacionadas com a forma da aplicação dos recursos, levandoem consideração a dimensão e a natureza das atribuições do poder público, bemcomo a capacidade e a disposição para seu financiamento pela população.

É possível, assim, estabelecer que a atividade fiscal do Estado, configura-sepelas atividades de natureza tributária e orçamentária, pelas quais o Estadopromove a captação de recursos, planeja, orienta e controla a aplicação deles deforma a garantir o funcionamento dos serviços públicos, indispensáveis aoatendimento das necessidades coletivas.

Seção 3 – Qual é a atividade financeira do Estado?

Para falarmos em atividade financeira do Estado é necessários relembrarmosos ensinamentos de Baleeiro (1996, p. 18), quando em sua obra “UmaIntrodução à Ciência das Finanças”, nos revela que no alvo dos serviçospúblicos como instrumento do Estado, tem-se:

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Universidade do Sul de Santa Catarina

a realização prática daqueles fins que moralizam e racionalizam o fenômenosocial do poder público: a defesa da nação contra agressões externas, a ordeminterna como condições de segurança e liberdade de cada indivíduo, a elevaçãomaterial, moral e intelectual de todas as pessoas, o bem-estar e a prosperidadegerais, a igualdade de oportunidades etc., para todos os componentes de grupohumano. São, pois, os serviços públicos ou meios técnicos e jurídicos pelos quais,por meio de seus agentes e suas instalações, a pessoa de direito público interno,usando do poder estatal, busca atingir os fins que lhe atribuem as idéiaspolíticas e morais da época. Cada época escolhe politicamente os objetivosimediatos que devem constituir a tarefa dos serviços públicos.

Mesmo sendo o homem um animal social que obtém, no convívio com seussemelhantes, de forma mais adequada os meios para satisfazer suasnecessidades materiais e abstratas, existem, porém, necessidades que não sãosatisfeitas diretamente pelos indivíduos ou grupos isolados, ressentindo-se anecessidade da constituição de um ser maior, dotado de autoridade paradesempenhar as funções capazes de satisfazer tais necessidades, isto é, aquelasde caráter político que visam a satisfazer a coletividade. Estamos, portanto,falando do Estado.

Pode-se assim dizer que o indivíduo, de forma isolada ou em grupo, nãotornará possível o desenvolvimento de ações voltadas à defesa da nação contraagressões externas, promover a ordem interna, como instrumento de suasegurança e liberdade, a elevação moral e material de todas as pessoas, o bem-estar, a prosperidade e a igualdade de oportunidades.

Entretanto, para cumprir sua finalidade, desenvolvendo essas atividadespolíticas, sociais, econômicas, administrativas, entre outras, o Estado necessitadispor dos meios materiais para viabilizar a execução dos serviços de interessegeral que lhe são atribuídos.

A viabilização dos meios materiais dá-se por meio dodesenvolvimento de atividade de natureza patrimonial, ouseja, a chamada atividade financeira do Estado que tem porobjetivo atender às necessidades públicas.

Segundo Pereira (2003, p. 41), a atividade financeira do Estado consiste: “emobter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades cujasatisfação está sob sua responsabilidade ou transferida a outras pessoasjurídicas de direito público.”

Observando-se a definição da atividade financeira do Estado, destacada peloautor, pode-se claramente visualizar que essa atividade não se limita à meraarrecadação dos meios necessários à prestação dos serviços públicos.

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Economia do Setor Público

21Unidade 1

Tal atividade desenvolve-se, sim, em quatros funções específicas e afins, asaber:

a) a obtenção dos meios dá-se pela arrecadação dasreceitas públicas;

b) o criar origina-se dos créditos públicos;c) o gerenciamento é promovido pelo orçamento; ed) o dispêndio, por sua vez, ocorre por meio das despesas

públicas.

A Receita Pública.

Constitui-se em sentido amplo, todo o ingresso de dinheiro noscofres públicos que se efetiva de maneira permanente nopatrimônio do Estado, que em relação ao Patrimônio divide-seem Receita e Efetiva e Não-Efetiva.

Receita Efetiva - Constituí-se aquela arrecadada que integram oPatrimônio na qualidade de elemento novo, provocando-lheaumento sem, contudo, gerar obrigações, reservas oureivindicação de terceiros. Exemplo: receita tributária.

Baleeiro (1995. p. 129-130), assim define a Receita Efetiva do Estado:

a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas,condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, somoelemento novo e positivo.

Receita Não-Efetiva - Também conhecida como Receita por MutaçãoPatrimonial, constituindo-se aquela arrecadada em decorrência da troca deelementos patrimoniais por recursos financeiros, tais como: alienação de bens,amortização de empréstimos concedidos, cobrança de dívida ativa e, também,aquelas provenientes das operações de créditos que promovem a entrada derecursos tendo em contrapartida o registro de uma obrigação no passivo. Nestecaso não haverá um aumento efetivo do Patrimônio.

As receitas públicas podem ainda ser classificadas em Receitas Originárias eDerivadas.

Receita Originária - Têm-se as receitas provenientes dos bens e das empresascomerciais ou industriais do Estado, isto é, decorrem de atividade exploradapelo Estado em semelhança à atividade particular.

Receitas Derivadas - Enquadram-se aquelas decorrentes do poder de coerçãoque o Estado possui e, por meio dele promove a arrecadação do setor privado,incluindo-se os impostos, taxas, contribuição de melhoria, contribuiçõesparafiscais e as penas pecuniárias que encampam as multas e confiscos.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Exemplificando, podemos citar o Imposto Sobre a Renda e Proventos deQualquer Natureza.

O que é Despesa Pública?

Podemos classificar a Despesa Pública como o conjunto de dispêndios doEstado ou de outra pessoa de direito público, para fazer face ao custeio dofuncionamento e manutenção dos serviços públicos.

Exemplificando, citamos os gastos com pessoal ativo einativo, materiais de consumo, equipamentos etc.

Pereira (2003, p. 43), assim define a Despesa Pública:

A aplicação de determinada quantia em dinheiro, por parte da autoridade ouagente público competente, com base numa autorização legislativa, paraexecução de um fim a cargo do governo.

Diz-se, portanto, que são de natureza econômica, jurídica e política, oselementos constitutivos da Despesa Pública.

Econômica, em virtude de corresponder à aplicação dedeterminada quantia em dinheiro público.

Jurídica, pois como parte integrante do orçamento,compreende as autorizações para gastos com as váriasatribuições e funções governamentais.

Política, face às Despesas Públicas representarem adistribuição e o emprego das receitas para custeio dediferentes setores da Administração pública, e para osinvestimentos no setor privado.

O que é Orçamento Público?

Como um processo contínuo que traduz, em termos financeiros, planos,programas, projetos e atividades de trabalho, para um determinado período detempo, o Orçamento Público apresenta-se como um instrumento de regulaçãodo ritmo do fluxo dos recursos, receitas e despesas, que foram previstos,fixados e aprovados pelo legislativo.

O Orçamento Público para ser aprovado, e transformadoem lei, necessita observar alguns princípios fundamentaise, entre eles, o da anualidade, que estabelece a vigência doorçamento pelo período de um ano.

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Economia do Setor Público

23Unidade 1

O que é Crédito Público?

Um dos meio que o Estado poderá obter uma receita pública, configura-sepelo Crédito Público, isto é, pelas chamadas operações de créditos(empréstimos e financiamentos).

Deodato (1977, p. 231) afirma que “é o crédito público que dá ao Estado opoder ou a faculdade de dispor de capital alheio, isto é, do empréstimo,mediante promessa de reembolso”.

De acordo com o autor acima, pode-se estabelecer que por meio do CréditoPúblico surgem as receitas de caráter temporário, consubstanciadas pelanecessidade de reembolso, fazendo com que se configure no serviço da dívidapública do Estado, os empréstimos internos e externos.

Seção 4 – Qual a relação do crescimento do setor públicoe a evolução das despesas do setor?

Vimos até aqui que o Estado pelo seu poder supremo, interfere e desenvolveatividades de natureza fiscal e financeira com o propósito de manter odesenvolvimento econômico.

Observamos, também, que dentre as atividades fiscal e financeira encontramosaquelas destinadas à obtenção dos recursos decorrentes da arrecadação dasreceitas e obtenção de seus créditos, além daquelas destinadas à regulação pormeio do orçamento e os dispêndios por meio das despesas públicas.

É de suma importância a participação dos gastos públicos em suplemento aosdispêndios privados, para que haja uma correta regulação do mercado e har-monia no processo de desenvolvimento econômico.

Para você compreender os assuntos que serão tratados nesta seção, éimportante que recorramos aos ensinamentos dos mestres e pensadoresantepassados, assim como fez Pereira (2003, p. 90-93), destacando ascontribuições de Adolph Wagner e Keynes.

Adolph Wagner, citado por Pereira (2003, p. 90), ao tratar da evolução dasdespesas públicas, formulou a denominada “Lei de Wagner”, cuja proposiçãofoi assim estabelecida:

À medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setorpúblico cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participaçãorelativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimentoeconômico do país.

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Richard Bird, também citado por Pereira (2003, p. 90-91), buscando resumir acontribuição destacada por Adolph Wagner, indica as razões para a formulaçãoda referida hipótese de que a participação relativa do governo na economiacresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país:

A primeira razão está relacionada ao crescimento das funções administrativase de segurança que decorrem do processo de industrialização, inclusive o própriocrescimento do número de bens públicos em virtude de maior complexidade davida urbana. A Segunda razão está ligada ao crescimento das necessidadesrelacionadas à promoção de bem-estar social (educação e saúde), cuja demandadeveria crescer com o crescimento econômico do país. A terceira razão é emdecorrência do desenvolvimento de condições para a criação dos monopólios,motivada por modificações tecnológicas e da crescente necessidade de elevadosinvestimentos para alguns setores industriais, cujos efeitos teriam que serreduzidos pela maior intervenção direta ou indireta do governo no processoprodutivo.

Discorrendo acerca do papel dos gastos públicos e a geração de poupança,Pereira (2003, p. 92-93) destacou a diferença relativa entre a proposição deKenyes e seus antepassados que tinham na poupança o principal elemento daexpansão econômica, estabelecendo que Kenyes ao introduzir o conceitoexante, assim enfatizou:

a diferença entre poupança e investimento definindo que, sempre que aspoupanças desejadas superassem os investimentos planejados, haveria umainsuficiência de demanda agregada e surgiria a recessão. Assim, o investimentoseria a variável importante e a poupança, por sua vez, simplesmente seajustaria, através da renda, ao nível de investimento.

O postulado do pensador, citado por Pereira (2003), parece-nos muito claro aodefinir que, nos momentos de insuficiência de demanda, decorrente,evidentemente, do elevado nível da poupança, o governo sentiria a realnecessidade de sua influência, assumindo um papel ativo no sentido decomplementar os gastos privados, fosse reduzindo impostos ou realizandoinvestimentos, incluindo a oferta e concessões ao setor privado para exploraçãode atividades que oferecessem reflexos diretos na economia.

Exemplificando, podemos citar que em períodos inflacionários, nos quais háuma suposta valorização da moeda, os níveis de poupança tendem a subir, ogoverno, por sua vez, necessitará intervir gerando estímulo ao setor produtivo,seja reduzindo imposto, concedendo incentivos ou, até mesmo, promovendo aexpansão de seus serviços.

Pode-se assim dizer que o uso consciente dos meios fiscais do governo –tributação, gastos e dívida pública, deve ter como objetivo principal neutralizar

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Economia do Setor Público

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as tendências cíclicas da economia, traduzidas em inflação e recessão,necessitando o governo de criar condições indispensáveis ao pleno emprego.

É, portanto, natural que o crescimento da despesa pública evolua à medida quecresce a demanda do setor público e o aumento das necessidades coletivas dasociedade, mas é preciso ter a visão do contexto econômico e assimilar que asdespesas ou gastos do setor público podem exercer influência direta naregulação da economia do país.

Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda as questões.

1. Segundo Baleeiro (1995, p. 129-130), definindo a receitapública destaca:a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas,condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, comoelemento novo e positivo.

Com suas palavras, faça um pequeno comentário acerca dasexpressões: “sem quaisquer reservas” e “como elementonovo e positivo”.

2. Nossa Carta Constitucional, além de retificar o Estadodemocrático de direito em que se constitui o Brasil, visa a:

a- ( ) Preparar o cidadão para o exercício da cidadania.

b- ( ) Defender que o poder é central e não emana do .povo.

c- ( ) Determinar que os representantes do povo sejam.indicados diretamente pelo Presidente da Nação.

d- ( ) O controle da economia sem se preocupar com asnecessidades sociais

e- ( ) Estabelecer que as ações direcionadas ao bem.comum é responsabilidade da sociedade.

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3. Pereira (2003, p. 32) destaca: “sabemos que o Estado dispõede recursos e instrumentos muito poderosos, como, porexemplo, o poder de coerção”. Tal poder consiste em:

a- ( ) Instituir e cobrar tributos.

b- ( ) Subsidiar o setor privado visando a incentivar o.processo econômico.

c- ( ) Separar as ações do governo das atividades ligadas .aodesenvolvimento econômico.

d- ( ) Definir que o Estado não deve intervir no setor.econômico.

e- ( ) As alternativas “a” e “b” estão corretas.

4. No início do século XX, a estrutura tributária do Brasilpreocupava-se quase que exclusivamente com os impostos:

a- ( ) Sobre a renda das pessoas físicas.

b- ( ) Sobre a renda das pessoas jurídicas.

c- ( ) Sobre produtos industrializados.

d- ( ) De importação e exportação.

e- ( ) Sobre a circulação de mercadorias e a transmissão .deserviços – ICMS.

5. Dentre as atividades fiscais do Estado temos:

a- ( ) Atividades de segurança nacional.

b- ( ) Atividades de natureza social.

c- ( ) Atividades de natureza orçamentárias.

d- ( ) Atividades de natureza tributária.

e- ( ) As alternativas “c” e “d” estão corretas.

6. Obter, criar e despender o dinheiro indispensável àsnecessidades cuja satisfação está sob a responsabilidade doEstado, consiste em uma atividade deste, classificada, segundoPereira (2003, p. 41), como:

a- ( ) Atividade financeira.

b- ( ) Atividade econômica.

c- ( ) Atividade político-social.

d- ( ) Atividade industrial.

e- ( ) Atividade administrativa.

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Economia do Setor Público

27Unidade 1

7. A faculdade de dispor de capital alheio, isto é, do empréstimo,mediante promessa de reembolso, é caracterizado dentro dasatividades financeiras do Estado como:

a- ( ) Orçamento público.

b- ( ) Receita pública orçamentária.

c- ( ) Receita pública de natureza extra-orçamentária.

d- ( ) Receitas de caráter contínuo.

e- ( ) Crédito público.

8. De acordo com a Lei de Wagner, à medida que cresce o nívelde renda em países industrializados, o crescimento do setorpúblico cresce:

a- ( ) Na mesma proporção dos níveis de renda.

b- ( ) Em sentido contrário à expansão da renda.

c- ( ) Sempre a taxas mais elevadas, o mesmo ocorrendo.com a participação do governo na economia.

d- ( ) De acordo com o nível populacional.

e- ( ) Conforme a variação da moeda.

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Síntese da unidade

Nesta unidade você estudou sobre as diversas funções do Estado na economia.Em primeiro lugar, estudou a função do Estado como agente preponderante,as formas e as etapas de sua interferência no processo econômico.

Em segundo lugar, aglutinamos os aspectos relacionados à atividade fiscal deEstado e, por fim, dialogamos sobre sua atividade financeira, incluindo osconceitos de: receita, despesa, orçamento e crédito públicos como instrumentodas atividades fiscal e financeira do Estado.

Não é demais relembrar que o Estado, como ente supremo, tem o poder edireito legal de intervir na atividade econômica, não só para obter os meios deque necessita para a manutenção de suas atividades mas, também, agir comoelemento estimulador ao processo produtivo de modo a propiciar a geração edistribuição de renda.

Outro aspecto importante, que você deve lembrar, diz respeito às receitas quepodem ser originárias de uma função desenvolvida pelo Estado ou derivada deseu poder de coerção, ou seja, do seu poder de tributar, associando-se àquelasdecorrentes dos créditos públicos, ou como conhecidas, das chamadasoperações de créditos.

Finalmente, você estudou que as despesas públicas crescem na mesma direçãoda evolução do setor e que, utilizadas de maneira racional pelo Estado, exercemvital importância na regulação do processo econômico.

Saiba mais

É importante você ampliar os estudos acerca do assunto tratado nesta unidade,especialmente sobre as Finanças Públicas e o papel do Estado naeconomia.

Recomendamos a leitura dos livros apresentados nas referências. Todos tratamo conteúdo de forma objetiva e com muita profundidade.

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2Unidade 2

Participação do Estadona economia brasileira

Objetivos de aprendizagem

Compreender as diferentes fases da intervenção estatal naeconomia.

Conhecer por que ocorrem as estatizações.

Conhecer os diversos papéis do Estado na economia.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 Qual a cronologia da intervenção estatal naeconomia?

Seção 2 Quais as razões da estatização?

Seção 3 Qual o papel do Estado?

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Para início de conversa

Nesta unidade você vai estudar sobre as variadas fases de nossa economia, opapel destacado do Estado e o porquê das estatizações do passado.

Seu conteúdo foi produzido com auxílio da obra de Fábio Giambiagi e AnaCláudia Além. Finanças Públicas. Teoria e Prática no Brasil. 2ª ed. São Paulo:Campus, 2000.

Você sabe quando iniciou a intervenção estatal na economia?Sabe quais as razões da estatização?E qual o papel do Estado?

Se você não sabe responder a estas questões, inicie agora aleitura desta unidade. No final, retorne a estas questões eperceba que você tem subsídios para respondê-las.

Seção 1 – Qual a cronologia da intervenção estatal naeconomia?

Antes de você conhecer a cronologia da intervenção do Estado na economiabrasileira, é importante saber e avaliar o que Giambiagi e Além (2000, p. 86-87), classificaram como “o caráter não pré-concebido da participação doEstado na economia”.

Segundo os autores acima,

a expansão da participação do Estado nas atividades econômicas no Brasilnão decorreu de uma atitude deliberada do Estado com vistas a ocupar oespaço do setor privado. Em nenhum momento a maior intervenção do Estadoteve a intenção de instalar o socialismo no Brasil. Pelo contrário, o objetivo foiconsolidar o sistema capitalista no país (idem).

Giambiagi e Além (2000, p. 86-87) destacam, pelo menos, quatro aspectosbásicos e inevitáveis que teriam levado a uma maior intervenção do Estado naeconomia brasileira, que são:

1) a existência de um setor privado relativamente pequeno;2) os desafios colocados pela necessidade de enfrentar crises

econômicas internacionais;3) o desejo de controlar a participação do capital estrangeiro,

principalmente nos setores de utilidade pública e recursosnaturais;

4) o objetivo de promover a industrialização rápida de um paísatrasado.

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Economia do Setor Público

31Unidade 2

A investidura estatal no setor de produção de bens e serviços, nos idos de1960, deu-se em decorrência da incapacidade e/ou desinteresse do setorprivado em investir em setores marcados pela necessidade de vultosos recursose com longo prazo de maturação dos investimentos.

O Estado, portanto, entra no processo de industrialização com propósitoúnico de estabelecer proteção ao mercado local, assumindo, além dopapel de planejador, a realização de investimentos em setoresconsiderados estratégicos para o desenvolvimento industrial brasileiro,com destaque para a infra-estrutura, especialmente energia elétrica,telecomunicações e estradas para viabilizar o escoamento da produção.

Pelo menos dois exemplos básicos são destacadospara ratificar essa obrigatória investida do Estado naeconomia brasileira, a criação da Companhia SiderúrgicaNacional e a deterioração dos serviços de telefonia no eixoRio de Janeiro e São Paulo, no decorrer dos anos de 1960, oque tornou inevitável a estatização do setor devido ao altomontante de recursos requeridos e as dificuldades de seobter investimentos privados.

Outro aspecto que marcou a intervenção do Estado na economia foi aexistência de setores nos quais fatores tecnológicos e/ou de mercadoapontavam para o monopólio como a estrutura de mercado mais apropriada.Aqui vamos encontrar os chamados monopólios naturais, onde apropriedade estatal colocava-se como uma solução para a regulação doproblema (idem).

Portanto, é possível assegurar que o Estado, na verdade, buscou aocupação de espaços “vazios” correspondentes às atividadesessenciais para o desenvolvimento econômico e para ofortalecimento do próprio setor privado e não a ampliação deliberadada intervenção daquele em detrimento do setor privado.

Observa-se, assim, que nos últimos anos, em virtude do afloramentoda viabilidade de investimentos de capital privado, o Estado, no sentidode estabelecer uma maior e melhor distribuição da renda e avanços naeconomia, vem promovendo a liberação de determinadas atividades ao setorprivado e, desta forma, reduzindo sua intervenção no setor.

Como ocorreu a intervenção no setor privado antes de1930?

Neste período, em que pese a importância da intervenção do Estado naeconomia, o processo ocorreu de forma desordenada e sem nenhumplanejamento, isto se deu, também, em função do desinteresse de Portugal peloBrasil.

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A situação modificou-se com a descoberta do ouro no século XVIII e, com avinda da corte portuguesa para o Brasil, no início do século XIX, o interessepelo desenvolvimento da colônia aumentou, formando-se um modesto setorprivado com orientação comercial, período em que, mesmo sendo mínima aintervenção, o governo passou a exercer um maior controle sobre a colônia.

Como principal ação da esfera estatal daqueles tempos, destaca-se a fundaçãodo primeiro Banco do Brasil, criado em 1808 e, além disso, o Estado começoua introduzir normas visando à regulação das ações econômicas, fixando astarifas, estabelecendo condições de isenção e incentivos fiscais.

Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 87), “a principal atividade econômica naépoca era a agricultura. Os principais objetivos do governo eram a expansão daatividade agrícola; a preservação de boas relações com o capital estrangeiro; e aestabilidade econômica”.

Acrescentam os autores que, “em relação ao apoio à agricultura,destacavam-se os esforços de evitar ciclos aguados do café que setraduziram na política de preços mínimos para o produto. Em 1906foi assinado pelos três principais produtores de café – São Paulo,Rio de Janeiro e Minas Gerais – o convênio de Taubaté, pelo qual,os governos dos estados se engajaram em esquemas de preçosmínimos e de controle da produção”(idem).

O processo de industrialização, além de incipiente, não era a prioridade dapolítica econômica. Porém, já havia a adoção de tarifas de importação comobjetivo de proteger a produção manufatureira local, tendo o Estado umaatuação mais marcante nos setores da infra-estrutura, nos quais as relaçõesexternas justificavam os investimentos estatais nas atividades portuária, denavegação e saneamento.

A intervenção do Estado, naquele período, foi essencial em virtude de que iriagarantir uma rentabilidade mínima aos investidores estrangeiros, o quepossibilitou a realização dos primeiros investimentos no sistema básico detransporte e utilidade pública, sendo as ferrovias construídas com capital inglês,que tinham do governo a garantia de uma taxa mínima de retorno do capitalinvestido.

Finalizando os comentários sobre os acontecimentosdesta época, pode-se concluir que a progressivaestatização das ferrovias, que ocorrera no início doséculo XX, deu-se em virtude de que as garantias derentabilidade ao capital estrangeiro tornou-se pesoinsustentável para o governo. Assim, o Estado tinha

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Economia do Setor Público

33Unidade 2

que conciliar as taxas de rendimentos adequadas aos investidores e as tarifasfixadas para os serviços públicos para que elas não se tornassem socialmenteinjustas aos usuários.

Como ocorreu a intervenção no setor privado em 1930?

Este período foi marcado pela crise decorrente das guerras, provocando umaverdadeira mudança de mentalidade do governo brasileiro, na qual aindustrialização passou a se constituir uma crescente preocupação e prioridade,especialmente em virtude dos entraves nas transações comerciais com omercado externo, gerando dificuldades nas importações e provocando retraçãodo processo de produção.

Estes fatores acabaram constituindo-se em importantes marcos para aindustrialização, em virtude de que a impossibilidade de importaçãomostrou ao governo a necessidade de diversificação do setor industrial,servindo de atenuante à vulnerabilidade externa e estímulo aocrescimento da indústria local.

Nesta década, a ação do Estado manifestou-se de forma mais atuante emrelação aos instrumentos de regulação, notadamente sobre o controle depreços básicos, incluindo água, eletricidade, gasolina e outros, além doestabelecimento de tetos para as taxas de juros e a criação de autarquias,sempre com o enfoque voltado à proteção do mercado local.

Outro marco deste período, sem dúvida, consiste no fato de que a Uniãoassumiu, de vez, a responsabilidade pela fixação de preços e controle daprodução de um setor da economia, ao tomar para si as ações voltadas àsustentação do preço do café. Associado a esse fator foi, também em 1930,introduzido o controle do câmbio que indiretamente surtiu efeito na proteçãodo setor industrial brasileiro.

O poder regulatório do governo expandiu-se com a criação das autarquias queem colaboração com os produtores, regulavam a produção, os preços eauxiliavam no financiamento de construção de armazéns e outroscomponentes de produção. Em 1934 foi criado o Código das Águas, dando aogoverno o poder de fixar tarifas de eletricidade, tendo elas a peculiaridade degarantir a rentabilidade máxima de 10% sobre o capital investido e, finalmente,em 1937, outro fato de relevante importância para o desenvolvimentoeconômico do país deu-se com a criação da Carteira de Crédito Agrícola eIndustrial do Branco do Brasil, garantindo a oferta de empréstimos de prazomais longo para os estabelecimentos industriais.

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Como ocorreu a intervenção no setor privado na década de1940 e 1950?

Este período foi marcado por sucessivos acontecimentos que marcaramsignificativamente a participação do Estado na economia, os quaisdestacaremos para que você possa entender o processo:

1) Este período foi o marco do início de formação do setorprodutivo estatal, em decorrência da preocupação de garantiro andamento do processo de industrialização, para o qual eraimportante que não houvesse falta de insumos de produção,caracterizando-se também este período pela necessidade degarantir o que se convencionou chamar de segurança esoberania nacional, estabelecendo uma espécie de freio àsinterferências do mercado externo.

2) Consolidação do compromisso do governo com odesenvolvimento econômico, com a instalação do primeirosetor empresarial público, gerado pela criação da CompanhiaSiderúrgica Nacional – CSN, em 1942, sendo esta resultantedas dificuldade geradas pela Segunda Guerra Mundial, dasfragilidades do setor privado e da convicção entre militaresde que uma empresa de aço nacional se constituía em umaspecto importante em termos de segurança nacional.

3) As ações do governo não pararam por aí. Naquele mesmoano foi criada a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD). OBanco Nacional de Desenvolvimento Ecônomico (BNDE),também decorrente da fragilidade do mercado de capitaisprivado e da necessidade do Estado de fornecerfinanciamentos em prazos mais longos e com menorescustos, para que não houvesse queda no processo dedesenvolvimento.

4) Juntamente à criação do BNDE, mais tarde BNDES, foitambém instituído o Programa de ReaparelhamentoEconômico, visando à modernização da infra-estrutura,ficando o BNDES com a finalidade de manter ofinanciamento necessário ao crescimento e modernização dosetor, incluindo em suas funções o fomento e ofinanciamento das indústrias pesadas.

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Economia do Setor Público

35Unidade 2

5) Em 1953, também com a finalidade de reduzir avulnerabilidade do país aos choques externos, incrementar agarantia da segurança nacional e fortalecimento da soberaniado país, foi criada a PETROBRÁS, consolidando-se numponto marcante do setor produtivo estatal, que surgiu de umaforte aliança entre militares e tecnocratas em favor daexpansão do processo de desenvolvimento.

6) Em 1950, o então Presidente Jucelino Kubitschek, implantoua máxima “50 anos em 5”, sacramentando o pensamentodesenvolvimentista no Brasil, tendo por objetivo a plenasustentação do processo de industrialização.

7) Outro marco deste período diz respeito à introdução doplanejamento pró-industrialização do país com a implantaçãodo Plano de Metas em 1957, priorizando o aprofundamentoda estrutura industrial. Para tanto, caberia ao Estado osinvestimentos nos setores de energia, transporte, e ematividades industriais básicas como o refino do petróleo esiderurgia, além de incentivos aos investimentos privadospara expansão e diversificação do setor industrial, dandoênfase nos setores de produção de insumos básicos e bens decapital.

8) O esforço para a manutenção do desenvolvimento pautou-senum tripé, composto pelos capitais estatal, multinacional eprivado nacional, sendo os dois primeiros “pés” formadospelos investimentos estatal e multinacional, havendo umaverdadeira complementaridade entre ambos. O Estado ficouresponsável pelo investimento pesado em infra-estruturabásica, incluindo energia elétrica e transporte. Já, o capitalestrangeiro, pelos investimentos na indústria metal-mecânica.Ao capital privado nacional coube, especialmente, oinvestimento em setores de distribuição e fornecedores paraas grandes empresas multinacionais, destacando-se as deautopeças.

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9) Como incentivo ao investidor privado local, de acordo com(idem, p. 91), destacaram-se:

a) fácil acesso e condições favoráveis à obtenção definanciamento externo;

b) créditos de longo prazo com baixa taxa de juros;

c) reserva de mercado interno para os novos setoresindustriais a serem criados.

10) Na década de 1950 ocorreu a difusão do controle depreços, no qual as tarifas dos serviços de utilidade

pública, além da energia elétrica, abrangeram atelefonia e o transporte público. Outros preçosconsiderados básicos como aluguéis, alimentos,gasolina etc, também foram incluídos no sistema decontrole de preços. O controle dos preços dosalimentos era realizado pela Comissão Federal deAbastecimento e Preços (COFAP), queposteriormente transformou-se na SuperintendênciaNacional de Abastecimentos (SUNAB).

11) Fechando este ciclo, destaca-se que havia grandesinteresses em manter as tarifas públicas em níveisacessíveis com objetivo de promover o crescimentoindustrial e subsidiar o consumidor, o que fez com que oEstado passasse, paulatinamente, a assumir aresponsabilidade pelas atividades ligadas à geração edistribuição de eletricidade, transporte público etelecomunicações, fato que se consolidou com acriação da Companhia Hidrelétrica do Rio São Francisco (CHESF), FURNAS, Centrais Elétricas deMinas Gerais (CEMIG) e a Centrais Elétricas de SãoPaulo (CESP), indispensáveis ao fornecimento deenergia adicional para a expansão da economia.

Como ocorreu a intervenção no setor privado na década de1960 e 1970?

No decorrer dos anos de 1960 e 1970, continuando com o objetivo de ocuparos espaços vazios da estrutural industrial, o Estado prosseguiu dilatando suaparticipação direta no setor produtivo e, nesse sentido, foi fundamental a fortealiança entre tecnocratas e militares, sacramentando-se este período, em nívelmundial, como o auge da participação estatal na economia.

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Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 92-93), as razões que ditaram a expansãodas empresas estatais no Brasil são:

1) a política de inflação corretiva de meados dos anos 1960, queaumentou a disponibilidade de recursos;

2) o efeito composição”, associado ao fato de que as estataisatuavam nos setores que lideravam o crescimento na época,ligados à expansão da taxa de investimento;

3) a abundante oferta de recursos dos organismos multilaterais;

4) a proliferação do processo de criação de subsidiárias a partirde uma “estatal-mãe”, e

5) a liberdade administrativa das empresas para contratar epagar salários elevados.

No decorrer dos anos 60, o sistema de telefonia foi estatizado em virtude dabrusca queda na qualidade dos serviços telefônicos, surgindo, nesta década, aholding da Eletrobrás e, posteriormente, em 1972, a Telebrás, ocorrendo,também, a criação de subsidiárias pela Petrobrás e pela Companhia Vale do RioDoce.

Surge, em 1974, em meio à crise mundial com o primeiro choque do petróleo,o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (IIPND), tendo como princi-pal objetivo promover o desenvolvimento dos setores produtores de insumosbásicos que permaneciam acanhados. Tais ações acabaram por garantir amanutenção das altas taxas de crescimento em relação ao PIB.

O governo tinha, naquela época, duas preocupações básicas:

a primeira delas era completar o processo de substituição deimportações;

a segunda aumentar as exportações o que, por um lado,tornava o país menos vulnerável aos choques externos e, dooutro, o aumento da geração de moeda forte decorrente dasvendas externas, promovidas por uma maior participação debens intermediários.

O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento ao mesmo tempo em querepresentou o auge da intervenção estatal na economia, constituiu-se, também,no início da crise do setor produtivo estatal em virtude da desaceleração docrescimento provocado pelo primeiro choque do petróleo em 1973, exigindodo governo brasileiro, em decorrência da necessidade de geração de divisas, aintrodução de um ousado programa de investimentos estatais, o que somentefoi viabilizado com o aumento das importações e do endividamento externodo país.

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O objetivo do governo, naquele período, era manter oinvestimento estatal nos setores de infra-estruturaeconômica e serviço público, energia elétrica, transportes ecomunicação, estendendo-se, também, às áreas dedesenvolvimento social, aí incluídas a saúde, educação eseguridade social.

Complementarmente, dá-se a manutenção dos investimentos estatais nossetores monopolizados pelo Estado (extração e refino de petróleo),ficando o setor privado com a responsabilidade pela indústriamanufatureira.

Considerando que o pilar do plano de desenvolvimento era representado peloselevados montantes de investimentos no Sistema Eletrobrás, da Petrobrás, daSiderbrás, da Telebrás, além de outras, chega-se à conclusão de que as empresasestatais foram os principais instrumentos utilizados na manutenção daestratégia de “crescimento com endividamento”, pois tiveram seus passivoselevados com a capitação externa de recursos devido à restrição do acesso aocrédito interno.

Finalmente, como resultado do período, ocorreu uma forte redução dosaportes de capital na empresas estatais, decorrente dos objetivosantiinflacionários que faziam com que as tarifas públicas fossem reajustadasabaixo da inflação, além de exigir grande corte nos gastos orçamentários,provocando a deterioração da receita tributária.

De positivo tem-se que o Segundo Plano Nacional deDesenvolvimento foi bem-sucedido no que diz respeito aosganhos de dólares no comércio exterior.

Seção 2 – Quais as razões da estatização?

Para destacarmos as razões da estatização, vamos subdividir esta seção em trêsaspectos básicos, os motivos clássicos, a correlação com outros países e ascaracterísticas brasileiras.

Quais os motivos clássicos?

Procedendo a uma avaliação da intervenção do Estado na economia brasileira,(GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 95-96), destacam como principaisjustificativas:

a) a falta de “apetite” do setor privado para entrar em algumasáreas;

b) a existência de setores caracterizados por apresentareconomias de escala;

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39Unidade 2

c) a presença de externalidades;

d) motivos políticos/nacionalistas;

e) o controle de áreas com recursos naturais escassos”.

Em primeiro plano observa-se que, em decorrência da incapacidade do setorprivado para arcar com projetos específicos de desenvolvimento, o Estado,com objetivo de promover a industrialização, se viu forçado a assumir osinvestimentos básicos nas áreas de infra-estrutura, serviços de utilidade públicae indústria de base.

Constata-se, entretanto, que esta não foi umaexclusividade do governo brasileiro, haja vista que esteprocesso de estatização também ocorreu nos demais paísesem desenvolvimento, sendo comum em todos ainexistência de um mercado de capitais eficiente que ostornassem independentes de capitais externos.

Em segundo plano, a intervenção estatal direcionou-se para setores marcadospela economia de escala, incluindo-se, inicialmente, a energia elétrica,telecomunicações e aço, os quais, em razão das condições técnicas, requeriamuma redução do número de empresas e conseqüente aumento nas escalas, oque se considerava como necessidade de uma produção eficiente.

Como terceiro plano das razões da estatização, observa-se a intervenção doEstado em setores geradores de externalidades positivas. O Estado passa aatuar de forma direta e/ou concedendo benefícios e incentivos para aviabiliazação de setores e atividades de reconhecido interesse social como, porexemplo, a eletrificação rural. Porém, neste caso, verifica-se a exclusão dasestatais e a atuação direta do governo na construção de rodovias, assegurandomelhorias no setor de transporte para garantir o escoamento da produção.

Concluindo, observa-se o crescimento de motivos nacionalistas, associados ànecessidade de garantia de segurança e soberania nacional, impulsionando aintervenção estatal na economia, agrupando-se, a estes fatores, a necessidadede controle de áreas de recursos naturais escassos como o setor de Petróleo.

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Qual a correlação com outros países?

O período, após a Segunda Guerra Mundial, em 1945, foi marcado por umasignificativa ampliação da intervenção do Estado na economia, não apenas noBrasil, mas em nível internacional, o que se convencionou chamar de “NovoEstado Keynesiano-desenvolvimentista” destacando-se, neste contexto, ocrescimento do desenvolvimento do Estado do Bem-Estar, com o incrementodos serviços sociais, incluindo educação, saúde e infra-estrutura urbana.

Nos países menos desenvolvidos, a intervenção do Estado era tida comocomplementaridade entre os capitais públicos e aqueles do setor privado, e,além disso, a ação crescente do Estado destacou-se no sentido decomplementar o sistema produtivo. Giambiagi e Além (2000, p. 97) ressaltamque estas ações ocorreram via:

a) investimento direto em setores estratégicos para odesenvolvimento da economia, principalmente no que dizrespeito ao fornecimento de insumos básicos e à constituiçãodos setores de infra-estrutura;

b) planejamento do desenvolvimento econômico, com aexplicitação de metas setoriais a serem atingidas;

c) apoio financeiro a setores considerados estratégicos emdificuldades financeiras.

Observa-se, portanto, que a ação direta do Estado nasdiversas atividades econômicas constituiu-se umacaracterística comum na maioria dos países emdesenvolvimento, notadamente naqueles que visaram a umprocesso rápido de crescimento.

Quais as características brasileiras?

Segundo Giambiagi e Além (2000, pp. 97, 98), as grandes estatais no Brasilocuparam os espaços vazios associados a setores estratégicos para odesenvolvimento econômico, nos quais os investimentos caracterizavam-sepelo alto nível de capital, baixo custo e longos prazos de maturação dosinvestimentos. Acrescentam os autores que os principais fatores da crescenteação do Estado na economia brasileira foram:

a) a necessidade de solucionar os problemas de Balanço dePagamentos;

b) o objetivo de controlar as atividade de empresas estrangeiras,principalmente no setor de utilidades públicas e exploraçãode recursos naturais;

c) a priorização de um projeto de industrialização acelerado deuma economia atrasada.

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Em que pese o Brasil ter seguido uma tendência comum a outros países,alguns fatores permitiram que tivéssemos um melhor desempenho até operíodo da década de 1980. Dentre esses fatores podemos destacar opróprio crescimento brasileiro viabilizando as estatais intensivas em capitalpara obter economias de escala, o que não foi possível em outros países. Ogoverno autoritário limitante do poder dos sindicatos dentro das estatais e aeliminação do poder do Congresso de supervisionar-lhe as operações, além daconcentração de esforço, com o propósito de realizar o projeto deindustrialização, foram, também, marcos do sucesso brasileiro.

Outro fato marcante do Estado Desenvolvimentista no Brasil foi, semdúvida, o viés nacionalista/desenvolvimentista assegurado pela forte aliançaentre militares e tecnocratas e a confiança da comunidade financeirainternacional, o que também não foi possível em outros países devido à poucaatuação dos militares no governo.

Finalmente, como características e resultados marcantes da intervenção estatalna economia brasileira podemos destacar:

a) crescimento da burocracia na órbita da administraçãoindireta, aflorando-se institutos quase que autônomos, fundose fundações e uma crescente importância das agênciasdescentralizadas na condução da política econômica dogoverno;

b) o nível de emprego público mais que triplicou, passando de 1milhão nos anos de 1950 para 3,5 milhões em 1973;

c) o número de autarquias federais passou de 140 em 1970, para170 em 1975, sendo o crescimento mais expressivo o númerode empresas estatais federais que, de 48 em 1960 passou para87 em 1969 e para 185 em 1979, além da diversificação dasatividades das grandes estatais por meio da criação desubsidiárias, exemplo do caso da Petrobrás que passoutambém a investir nas áreas de petroquímica e fertilizantes;

d) em última escala, cita-se a ampliação dos instrumentosregulatórios como controle da taxa de câmbio, fixação detarifas, barreiras alfandegárias, subsídios, controle depreços etc.

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Seção 3 – Qual o papel do Estado?

Nesta seção você vai estudar os diversos papéis assumidos pelo Estadobrasileiro no desenvolvimento econômico, em decorrência do nível de atrasodos diversos setores da economia.

Ao longo desta seção, você vai observar que no processo de expansão daeconomia o governo atuou de diversas formas, especialmente como regulador,financiador e agente produtor. Ora mediante a concessão de subsídio ao setorprivado, ora financiando os esforços de investimento privado em setoresestratégicos e, ora investindo diretamente em setores de infra-estrutura eutilidade pública. Salientando-se que entre 1968 e 1974 foram criadas 231novas empresas estatais no Brasil.

Como foi o Estado como agente regulador?

Ao Estado coube estabelecer e exigir o cumprimento de normas decomportamento mediante leis antitrustes (contrárias aos grandes monopóliosamericanos) e de agências que assegurassem uma conduta competitiva e aregulação dos monopólios naturais. Além de manejo de políticas fiscal emonetária visando a controlar as flutuações econômicas e influenciar adistribuição de renda e a direção do crescimento, cabendo, ainda, influenciar,de forma indireta, a alocação de recursos ao setor em desenvolvimento, o queequiparava nossa experiência ao modelo anglo-saxão tradicional.

Sempre tendo como meta a superação do atraso, mediante o processo deindustrialização, o Brasil perseguiu vários objetivos, sendo os mais importantes:

a) limitar as importações;b) diversificar as exportações;c) reduzir o consumo de petróleo;d) desenvolver fontes domésticas de energia;e) encorajar o desenvolvimento agrícola;f) proteger firmas domésticas;g) promover a transferência de tecnologia avançada.

Verifica-se que para atingir estes objetivos foi necessário emergir opapel regulador do Estado, incluindo funções clássicas de alocação,

estabilização e distribuição, calcadas na prática de instrumentos tradicionaiscomo: políticas monetária, fiscal e creditícia, políticas de comércioexterior e controle de câmbio e preços etc., que formam o contexto dasmedidas da política econômica do país.

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Data do início do século o controle dos preços, da produção e docomércio exterior, quando os governos estaduaisimplementaram programas de garantia de preços mínimos parao café, que posteriormente à Grande Depressão dos anos 1930,passou à responsabilidade do governo federal, tendo porobjetivo o controle da produção, ampliando-se a abrangência doprograma de apoio introduzido aos produtos como açúcar, sal emadeira.

Como papel fundamental no conjunto de instrumentos reguladores do Estado,em proteção ao mercado doméstico, vieram os controles cambiais e deimportações. A partir da década de 1930, foram os serviços de utilidade públicaque entraram no sistema de controle do governo, em destaque, os aluguéis ealimentos da cesta básica. Já nos idos de 1970, com o advento do ConselhoInterministerial de Preços – (CIP), outros produtos industriais básicos tambémtiveram seus preços controlados pelo Estado, remanescendo, desde aquelaépoca, a atribuição do governo de fixação do salário mínimo.

O sistema de incentivos fiscais e linhas de créditos subsidiadas, associadas àsintervenções das agências governamentais regulando as decisões privadas coma fixação de tarifas, preços e salários, incluindo a aprovação de licenças deexportação, isenções de impostos de importação, e compras de tecnologiaestrangeira, constituíram-se em outro importante estímulo aos investimentosnas áreas atrasadas no Brasil, especialmente a partir de 1964 com a proliferaçãodas agências para assegurar o controle sobre os preços, a produção e ocomércio exterior.

Como foi o Estado como órgão financiador?

São vários os fatores associados à intervenção do setor público no sistemafinanceiro brasileiro, dentre os quais, (idem, p. 100-101), ressaltam:

a) seu papel importante em atividades bancárias comerciais e dedesenvolvimento;

b) as reformas dos anos 1960, que tinham como objetivomodernizar o mercado de capitais brasileiro;

c) a crescente importância dos programas de crédito subsidiadosnos anos 1970.

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Os autores citados destacam também as principais mudanças registradas pelasreformas dos anos 60:

a) introdução de um sistema de correção monetária paraproteger as transações financeiras dos efeitos dos níveis altosde inflação;

b) as novas regras e regulamentações para as instituiçõesfinanceiras, para melhorar o acesso das firmas brasileiras aofinanciamento e à capitalização;

c) um sistema de financiamento habitacional.

O objeto principal das ações do conjunto de instituições financeiras estatais eraincentivar o desenvolvimento de setores estratégicos para o quais, as fontes definanciamentos privados não eram adequadas. Os principais organismosestatais eram o Banco do Brasil, criado em 1908, com função específica deconcessão de crédito agrícola e apoio às exportações e, a Caixa EconômicaFederal (CEF), criada em 1861, cuja função principal era o financiamento dosetor de habitação, além do já destacado BNDES, criado em 1952.

Na atualidade, o Banco do Brasil mantém a função de principal instituiçãofinanciadora do crédito à agricultura e, naquele período, os empréstimos àagricultura eram significativamente subsidiados, chegando a serremunerado a taxas de juros negativas. Conjuntamente, o Banco Nacionalde Desenvolvimento (BNH) e a Caixa Econômica Federal formavam oSistema Nacional de Habitação (SNH) criado pela reforma de 1964/66,nos quais o objetivo principal era disponibilizar o crédito de longo prazopara a compra de moradia, sendo que com a extinção do BNH. A CaixaEconômica Federal continua sendo a principal fonte de crédito ao setorde habitação.

Finalizando este papel de financiador destaca-se o papel do BNDES,criado pela Lei n.º 1628 de 1952, com a denominação de BNDE, tendo

como função primordial financiar a infra-estrutura indispensável ao incrementodo processo de industrialização brasileiro, constituindo-se, se não a única, masa principal fonte de financiamento a investimentos de longo prazo no Brasil.

Os financiamentos do BNDE concentraram-se, inicialmente, nos setores detransportes, energia e siderurgia, aumentando seu leque de atuação com aconcessão de financiamento ao setor privado a contar de 1960. O bancoconsagrou-se como o pilar da execução do Segundo Plano Nacional deDesenvolvimento (II PND).

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Como foi o Estado no papel de produtor?

Giambiagi e Além (2000, p. 101), ao discorrerem acerca do papel de produtordo Estado, enfatizam que, “ao final da década de 1970 havia cerca de 700empresas estatais, das quais aproximadamente 250 eram federais; 360 estaduais;e 100 municipais”.

Acrescentam os autores que: “Em 1974, uma pesquisa mostrou que dentre as5.113 maiores sociedades anônimas, mais de 39% de seus patrimônios líquidospertenciam a empresas públicas, 18% a empresas estatais, e 43% a empresasprivadas nacionais. As empresas estatais controlavam 16% das vendastotais, as multinacionais 28%, as firma privadas nacionais, 56 % dototal” (idem).

O Estado empresário brasileiro direcionava sua atuação nas áreas demineração, infra-estrutura e serviços de utilidade pública, conte xtoem que as empresas estatais eram responsáveis por uma considerávelfatia do faturamento e do patrimônio líquido.

No campo da indústria de transformação a participação estatal foiimportante nos setores de metalurgia e químicos. Nos aspectossiderúrgicos a Usiminas e a Companhia Siderúrgica Paulista (COSIPA),associados à CSN – Companhia Siderúrgica Nacional dominavam o setor, coma Petrobrás comandando o setor de exportação, refino do petróleo e umincremento na distribuição de gasolina.

As estatais dominavam também o setor de mineração, face ao controle de 86%do patrimônio líquido das 500 maiores empresas brasileiras, configurando-se aCompanhia Vale do Rio Doce, como a principal estatal do setor.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda:

1. Revendo os enunciados acerca da cronologia da intervençãoestatal na economia, comente, pelo menos um, dos quatrosaspectos básicos destacados por Giambiagi e Além.

2. As décadas de 1940 e 1950 marcaram significativamente aparticipação do Estado na economia brasileira. Além dapreocupação com a falta de insumos de produção, aflorou,também, outro marco que se caracterizou pela necessidade degarantir o que se chamou de:

a- ( ) Aliança entre militares e tecnocratas.

b- ( ) A ocupação dos espaços vazios deixados pelo setorprivado.

c- ( ) Segurança e soberania nacional.

d- ( ) O aprofundamento do da estrutura industrial

e- ( ) O desenvolvimento nacional

3. Dentre as principais justificativas para a intervenção doEstado na economia, citamos:

a- ( ) A presença de externalidades.

b- ( ) Motivos políticos/nacionalistas.

c- ( ) A falta de “apetite” do setor privado para entrar emalgumas áreas.

d- ( ) Existência de setores caracterizados por apresentareconomias de escala.

e- ( ) Todas as alternativas estão corretas.

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47Unidade 2

4. Segundo os principais fatores da crescente ação do Estadona economia brasileira, temos “o objetivo de controlar asatividades de empresas estrangeiras, principalmente no setorde utilidades públicas e exploração de recursos naturais”.Trace um pequeno comentário acerca deste fator.

5. Tendo como meta a superação do atraso mediante oprocesso de industrialização, o Brasil perseguiu váriosobjetivos. Dentre eles:

a- ( ) Diversificar as exportações e limitar as importações.

b- ( ) A crescente importância dos programas de créditosubsidiados em 1970.

c- ( ) Encorajar o desenvolvimento agrícola e proteger firmasdomésticas.

d- ( ) Um sistema de financiamento habitacional.

e- ( ) As alternativas “a” e “c” estão corretas.

6. No papel de Estado Produtor, as estatais dominavam o setorde mineração. Este domínio dava-se em decorrência docontrole de:

a- ( ) 16 % das vendas totais do país.

b- ( ) 39 % do patrimônio líquido das 5.113 sociedadesanônimas do país.

c- ( ) 86 % do patrimônio líquido das 500 maiores empresasbrasileiras.

d- ( ) 700 empresas estatais do país.

e- ( ) 360 empresas estatais.

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Síntese da unidade

Nesta unidade você deu continuidade aos estudos relativos às diversas fases denossa economia, destacando os períodos anteriores à década de 1930 até o finaldo milênio.

Você também conheceu os motivos clássicos, a correlação com outros países eas características brasileiras em relação à estatização de alguns setores de nossaeconomia, além de conhecer as funções e/ou papéis que o Estado teve deassumir, ao longo dos tempos, de produtor, financiador e regulador do sistemaeconômico.

Saiba mais

Você, que pretende ampliar seus conhecimentos acerca dos processos deformação de nossa economia, pode verificar o que dizem Giambiagi e Além,acerca dos seis planos econômicos ocorridos no período de 1986 a 1994. Paratanto, sugere-se:

GIAMBIAGI. Fabio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas. Teoria eprática no Brasil. 2ª. São Paulo: Campus. 2000.

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3Unidade 3

Os gastos do setorpúblico

Objetivos de aprendizagem

Compreender o que são gastos públicos e sua classificação.

Entender o crescimento e os limites dos Gastos Públicos.

Conhecer o que a LRF estabelece quanto ao limite dos GastosPúblicos.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 O que são e qual a classificado dos GastosPúblicos?

Seção 2 Como ocorreu o crescimento dos GastosPúblicos?

Seção 3 Qual o limite dos Gastos Públicos?

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Para início de conversa

Nesta unidade você vai estudar as características, formas e a classificação dosgastos públicos. Conforme destacam Giambiagi, Além e Pereira, para o estudodas finanças públicas é indispensável que se tenha noções claras acerca dosconceitos e classificação dos gastos públicos.

Por exemplo, você sabe que há uma diferença de ordem legal entre o exercícioda função pública e da função privada. Sabe que para serem realizados, osgastos públicos necessitam estar fixados em leis específicas e que estas formamos instrumentos de planejamento do governo. Você tem conhecimento decomo os gastos públicos são classificados?

Seção 1 – O que é e qual a classificação dos GastosPúblicos?

Para que você compreenda o conceito de Gasto Público, é preciso saber que oEstado como agente de viabilização do direito e regulador da economia, para odesenvolvimento de suas funções, presta serviços e se vê forçado a realizarinvestimentos no sentido de promover a geração de renda e a busca doequilíbrio econômico.

O governo, ao desenvolver as atividades de finançaspúblicas, arrecada os recursos provenientes de suasreceitas e os aplica na manutenção de suas atividades deadministração e planejamento, assim como nas ações desaúde, educação, infra-estrutura etc.

Segundo Giambiagi e Além (2001, p. 54), visando a estabelecer uma definiçãodos Gastos Públicos, destacam que há algumas funções que são típicas degoverno, ratificando que “se o governo não as assumir, ninguém irá fazê-lo -ou irá fazê-lo de modo parcial ou insatisfatório - por se tratar de oferta de bense serviços públicos”.

Podemos assim concluir que, Gasto Público constitui-se no dispêndio realizadopelo governo para o desenvolvimento e manutenção dos bens e serviçospúblicos.

Riani (2002, p. 80), ao discorrer sobre o assunto, assim conceitua os GastosPúblicos: “Representam o custo da quantidade e da qualidade dos serviços ebens oferecidos pelo governo”.

Se levarmos nossos estudos às finanças públicas, devemoster bastante claro esse conceito de Gasto Público destacadopelo citado autor, haja vista que deveremos ter plenaconsciência da diferença entre o que chamamos de GastosGovernamental e Gastos Públicos.

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51Unidade 3

Por Gasto Governamental teríamos, então, as despesas geradas e realizadaspelas unidades vinculadas à Administração Pública direta e indireta, incluindo-se aí os gastos realizados pela esfera do governo, suas autarquias e fundações.

Há, entretanto, outra esfera de desembolso do governo que contempla osgastos originários dos investimentos realizados pelo ente público nodesenvolvimento de suas atividades econômicas, destacando-se aqui a atuaçãodas empresas estatais. Neste caso, vamos encontrar os investimentos emenergia elétrica, siderurgia, além daqueles destinados ao atendimento dasnecessidades básicas da população como saúde, educação, transportes etc.Estes formam Os Gastos Públicos.

Como estão classificados os Gastos Públicos?

Os gastos públicos podem ser classificados quanto à sua finalidade, natureza efunção.

A classificação de acordo com a finalidade visa a destacar seusdesmembramentos segundo as funções e os programas a serem executadospelo governo, sendo importante para a implantação efetiva do orçamento-programa, que tem como objetivo principal aumentar a eficiência e eficácia naprogramação dos gastos do governo.

Por sua vez, os gastos realizados pelo governo apresentam-se de três formasbásicas, diferenciando-se estas pelo grau de detalhamento das informações quese pretende dispor na elaboração e execução do orçamento. Assim, estes gastosapresentam-se destacados em: grupos agregados, por categoria econômica, porfunções e, evidentemente, pela sua finalidade.

Na categoria econômica, vamos encontrar a classificação das despesas (gastos)correntes (tributária, de serviços etc.) e de capital (alienação de bens). Naclassificação por função encontraremos a divisão de acordo com a função decada órgão (saúde, educação, segurança etc.) e, quanto à finalidade os gastospodem ser para custeio ou investimentos.

O que são despesas agregadas?

Estas despesas apresentam uma consolidação dos gastos totais realizados pelasdiversas esferas que compõem as administrações públicas do país, isto é, pelosdiversos entes da Federação: Governo Federal, Estado, Distrito Federal eMunicípios.

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Mesmo apresentando-se de forma agregada, isto é, compondo-sedos gastos totais do governo, estes são distribuídos emcomponentes básicos, como consumo final das administraçõespúblicas, subsídios, transferências de assistência e previdência ejuros da dívida pública interna, já apresentam a viabilidade derealização de uma avaliação macroeconômica das contas dasadministrações públicas.

Nessa avaliação macroeconômica, em que pese o elevado nível de agregação,poderíamos destacar quais dos componentes de gastos, que, nesse nível global,estariam oferecendo maior peso relativo nos gastos governamentais e suainfluência no processo de crescimento.

O que são despesas por categorias?

A classificação dos gastos governamentais, por categorias econômicas, érotineiramente apresentada nos balanços gerais de cada unidade que compõe aestrutura de governo, tendo estes a prerrogativa de possibilitar uma análisefinanceira mais detalhada de cada uma delas em itens como segue:

a situação financeira do governo, em conjunto com umaanálise da receita;

o peso de cada componente na estrutura de gastos;

a capacidade de poupança do governo;

a capacidade de investimento do governo;

a política de gastos, sua rigidez e/ou flexibilidade.

Falando em termos de Brasil, os gastos públicos, no que tange à natureza oucategoria econômica, encontram-se classificados em duas categorias básicas,que são as despesas correntes e despesas de capital.

As despesas correntes contemplam os considerados gastos fixos dogoverno, sendo, portanto, as despesas sem as quais a máquina administrativade geração e produção de serviços não funcionaria. Nesta classificação vamosencontrar os gastos com pessoal, material de consumo e manutenção,incluindo-se, também, aquelas despesas relacionadas ao pagamento dosencargos da dívida pública.

As despesas de capital, por sua vez, representam os gastos cominvestimentos realizados pelo governo, podendo contemplar-se aqui aqueles

investimentos realizados em obras, instalações e bens de caráterpermanente como aqueles relacionados à integralização de capital deempresas públicas.

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O que são despesas por funções?

Com o advento da Carta Constitucional de 1988 e, posteriormente, da Lei deResponsabilidade Fiscal, Lei Complementar n.º 101/00 e, até por anseios dasociedade, o governo vem introduzindo mecanismos mais eficazes à geração econtrole dos gastos públicos, destacando especial atenção na elaboração eexecução do orçamento.

Visando, portanto, a uma melhor distribuição e controle na destinação eaplicação dos recursos públicos, o orçamento, de acordo com as Portarias n.º42/1999 do Ministério do Orçamento e Gestão e Interministerial n.º 163/2001, passa a obedecer à Classificação Institucional e a Funcional-Programática.

A Classificação Institucional contempla a distribuição do orçamento porórgão, obedecendo à estrutura funcional de cada um dos Poderes daFederação.

A classificação Funcional-Programática, conforme se autodenomina,contemplará a alocação dos recursos de acordo com as funções, sendo estadistribuição dos gastos de suma importância para a análise das despesaspúblicas, cada uma delas dividindo-se em função de seus diversos programas esubprogramas que a compõem.

De modo geral, os gastos por funções classificam-se em:

Legislativo.

Judiciário.

Administração e planejamento.

Defesa nacional e segurança pública.

Educação e cultura.

Habitação e urbanismo.

Indústria, comércio e serviços.

Saúde e saneamento.

Trabalho.

Assistência e previdência.

Transportes.

Agricultura.

Energia e recursos minerais.

Desenvolvimento regional.

Comunicações.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Seção 2 – Como ocorreu o crescimento dos gastospúblicos?

Muito se tem falado a respeito do crescimento dos gastos públicos,especialmente nas últimas quatro décadas, as estatísticas tradicionaistêm mostrado que os gastos do setor governamental apresentamtrajetória crescente.

Ocorre que, nem mesmo os cientistas políticos nem os economistastêm sido capazes de dispor de um conjunto sistêmico de teorias queexpliquem, com mais propriedade, o fenômeno do crescimento dosgastos públicos.

Existe, na verdade, um conjunto de observações empíricas que procuramdescrever o crescimento dos gastos públicos em alguns países, visandodemonstrar as razões que teriam levado o setor público a se envolver cada vezmais na economia, o que acabou provocando aumento significativo de seusgastos.

Riani (2002, p. 83), discorrendo sobre o crescimento dos gastos públicos,destaca que “a grande dificuldade de análise dos gastos públicos relaciona-se aoprocesso decisório que os definiu e a não-existência de teorias que possamcontribuir para sua análise”.

O autor acrescenta que,

independentemente desses problemas, o que se percebe é que, de uma forma oude outra, o volume de recursos gastos pelos governos de diversos países vemcrescendo significativamente nas últimas décadas. Embora seja possível apurareste crescimento através da evolução dos valores reais dos gastos ou de seusvalores per capasita, a forma mais tradicional para tal mensuração é acomparação do valor das despesas públicas com o Produto Interno Bruto (PIB)dos países (idem).

É importante você não se distanciar da relação entre o crescimento dos gastospúblicos e o processo de desenvolvimento do país. Se você voltar à primeiraunidade, vai relembrar que segundo a Lei de Wagner, destacada por Pereira(2003), o crescimento dos gastos (despesas) públicos crescem na direção evolume da expansão das atividades do Estado.

Outros pensadores do passado também procuraram analisar a evolução dosgastos públicos, tendo por base a evolução destes em alguns países e períodosdestacados. Peacock e Wiseman, citados por Riani (2002, p. 87-90),desenvolveram suas análises baseados na evolução dos gastos públicos doReino Unido, tomando como foco os gastos públicos daquele país no períodode 1890 e 1955.

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55Unidade 3

Ainda, segundo Riani (2002, p. 87-88), Peacock e Wiseman estabeleceram trêsobjetivos principais, que contemplavam:

1 ) em primeiro plano, o preenchimento de um espaço existentenas informações estatísticas disponíveis sobre os gastos dogoverno a partir de 1890;

2) em segundo plano, acreditando que suas análises poderiamcontribuir para o entendimento do desenvolvimentoeconômico daquele país, buscaram os pensadores relacionaros informes estatísticos com a história econômica doperíodo, com o objetivo final.

3) em terceiro plano, os pensadores buscaram analisar ocomportamento dos gastos do governo dentro do contextohistórico e estabelecer algumas hipóteses que ajudassem aexplicar o comportamento dos gastos do governo tambémem outros países.

O interessante dos estudos desenvolvidos por Peacock e Wisemanconsiste no fato deles terem estabelecido como proposições básicaspara a análise do comportamento dos gastos públicos:

A primeira delas relacionava os valores per capita dos gastostotais com o PIB.

A segunda buscava relacionar o crescimento dos gastos dogoverno com períodos de distúrbios sociais.

Riani (2003) destaca que os pensadores, preliminarmente, observaram que ototal dos gastos do governo havia crescido relativamente mais rápido do que oPIB e, na seqüência, verificaram que o nível dos gastos do governo foiclaramente afetado pelas duas guerras mundiais, denominando essas variaçõesde “efeitos deslocamento” concluindo finalmente que, após esses períodos, ocrescimento dos gastos seguiria um caminho normal, porém em um nívelsuperior àquele verificado no período anterior à guerra.

Costumeiramente, a importância do setor público em umpaís é medida por meio de seu grau de desenvolvimento e,também, por intermédio da renda per capita. Importante,porém, observar que cada país possui as suaspeculiaridades políticas e sociais que interferemdiretamente na estrutura do setor público e na própriarenda per capita.

Assim, o relacionamento existente entre a renda per capita e as políticas fiscaispode ser completamente diferente ao se analisarem as situações de diversospaíses. Este fato é evidente porque cada país tem a sua estrutura econômica,política e social alterada de acordo com a sua realidade.

Este fato ocorre porque à medida que há crescimento, e que há efeitodemonstração de necessidade das sociedades vizinhas, há a necessidade de se

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desenvolver quantitativa e qualitativamente os serviços de bem-estar, dedesenvolver as infra-estruturas econômica e social etc. Portanto, esses fatores

conduzidos pela política fiscal de alocação dos gastos públicos, terão grandeefeito sobre a renda per capita do país.

Exemplificando, podemos dizer que quando o governo ampliar o elencode serviços de saúde, ocorrerá uma alocação dos gastos em investimentose manutenção dos mesmos e, por conseguinte, um nível diferenciado deemprego pelos novos ingressos.

Você já deve ter notado que o crescimento dos gastos públicos sofreinfluência de vários fatores.

Preliminarmente, é importante observar que os gastospúblicos encontram-se diretamente relacionados aodesenvolvimento das funções administrativas do governoe, assim, o crescimento da estrutura governamentalprovoca o crescimento dos gastos na mesma direção eintensidade.

Tomando-se por base a prestação de serviços visando ao atendimento do bem-estar da sociedade, os serviços pertinentes ao atendimento das necessidadesbásicas da população como saúde, segurança e educação, além de outros,também se desenvolvem de acordo com o crescimento da sociedade, exigindoque o governo aumente o deslocamento de recursos no sentido de buscar omáximo de satisfação das necessidades de natureza coletiva, implicandodiretamente o crescimento dos gastos públicos.

Enfocando os aspectos do desenvolvimento econômico, vamos observar oafloramento dos investimentos do setor público em relação ao total dosinvestimentos da economia, e poderemos concluir que a formação bruta docapital do setor público coloca-se como sendo um importante fator nos

primeiros estágios de desenvolvimento e crescimento econômico do país.

Tal fato se dá em virtude de que, neste estágio do desenvolvimento ecrescimento econômico, a necessidade de investimentos é bastanteelevada, especialmente em infra-estruturas sociais e econômicas, taiscomo transporte, estradas, saneamento, educação, administração públicaetc.

Podemos considerar, ainda, o deslocamento de recursos para área deprodução e geração de serviços de natureza industrial. Aqui teremoscondições de medir o vigor dos gastos públicos mais diretamente voltadoao desempenho do papel complementar do governo, no crescimento dosinvestimentos do setor privado.

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O crescimento dos gastos públicos no Brasil

Segundo Riani (2002, p. 100), no Brasil o comportamento dos gastosgovernamentais tem, de certa forma, acompanhado a tendência mundial,porque o volume e o crescimento desses gastos têm, também, aumentadosignificativamente nos últimos 30/40 anos.

Acrescenta o autor, tais gastos, em décadas anteriores correspondia a umamodesta parcela do PIB, mas na atualidade apresentam índices relativamentemais elevados do que os de certos países europeus, além de ser maiores do queos da grande maioria dos países latino-americanos.

No Brasil, infelizmente o maior percentual dos gastos públicos ainda éoriginário das funções administrativas e de planejamento, ou seja, manutençaõda administração governamental, com 66,7% dos gastos realizados, seguidopela assistência e previdência social, com 15,1%.

Seção 3 – Qual o limite dos gastos públicos?

Para falarmos sobre o limite dos gastos públicos, é importante lembrar que aexpansão das funções do governo na economia brasileira, notadamente a partirda década de 1930, decorreu de modificações significativas nas preferências(inovações tecnológicas, infra-estrutura, saúde, educação etc.) da população eda necessidade de uma intervenção no processo de distribuição da rendanacional, bem como pela evolução dos princípios teóricos das finançaspúblicas.

Apesar das mudanças em curso desde o final do século passado, em relação àsfunções do Estado, que sinalizam uma tendência de retorno a suas atividadesclássicas, não implicará uma diminuição da importância do setor público noprocesso de desenvolvimento e da produção do bem comum da sociedade, requersim, uma maior preocupação com os gastos governamentais. (idem).

Por exemplo, o controle e a busca incessante da redução dos gastos possuemcomo alvo a retração do endividamento e não uma exclusão da atividadeestatal.

Pereira (2003, p. 97), ao comentar os aspectos relativos à fixação dos limitesdos gastos do governo, enfatiza que

é inegável que o Estado nacional, mesmo submetido a um acelerado processo deenfraquecimento em decorrência dos efeitos de um crescimento desajustado e daglobalização, apresenta-se como um agente econômico preponderante noatendimento das necessidades individuais e coletiva, desempenhando papelindispensável na formulação de políticas econômicas, regulador dacompetitividade, e na promoção do bem comum da sociedade.

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O autor reforça seu posicionamento afirmando que “nesse contexto, asfinanças públicas converteram-se na economia política da atualidade,considerando que a maior parcela das decisões econômicas é concebida noâmbito da política, enquanto seus efeitos ocorrem no âmbito econômico”(idem).

Qual a relação entre limitação dos gastos públicos eorçamento público?

Não é possível discorrermos sobre fixação de limites de gastos públicos, semtraçarmos um paralelo com o conhecido Orçamento Público.

Conforme sabemos, a premissa que diferencia o exercício da função pública dodesenvolvimento da função na esfera privada, de acordo com o Mestre ElyLopes Meirelles (2004, p. 88), é: “Enquanto na administração particular é lícitofazer tudo que a lei não proibe, na Administração Pública só é permitido fazero que a lei autoriza”.

1. Na função privada você pode fazer tudo, menos aquilo que alei considera crime.

2. Já na função pública somente é permitido ao agente públicofazer aquilo que a lei o autoriza.

Partindo dessas premissas não é difícil perceber que os gastos públicos, paraserem realizados, necessitam estar devidamente fixados e autorizados emlegislação específica.

No Brasil, o planejamento das ações de governo, a previsão das receitas e afixação das despesas obedecem às orientações da legislação orçamentária, quepartindo da iniciativa do Poder Executivo, estabelecerão o Plano Plurianual, aLei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Veja a seguiro que são elas.

O Plano Plurianual configura-se na condição doplanejamento estratégico em virtude de que nele serãoelencados os programas e metas para um período de quatroanos. Visite o site do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão – www.planejamento.gov.br – e veja otexto da Lei n.º 10.933/04 – Estabelece o Plano Plurianualpara o período de 2004 a 2007, da União.

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Economia do Setor Público

59Unidade 3

A Lei de Diretrizes Orçamentárias, configura-se nacondição do planejamento tático pois, além de estabelecer asdiretrizes e metas da administração pública, disporá asnormas e regras para elaboração e execução do orçamentoanual. Visite o site do Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão – www.planejamento.gov.br – e veja otexto da Lei n.º 10.934/04 – Lei de DiretrizesOrçamentárias da União, editada em 2003, para regular aelaboração e a execução do orçamento de 2005.

O limite dos gastos públicos, em uma primeira instânciaencontram-se, portanto, vinculados aos montantes definidospela Lei Orçamentária Anual, elaborada de acordo com osditames da Lei de Diretrizes Orçamentárias, configurando-seesta na condição de planejamento operacional. Visite o sitedo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão -www.planejamento.gov.br - e veja o texto da Lei n.º11.100/05, Lei Orçamentária Anual da União, aprovadapara o exercício de 2005.

Qual o limites de gastos públicos, segundo a Lei deResponsabilidade Fiscal?

O início deste novo milênio passou a constituir-se, também, um marco parao governo e a administração pública como um todo. Aflorou durante oexercício de 2000 a propalada Lei de Responsabilidade Fiscal, lei complementarn.º 101/00, estabelecendo uma nova filosofia ao desenvolvimento das ações eserviços públicos, introduzindo regras rígidas voltada ao controle, redução elimites dos gastos públicos.

Veja a seguir, em mais detalhes quais os limites de gastos com pessoal que aLRF coloca.

1) Limites de gastos com pessoal

No que concerne aos gastos com pessoal, o Artigo 19 da LRF define:

Art. 19 Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesatotal com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação,não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguirdiscriminados:

I – União: 50% (cinqüenta por cento).

II – Estados: 60% (sessenta por cento).

III – Municípios: 60% (sessenta por cento).

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§ 2º Observado o disposto no inciso IV do § 1º, as despesas com pessoaldecorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivoPoder ou órgão referido no art. 20.

É importante observar que os percentuais definidos pela Lei deResponsabilidade Fiscal, têm como parâmetro a Receita Corrente Líquidaauferida no período de apuração, isto é, aquela efetivamente arrecadadano mês de apuração e nos onze meses anteriores.

Para efeitos desta Lei, considera-se despesa de pessoal:

Código ESPECIFICAÇÃO

01 Aposentadorias

03 Pensões

04 Contratação por Tempo Determinado (cf. lei específica aque se refere o art. 37, IX, da Constituição Federal)

09 Salário-família de servidores estatutários

11 Vencimento e vantagens fixas – pessoal cívil (salário,adicionais, gratificações, pró-labore, 13º salário etc.)

13 Obrigações patronais (FGTS, contribuições ao regimepróprio de previdência etc.)

16 Outras despesas variáveis (horas extras, substituições etc.)

34 Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos deterceiros (§ 1º do art. 18 da LRF)

91 Sentenças judiciais referentes a demandas trabalhistas

92 Despesas de exercícios anteriores relativas a pessoal

94 Indenizações e restituições trabalhistas

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Economia do Setor Público

61Unidade 3

2) Fórmula para apuração da despesa líquida de pessoal

A apuração da despesa líquida de pessoal será apurada tendo por base aseguinte fórmula:

Despesa empenhada nas rubricas de pessoal(governo, prefeitura, assembléia, câmara de vereadores, autarquias, fundações eempresas controladas e dependentes) R$

(-) Indenizações por demissão de servidores ouempregados R$

(-) Despesas de incentivo à demissão voluntária R$

(-) Gastos de convocação extraordinária dedeputados e vereadores R$

(-) Despesas com precatórios trabalhistas R$

(-) Contribuição dos servidores ao regimepróprio de previdência R$

(-) Receita de compensação vinda do INSS(Lei Federal n.º 9.796/99) R$

(-) Receitas diretamente arrecadadas pelo regimepróprio de previdência(alienação de bens, direitos etc.) R$

(/) Receita Corrente Líquida R$

(=) Taxa global da despesa de pessoal (máximo: 60%) %

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A repartição dos limites globais também se encontra definida na Lei deResponsabilidade Fiscal, mais precisamente no Artigo 20, que determina aobservância dos percentuais máximos destacados no demonstrativoseguinte.

Esfera de ÓRGÃO % MÁXIMOGoverno

Legislativo, incluindo o Tribunal deContas da União 2,5%

Judiciário 6%

FEDERAL Executivo 40,9%

Ministério Público 6%

Legislativo, incluindo o Tribunal de Contasdo Estado 3%

ESTADUAL Judiciário 6%

Executivo 49%

Ministério Público dos Estados 2%

MUNICIPAL Legislativo, incluindo o Tribunal deContas do Município 6%

Executivo 54%

3) Qual o limite de gastos com pessoal inativo?

Este limite, obedecendo aos ditames da Lei Complementar n.º 101, de 04 demaio de 2000, encontra-se definido no § 1º do Artigo 2º da Lei n.º 9.717/98,que estabelece o percentual de 12% (doze por cento) da receita correntelíquida de cada ente da Federação.

4) Qual o limite de gastos com as Câmaras de Vereadores?

A Emenda Constitucional n.º 25, de 14 de fevereiro de 2000, também, veioestabelecer parâmetros a serem observados na execução do orçamento e, porconseqüência, na destinação dos recursos públicos, sendo tais limites aplicadosa contar de 01 de janeiro de 2001.

O Artigo 29-A, acrescido ao texto Constitucional, define, com precisão,os percentuais relativos ao somatório da receita tributária e dastransferências constitucionais previstas no § 5º do art. 153 e nos arts.158 e 159 da Carta Constitucional, sendo tais percentuais apuradostendo como base o montante efetivamente realizado no exercício ante-rior (2000/2001) e mantêm relação com o contingente habitacional decada região.

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Economia do Setor Público

63Unidade 3

Os limites definidos pela Ementa Constitucional, em comento, encontram-sedestacados na tabela abaixo:

Porte do município Limites de gastosda câmara

Até 100 mil habitantes 8%

De 100 a 300 mil habitantes 7%

De 300 a 500 mil habitantes 6%

Acima de 500 mil habitantes 5%

A referida Emenda Constitucional determina, ainda, que oPoder Legislativo Municipal não gaste mais de 70%(setenta por cento) de sua receita com folha de pagamento,incluído o subsídio dos Vereadores.

5) Como verificar o cumprimento dos estabelecidos?

Outra regra estabelecida pela Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito àverificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos Artigos 19 e 20 domesmo Diploma Legal.

O caput do Artigo 22 determina que essa verificação será realizada a cadaquadrimestre, com o parágrafo único estabelecendo o denominado limiteprudencial, definindo uma série de restrições ao ente público, quando asdespesas de pessoal ultrapassarem 95% do limite máximo determinado pelaLRF.

As vedações ao Poder ou órgão incluem a concessão de vantagem, aumento,reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, exceto aquelasdecorrentes de determinação legal, ações judiciais ou contratual, a criação decargo, emprego ou função, a alteração de estrutura de carreira, provimento decargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título.

Excetua-se das vedações aquelas despesasdestinadas à reposição, decorrentes deaposentadoria ou falecimento, limitadas àsáreas da educação, saúde e segurança e acontratação de horas-extras, salvo nos casos deurgência ou relevante interesse público, ou porsolicitação do Presidente da República ou dosPresidentes da Câmara e do Senado Federal, noscasos de convocação extraordinária do CongressoNacional.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda:

1. Utilizando-se do material estudado nesta unidade, elaboreum conceito sobre:

a) “Gastos Públicos”.

b) Gasto Governamental”.

2. Por despesas agregadas, temos:

a- ( ) A classificação por natureza e função.

b- ( ) Gastos originários dos investimentos.

c- ( ) Quantidade de serviços e bens oferecidos pelogoverno.

d- ( ) Consolidação dos gastos totais das administraçõespúblicas do País.

e- ( ) Todas as alternativas estão corretas.

3. Sendo você o Prefeito de sua cidade, quais os gastos queincluiria no orçamento para assegurar o funcionamento dasatividades administrativas e operacionais da entidade?

a- ( ) Despesas de capital.

b- ( ) Despesas com infra-estrutura.

c- ( ) Despesas correntes com manutenção.

d- ( ) Gastos com investimentos.

e- ( ) Gastos de caráter permanente.

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Economia do Setor Público

65Unidade 3

4. Os gastos por função classificam-se, em:

a- ( ) A distribuição do orçamento de acordo com afinalidade do órgão.

b- ( ) Investimentos de caráter permanente.

c- ( ) Despesas correntes.

d- ( ) Despesas de capital.

e- ( ) Investimentos das empresas estatais.

5. Em relação ao limite de gastos total com pessoal,determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo vocêo dirigente máximo do Poder Executivo Estadual, deverárespeitar que percentual:

a- ( ) 60 % (sessenta por cento) da receita corrente líquida.

b- ( ) 54 % (cinqüenta e quatro por cento) da receita correntelíquida.

c- ( ) 49 % (quarenta e nove por cento) da receita detributos.

d- ( ) 40,9 % (quarenta vírgula nove por cento) da receitacorrente líquida.

e- ( ) 49 % (quarenta e nove por cento) da receita correntelíquida.

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Síntese da unidade

Nesta unidade você conheceu como se configuram os gastos públicos, suasformas de apresentação, classificação por categorias e fontes, além dosaspectos norteadores na relação de seus crescimentos e os limites impostospela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Conhecendo a conceituação, a classificação e os limites dos gastos públicos,além do meio de alocação dos recursos públicos, com certeza você obterámelhor afinidade e maior facilidade de entendimento da matéria a sertrabalhada na próxima unidade que terá como foco as receitas tributárias dosetor público, permitindo-lhe visualizar os aspectos norteadores de nossoSistema Constitucional Tributário, a composição da receitas e os problemasde se implementar uma reforma tributária no país.

Saiba mais

Se você deseja saber mais sobre os assuntos tratados nesta unidade, uma boadica é a seguinte literatura:

BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. São Paulo:Forense, 2003.

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4Unidade 4

As receitas tributárias dosetor público

Objetivos de aprendizagem

Conhecer o Sistema Tributário Brasileiro.

Compreender a composição da receita tributária.

Conhecer o que são os impostos não transferíveis.

Estudar os problemas da reforma do Sistema Tributário.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 Noções Gerais sobre o Sistema TributárioBrasileiro

Seção 2 Como é composta a Receita Tributária?

Seção 3 O que são impostos não Transferíveis?

Seção 4 Quais os problemas da Reforma do SistemaTributário?

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de conversa

Nesta unidade você vai estudar, com maior profundidade, a Receita Tributáriado Setor Público, de que forma elas se classificam e conhecerá, também, asformalidades de nosso Sistema Constitucional Tributário.

Seção 1 – Noções gerais sobre o Sistema TributárioBrasileiro

Neste item você vai estudar o conceito de Sistema Tributário à luz doposicionamento de alguns doutrinadores.

Cassone (1995, p. 46-47) define que “a Constituição é a organização jurídicafundamental de um País”. O autor ainda complementa afirmando que:

a) Constituição da República Federativa do Brasil é uma organização jurídicaque trata dos princípios, direitos e garantias fundamentais, da organização doEstado, dos três poderes, da defesa do Estado e das instituições democráticas,de tributação e do orçamento, da ordem econômica e financeira, da ordemsocial, além de trazer disposições gerais e transitórias (idem).

Portanto, segundo Cassone (idem), “o Sistema Constitucional Tributário é oelenco ordenado de princípios e normas que visam ao estabelecimento detratamento unificado na relação jurídica tributária e o tributo”.

Ataliba (1968, p. 8) destaca que, “por Sistema Constitucional Tributárioentende-se o conjunto de princípios constitucionais que informam o quadroorgânico de normas fundamentais e gerais do direito tributário, vigente emdeterminado País”.

Ao descrever o Sistema Constitucional Tributário Brasileiro, Carvalho(2000, p. 139-141) relata que nossa Constituição “é da categoria rígida”, poisnela encontram-se elencados uma série de preceitos em matéria tributária,dando pouca mobilidade ao legislador ordinário para exercitar seu gêniocriativo, haja vista que nossa Carta Magna define, com precisão, a competênciados poderes e a forma admitida para a instituição e alteração dos princípios eregras constitucionais.

O autor define que, “por decorrência desse tratamento amplo e minucioso,encartado numa constituição rígida, acarreta como conseqüência inevitável umsistema tributário de acentuada rigidez” (idem).

Voltando aos ensinamentos de Cassone (2000, p. 24), observamos que omesmo destaca que nosso sistema tributário

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Economia do Setor Público

69Unidade 4

é rígido quanto aos impostos, porque a Constituição Federal relaciona um aum todos os impostos que as pessoas políticas (União, Estados, DistritoFederal e Municípios) podem, nas suas competências privativas, instituir eexigir dos respectivos contribuintes.

Portanto, levando-se em conta que, além de estabelecer quais impostosos entes públicos poderão, observado os limites que lhes sãopermissíveis, criar e cobrar de seus coordenados e comandados, isto é,da sociedade, a Constituição Brasileira contempla também aslimitações ao poder de tributar e determina a observância dahierarquia das leis e do respeito aos direitos e garantias individuais docidadão.

Seguindo a ótica dos autores estudados, podemos definirnosso Sistema Tributário como um sistema rígido, ficandoclaro, pelo exposto acima, que estes elementoscaracterizadores, tornam-se peças fundamentais naconfiguração do Sistema Constitucional TributárioBrasileiro.

Seção 2 - Como é composta a Receita Tributária?

Para você entender a composição da Receita Tributária é importante entendercomo se constitui a tributação, o que são tributos e suas espécies.

O que é tributação?

O Estado, como ente instituidor e regulador do direito, desenvolve uma sérieou conjunto de atos para a obtenção, gestão e aplicação dos recursosfinanceiros de que necessita para atingir seus fins. Dentre estes atosencontramos aqueles que são exercidos pelo exercício da soberania, isto é, pelopoder de mando, incluindo-se, aí, a tributação.

Segundo Machado (2001, p. 32-33), “a tributação é, sem sombra de dúvida, oinstrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver e que,sem ele o Estado não poderia realizar seus fins sociais, a menos quemonopolizasse toda a atividade econômica”.

Continuando, o autor revela que, “no exercício de sua soberania o Estado exigeque os indivíduos lhe forneçam os recursos de que necessita. Institui o tributoe que o poder de tributar nada mais é que um aspecto da soberania estatal, ouuma parcela desta” (idem).

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Falando sobre o assunto, Frederighi (2000, p. 21) destaca que “são as típicasatividades do Estado, que demandam a existência de verbas para supri-las –Verbas estas que são obtidas por meio da tributação, da cobrança de tributos”.

Em síntese, pode-se concluir que, respeitada a relaçãojurídica e os princípios constitucionais, tributação é o atode instituir e cobrar tributos.

O que são Tributos?

Apesar de não ser atribuída ao legislador a função de instituir conceitosjurídicos, em uma definição tradicional de tributo, o Artigo 3º do CódigoTributário Nacional traz o seguinte:

“Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, emmoeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que nãoconstitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobradamediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Falando sobre a preeminência do Código Tributário Nacional, Frederighi(2000, p. 47-48) define as seguintes características dos tributos:

a) compulsoriedade: o tributo é toda prestação pecuniáriacompulsória”, denotando a sua exigibilidade pelo fisco, o quenão significa que o contribuinte não possa pagá-loespontaneamente.

b) Mensurabilidade econômica: é ele expresso em moeda oucujo valor nela se possa exprimir.

c) Caráter não punitivo: não se constitui ele, como diz o textodo art. 3º do Código Tributário Nacional, “sanção de atoilícito”, o que afastaria, em tese, o caráter de tributo da multa.

d) Legalidade: ou, como diz o mesmo texto, “instituída emlei”, o que afasta a possibilidade de instituição de tributo pormeio de medida provisória ou decreto, por exemplo.

e) Inexistência de discricionariedade de sua cobrança: istoé, o tributo é cobrado mediante atividade administrativaplenamente vinculada.

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Versando sobre a característica da obrigatoriedade da instituição em lei,Carvalho (2000, p. 26-27), define que o legislador introduziu “o princípio daestrita legalidade” que se encontra associado aos princípios dos Direitos eGarantias Fundamentais do Cidadão, integrante do Artigo 5º da ConstituiçãoFederal de 1988, cujo Inciso II define que: “ninguém será obrigado a fazer oudeixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (idem).

Sintetizando, é possível assim conceituar o tributo: uma prestação pecuniária, pois deve ser paga em dinheiro e

somente a lei poderá estabelecer os casos excepcionais, emque sua satisfação poderá ser realizada por meio de bens quepossa ser transformado em moeda;

é de natureza compulsória uma vez que sua instituiçãoindepende da vontade do contribuinte, sendo este obrigado apagar enquanto que o Estado tem o dever de cobrar;

não pode ser constituído em decorrência de ato ilícito, ouseja, não se constitui uma penalidade e, sim, uma prestaçãoque deve ser instituída por lei que, entre outras, estabeleceráos elementos indispensáveis à sua criação, tais como, o fatogerador, ou as hipóteses em que o mesmo será devido, ovalor, a base de cálculo e a alíquota;

o Estado é obrigado a cobrar o tributo sempre que ocorrer ofato gerador e sejam satisfeitas as demais condiçõesestabelecidas em lei.

O que são espécies de tributos?

Preliminarmente, levando em consideração os elementos constitutivos doconceito de tributo e, sabendo que sua criação está diretamente relacionada aopoder de mando e condicionada ao estabelecimento da lei, é importante quevocê tenha a noção da classificação dos tributos em relação à sua vinculaçãocom a atuação do Estado.

Neste ápice, Ataliba (1991, p. 29) consagra que, “os tributos podem serclassificados em vinculados e não vinculados a uma atuação ou atividadeestatal”.

Segundo o autor, tributos vinculados são aqueles que dependem de umaatividade ou ação estatal, e são contemplados pelas taxas e contribuições. Ostributos não vinculados correspondem àqueles cuja imposição, pelo fisco,independe de qualquer espécie de contraprestação por parte do Poder Público,contemplando nesta classe todos os impostos.

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Quanto aos tributos, Carvalho (2000, p. 34) direciona seus enunciados pelaseguinte conotação:

como fonte inspiradora a circunstância de existir, na hipótese normativa, umvínculo entre o fato descrito e uma atuação do Estado em sentido amplo,destacando-se aí, a classificação dos tributos em vinculados e não vinculados auma atuação do Poder Público.

Assim, segundo Carvalho (idem), “toda vez que a relação expressar umacontecimento ou fato que envolva atuação do Estado, estaremos diante de umtributo vinculado”.

A vinculação poderá ocorrer de forma direta que se dá pela prestação de umserviço pelo ente público, ou seja, quando o Estado exercita o poder de polícia,dá-se uma vinculação direta e imediata, neste caso incidirá uma taxa.

Entretanto, quando a relação se processar de forma indireta como, porexemplo, a execução pelo Estado de uma obra que resultará na valorização debens dos particulares, estaremos diante da incidência de um tributo cuja espécieé a contribuição de melhoria.

Os impostos, de acordo com o autor, contemplam a classedos tributos não vinculados.

Pode-se, portanto, concluir que tributo vinculado é aquele cuja exigibilidade,além do estabelecimento em lei, estará relacionado ao desenvolvimento de umaação correspondente pelo Estado, incluindo-se neste grupo as taxas e ascontribuições de melhoria.

Os tributos não vinculados, por sua vez, são aqueles cuja exigibilidadeindepende da realização de qualquer ação pelo Estado, contemplando-se nestaclasse os impostos.

O que são impostos?

Objetivando introduzir o conceito de Imposto, tanto Vittorio Cassone comoPaulo de Barros Carvalho, Luiz Emigdio F. da Rosa Jr., Wanderley JoséFrederighi e Hugo de Brito Machado invocam o Artigo 16 do CódigoTributário Nacional que assim define:

“Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador umasituação independente de qualquer atividade estatalespecífica, relativa ao contribuinte”.

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Exemplificando esta classe de tributos, podemos citar o ImpostoSobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza IR, o Imposto SobreProdutos Industrializados – IPI, Imposto Sobre a Propriedade Prediale Territorial Urbana – IPTU etc.

O que são Taxas?

Segundo Carvalho (2000, p. 38-39), “taxas são tributos que secaracterizam por apresentarem, na hipótese da norma, a descrição de um fatorevelador de uma atividade estatal, direta e especificamente dirigida aocontribuinte”.

Exemplificando podemos citar as taxa de coleta de lixo, taxa iluminaçãopública etc.

Ainda, discursando sobre a admissibilidade de instituição das taxas, Carvalho(idem), além de invocar os Artigos 77 a 79 do Código Tributário Nacional,assegura que,

obedecidas as regras constitucionais, os serviços poderão ser efetiva oupotencialmente prestados ao contribuinte ou posto à sua disposição. As taxas,porém, não podem ter hipótese de incidência e nem bases de cálculos iguais àsdos impostos, não devendo, também, estas serem cobradas em função do capitalou da renda das empresas.

Conceituando o tributo da espécie taxa, Machado (2001, p. 58),invoca o Artigo 77 do Código Tributário Nacional, que qualificaassim:

“o tributo tem como fato gerador o exercício regular de polícia, oua utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico edivisível, prestado ao contribuinte”.

As taxas, portanto, são os tributos cuja exigibilidade está plenamentevinculada ao exercício do poder de polícia ou à prestação de serviçospelo ente público.

O que é Contribuição de melhoria

Para você compreender acerca do tributo da classe Contribuição de Melhoria,vamos seguir os passos do pensador Frederighi (2000, p. 52), que recorreu aoArtigo 81 do Código Tributário Nacional que assim conceitua este tributo:

A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo DistritoFederal, ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é

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instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorizaçãoimobiliária, tendo como limite total a despesa realizada, e como limite indi-vidual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Carraza (1997, p. 327), pronunciando-se acerca de contribuição da melhoria,contempla que, “a Contribuição de Melhoria é um tipo de tributo que tempor hipótese de incidência uma atuação estatal indiretamente referida aocontribuinte”.

Os autores destacados chamam a atenção para o fato de que não basta seredificada a obra, para que se caracterize a admissibilidade de instituição e

cobrança do tributo, será indispensável a ocorrência de um fato que,associado à ação do Estado, resulte na efetiva melhoria e conseqüente

valorização dos imóveis.

Como exemplo podemos destacar que, se ao abrir uma rua, ogoverno instituir a Contribuição de Melhoria para ser paga pelosmoradores locais, o simples fato de execução da obra nãogarante que tenha ocorrido melhoria, pois poderá ocorrer que o

proprietário de um determinado imóvel venha a ter prejuízos pelaperda de parte do terreno ou divisão do mesmo.

Quais os outros tributos?

Além da contribuição de melhoria, a Constituição Federal no Artigo 149 e seuParágrafo único admitem, também, a instituição de contribuições de naturezaespecial, assim estabelecendo o citado dispositivo:

Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervençãono domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas,como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o dispostonos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º,relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.

Parágrafo único. “Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderãoinstituir contribuições, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefíciodestes, de sistemas de previdência e assistência social”.

Com base no dispositivo transcrito, afloram a contribuição social e ascontribuições parafiscais. Ao tecer seus comentários, Baleeiro (1981, p. 642)enfatiza que, “as contribuições parafiscais, em resumo, são tributos, e, comotais, não escapam aos princípios da constituição”.

Exemplificando podemos citar a Contribuição Social sobre o Lucro Líquidodas empresas etc.

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Tal afirmação, segundo Frederighi (2000, p. 56- 57),significa dizer que as contribuições parafiscais, seja comoforma de intervenção no domínio econômico ou embenefício da previdência social, tanto podemidentificarem-se como taxas ou como impostos e que suacaracterização dependerá do fato gerador.

“Os tributos parafiscais, conforme a consistência da sua hipótese de incidência,podem revestir a natureza de imposto, taxa, ou contribuição. Conforme o caso,obedecerão ao regime próprio de cada espécie” (ATALIBA, 1992, p.167).

Discursando sobre a competência para a instituição das contribuiçõesparafiscais, Frederighi (2000, p. 57) relembra o que dispunha o Artigo 165 daConstituição Federal de 1967 com a Emenda de 1969, que assim dizia:

Para atender a intervenção de que trata este artigo, a União poderá instituircontribuições destinadas ao custeio dos respectivos serviços e encargos, na formaque a lei estabelecer.

No que concerne à contribuição social, inserido no Título VIII – Da OrdemSocial, Capítulo II – Da Seguridade Social, da Constituição Federal de 1988, oArtigo 195 assim define:

A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta eindireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos daUnião, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintescontribuições sociais:

I – dos empregados, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro;

II – dos trabalhadores;

III – sobre a receita de concursos de prognósticos, isto é, sobre a arrecadaçãodas loterias, bingos e etc.

Segundo Moraes (1994, p. 41-42), a contribuição parafiscal “é tributocuja obrigação tem por fato gerador uma atividade social do Estadoou entidade que tenha a seu cargo o exercício de funções públicas,efetivas ou potenciais, dirigidas a grupos sociais.”

Como exemplo de contribuição parafiscalpodemos citar a Contribuição para os Programasde Integração Social - PIS e a Contribuição para oFinanciamento da Seguridade Social – COFINS.

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As contribuições parafiscais, portanto, são tributos que têm como hipótese deincidência o exercício do poder de fiscalização e arrecadação, sejam estasdesenvolvidas por ente público ou instituição por ele designada, enquanto queas contribuições sociais, por serem tributos destinados à manutenção daseguridade social e, dado à rigidez de nossa Constituição, a hipótese deincidência ou o fato gerador praticamente encontram-se definidos no própriotexto constitucional.

Há, ainda, contemplado no Título VI – Da tributação e do orçamento,Capítulo I – Do Sistema Tributário Nacional, Seção I – Dos Princípios Gerais,da Constituição Federal, a admissibilidade de instituição de outro tributodestinado ao atendimento de situações especiais e de emergência. Sobre ele oArtigo 148 da Constituição Federal discorre:

Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimoscompulsórios:

I – para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidadepública, de guerra externa ou sua iminência;

II – no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interessenacional, observado o disposto no art. 150, III, “b”.

É importante observar que o Parágrafo único do mesmo dispositivoconstitucional define que: A aplicação dos recursos provenientes do empréstimocompulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.

Como exemplo, podemos citar o empréstimo compulsóriocriado pelo Governo Sarney com o objetivo de aplicar suaarrecadação na melhoria e manutenção das rodoviasfederais, o que acabou não ocorrendo.

Nota-se, em relação ao empréstimo compulsório, que os constituintesdefiniram, com precisão as hipóteses de incidência desse tributo, bastando, paratanto, que se apresente o fato permissível inerente à sua instituição.

Como ocorre a Composição da Receita Tributária?

Giambiagi e Além (2000, p. 248-249), destacam a composição da receitatributária em relação ao PIB, abrangendo o período de 1991 a 1999.

Segundo os autores, “os imposto e contribuições do governo federal sãoapresentados na Tabela 1, que mostra também a evolução da receita

de ICMS. O IPI e o Cofins são os principais impostos da receitatributária federal, atingindo em 1999 cargas de 5 e 3% do PIB,

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respectivamente. No que diz respeito ao IPI, por um lado observa-se umaforte concentração da arrecadação no imposto retido na fonte, que atingiu3,4% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1999. O imposto sobre o trabalhoassalariado corresponde à soma dos itens “fonte: rendimento do trabalho” e“pessoa física” da Tabela 1, atingindo 1,8% do PIB em 1999.

Os autores reforçam que,

após a reforma tributária de 1988, destacou-se o aumento da participação dasreceitas das contribuições – não sujeitas a partilhas com estados e municípios –como percentual do PIB. Em 1999, a carga das contribuições de Cofins esobre o lucro líquido, cujo aumento foi uma reação do governo após a novaconstituição, atingiu cerca de 3,9% do PIB” (idem).

Procedendo-se à análise da Tabela 1 proposta por Giambiagi e Além (2000, p.249), podemos observar alguns aspectos relevantes da composição da receitatributária no período destacado. Em primeiro plano observa-se que a receita daCofins vem superando a do IPI desde 1994, verificando-se, também, uma altaparticipação da arrecadação do ICMS no montante da receita tributária, quechegou a sobrepor o percentual de 7% do PIB no período.

Outro aspecto observado consiste no aumento da arrecadação do imposto deimportação que passou de 0,4% do PIB em 1991 para 0,8% do PIB em 1999,refletindo os efeitos do processo de abertura comercial e da redução dasbarreiras quantitativas, que levaram a um aumento expressivo das importações.

Finalmente, no que concerne ao IR retido na fonte, verifica-se a tendência àmaior taxação dos rendimentos de capital, no final da década de 90, atingindo1,4% do PIB em 1999, contra apenas 0,6% em 1991.

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TABELA 1Composição da receita tributária (% PIB)

Discriminação 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Receita Federal

Imposto Importação 0,42 0,39 0,45 0,47 0,76 0,54 0,59 0,73 0,78

IPI 2,16 2,34 2,47 2,08 2,11 1,99 1,95 1,81 1,63

ImpostoRenda (IR) 3,39 3,80 3,94 3,76 4,49 4,33 4,23 5,10 5,10

Pessoa Física 0,16 0,15 0,23 0,28 0,34 0,32 0,33 0,34 0,32

PessoaJurídica 0,84 1,37 1,06 1,20 1,45 1,66 1,48 1,39 1,36

Fonte 2,39 2,28 2,65 2,28 2,70 2,35 2,42 3,37 3,42

Rendimentostrabalho 1,53 1,16 1,39 1,28 1,68 1,40 1,45 1,63 1,51

Rendimentoscapital 0,55 0,87 0,89 0,67 0,65 0,63 0,58 1,33 1,35

Outros 0,31 0,25 0,37 0,33 0,37 0,32 0,39 0,41 0,56

IOF 0,59 0,62 0,81 0,73 0,50 0,37 0,44 0,39 0,48

COFINS 1,31 1,00 1,38 2,14 2,36 2,30 2,21 2,08 3,19

PIS/PASEP 1,06 1,08 1,16 1,05 0,95 0,95 0,88 0,88 0,97

ContribuiçãoSocial sobreo Lucro Líquido 0,28 0,74 0,79 0,90 0,91 0,85 0,89 0,86 0,72

ContribuiçãoSeguridadeServidor - - - 0,25 0,33 0,33 0,30 0,28 0,31

IMFP/CPMF - - 0,07 0,99 0,03 0,00 0,80 0,90 0,79

Outros (a) 0,86 2,08 1,19 0,66 0,57 0,56 0,75 1,81 1,03

Total receitafederal 10,07 12,05 12,26 13,03 13,01 12,22 13,04 14,80 15,00

Discriminação 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Outros itens

ContribuiçõesINSS 4,59 4,63 5,47 5,01 5,04 5,22 5,12 5,14 4,86

ICMS 6,73 6,44 6,08 7,30 7,30 7,15 6,90 6,77 6,70

Outras receitas administrativas e demais receitas, incluir receitas de concessão.

Fonte: Secretaria da Receita Federal – SRF (Receita Federal); SPE (receita INSS); Banco Central (receitaICMS).

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Seção 3 – Quais os Impostos Intransferíveis?

Após o advento da Constituição de 1988, o governo federal, para enfrentar oagravamento do seu desequilíbrio fiscal e financeiro crônico, adotou sucessivasmedidas para compensar suas perdas, que pioraram a qualidade da tributação edos serviços prestados.

A base para a distribuição do Fundo de Participação dos Estado (FPE), doFundo de Participação dos Municípios (FPM) e dos fundos dedesenvolvimento regional e de compensação das exportações de produtosindustrializados é composta exclusivamente pelas arrecadações do IR e do IPI,comprometendo 47% da arrecadação do primeiro e 57% da do segundo. Comisso a União viu-se compelida a recompor sua receita utilizando outrostributos, tecnicamente piores que o IR e o IPI do ponto de vista do sistemaeconômico como um todo, mas com vantagem de não ter a sua receitacompartilhada, (GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 254-255).

Tais Fundos constituem-se, na verdade, o destaque de umaparcela da arrecadação desses tributos (impostos) paraaplicação em atividades de natureza social, comoeducação, saúde etc.

Na esfera tributária, foram criados novos tributos e elevadas as alíquotas dos jáexistentes, em particular daqueles não sujeitos à partilha com os estados emunicípios.

Ocorreu, no período, uma tendência à reintrodução pelo governo central deimpostos cumulativos, especialmente na forma de contribuiçõessociais, sendo criada em 1989 a Contribuição Social Sobre o LucroLíquido (CSLL) e o aumento da alíquota do Cofins do nível inicial de0,5% até 3% em 1999, além do aumento do IOF e a criação do IPMF/CPMF, sendo que o Cofins, anterior FINSOCIAL, por seu bomdesempenho transformou-se em uma das principais fontes de recursosda União.

É importante e necessário destacar, também, a criação da contribuiçãoprevidenciária do servidor público, que atingiu 0,3% do PIB em 1999.

Na atualidade, observamos que o governo retroagiu em relação aosimpostos cumulativos, especialmente, em relação ao PIS e ao COFINS, quepor decorrência das Leis n.ºs 10.637/02 e 10.833/03, alteradas pelas Leis n.ºs10.865 e 10.925/04, perderam seus efeitos cumulativos, notadamente para asempresas cuja apuração da base de cálculo é realizada com base no lucro real,que passaram a se compensar em percentual equivalente em relação aos valoresde entrada, decorrentes da formação dos custos de aquisição e/ou geração dosserviços.

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Na contramão da não-cumulatividade das citadas contribuições, o governoaumentou suas alíquotas, passando o PIS de 0,65% do faturamento para 1,65%e o Cofins de 3% para 7,6%, o que provocou o agravamento da carga tributáriadestas contribuições sobre o capital.

Concluindo, portanto, por impostos não transferíveistemos, em especial, as contribuições de natureza social, oIOF e o imposto de Importação, dos quais o produto desuas arrecadações não está sujeita à partilha com estados emunicípios.

Seção 4 – Os problemas e a reforma do SistemaTributário

O sistema tributário brasileiro, mesmo tratando-se de um sistema que sofreproblemas sérios, é considerado eficiente no sentido de gerar um nível dereceita elevado.

Qual o elevado nível agregado de taxação?

O primeiro problema enfrentado pelo sistema tributário brasileiro éexatamente a carga tributária agregada, que representa um ônus importantepara um país de nível de renda médio como o Brasil, que possui uma cargatributária variável entre 30 e 35% do PIB.

Se comparada à carga tributária global de outros países,coloca-nos numa posição intermediária, abaixo, apenas dospaíses europeus cujas cargas tributárias superampercentual de 35% do Produto Interno Bruto.

Há falta de eqüidade?

Apesar do nível de tributação sobre a renda das pessoas físicas no Brasil serinferior ao de países desenvolvidos, observa-se que a progressividade necessitaser mais eficiente de forma mais intensa e mais progressiva no sentido dereduzir os altos níveis de sonegação, para garantir uma melhor qualidade dosistema tributário e uma maior justiça fiscal.

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Economia do Setor Público

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Impostos que incidemsobre a base formadora

da produção, Impostode Importação eImposto Sobre a

Exportação etc

Quais os efeitos da competitividade?

Como terceiro problema de nosso sistema tributário, além da carga tributáriaelevada e da falta de eqüidade, temos que, quando os tributos indiretosrepresentam, basicamente, impostos sobre o valor adicionado, a competiçãoentre os produtos de um país A e de outro do B tende a ser feita em basestributárias similares, no sentido de que cada país taxa os produtos importadosassim como os nacionais, ao mesmo tempo em que desonera as exportações dopeso desses tributos.

Ao contrário desta situação, quando um país como o Brasil, que tem umaestrutura tributária com forte presença de impostos cumulativos, não passíveisde desoneração plena, ele sofre um duplo problema. Ocorre que, fabricandobens cujos preços encontram-se inchados pela presença desses tributos,contrariamente aos demais países, o produto nacional torna-se caro em face aosimilar importado.

Até pouco tempo o PIS e o COFINS que incidiam sobre o faturamento, opróprio IPI que incorpora os preços dos produtos na revenda.

Por outro lado, esse mesmo produto, no mercado externo, enfrenta aconcorrência de produtos sem essa carga tributária, o que quer dizer que,mantendo essa forma de impostos cumulativos o país taxa as suas própriasexportações.

Visando a garantir sua fatia, a União tem destacado preferência por tributos defácil arrecadação e não sujeitos à partilha com estados e municípios, o que vemresultando numa perda da qualidade da tributação.

Impostos como o CPMF, COFINS e PIS, apesar da exclusãodo efeito da cumulatividade do PIS e do COFINS nasorganizações tributadas pelo lucro real, são tributos que,além de distorcerem a alocação dos recursos, estreitam,significativamente, a competitividade de nossos produtos,tanto no mercado externo quanto no doméstico.

No que concerne à tributação sobre as exportações, os efeitosda compensação na busca de reduzir a carga dosexportadores apresenta-se como solução paliativa e nãosólida que diminua ou até mesmo elimine os impostosmais prejudiciais à competitividade.

Falando no mercado doméstico, observa-se que,enquanto se mantém relativo controle sobre as importações,pouco se faz sentir o impacto da competitividade.Entretanto, com a abertura da economia brasileira e aformação do Mercado comum do Sul (Mercosul), a

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influência dos tributos cumulativos eleva o impacto da competitividade,acentuando-se essa fragilidade com o avanço do processo da globalização. Estefato exigirá um esforço concentrado na busca da harmonização fiscal, isto é,deveremos pautar nossas práticas tributárias domésticas em maior harmoniacom aquelas verificadas no meio internacional.

O peso elevado das contribuições sobre a folha de salários, cria uma grandediferença entre o custo do trabalhador para as empresas e o salário que elesrecebem, fato que estimula a informalidade na relação do trabalho e reduz aprópria base de incidência desses tributos.

Finalmente, no fluxo de bens, tanto o IPI como o ICMS vêm, ao longo dosanos, assumindo características incompatíveis com uma tributação do valoradicionado de boa qualidade. A legislação, especialmente, a do ICMS, tornou-se altamente complicada e de difícil compreensão o que restringe seu integralcumprimento pelos contribuintes.

Será, pois, importante a desoneração dos bens de capital e das exportaçõesainda sujeitos à tributação, a fim de estimular o investimento e aumentar acompetitividade do produto nacional.

O que é a reforma do Sistema Tributário?

Muito se tem falado em termos de reforma tributária no país, com algumascorrentes chegando a defender uma verdadeira revolução tributária. Porém, emque pese o Brasil possuir carga tributária superior a dos países emergentes, istoé, aqueles em processo de desenvolvimento, o governo brasileiro vempromovendo uma contínua evolução no sistema tributário do país, o que sepode considerar salutar em virtude de que um sistema tributáriocompletamente novo, com certeza, geraria uma série de descontinuidade eresultaria em mudanças abruptas em todos os preços relativos da economia,associado a uma completa desorganização do sistema.

É preciso que se tenha em mente que, qualquer reforma tributária que sepretenda introduzir no país, deve levar em consideração as transformações quevêm ocorrendo em escala mundial, particularmente o processo de globalizaçãoda produção e a formação e fortalecimento de blocos econômicos regionais.

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Economia do Setor Público

83Unidade 4

Medidas como a desoneração das exportações, aeliminação do efeito cumulativo dos impostos, a reduçãoda carga tributária das contribuições sobre a folha desalários e a introdução de uma reforma completa dalegislação do ICMS, dotando seus dispositivos delinguagem clara e precisa, de forma a facilitar a vida doscontribuintes e reduzir os níveis de sonegação fiscal einformalidade na relação de trabalho, é o que se esperaque, mesmo de forma gradativa, seja a direção adotadapelo governo brasileiro.

É, portanto, essencial que a reforma tributária minimize o efeito negativo datributação sobre a eficiência e a competitividade do setor produtivo, e promovaa harmonização fiscal, para assegurar a consolidação do processo de integraçãonacional, sem causar danos à economia do país e combater a sonegação, tendocomo aspecto fundamental e consolidador dessa transformação a simplificaçãodo sistema tributário, com o fim de reduzir custos de administração, tanto dofisco quanto dos contribuintes.

Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda:

1.De acordo com o conteúdo estudado na seção 1, trace o seucomentário acerca da afirmação de que nossa Constituição é“rígida”.

2. Por tributação entendemos:

a- ( ) Ato punitivo do poder de polícia.

b- ( ) Ato de punir o contribuinte faltoso.

c- ( ) Ato compulsório de caráter não-punitivo.

d- ( ) Ato de instituir e cobrar tributos.

e- ( ) Ato de instituir e fazer cumprir as leis.

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3. Tributo, conforme destacado pelos autores citados nestaunidade, constitui-se:

a- ( ) Prestação pecuniária que só pode ser paga emdinheiro.

b- ( ) Sua instituição depende da vontade do contribuinte.

c- ( ) Uma vez instituído, o Estado pode simplesmenterecusar sua cobrança.

d- ( ) Pode ser exigido com intuito de penalização aocidadão faltoso.

e- ( ) Sua instituição depende lei, mas é independe davontade do contribuinte.

4. Em relação à atividade estatal, os impostos caracterizam-secomo tributo:

a- ( ) Dependentes da atividade estatal.

b- ( ) Independente da atividade estatal.

c- ( ) Não vinculado a uma atividade estatal.

d- ( ) Associado a uma atividade estatal.

e- ( ) Vinculado a uma atividade estatal.

5. Para instituição e cobrança da Contribuição de Melhoria épreciso:

a- ( ) Apenas a instituição em lei.

b- ( ) Que a obra seja executada.

c- ( ) Que a alíquota/taxa de contribuição seja igualitária atodos contribuintes.

d- ( ) Instituição em lei e que haja valorização efetiva dosimóveis.

e- ( ) As alternativas “a” e “d” e stão corretas.

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Economia do Setor Público

85Unidade 4

6. O Cofins e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquidoengordaram os cofres do governo federal no período de 1991a 1999 e possuem uma característica que os diferem dosdemais impostos que é:

a- ( ) Não se encontrar vinculada a uma atividade estatal.

b- ( ) Não necessita de lei instituidora para sua cobrança.

c- ( ) Não está sujeita à partilha com os Estados eMunicípios.

d- ( ) Sua distribuição encontra-se pré-definida naConstituição.

e- ( ) Sua partilha encontra-se vinculada apenas ao DistritoFederal.

7. Dentre os problemas da reforma do Sistema Tributáriotemos:

a- ( ) Elevado nível agregado de taxação.

b- ( ) Falta de eqüidade.

c- ( ) Efeitos da competitividade.

d- ( ) É paliativa a compensação visano a reduzir a tributaçãodos exportadores.

e- ( ) Todas as alternativas estão corretas.

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Atividade de avaliação a distância

Orientações:

Atenção:

Agora que você concluiu o estudo da unidade 4, realize asua atividade de avaliação a distância no Ambiente Virtualde Aprendizagem (AVA).

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Economia do Setor Público

87Unidade 4

Síntese da unidade

Nesta unidade você estudou a composição de nosso Sistema ConstitucionalTributário, incluindo as características de nossa Constituição. Estudoutambém a composição da Receita Tributária da qual são integrantes osimpostos, as taxas, as contribuições de melhorias, os empréstimoscompulsórios, e as contribuições parafiscais.

Estudou também que os tributos classificam-se em vinculados (taxas,contribuição de melhoria e os empréstimos compulsórios) e não vinculados(impostos) a uma atividade estatal e que as contribuições caracterizam-se pornão estar sujeitas a partilhas com Estados, Distrito Federal e Municípios.

Você também viu que a composição da Receita Tributária do País no períodode 1991 a 1999 e quais são os impostos intransferíveis, bem como, a mudançaproduzida pelas Leis n. º 10.637/02 e 10.833/03 que eliminaram os efeitos dacumulatividade do PIS e do Cofins.

Finalmente, você conheceu os problemas e a reforma do Sistema Tributário,destacando-se algumas medidas de ordem paliativas que foram introduzidasao longo dos anos.

Saiba mais

Para aprofundar as questões abordadas nesta unidade e ampliar seuconhecimento relativo à questão da composição e forma de nosso SistemaTributário, sugerimos o acesso às seguintes obras:

CARVALHO. Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 13ª ed. SãoPaulo: Saraiva. 2000.

MACHADO. Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 19ª ed. São Paulo:Malheiros. 2001.

DA ROSA Jr. Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro & DireitoTributário. Jurisprudência atualizada. 14ª ed. São Paulo: Renovar. 2000.

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5Unidade 5

Política fiscal eestabilização daeconomia

Objetivos de aprendizagem

Compreender como ocorre a intervenção e regulação dogoverno.

Conhecer as origens opcionais de contenção fiscal.

Estudar as causas da nova Constituição de 1988.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 A interferência reguladora do governo.

Seção 2 Criação de fontes alternativas de contenção fiscal.

Seção 3 Quais os efeitos da Constituição de 1988?

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Para início de conversa

Para você seguir os estudos desta disciplina, é importante conhecer algunsaspectos acerca de Política Fiscal e Estabilidade Econômica de nosso país.

Mantenha a atenção e a determinação até aqui aplicadas e, durante a leitura,procure identificar pontos considerados relevantes desta unidade.

Seção 1 – A interferência reguladora do governo

O poder de interferência do Estado, especialmente no que tange à sua funçãode indutor da economia, compõe-se de diversos e poderosos

instrumentos, haja vista que, pelo seu poder de coerção legal, ele podeinterferir de forma seletiva com seu poder de proibir ou compelir,subsidiar ou tributar, em considerável número de atividadeseconômicas.

Somente o Estado, com seu poder de indução e sem consentimento,pode estabelecer e/ou determinar o remanejamento físico de recursose as decisões econômicas das famílias e empresas, caracterizando-se,tal poder, pela criação de condições para que um setor utilize o Estado

para elevar sua rentabilidade.

Fala-se, nesse contexto, que a função primordial das finanças públicas é estudara natureza e os efeitos do poder do Estado, por meio dos instrumentos fiscais.

Por meio da interação entre as agências do próprio governo, isto é, as empresasestatais e as unidades da administração direta, contemplando o nível central, osgovernos estaduais e municipais, o Estado pode instituir e regular a tributação eos gastos, a obtenção de empréstimo e sua concessão, a compra e venda, ouseja, procede e mantém sob seu controle as atividades essenciais da economia.

As finanças públicas, alicerçadas nas ações das autoridades públicas, visam aprover os bens e serviços públicos, ou coletivos, que não podem ser adquiridosem pequenas quantidades pelas pessoas, incluindo-se a educação, a saúdepública, justiça, segurança pública, além de outros. Bens e serviços, estes, quesão financiados pelos ingressos públicos provindo dos impostos, das atividadesprodutivas do Estado e de créditos ou empréstimos.

Pereira (2003, p. 32-33), sobre este aspecto, enfatiza que,

o crescimento acelerado dos gastos públicos decorre do elevado nível dasdemandas da sociedade. Deve-se recordar, portanto, que foi o progressomaterial obtido com a Revolução Industrial o responsável pela concordânciapor parte da população do pagamento de taxas historicamente altas, como daaceitação da imputação de impostos, incluindo, numa fase mais recente, oImposto de Renda.

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Economia do Setor Público

91Unidade 5

O autor continua seus comentários afirmando que “assim, o crescimento doEstado foi viabilizado e financiado pelo progresso material trazido pelaindustrialização e pela disseminação da riqueza, que passou a não maisprivilegiar apenas o monarca ou a aristocracia” (idem).

Segundo Rezende (1994, p. 38),

a expansão do setor público brasileiro,”é o resultado de uma contínuaexpansão da interferência do governo em atividades não tradicionais. Primeiro,em decorrência da crescente ênfase na necessidade de intervenção do Estado ematividades de natureza social, e segundo em face da política adotada parapromover um ritmo mais acelerado de crescimento econômico do país.

Considerando o postulado do autor, pode-se claramente concluir que, quantomaior o volume de serviços públicos ofertados, maior o aparato administrativoe, por decorrência, o valor dos impostos. Para garantir essa política, entreoutras, o Estado utilizava as seguintes justificativas:

a) necessidade de garantir o monopólio de recursos escassos ouestratégicos;

b) redistribuição da riqueza ou emprego, de uma região paraoutra;

c) entrada em setores que demandavam altos investimentos, nãoencontrados fora do Estado;

d) estímulo a novos investimentos do setor privado, entreoutras; (PEREIRA, 2003, p. 33).

Os argumentos utilizados, para justificar a intervenção do Estado na economianos países em desenvolvimento, podem sem vistos de duas formas:

a) ou foram baseados em razões ideológicas;

b) ou porque o processo de industrialização planejada,objetivando encurtar as etapas, demandava investimentos nãocompatíveis com a capacidade imediata do setor privado.

Concluindo, pode-se definir que o Estado utilizando-se do seu poder decoerção legal, da sua soberania e na qualidade de instrumento gerador doestado de direito, no decorrer do último século, interveio de forma direta nasatividades econômicas, e mantém seu poder regulador com a finalidade degarantir a segurança nacional, o equilíbrio econômico e o bem-estar dacoletividade.

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Seção 2 – Criação de fontes alternativas de contençãofiscal

No final de 1993, mesmo que na fase de preparação do Plano Real, apreocupação do governo era introduzir um ajuste fiscal em bases permanentes,o que o levou a adotar iniciativas, ora mediante decisão autônoma, ora pormeio da busca exitosa de aprovação de leis ou de emendas constitucionais,destinadas a propiciar uma retração da despesa e/ou um incremento da receita,em bases temporárias.

Essa ação do governo, mesmo que não tenha sido capaz de gerar superávitsprimários na magnitude suficiente para evitar um aumento da relação dívida/PIB, acabou por resultar na melhora significativa do resultado fiscal,justificando as medidas adotadas.

Apesar de gerarem incógnita em relação ao futuro de como seria ocomportamento dos resultados primários, caso aqueles efeitos desaparecessem,de que forma o governo iria assistir a tal desaparecimento. Em 1994, quatrofatores se destacaram como fontes temporárias de contenção fiscal, que são:

a) A receita do imposto provisório sobre movimentaçõesfinanceiras (IMPF), depois transformado em contribuição(CPMF).

b) O Fundo Social de Emergência – FSE, depois transformadoem Fundo de Estabilização Fiscal (FEF).

c) A receita de concessões.

d) O componente extraordinário de aumento da receita deimposto de renda (IR) na fonte sobre aplicações financeiras,aprovado em fins de 1997 para vigorar em 1998.

De forma geral, esses elementos temporários de contenção fiscal tinham seusperíodos de vigência preestabelecidos e, poderiam estar vinculados a umdeterminado tipo de gasto.

Quais os Impostos Provisórios Sobre MovimentaçõesFinanceiras (IPMF)?

O IPMF vigorou em 1994, sendo extinto e reaparecendo após sernovamente aprovado para vigorar em 1997, estendendo-se, também, para

o exercício de 1998. O imposto, que depois virou contribuição, tinha e temcomo resultado a aplicação de alíquota incidente sobre todas as transaçõesfinanceiras da economia. Revelou-se pelo grande poder de arrecadação, pois,nos anos de vigência, 1994, 1997 e 1998, gerou uma receita equivalente a 0,9%do PIB.

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Economia do Setor Público

93Unidade 5

Para que pudesse voltar a vigorar em 1997, os congressistas impuseram acondição de que sua aprovação no Congresso Nacional estaria condicionada àvinculação de seus recursos ao setor saúde, mesmo que isso não implicasse umaumento de recursos para tal setor, haja vista que o tesouro poderia cortarrecursos de outras fontes e remanejá-los para o setor beneficiado pelavinculação.

Por exemplo, o governo poderia destacar maior parcela dos recursosarrecadados das loterias ou outras fontes para a aplicação no setor saúde.

O que é Fundo Social de Emergência (FSE)?

O FSE – Fundo Social de Emergência, teve sua vigência nos anos de 1994 e1995, sendo renovado, já como FEF – Fundo de Estabilização Fiscal, para1996, tendo sua vigência estendida até 1999, tendo como característicasbásicas:

a) reduzir temporariamente, em 20% da do PIS-PASEP e dosalário-educação, o repasse automático, por parte dogoverno federal, ao BNDES e ao pagamento do seguro-desemprego;

b) permitir, também de forma temporária, ao governo federalreter a parcela do IR na fonte sobre o salário dosfuncionários públicos das representações federais, que teriade ser transferida a estados e municípios por meio dosfundos de participação.

A não transferência desse fundo aos estados e municípiosgerou um fluxo líquido anual nos cofres do governo fed-eral, da ordem de 0,5% do PIB, vindo a reduzir-se para0,3% em 1998, devido à instituição de um cronogramagradual de re-vinculação dos recursos dele decorrente.

O que é Receita de Concessões?

Esta receita de concessões surtiu seus efeitos a contar de sua arrecadação em1997 e estendeu-se até 2001, tendo sua composição assim constituída:

a) “concessão da “banda B” de telefonia celular, parte de cujototal começou a ser recebida em 1997 e o restante em 1998;

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Universidade do Sul de Santa Catarina

b) leilão das empresas da Telebrás, ocorrido em 1998, 60% , decuja receita foi contabilizada como sendo concessão, isto é,tratada como receita pelo tesouro, ao contrário daprivatização, que não é considerada receita para o cálculo dasNFSP (Necessidades de Financiamento do Setor Público);

c) concessão, em 1999, das “empresas-espelho” de telefonia,que ocorreram com as empresas da antiga Telebrás”.(GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 168).

Tratando-se de receitas de livre disponibilidade do Tesouro, aarrecadação foi relativamente pequena em 1997, correspondente àprimeira etapa de geração, resultando num aumento substancial nosanos de 1998 e 1999, reforçadas pelos pagamentos relativos às vendasda “banda B”, da Telebrás e das “empresas-espelho”, isto é, aquelasque mantinham solidez no mercado, tendo que regular a partir de então.A arrecadação de todas as receitas de concessões atingiu o percentual de1,0% do PIB.

Qual o componente extra de aumento da receita de imposto?

Aprovadas para vigorar em 1998, o conjunto de medidas fiscais resultouno aumento do IR na fonte das aplicações financeiras de 15 para 20% dosrendimentos nominais, possuindo, entretanto, uma característica que a marcoupela geração de uma receita bruta extraordinária, considerada, peloseconomistas da época, como não repetível, ou seja, não deveria se repetirdevido ao aumento exagerado do custo do dinheiro.

Tal característica consistia no fato de que em 1998, além de se tributar novencimento o ganho obtido a partir de então, seriam tributadas também asaplicações anteriormente não movimentadas e sobre as quais não haviaincidido a taxação.

Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 169),

houve ao longo da segunda metade dos anos 1990 uma sucessão de fatorestemporários de contenção fiscal, que em 1998, atingiram aproximadamente(CPMF = 0,9 + FEP = 0,3 + Concessões = 1,0 + IR = 0,3) = 2,5%do PIB e que deveriam desaparecer até o início da década de 2000 e/ou seremsubstituídos por novas fontes de receitas ou contenção de gastos, para evitaruma piora fiscal.

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Economia do Setor Público

95Unidade 5

Muitos analistas questionaram a ação do governo na geração de fontestemporárias de contenção fiscal, destacando três aspectos importantes quedeveriam ter sido considerados pelo Estado.

1) Em primeiro plano a visão de que fatores temporários seriamincapazes de melhorar a percepção da situação fiscal delongo prazo.

2) Em segundo plano que as receitas de concessões deveriamser utilizadas para abater a dívida, mantendo-se abaixo dalinha, por gerarem risco de aumento de despesas que teriamdificuldades de cobertura quando da extinção das concessões.

Em terceiro plano o tratamento de parte das receitas de venda da Telebrássendo contabilizada como privatização e outra como concessão, configurou-seum mecanismo contábil com o fim de diminuir o valor das necessidades Fiscaisde Financiamento do Setor Público.

Seção 3 – Quais os efeitos da Constituição de 1988?

As autoridades públicas federais no Brasil sempre selouvaram de um considerável poder de manobra e açõesintervencionistas, mas, a ele não dispensavam a devidaimportância até porque, em períodos de inflação alta, elese encarregava de corroer o valor real das despesas.

Entretanto, esse poder foi altamente restringido com o advento daConstituição de 1988, tendo as autoridades somente se dado conta em 1995,com o ressurgimento de um déficit público expressivo e a inflação relativamentebaixa depois do Plano Real em 1994, agravando-se a situação do governofederal em decorrência do aumento considerável das despesas previdenciárias.

Analistas e economistas enfatizam ser as autoridades públicas federais as maisinteressadas no papel da política fiscal como ingrediente de uma política deestabilização e destacam que, a perda de manobra dessas autoridadespode ser medida pelos seguintes fatores:

Entre 1988 – antes da aprovação da Constituição – e1993 – quando o processo de aumento das vinculaçõesfoi completado -, a parcela da receita de IR e IPItransferida a estados e municípios teve um aumentorelativo de mais de 45%.

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Em 1987, conforme as contas nacionais, no universo da somade (gasto com pessoal + outros gastos correntes + formaçãobruta de capital), a participação do governo federal nesse tipode gastos era de 43%, ficando os estados e municípios comos restantes 57%; em 1994, essas proporções tinham semodificado para 34 e 66%, respectivamente.

Em 1991, conforme os dados da Secretaria de PolíticaEconômica, a participação das despesas de OCC do TesouroNacional – sobre as quais a margem de controle é maior – nototal das despesas não-financeiras – excluindo transferênciasa estados e municípios – do governo central, era de 19%,proporção essa que tinha caído para 16% em 1995, devido aoaumento dos demais itens de despesas.

Esses fatores mostram, com clareza que, sem a ajuda da inflação e diante deuma situação fiscal difícil, a capacidade do governo federal foi seriamenteafetada em decorrência do mesmo ter passado a responder por uma fatiamenor dos gastos públicos totais ou, em virtude de que a parcela sobre a qualele possuía controle, ficara também menor.

A limitação, em outras rubricas de gastos, já se fazia presente antesmesmo da constituição, como os gastos de pessoal, decorrentes daestabilidade no emprego, os benefícios previdenciários são rígidos pordefinição e as transferências a estados e municípios, também regradas naConstituição, eram impossíveis de serem alteradas, especialmente emfunção da influência de governadores e prefeitos sobre o CongressoNacional, englobando-se a estes os juros da dívida pública decorrentes da

política monetária.

No que concerne às despesas previdenciárias, vários são os aspectosque acabaram por exercer fortes limites às manobras das autoridades

públicas federais. Giambiagi e Além (2000, p. 170-171), frisam oseguinte:

A partir de 1991, houve um verdadeiro boom dasaposentadorias concedidas no meio rural, processo esse queteve seu auge durante 1994.

A implantação do Regime Jurídico Único (RJU), estabelecidopela Constituição de 1988, só passou a ter efeitossignificativos a partir de 1994, permitindo aos servidorespúblicos, entre outras vantagens, a incorporação de anuêniose gratificações e o direito à aposentadoria integral ou, atémesmo, com salário superior ao da ativa.

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Economia do Setor Público

97Unidade 5

A possibilidade de aposentadoria por tempo de serviço emuma idade precoce, permitida pela Constituição, passou abeneficiar um número crescente de pessoas, dado que atéentão a percentagem do total de servidores em condições deusufruir esse benefício era modesta, mas em função dascaracterísticas da estrutura etária do universo dofuncionalismo, tornou-se mais relevante a partir de meadosdos anos 1990.

Este último fato foi agravado pelos numerosos pedidos deaposentadoria proporcional ao tempo de serviço, a partir de1995, como resultado da atitude dos servidores em condiçõesde pleitear esse benefício e que, com receio de perder essedireito, optaram pela aposentadoria antecipada, quando adiscussão em torno da reforma previdenciária ganhourepercussão pública.

Adicionalmente aos aspectos transcritos, acrescenta-se o fato de que os gastoscom inativos elevaram-se consideravelmente em relação aos ativos, maisespecificamente na esfera militar que cuja soma desses dispêndios representava64% dos gastos totais de pessoal, contra apenas 46% dos ativos.

Conforme podemos observar, a Constituição de 1988 promoveu um efeitodefasado sobre os aspectos da economia brasileira, forçando o governo federala redirecionar suas ações no sentido de manter o equilíbrio econômico e aestabilidade social.

Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda:

1. Conforme verificamos ao longo desta unidade, o Estado noexercício de sua função de indutor da economia, dispõe dediversos e poderosos instrumentos de interferência no setoreconômico, seja na geração de novas fontes de recursos, sejana realocação deles nos diversos setores. Descreva comovocê entende o poder de coerção legal do Estado.

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2. Por meio dos instrumentos fiscais e, por meio da interaçãoentre as agências do próprio governo, incluindo as empresasestatais e as unidades da administração direta, contemplandoo nível central, os governos estaduais e municipais, o Estadopode:

a- ( )– Instituir impostos e regular a tributação.

b- ( )– Regular os gastos públicos, a obtenção deempréstimos e sua concessão.

c- ( )– Regular a compra e a venda no contexto geral daeconomia.

d- ( )– Proceder e manter sob seu controle as atividadesessenciais da economia.

e- ( )– Todas as alternativas estão corretas.

3. É possível afirmar que o Estado, utilizando-se do seu poderde coerção legal, da sua soberania e na qualidade deinstrumento regulador do estado de direito, no último séculointerveio nas atividades econômicas com a finalidade de:

a- ( )– Garantir a segurança nacional e o equilíbrioeconômico.

b- ( )– Introduzir um ajuste fiscal em bases permanentes.

c- ( )– Agir na função de indutor da economia.

d- ( )– Intervir em atividade de natureza social.

e- ( )– Busca exitosa de aprovação de leis ou de emendasconstitucionais.

4. Dentre as fontes alternativas de contenção fiscal podemoscitar:

a- ( )– Geração de superávits primários.

b- ( )– A receita de concessões.

c- ( )– Redistribuição de riqueza ou emprego, de uma paraoutra região.

d- ( )– Receita do imposto provisório sobre movimentaçõesfinanceiras.

e- ( )– As alternativas “b” e “d” estão corretas.

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Economia do Setor Público

99Unidade 5

5. A não transferência temporária do governo federal aosestados e municípios da parcela do IR na fonte, sobre osalário dos funcionários públicos das representações federais,gerou um fluxo líquido em seus cofres da ordem de:

a- ( )– 60% da receita contabilizada com concessão no leilãode estatais.

b- ( )– 20% dos resultados nominais sobre as aplicaçõesfinanceiras.

c- ( )– 2,5% do PIB.

d- ( )– 0,5% do PIB, reduzindo-se para 0,3% em 1998.

e- ( )– 20% do PIS-PASEP e do Salário Educação.

6. Conforme você estudou nesta unidade, com o advento daConstituição Federal de 1988, vários foram os fatores quereduziram o poder de manobra das autoridades públicasfederais que somente se deram conta em 1995, face:

a- ( )– O ressurgimento de um déficit público expressivo, ainflação, relativamente, baixa depois do Plano Realem 1994 e agravamento da situação resultante doaumento considerável das despesas previdenciárias.

b- ( )– Déficit público relativamente baixo e uma expressivainflação após o Plano Real em 1994, com o aumentoconsiderável das despesas previdenciárias agravando asituação do governo federal.

c- ( )– O tratamento de parte das receitas de venda daTelebrás sendo contabilizada como privatização eoutra como concessão.

d- ( )– A rigidez dos benefícios previdenciários.

7. Participe do FÓRUM no Ambiente Virtual de Aprendizageme discuta com os colegas sobre as rubricas de gastos que já sefaziam presentes antes da Constituição de 1988 e que, pelassuas características, o Estado não podia reduzi-las.

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Síntese da unidade

Nesta unidade você estudou sobre os aspectos relativos à Política Fiscaladotada por nossos dirigentes no sentido de promover, nas décadas anteriores,a estabilidade da econômica.

Você pôde verificar que o governo teve que intervir em determinadas ocasiõese até instituir fontes temporárias de contenção fiscal e contornar os efeitosretardados de nossa Carta Constitucional, na busca da estabilidade econômica.

Saiba mais

Você pretende ampliar seus conhecimentos acerca dos aspectos econômicos?

Recomendamos acesso aos livros destacados nas referências de nossa disciplinae, também, especialmente o livro de PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reformado Estado Para a Cidadania. São Paulo: Ed. 34, 1998.

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6Unidade 6

Despesa e receitapúblicas comoinstrumento deestabilização de preços

Objetivos de aprendizagem

Conhecer a influência da alocação dos recursos nos níveis depreços.

Compreender os determinantes da manutenção da estabilidadeeconômica.

Estudar onde são aplicados os recursos governamentais.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 Alocação dos recursos públicos é fatordeterminante dos níveis de preços?

Seção 2 O usos eficiente dos recursos governamentais.

Seção 3 A manutenção da estabilidade econômica.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de conversa

Nesta unidade você vai estudar o uso da receita e despesa pública na condiçãode elementos reguladores dos níveis de preços, conteúdo primordial nodesenvolvimento de nossa disciplina, que contempla as característicasnorteadoras da Economia do Setor Público.

Atento ao seu conteúdo você verá, por exemplo, que existem bens e/ouserviços que por suas características de exigência de ordem geral e igualitária dasociedade, somente poderão ser podem ser fornecidos pelo Estado.Descobrirá, também, outros bens que, apesar do caráter social de suanecessidade, devido aos riscos e incertezas do mercado eles somente serãofornecidos com a participação do Estado.

Seção 1 – Alocação dos recursos públicos é fatordeterminante dos níveis de preços?

Os instrumentos fiscais do governo, compostos pela receitae despesa públicas, exercem forte influência na regulaçãode preços no mercado.

O mecanismo de preços do mercado atua de forma razoável e assegura a ofertade uma gama de produtos no mercado. Entretanto, tal mecanismo,isoladamente, não é capaz de alocar eficientemente os recursos da economia,havendo, desta forma, a necessidade da intervenção do Estado para que setenha uma adequada alocação dos recursos.

O governo, ao interferir no mercado, aloca seus recursos com o objetivoprincipal de ofertar bens e serviços que não são providos pelo setor privado,mas, porém, são necessários e desejados pela sociedade.

Assim, o governo, utilizando-se dos recursos e dos mecanismos fiscaisdisponíveis, receita e despesas públicas, alocará os recursos, como objetivopreliminar, na produção e oferta dos bens públicos puros, isto é, aqueles quejamais seriam disponibilizados pelo setor privado em virtude da suainviabilidade econômica.

Exemplificando os bens considerados puros, temos aquelesque são desejáveis pela sociedade de forma igualitária, quejamais seriam ofertados pelo setor privado devido à suainviabilidade econômica, citando-se neste caso asegurança nacional, a soberania etc.

A preferência dos indivíduos é composta pelos bens econômicos e pelos benssociais, estando incluído nestes últimos os bens públicos classificados comopuros e, assim, para que a preferência e/ou a necessidade dos indivíduos sejamsatisfeitas, a única alternativa é a alocação de recursos na produção desses benspor parte do governo.

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Economia do Setor Público

103Unidade 6

Estes são bens que devido à formação de mercados imperfeitos e dos riscos eincertezas, não seriam ofertados pelo mercado sem a participação do governo,caso específico das atividades ligadas à geração e distribuição de energiaelétrica, siderúrgica, transportes etc.

Os bens sociais apresentam relativa diferenciação dos bens públicosclassificados como puros, entretanto, devido ao seu caráter social são tambémprovidos pelo governo que age na função de complementar a oferta dessesbens pelo setor privado. Constituindo-se no segundo objetivo da alocaçãode recursos do governo, nessa categoria de bens sociais incluem-se aeducação e a saúde. Tais bens são costumeiramente ofertados nomercado. Acontece, porém, que muitos indivíduos não dispõem derecursos financeiros suficientes para adquiri-los, o que torna desejável aalocação de recursos por parte do governo para viabilização dessaatividade.

Como terceiro objetivo da função alocativa de recursos por parte do governovamos encontrar os bens econômicos. Estes, devido à formação dosmercados imperfeitos e dos riscos das incertezas, considerados básicos eimportantes para a sociedade e para o desenvolvimento do País, não sãooferecidos no mercado sem a participação do governo.

Portanto, as atividades consideradas básicas, ligadas à energiaelétrica, à siderurgia, ao transporte etc., mesmo oferecendocaracterísticas de bens econômicos, são oferecidas no mercado coma participação do governo, o que se justifica, não só pela suaimportância no desenvolvimento econômico, mas, também, pelocaráter social, além do que, muitas dessas atividades, seja pelovolume de recursos necessários para desenvolvê-las, seja pelaincerteza da sua lucratividade e/ou pelos riscos financeiros etc,poderiam não ser oferecidas pelo sistema de mercado.

Finalmente, é importante saber de que maneira a função de alocação dosrecursos é desenvolvida pelo governo. Para que haja uma justa e perfeitaalocação dos recursos, o governo pode produzir diretamente os bens e serviçosou valer-se de mecanismos que façam com que eles sejam oferecidos pelo setorprivado. Exemplificando, pode-se destacar que a saúde poderá ser desenvolvidapelos hospitais e unidades públicas ou mediante subsídios ao setor privado paraproduzi-la.

Segundo Riani (2002, p. 64), falando sobre os bens sociais e as falhas domercado, afirma que,

o sistema de mercado não é capaz de resolver todos os problemas econômicos,tais como a inflação, o pleno emprego etc. Além disso, algumas atividades queresultam em custo social como, por exemplo, as externalidades, não teriam seusefeitos eliminados ou minimizados por intermédio do preço de mercado, maspela intervenção do setor público.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Pode-se assim concluir que, ao exercer sua função alocativa de recursos, ogoverno além de disponibilizar bens e serviços essenciais à coletividade, atuacomo agente regulador e limitador dos preços de mercado.

Seção 2 – O uso eficiente dos recursos governamentais

Para que você possa compreender sobre o uso eficiente dos recursosgovernamentais é importante que tenha uma noção acerca da indivisibilidadedo produto gerado por esses recursos.

Riani (2002, p. 33) comenta que “os bens indivisíveis são aqueles para os quaisnão se podem estabelecer preços via sistema de mercado e que os mesmospossuem como características principais a não-exclusividade e a não-rivalidade”.

Por não-exclusividade o autor classifica o fato de que, “como esses bens nãoseriam vendidos pelo sistema de mercado, via preços, a eles não se aplica odireito de propriedade. A impossibilidade de serem estabelecidos preços paraos bens indivisíveis está ligada à inviabilidade econômica da oferta desses benspelo setor privado”.

O autor destaca, como exemplo, o caso da defesa nacional,afirmandoque nos dias de hoje é indiscutível a necessidadedo País ter um aparato bélico que dê segurança à suapopulação e mantenha a soberania, destacando que paraesse serviço não haveria a possibilidade de seremestabelecidos preços no mercado, porque, mesmo com auniversalização do benefício, parte da população poderiaoptar por não adquiri-lo, ou não estaria disposta a pagarpor ele. Entretanto, essa parcela da população tambémseria beneficiada pelas características da indivisibilidadedo mesmo.

Claro está que um bem com as características da segurança nacional, que nãooferece qualquer possibilidade de giro e ganho de capital, somente poderia seroferecido pelo governo e consumido igualmente por todos os indivíduos,independentemente, da sua participação nos custos de geração desses serviços,ou seja, todos são consumidores do serviço de segurança nacional, sem quepara tanto tenham que desembolsar qualquer valor específico para esse fim.

Assim, como a segurança nacional, temos que os benssociais formam a principal razão a dar suporte àsatividades do governo e se constituem de fundamentalimportância para a economia do setor público. Sabe-se,pois, que a maioria das decisões sobre políticasorçamentárias tem uma forte conotação política. Todavia, aimportância da economia pública está em mostrar quais asmelhores alternativas que podem ser utilizadas, tal que asolução ótima seja obtida.

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Economia do Setor Público

105Unidade 6

Como sabemos, o sistema tradicional de economia de mercado revela que, sobcertas condições, existe o uso eficiente dos recursos porque os consumidoresrevelarão suas preferências e os produtores buscarão maximizar seus lucros,produzindo os bens que os consumidores estão dispostos a adquirir. Arealidade, entretanto, mostra que a competição imperfeita e a falta deconhecimento do mercado são fatores que fazem com que o mecanismo demercado não consiga atingir o máximo de eficiência.

Segundo Riani (2002, p. 64), “o princípio da exclusão é a principal característicado mecanismo de mercado. Assim, qualquer indivíduo estaria excluído dosbenefícios de determinados bens se ele não pagar para tê-los. A troca nãoexistirá sem que haja o direito de propriedade, e este direito envolve aexclusão”.

Partindo do ângulo traçado pelo autor, e sob a ótica da competição e dalucratividade que se fazem presentes no mercado comum, os produtoresproduziram os bens cujas demandas são reveladas pelos mapas de preferênciasdos consumidores. Esse processo poderá funcionar de forma razoável nummercado para os bens privados, cujas características é a individualização doconsumo por aqueles que podem adquirir. Os benefícios são internalizados e oconsumo assume a característica de rivalidade.

Por exemplo, podemos citar os meios de transporte. Assim,se meu poder aquisitivo permite, posso adquirir um veículoabastecê-lo e realizar o meu próprio transporte. Se, noentanto, não tenho condições para tal, é necessário que ogoverno viabilize e regule o transporte de massa.

Então, para que se possa observar a eficiência no uso dos recursos públicos énecessário que nos atenhamos à viabilização dos bens sociais, em virtude delesnão possuírem as características de exclusividade (propriedade) e rivalidade(não inclui o princípio da exclusão).

Os bens sociais constituem-se naqueles para os quais oconsumo, por indivíduo, não reduz o consumo destes paraqualquer outro indivíduo, sendo, portanto, consumidos portodos na sociedade.

De acordo com o que você estudou até aqui, podemos assegurar que o usoeficiente dos recursos públicos requer que os preços se igualem ao customarginal e, que, porém, como no caso dos bens sociais (públicos puros) essecusto é igual a zero, este também deveria ser o preço de mercado.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Por exemplo, se os serviços de segurança nacional fossem disponibilizados nomercado, o preço para a população deveria ser, no máximo, igual ao seu custode geração, sem margem de lucro e igualitário a todos sem distinção.

Seção 3 – A manutenção da estabilidade econômica

Segundo Riani (2002, p. 44),

a função de estabilização do governo utiliza instrumentos macroeconômicospara manter certo nível de utilização de recursos e estabilizar o valor damoeda. Assim, esta função surge para assegurar um desejável nível de plenoemprego e estabilidade dos preços que não são automaticamente controladospelo sistema de mercado.

O autor acrescenta que, “quando a economia está num período desemprego e/ou inflação, a função de estabilização do governo atua no sentido de minimizaresses problemas, procurando manter um tolerável nível de emprego e deestabilidade nos níveis de preços” (idem).

Acompanhando as asserções do autor, podemos assegurar que, ao seestabelecer o desemprego, haverá a necessidade de recolocar a produçãonos níveis de pleno emprego e, isto somente será possível com aintervenção do governo elevando seus gastos com a abertura deoportunidades de ingresso no setor, ou diminuindo a carga tributária.

Quando o problema aflorado for a inflação, o governo precisará reduzir onível da demanda no mercado e isso ocorrerá com um ajustamento dosgastos e nos tributos, reduzindo o nível de demanda dos preços.

Portanto, por meio dos mecanismos fiscais (gastos e tributos), o governointervém no nível de emprego, nos gastos privados e nos níveis de renda, alémde outros instrumentos como a política monetária, débitos e controle sobrepreços e salários.

O objetivo principal dessa intervenção concentra-se na necessidade demanutenção de determinada estabilidade no nível de emprego e dos preços,necessitando, para tanto, que haja uma perfeita harmonia entre as políticasficais e monetárias instituídas pelo governo.

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Economia do Setor Público

107Unidade 6

Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda:

1. Considerando os estudos realizados nesta unidade, comentede que forma você classificaria os bens puros.

2. No que concerne à alocação dos recursos governamentais, apreferência dos indivíduos compõe-se de bens sociais e benseconômicos. Entre esses bens vamos encontrar:

a- ( ) A segurança nacional e a soberania.

b- ( ) Energia elétrica, siderurgia, transportes.

c- ( ) A educação e a saúde.

d- ( ) Os bens revestidos das características deexclusividade.

3. Dentre as características dos bens indivisíveis, temos:a- ( ) Não-exclusividade e não-rivalidade.

b- ( ) São considerados bens econômicos.

c- ( ) Bens de produção exclusiva pelo setor privado.

e- ( ) Bens que o governo não poderá produzir.

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Síntese da unidade

Os estudos desta unidade lhes proporcionaram a ampliação de seusconhecimentos acerca dos elementos norteadores da estabilidade dos preços demercado, tendo como foco o uso das receitas e despesas públicas para essafinalidade.

Vimos, em suas três seções distintas, as maneiras e formas eficientes dealocação e uso dos recursos público, além dos aspectos direcionadores damanutenção da estabilidade econômica. Estes aspectos serão de sumaimportância para o entendimento dos elementos integrantes da unidadeseguinte, na qual juntos iremos trocar idéias sobre a dívida pública, sua relaçãocom o déficit e os limites de endividamento estabelecidos pela Lei deResponsabilidade Fiscal.

Saiba mais

Para você, que deseja conhecer mais sobre o assunto tratado nesta unidade, eainda não leu, verifique o que o autor sugerido destaca acerca dasExternalidades, ao tratar das “falhas do sistema de mercado e necessidade daintervenção do governo”.

RIANI. Flávio. Economia do Setor Público: uma abordagem introdutória. 4ªed. São Paulo. Atlas, 2002.

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7Unidade 7

A dívida pública

Objetivos de aprendizagem

Compreender os aspectos ligados à formação da dívidapública.

Diferenciar déficit e dívida pública.

Conhecer os níveis da dívida e do endividamento.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 A dívida pública no Brasil.

Seção 2 Qual a diferença entre déficit e dívida pública?

Seção 3 Quais os limites da dívida e do endividamento?

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de conversa

Parabéns, você já completou a sexta etapa de seus estudos. Esta unidade lheproporcionará o conhecimento de um dos elementos de vital importância emnossa disciplina “Economia do Setor Público”, inserindo você no campocaracterizador da dívida pública, sua relação com o déficit e seus limites.

Você sabia que o déficit é gerado pelo desequilíbrio entre as receitasefetivamente arrecadadas e as despesas realizadas em um determinado período?E que os dirigentes públicos, de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal,não podem nos dois últimos quadrimestres de seu mandato, contrair obrigação(dívida) que não possa ser cumprida (paga) dentro do mesmo exercício?

Seção 1 – A dívida pública no Brasil

Alguns autores para expressar seus enunciados em relação à dívida pública noBrasil, o fazem tomando por base a relação entre o déficit e senhoriagem.Quanto ao déficit, acreditamos não haver necessidade de conceituação.Entretanto, para que possamos melhor entender a combinação, vamos buscar osignificado do vocábulo “senhoriagem” no “Dicionário Brasileiro”, editadopor Francisco Fernandes, Celso Pedro Luft e Francisco Marques Guimarães,14ª edição.

Senhoriagem, s. f. Tributo que se pagava como reconhecimento deum senhorio.

Senhorio, s. f. Direito de senhor; domínio; mando; autoridade; propriedade ouqualquer coisa em que recai o direito de senhor; proprietário de um prédio emrelação a seus inquilinos; senhorio direto; a entidade que recebe o foro de umprazo; senhorio útil; a entidade que possui prédio enfitêutico e paga o respectivoforo. (de senhor.)”

Ferreira (1986, p. 1568), define “senhoriagem”

Senhoriagem. S. f. 1. Tributo que era pago como reconhecimento de umsenhorio. 2. Direito que se pagava ao rei pela cunhagem da moeda. 3.Diferença entre o valor real e o valor nominal da moeda.

No que concerne ao vocábulo “senhorio”, Aurélio Buarque de HolandaFerreira acompanha o enunciado dos autores Francisco Fernandes, CelsoPedro Luft e Francisco Marques Guimarães, conforme anteriormentetranscrito.

Definidos os vocábulos “Senhoriagem e Senhorio”, vamos direcionar nossosestudos aos aspectos da dívida pública no Brasil.

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Economia do Setor Público

111Unidade 7

Na década de 1980, aqueles que procurassem fazer uma projeção da dívidapública brasileira, dado às expectativas do período, com certeza chegaria àconclusão de que o endividamento público brasileiro teria uma trajetóriaalarmante. Entretanto, o que se observou na prática foi exatamente aocontrário, pois, em 1990, a dívida pública do Brasil assemelhava-se por inteiroàquela verificada no início dos anos de 1980.

Nesta unidade você vai estudar a relação desta com avariação do PIB – Produto Interno Bruto, haja vista ser esteum relevante parâmetro para análise.

Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 214), “o PIB foi negativo em 0,3% aoano, no período de 1981/1984, passando para uma variação anual médiapositiva de 4,4% nos cinco anos seguintes (1985/1989) e de 1,3%, tambémpositivos, nos cinco anos de 1990 – inclusive – a 1994”.

Os autores acima (idem) apresentam, graficamente, a seguinte relação entreSenhoriagem e Déficit.

Déficit e senhoriagem

Senhoriagem

Baixa Elevado

Déficit público Baixo A E

Elevado C D

É importante observar que a indexação consiste na utilização de um índice móvelpara fixação e/ou correção de determinado elemento. Neste caso específico, acorreção do valor do capital, conforme já destacado, anteriormente ao início dogoverno Collor e entrada em vigor de seu plano, no decorrer dos anos 90, osíndices de juros, julgados reais, porém, não conseguiam acompanhar a velocidadede aumento dos preços, não passava de mera compensação pela perda de valor docapital, decorrente das inúmeras e imperfeitas práticas de ajuste de seu valor emface da inflação verificada no período.

A subindexação, por sua vez, consiste numa indexação a níveis mais reduzidos ouinflexão (taxas negativas de juros), conforme destacado no texto produzido porGiambiagi e Além (2000, p. 216), transcrito anteriormente. É tambémimportante verificarmos que os mesmos autores, destacam que a desindexaçãoou, a manutenção de taxas negativas de juros, foi o grande fracasso do PlanoCruzado no período de 1987 a 1990, quando a taxa de juros real foi negativa em2,2%, passando de positiva de 3,5 em 1986, para -4,9 em 1990.

A Desindexação, ao contrário, configura-se pela retirada de um índice oucomponente de sua formação, para correção ou ajuste de uma ação ouelemento.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Tecendo explicações, os autores destacam que,

no quadrante B, há uma queda da dívida pública e, no quadrante C, umaumento da mesma. Nos quadrantes A e D, o sinal da variação da dívidapública é ambíguo e depende do grau em que o déficit público e a senhoriagemsejam “baixos” ou “altos” relativamente à variável restante.

Outra forma de medir, adequadamente, o verdadeiro financiamento monetário,que atenua o crescimento da relação dívida/PIB, processa-se por meio docálculo da senhoriagem real.

Esta corresponde ao resultado da soma dos fluxos de emissão monetária decada mês do ano, multiplicado pelo quociente entre o índice de preços médiosdo ano e o índice de preços do mês, o que expressa a senhoriagem a preçosmédios.

É importante que você compreenda a relação de diferença entre o valor real eo valor nominal da moeda, conforme destacam os autores.

Veja que, se estamos falando em dívida pública, nãopodemos deixar de considerar que ela é realizada emmoeda externa e, portanto, para a noção exata de seuvolume ou, em análise comparativa, devemosobrigatoriamente levar em conta o quanto realmente valenossa moeda em relação à nossa dívida.

Para acompanhar a trajetória da dívida pública no Brasil nos últimos 20 anos,decompomos este período em quatro fases distintas, isto é, períodos de:

1) 1981/1984;

2) 1985, 1989;

3) 1990,1994;

4) 1995/1999.

Tomando inicialmente o período de 1981/1984, vamos observar que devidoaos déficits fiscais da época e, em decorrência do elevado impacto dadesvalorização cambial ocorrida em 1993, houve um aumento percentualconsiderável da dívida pública, passando de 20 para 50% em relação aoProduto Interno Bruto – PIB.

Analisando o período seguinte de 1985 a 1989, chegamos à conclusão que,mesmo o déficit público mantendo-se extremamente elevado até 1989, a dívidapública sofreu um pequeno declínio, guardando, porém, ligeira similaridade aoperíodo anterior.

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Economia do Setor Público

113Unidade 7

Segundo Giambiag e Além (2000, p. 216), essa inflexão decorreu de trêselementos, conforme destacados:

Em primeiro lugar, houve um crescimento de certa importância do PIB, queteve uma variação real acumulada de 24% em cinco anos, de 1985 – inclusive– a 1989. Em segundo lugar, a receita de senhoriagem aumentou (Pastore,1995). Isto foi uma conseqüência da combinação de planos econômicos queprovocaram uma monetização inicial, com taxas de inflação que depois dosplanos voltaram a crescer rapidamente, gerando um imposto inflacionárioexpressivo. Finalmente, houve uma importante subindexação da dívida, frutoda aceleração inflacionaria, que na prática “comia” parte da dívida herdadado passado, fazendo com que esta caísse, apesar dos déficits elevados, de maisde 5% do PIB, em média, no período.

O quadro seguinte, destacado da obra de Giambiagi e Além (2000, p. 218),mostra que o financiamento por meio de senhoriagem real, embora expressivo,foi inferior ao déficit público registrado na segunda metade do ano de 1980.

Déficit e senhoriagem real (% PIB)

1981/1984 1985/189 1990/1994 1995/1999

NFSP –ConceitoOperacional 5,0 5,1 0,0 4,8

Senhoriagemreal 1,8 2,8 3,3 0,7

Prosseguindo suas explicações, os autores enfatizam:

Na primeira metade do ano de 1990, até 1994 – inclusive -, a combinação deum financiamento monetário maior, com um déficit público nulo, no conceitooperacional, explica a queda substancial da relação dívida/PIBocorrida no período. Já a partir de 1995, ocorreu exatamente ocontrário. Nos termos do quadro antes exposto, a economia estavano quadrante C durante 1981/1984 (dívida crescente); na posiçãoD entre 1985 e 1989; no quadrante B em 1990/1994 (dívidadeclinante) e novamente no C na Segunda metade dos anos 1990.

A partir da década de 1990, mais precisamente no mês demarço, tem início o Plano Collor. Concomitante a ele,decretou-se um feriado bancário de três dias úteis, o que evitou acorreção da dívida que no período era assolada por uma inflação de quase3% ao dia útil, chegando a 80% ao mês. Como a dívida representava ouatingia 20% do PIB, em decorrência da medida adotada, foiautomaticamente corroída na ordem de 2%.

Naquele contexto, apesar da dívida do setor público ter caído de mais de 50%do PIB em 1984, para patamares inferiores a 40% nos cinco anos seguintes, asindexações não eram capazes de acompanhar a velocidade do aumento de

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Universidade do Sul de Santa Catarina

preços, fazendo com que, na prática, o que considerávamos um componentede juro “real”, não passava de mera compensação pela perda do valor docapital. Esse fenômeno se explica em virtude de ter ocorrido, no período, umconsiderável nível de ingressos de senhoriagem.

Além da receita expressiva de senhoriagem (tributos), o déficit praticamentenulo, conforme verificado no quadro destacado por Giambiagi e Além (idem)e, anteriormente transcrito, isso provocava o que chamam analistas econômicosde monetização da dívida, isto é, o controle monetário da dívida, e essefator associado:

a) ao novo movimento de apreciação cambial – que reduzia aimportância relativa da dívida externa, notadamente no ano de1994;

b) ao acordo da dívida externa daquele mesmo ano, que implicoua eliminação de parte de seu valor, decorrente docancelamento de parcial da dívida, fez com que a dívidapública caísse, em 1994, para apenas 26% do PIB.

Outro aspecto que exerceu reflexo direto na relação da dívida foi a mudança desua composição, estabelecida com a tendência de diminuição da participaçãoda dívida externa na dívida líquida total. Esse fator, alicerçado com o processode acumulação de reservas internacionais, iniciado em 1991, quando estas eraminferiores a US$ 9 bilhões, tendo atingido US$ 36 bilhões no final de 1994, fezcom que a redução da dívida, que em 1983, ano da maxidesvalorização era de2/3 da dívida total, caísse para 1/3 do total em 1994.

a) ao novo movimento de apreciação cambial – que reduzia aimportância relativa da dívida externa, notadamente no anode 1994;

b) ao acordo da dívida externa daquele mesmo ano, queimplicou a eliminação de parte de seu valor, decorrente docancelamento de parcial da dívida, fez com que a dívidapública caísse, em 1994, para apenas 26% do PIB.

Outro aspecto que exerceu reflexo direto na relação da dívida foi a mudança desua composição, estabelecida com a tendência de diminuição da participaçãoda dívida externa na dívida líquida total. Esse fator, alicerçado com o processode acumulação de reservas internacionais, iniciado em 1991, quando estas eraminferiores a US$ 9 bilhões, tendo atingido US$ 36 bilhões no final de 1994, fezcom que a redução da dívida, que em 1983, ano da maxidesvalorização era de2/3 da dívida total, caísse para 1/3 do total em 1994.

A contar de 1994, em consonância com a relativa reduçãoda dívida, o setor público voltou a crescer. E para umaanálise mais segura da fase posterior àquele ano, devemosconsiderar o surgimento de duas situações ou rubricas queafetam o valor da dívida, mesmo que embora não estejamrelacionadas nos seus resultados.

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Economia do Setor Público

115Unidade 7

Em primeira mão, temos a figura do reconhecimento de dívidas antigas,inicialmente não registradas, conhecidas como “passivos ocultos”. E no mundojornalístico por “esqueletos”, o que eleva o montante da dívida registradainicialmente. Em segunda mão tem-se a redução da dívida pública associada àsprivatizações, que provocam uma relativa diminuição da dívida pública.

Como exemplo de dívidas não registradas destacam-se asdívidas internas e externas de Estados e Municípios quenão eram incluídas no cálculo da dívida total do País. Naesfera das privatizações cita-se o exemplo da Usiminas,cujo valor da venda foi da ordem de duas vezes o valortotal das aproximadamente 40 empresas privatizadas nadécada de 1980.

Haveremos que nos ater, também, que na trajetória da dívida pública do ano de1990, outro fato que merece ser destacado é elevação da importância da dívidados estados e municípios que de 17% do total da dívida líquida do setorpúblico em 1990, passou para 38% em 1994 e para 42% em 1997, emdecorrência dos elevados déficits dessas unidades da federação no período.

Concluindo, pode-se destacar que o problema da dívidapública brasileira não era o seu montante e, sim, osreduzidos prazos de maturação, que normalmente eram emmeses ou, no máximo, de um a dois anos. Apesar disso, e doaumento considerável da dívida pública brasileira nasegunda metade dos anos de 1990, esta, em relação ao PIB,continuou sendo inferior a de outros países em processo dedesenvolvimento.

Seção 2 – Qual a diferença entre déficit e dívida pública?

Giambiagi e Além (2000, p.223), comentando sobre a evolução da dívidapública ao longo do tempo e em função de diferentes níveis de superávit oudéficit primário, asseveram que, “na evolução da dinâmica da relação dívida/PIB ao longo do tempo, o que importa é o tamanho relativo do resultadooperacional – e não do nominal -, independentemente do mesmo ser calculadoe divulgado pelo governo ou não”.

Os autores apresentam a seguinte fórmula para demonstrar a relação dívidapública/PIB, a cada período de tempo (d):

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Onde: (t – 1) expressa a defasagem de um período

f é a relação NFSP/PIB, no conceito nominal

q taxa de crescimento real

πππππ taxa de inflação

s coleta de senhoriagem

Se o conceito utilizado for o operacional, a equação muda conforme abaixodescrita.

Nesta segunda hipótese o “f ” corresponde à relação Necessidade deFinanciamento do Setor Público - NFSP/PIB, já no conceito operacional.

Os autores destacam não ser possível usar esta última equação, conjuntamentecom um “f ” em que as NFSP sejam medidas em termos nominais, pois issorepresenta um equívoco metodológico grave, que deixa de levar em conta aação da inflação sobre a relação da dívida/PIB, captada pela primeira equação.

Supondo que a senhoriagem seja nula e que o nível de atividade seja constante(q=0). A relação dívida /PIB é então afetada pelo déficit operacional, ou seja,se a dívida é inicialmente de 30% do PIB e há um déficit operacional de 2% doPIB, um ano depois a dívida deverá ser de 32% do PIB.

Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 226), costuma-se comparar o valor dadespesa de juros com o déficit e concluir que, sendo a razão entre aquela e esteelevada, “o déficit é financeiro”.

É clara a posição dos autores, pois, se não houvesse dívida o déficit poderia, nolimite, tornar-se nulo.

Destacam os autores que o argumento até poderia ter lógica e até tem seduzidoparte da mídia e da esfera política, levando, porém, três pontos importantes aconsiderar:

1) Em primeiro plano Giambiagi e Além (idem) defendem que,

se há despesas consideradas relevantes do orçamento, a comparação desta com odéficit, gerará um coeficiente que poderá ser próximo ou até superior a um e,assim, se o déficit corresponder a 5% do PIB, sendo a despesas de juros dessamesma magnitude, pode-se estabelecer que o déficit é financeiro. Partindo desseprincípio poder-se-ia também que o déficit é previdenciário quando as despesasprevidenciárias apresentarem a mesma ordem.

2) Como segundo plano, os autores asseguram que,

o grande beneficiário dos pagamentos de juros da dívida pública é o própriosistema financeiro que, a rigor, é um intermediário entre agentes com posições

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Economia do Setor Público

117Unidade 7

credoras e devedoras e que, portanto, o que nas contas públicas é uma despesade juros, tem como contrapartida um receita de quem tem títulos públicos nasua carteira.

3) Finalizando, dizem os autores citados que,

a despesa de juros é uma expressão de desequilíbrio primários anteriores, quegeraram a dívida inicial. Assim, utilizando-se das fórmulas anteriormentedispostas, se num primeiro ano verificássemos uma dívida de 45% do PIB,com 4% de crescimento real, 2% de inflação e 12% de juros nominais, gerariauma despesa de juros de 0,12 x 45 / [ 1,04 X 1,02] = 5,1% do PIB.

Entretanto, o que se pode observar é que, passado uma década, se ocorrer umapiora primária de um ponto percentual do PIB e a dívida em 58% do PIB, adespesa de juros é de 0,12 x 58 / [1,04 x 1,02] = 6,6% do PIB. Ocorrendo essasituação, na prática, o aumento seria agravado dado ao aumento do risco dasempresas emprestar recurso para o governo e, a taxa de juros certamenteaumentaria de forma proporcional ou em maiores níveis.

Há, portanto, uma relação direta entre a despesa de juros eo resultado primário e, como conseqüência, em relação aodéficit, de forma que uma melhora ou piora do resultadoprimário, mais cedo ou mais tarde irá refletir, num sentidoou no outro, na conta de juros e, isto ocorrerá mesmo que ataxa de juros seja constante.

Seção 3 – Quais os limites da dívida e do endividamento?

Conforme podemos observar, o governo vem de longa data sofrendo com aquestão da dívida e do endividamento do país, sendo que várias foram asmedidas e diversos os planos estabelecidos no sentido de promover o equilíbriodas contas públicas.

Você estudou também na seção 1 que, no decorrer da década de 1990, o fatoque marcou a importância em relação à questão da dívida pública foi, semdúvida, a elevação da dívida pública de estados e municípios que, apenasrepetindo, passou de 17% do total da dívida líquida do setor público em 1990,passou para 38% em 1994 e para 42% em 1997, em decorrência dos elevadosdéficits dessas unidades da federação no período.

O governo, portanto, quando se viu forçado a introduzir medidas rígidas decontenção e controle da dívida e do endividamento, fez tramitar no Congressoe homologou a Lei Complementar n. º 101, estabelecendo novas regras deadministração financeiras, regras estas voltadas à responsabilidade na gestãofiscal.

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A falada Lei de Responsabilidade Fiscal não só traçouconceitos e definições acerca da dívida pública, mas,também estabeleceu regras rígidas para os limites desta edas operações de créditos, da concessão de garantia e dorefinanciamento da dívida mobiliária.

Em relação aos conceitos e definições, o Artigo 29 do citado Diploma Legal,assim define:

‘Art. 29 Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:

I – dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, dasobrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convêniosou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior adoze meses;

II – dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União,inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;

III – operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura decrédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado devalores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outrasoperações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

IV – concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira oucontratual assumido por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;

V – refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principalacrescido da atualização monetária.

§ 1.º Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão dedívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e16.

§ 2.º Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos deresponsabilidade do Banco Central do Brasil.

§ 3.º Também integraram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazoinferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

§ 4.º O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cadaexercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações decrédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido deatualização monetária”.

A Lei Complementar n. º 101/00, Lei de Responsabilidade Fiscal, também veiotrazer regras para os limites da dívida pública e para as operações de crédito.Para estes elementos o Artigo 30 da Lei assim define:

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“Art. 30 No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidenteda República submeterá ao:

I – Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada daUnião, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 daConstituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmoartigo;

II – Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívidamobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado dademonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União,atendido o disposto no inciso I do § 1. º deste artigo.

§ 1.º As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão:

I – demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normasestabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal;

II – estimativa de impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;

III – razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo;

IV – metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.

§ 2.º As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também poderão ser apresentadasem termos de dívida líquida, evidenciado a forma e a metodologia de sua apuração.

§ 3.º Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em percentual dareceita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes daFederação que a integram, constituindo, para cada um deles, limites máximos.

§ 4.º Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívidaconsolidada será efetuada ao final de cada quadrimestre.

§ 5. º No prazo previsto no art. 5.º, o Presidente da República enviará ao Senado Federalou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de manutenção ou alteração dos limitese condições previstos nos incisos I e II do caput.

§ 6.º Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razãode instabilidade econômica ou alterações anãs políticas monetária ou cambial, o Presidente daRepública poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação derevisão dos limites.

§ 7.º Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houveremsido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.

Pode-se, assim, ratificar que, de curto ou longo prazo, dívida é produto dedesequilíbrio fiscal havido em exercícios pretéritos, ou seja, constitui-se oresultado o resultado negativo entre o montante das receitas arrecadadas eaquele resultante das despesas realizadas em anos anteriores.

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É importante ressaltar que antes do novo direito financeiro só se verificavamlimites de endividamento quando a Administração pretendia realizar operaçãode crédito. Somente nesse momento, em nenhum outro.

Diferentemente, a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar n. º101/00 quer que a dívida consolidada seja periodicamente verificada, mesmoque a entidade não esteja pleiteando empréstimo ou financiamento, de quatroem quatro meses, exceto nos Municípios com menos de 50 mil habitantes, quepoderão apurá-la de seis em seis meses (art. 63, I). O resultado desse examecomporá o Relatório de Execução Fiscal (TOLEDO Jr. e ROSSI, 2002, p.192).

Cumprindo o prazo estabelecido no Artigo 30 da Lei Complementar n. º 101/00, o Presidente da República enviou ao Senado Federal, em 03/08/2000,proposta de limites globais para a dívida fundada ou consolidada dos três entesfederados. No que tange aos Estados e Municípios o Senado Federal, exarandoem dezembro de 2001, a Resolução n. º 40, decidiu estabelecer os seguinteslimites em relação à Receita Corrente Líquida, apurada com base naarrecadação efetiva e agregada de doze meses de ingresso:

Estados: 2 vezes a receita corrente líquida – RCL.

Municípios: 1 e 2 vezes a receita corrente líquida – RCL.

Para que não houvesse um impacto capaz de produzir efeitos negativos nasatividades dos entes da Federação, a Lei de Responsabilidade Fiscal instituiu,também, normas para recondução da dívida aos limites, endividamento.

Sobre a recondução da dívida aos limites o Artigo 31 do mesmo DiplomaLegal, estabelece:

“Art. 31 Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite aofinal de um trimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes,reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.

§ 1.º enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:

I – estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive porantecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívidaconsolidada;

II – obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entreoutras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9.º

§ 2.º Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o enteficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado.

§ 3.º As restrições do § 1.º aplicam-se imediatamente se ao montante da dívida exceder olimite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.

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Economia do Setor Público

121Unidade 7

§ 4.º O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenhamultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária.

§ 5.º As normas deste artigo serão observadas nos casos de descumprimento dos limites dadívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas”.

Alguns autores defendem que ao estabelecer critérios para o controle e limitesda dívida consolidada, o governo deixou de contemplar a dívida flutuante queconsiste naquela verificada no final de cada exercício, decorrente doscompromissos orçamentários não paga e configurada nas peças contábeiscomo Restos a Pagar sem a devida cobertura financeira.

Entretanto, pode-se assegurar que determinar a limitação de empenho (gastos)no Artigo 9º e inciso II do § 1. º do Artigo 31, constitui-se instrumento deretenção e controle também atribuída à divida de curto prazo, isto é, aquelavincenda no exercício seguinte à elaboração do balanço do ano.

Este Instrumento de contenção e controle dos gastos fica ainda mais evidentequando no § 3º, do mesmo Artigo, estabelece que essa limitação deverá serimediatamente aplicada, caso o montante da dívida exceder o limite noprimeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do PoderExecutivo,

Ao editar a Lei de Responsabilidade Fiscal, o governo introduziu instrumentosalutar no contexto dos limites e controle da dívida e do endividamento doPaís, estabelecendo uma nova forma de gestão da coisa pública, alicerçada nospressupostos de uma ação planejada e transparente, com visão direcionada paraa previsão de riscos e eliminação de desvios capazes de afetar o equilíbrio dacontas públicas, isto é, conforme bem define o Diploma Legal, normas definanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal.

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Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda:

1. Tecendo comentários em relação ao comportamento da dívidapública no período de 1985 a 1989, Giambiagi e Além (2000,p. 216) enfatizam que mesmo o déficit se mantendo elevado, adívida sofreu um pleno declínio e que essa inflexão decorreude três elementos. Comente o terceiro elemento destacadopelos autores.

2. Para que possamos analisar com segurança a composição e/oua relação da dívida pública brasileira, devemos ter em menteque:

a- ( ) Nossa dívida é realizada em moeda nacional.

b- ( ) Os autores recomendam que não se faça qualquerparâmetro com o PIB.

c- ( ) Ela é realizada em moeda externa, devendo-seconsiderar o valor desta.

d- ( ) Não é possível proceder a qualquer relação do déficitpúblico.

3. Além da questão da monetização da dívida, motivada pelaexpressiva receita de senhoriagem, outro fator (aspecto)exerceu importância para que a dívida total líquida caíssesignificativamente na década de 1990. Este aspecto consiste:

a- ( ) As indexações não eram capazes de acompanhar avelocidade do aumento dos preços.

b- ( ) O feriado bancário de três dias decretadoconcomitantemente ao Plano Collor.

c- ( ) O acordo da dívida externa de 1994, que implicou aeliminação de parte de seu valor.

d- ( ) A mudança de sua composição, estabelecida com atendência de diminuição da dívida externa líquida.

e- ( ) O déficit era praticamente nulo.

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Economia do Setor Público

123Unidade 7

4. Em um dos pontos considerados por GIAMBIAGI e ALÉM(2000, p. 226), na relação dívida e déficit, observamos que oprincipal beneficiário do pagamento de juros da dívida públicaé o próprio sistema financeiro, que age com intermediárioentre agentes com posições credoras e devedoras. Podemosconsiderar que esta situação dá-se em função de:

a- ( ) O sistema financeiro também exerce função reguladoraem relação à dívida pública.

b- ( ) A despesa de juros é uma expressão de desequilíbrioprimário anterior, que garantiu a dívida inicial.

c- ( ) Os investidores possuem títulos públicos em suascarteiras e por isso a despesa de juros nas contaspúblicas.

d- ( ) Se não houvesse dívida, o déficit poderia desaparecer.

e- ( ) Todas as alternativas estão corretas.

5. Dentre as regras estabelecidas pela Lei de ResponsabilidadeFiscal, encontramos aquelas destinadas:

a- ( ) Para os limites da dívida e das operações de créditos.

b- ( ) Os critérios para concessão de garantia.

c- ( ) As regras para refinanciamento da dívida mobiliária.

d- ( ) A dívida flutuante ficou efetivamente caracterizada naLei.

e- ( ) As alternativas a, b e c estão corretas.

6. A Resolução do Senado Federal n. º 40/2001 definiu comolimite de dívida fundada ou consolidada dos Estados, omontante correspondente a:

a- ( ) 1 e2 vezes a receita corrente líquida.

b- ( ) 2 vezes o montante das receitas totais do Estado.

c- ( ) 2,2 vezes a receita corrente líquida.

d- ( ) 2 vezes a RCL apurada com base no agregado de 12meses.

e- ( ) 2 vezes o total da dívida registrada no ano anterior.

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Síntese da unidade

Nesta unidade você estudou os conceitos e características da dívida pública, deque forma se dá a relação dela com os chamados déficits públicos e ao PIB –Produto Interno Bruto, além das novas regras estabelecidas pela Lei deResponsabilidade Fiscal para os limites dessa mesma dívida e doendividamento dos entes da Federação.

Saiba mais

Você que pretende ampliar seus estudos e conhecimentos, especialmenteacerca do assunto tratado nesta unidade, sugere-se acesso ao livro de:

Toledo Jr. Fávio C. de; Rossi. Sérgio Ciquera. Lei de ResponsabilidadeFiscal. Comentada artigo por artigo. 2.ª ed. São Paulo: NDJ. 2002.

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8Unidade 8

A política de incentivosfiscais

Objetivos de aprendizagem

Compreender o que são incentivos fiscais.

Conhecer de que forma esses incentivos influem na economia.

Diferenciar os incentivos fiscais de renúncia de receitas.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 O que é e quais são as espécies de incentivos?

Seção 2 Qual a influência dos incentivos fiscais naeconomia?

Seção 3 Relação entre incentivos fiscais e renúncia dereceitas.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de conversa

Nesta unidade você vai estudar acerca de elementos de considerável influêncianas questões econômicas, que são os conhecidos incentivos fiscais.

Antes de iniciar a primeira seção, pense na seguinte questão: você sabia que umdos instrumentos utilizados pelo governo, para estimular a geração de empregoe renda, é a concessão de isenção de tributos para instalação de parquesindustriais em Estados e Municípios?

Sabia que para conceder esses benefícios ou incentivos o governo tem quedemonstrar que a liberação de suas receitas não estará afetando odesenvolvimento dos projetos e metas estabelecidas no seu orçamento anual?Por exemplo, se deixar de arrecadar o ISS decorrente da isenção concedidapara instalação de um fábrica de sapatos, uma montadora de carros etc.,continuará dando assistência à saúde e à educação.

Seção 1 – O que é e quais são as espécies de incentivos?

Antes de iniciar a leitura desta unidade, é importante você fazer uma leitura do§ 6.º do Artigo 165 da Constituição Federal de 1988, e verificar o que o eledispõe sobre as receitas e despesas decorrentes desses incentivos.

§ 6.º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado doefeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistia, remissões, subsídios ebenefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Quais as espécies de incentivos?

Observando o enunciado do parágrafo anteriormente transcrito de nossaConstituição, você pode observar o que são espécies de incentivos, as isenções,anistias, remissões, subsídios e outros benefícios, conforme destacado nocitado dispositivo legal. Veja a seguir, em mais detalhes, cada um deles.

a) Incentivos fiscal

Estímulo concedido pelo governo com intuito de assegurar regularidade nacobrança dos tributos e/ou viabilizar o desenvolvimento do setor econômico.

Por exemplo, desconto para pagamento integrale antecipado do IPTU.

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Economia do Setor Público

127Unidade 8

b) Isenção

Figura tributária de caráter não-geral, concedida por meio de lei, mediante aqual o Poder Público isenta determinada pessoa ou seguimentosocioeconômico, com o fim de assegurar e/ou incentivar o desenvolvimentoeconômico local.

Este tipo de incentivo geralmente é concedido para instalação de unidadesprodutoras ou outros organismos geradores de atividade desenvolvimentista.

Exemplo conceder isenção de ISS para instalação deindústria no Município.

c) Anistia

Benefício de natureza fiscal, pelo qual, mediante lei autorizativa,o Poder Público isenta de pena pecuniária o contribuintefaltoso e/ou desrespeitoso com suas obrigações de naturezatributária.

Como exemplo podemos citar a concessão de anistiaaos munícipes que ampliaram a área construída de seusimóveis, sem anterior permissão da autoridade local.

Exemplo: anistiar de multa o contribuinte que deixou depagar no vencimento seu Imposto sobre a PropriedadePredial e Territorial Urbana.

d) Remissão

Este benefício de natureza tributária contempla a autorização de lei queisenta, de forma total ou parcial, débitos inscritos em dívida ativa. Talbenefício geralmente se dá em decorrência da diminuta importância docrédito tributário, podendo também ser aplicada para os casos deincapacidade financeira do contribuinte.

e) Subsídios

Figura de natureza tributária, por meio da qual, mediante lei, o Poder Públicoarca com uma parcela ou a diferença entre o custo real de um bem ou serviçoconcedido e/ou adquirido por particular e o valor efetivamente pago pelapopulação.

Exemplificando, podemos citar o subsídio pelo governode parte das tarifas de transportes coletivos.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

É importante assimilar que os incentivos fiscais poderão ocorrertambém por meio de alterações de alíquotas e/ou modificação dabase de cálculo em que resultem em extinção mesmo que parcial daobrigação de natureza tributária.

Seção 2 – Quais as influências dos incentivos fiscais naeconomia?

Voltando ao texto constitucional, verificaremos que a concessão de incentivosde natureza fiscal influencia a atividade econômica sobre dois aspectos, isto é,sobre a arrecadação da receita e sobre a realização da despesa.

Tomando-se por base os aspectos ligados à arrecadação da receita, não é difícilverificar que ao conceder uma isenção, uma anistia e até mesmo uma

remissão, o poder público está abrindo mão de uma parcela dos tributos quelhe é devida pelos contribuintes, sendo direito e dever seu recebê-la por

força de lei.

Entretanto, ao conceder um incentivo do tipo isenção fiscal, o PoderPúblico, com certeza, estará estabelecendo a obrigatoriedade de uma

contrapartida por parte do beneficiário da isenção. Veja que cabe aoPoder Público o exercício de funções visando à expansão do

desenvolvimento econômico e social. Neste ângulo, a concessão de isençõespode e deve estar diretamente ligada ao desempenho de atividades direcionadasao movimento da economia, à geração de empregos e à distribuição de renda.

Assim, o governo poderá abrir mão de parte de sua receita para que, por meioda instalação de unidades industriais e outros instrumentos econômicos, possaassegurar um incremento do nível de emprego e renda, isto é, a melhoriasocioeconômica de determinada região.

Mais especificamente, no caso do benefício do tipo Anistia, o Poder Públicopoderá utilizá-lo e até utiliza, como instrumento incentivador do incrementodos níveis de arrecadação de determinado tributo. Com isso, amplia suasdisponibilidades financeiras.

É evidente que este tipo de incentivo seja concedido deforma igualitária a todos os contribuintes para que não secaracterize privilégio daqueles faltosos com suasobrigações tributárias.

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Economia do Setor Público

129Unidade 8

Tratando-se do incentivo do tipo subsídio, por oferecer caráter exclusivo dedespesa, seu resultado ao Poder Público está diretamente relacionado aodesenvolvimento econômico, pois, a partir do momento que arca com partedos custos de bens e serviços, o governo possibilita o atendimento dasnecessidades político-sociais, além de viabilizar a competição no comércio debens e serviços, atuando na função de regulador de mercado e ampliação dacompetitividade.

Com sua particularidade, a remissão, ao mesmo tempo em que poderá geraruma perda, poderá oferecer um ganho em sentido contrário e, maisespecificamente quando evita um desembolso por parte do Poder Público, hajavista que, em muitas das vezes, o custo de cobrança pode ser superior ao valordo crédito tributário.

Portanto, após os estudos do conteúdo desta seção, concluímos que osincentivos fiscais influenciam diretamente na economia na medida em que ogoverno, tanto poderá incrementar suas receitas, reduzir suas despesas, quantoimpulsionar o desenvolvimento de atividades que irão resultar na geração deemprego e renda.

Seção 3 – Qual a relação entre incentivos fiscais erenúncia de receitas?

Esta disciplina tem como título “Economia do Setor Público” e vocêacabou de estudar os incentivos fiscais, suas espécies e influências naeconomia. Antes, porém, de entrarmos na conceituação e naclassificação por espécie de incentivos, transcrevemos o textoconstitucional elencado no § 6.º de nossa Constituição Federal de1988 e, nele, podemos observar que o projeto de lei orçamentáriaanual deverá estar acompanhado do demonstrativo de impactoresultante da concessão desses benefícios.

Nas unidades anteriores você estudou sobre os gastos e a alocaçãodos recursos públicos e, mais especificamente nesta unidade, sobre adívida pública e seus limites. Etapas estas nas quais verificamos que ogoverno vem, de longa data, implementando ações no sentido de promover oequilíbrio das contas públicas.

Dentro dessas medidas, como não poderia fugir à regra, a contenção dedespesas decorrentes da concessão de incentivos fiscais também foicontemplada nas medidas de contenção de gastos. Assim, complementando eregulamentando o texto constitucional, o legislador, ao editar a Lei deResponsabilidade Fiscal, Lei Complementar n. º 101/00, destinou uma seçãoespecificamente para tratar da chamada “Renúncia de Receita”.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Objetivando propiciar um melhor entendimento iremos transcrever osenunciados do Artigo 14 da citada Lei de Responsabilidade Fiscal, que assimdispõe:

Art. 14 A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qualdecorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender aodisposto na lei de diretrizes orçamentárias e a, pelo menos, uma das seguintes condições:

I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receitada lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultado fiscaisprevistas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, pormeio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base decálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1.º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídios, crédito presumido, concessão deisenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo queimplique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios quecorrespondam a tratamento diferenciado.

§ 2.º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput desteartigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quandoimplementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3.º O disposto neste artigo não se aplica:

I – às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153da Constituição, na forma do seu § 1.º;

II – ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos decobrança”.

Conforme verificamos, no § 1. º foram enunciados os tipos de renúncias dereceitas a que se devem preceder por medidas de cautela fiscal.

Segundo Toledo Jr e Rossi (2002, p. 102), “com o advento do novo direitofinanceiro, todas essas desistências fiscais demandam não apenas previsão naLDO e em lei específica autorizativa (art. 150, § 6.º, da CF); solicitam mais; nointeresse da disciplina fiscal, precisam atender às condições que se seguem:

estimativa do impacto orçamentário e financeiro da renúnciafiscal, durante três exercícios financeiros;

declaração de que a renúncia não afeta as metas fiscais daLDO; e/ou

aumento compensatório de tributo diretamente arrecadadopelo Município.”

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Economia do Setor Público

131Unidade 8

Falando-se em estimativa de impacto orçamentário e financeiro, vale lembrarque o Superávit financeiro do ano findo poderá ampliar, via créditos adicionais,o orçamento do ano em curso, conforme disposto no Artigo 43 da Lei n.º4.320/64. Por outro lado, o déficit financeiro reduzirá a despesa prevista na leido orçamento.

Toledo Jr. e Rossi (2002, p. 103) aplicam o seguinte exemplo para demonstrar aestimativa do impacto orçamentário-financeiro da renúncia de receita.

Caso se queira conceder uma remissão de dívida ativa, quantificada em $ 100mil, será preciso elaborar documento revelando seu impacto sobre o orçamento ea disponibilidade de caixa, tal como segue:

Superávit financeiro de 2002................................R$ 500.000,00 (A)

(+) Receita esperada em 2003...........................R$ 10.000.000,00(B)

(=) Disponibilidade Financeira para 2003......R$ 10.500.000,00 (C)

Custo da remissão da dívida ativa......................................1% (D/B)

Estimativa de impacto financeiro.................................0,95% (D/C)

É importante observar que o exemplo dos autores contempla apenas umexercício e a Lei de Responsabilidade Fiscal determina a abrangência de trêsexercícios. Verifique, também que, caso se opte pelas medidas de compensação,prevista no inciso II do Artigo 14, essa estimativa perderá seu valor.

Sendo as Receitas Correntes Líquidas, dos últimos doze meses, o parâmetroutilizado na demonstração da não afetação das metas fiscais na LDO, claroque uma receita antes não arrecadada não poderá afetar qualquer nível de metafiscal.

Um exemplo típico dessa situação é o incentivo para atrairnovas unidades produtivas, pois, ao desonerá-las do IPTU eISS, não haveria qualquer redução do nível de receita, hajavista que estes deixaram de ser arrecadados no período,ficando, portanto, fácil demonstrar que a desoneraçãotributária não está afetando as metas fiscais.

Um cuidado importante, neste caso, é observar que essa flexibilidade nãoalcança as taxas, restringindo-se somente aos impostos, pois, caso para a novaindústria seja concedido incentivo de isenção de taxa de coleta de lixo, o custoda coleta será expandido e com isso haverá aumento da despesa do poderpúblico, sendo recomendável, então, a proposição de medidas compensatórias.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Considerando-se que as taxas e a Contribuição deMelhoria são tributos vinculados diretamente aofinanciamento dos serviços, as medidas de compensaçãode tributo atrelam-se a apenas uma de suas espécies, ouseja, os impostos, por não estarem estes vinculados a umaatividade estatal definida.

Não podemos imaginar que as medidas compensatórias se realizamexclusivamente pela ação do Poder Público, pois, fundada no

crescimento econômico local, a ampliação da base de cálculo constituifator que pode compensar várias formas de renúncia de receita. De outramaneira, a instalação de um novo pólo produtivo, em determinada localidade,certamente provocará incremento de incidência do IPTU, ISS e ITBI, uma vezque haverá mais residências, mais prestadores de serviços, mais transaçõesimobiliárias e, conseqüentemente, mais base de cálculo.

Conforme podemos verificar, a relação entre os incentivosfiscais e a renúncia de receita dá-se de forma direta.

Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda:

1. Como você definiria a isenção de caráter não geral.

2. Dentre os incentivos e/ou benefícios concedidos pelo PoderPúblico temos:

a- ( ) O perdão de dívida ativa, classificado como isenção.

b- ( ) A remissão destinada a cobrir parte dos gastos deserviços.

c- ( ) A anistia que não necessita de lei autorizativa.

d- ( ) A isenção que não tem caráter geral.

e- ( ) A pena pecuniária em decorrência de atraso.

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Economia do Setor Público

133Unidade 8

3. Não se aplica o disposto no Artigo 14, da Lei deResponsabilidade Fiscal, quando:

a- ( ) Na concessão de isenções.

b- ( ) Na concessão de anistia.

c- ( ) Na concessão de incentivos fiscais do tipo subsídios.

d- ( ) No cancelamento do débito cujo montante seja inferiorao dos custos de cobrança.

e- ( ) No crédito presumido.

4. Na relação entre incentivos fiscais e renúncia de receitapoderá ocorrer:

a- ( ) Somente haverá perda por parte do Poder Público.

b- ( ) Compensação de receita anteriormente não prevista naLOA.

c- ( ) Perda pela não arrecadação de certos tributos.

d- ( ) Compensação de receita em relação às taxas.

e- ( ) Ganhos pela concessão de anistias.

5. Face à vinculação de suas receitas ao financiamento dosserviços ampliados, a compensação de receitas não se aplica:

a - ( ) Ao IPRF.

b- ( ) Taxas e contribuições de melhorias.

c - ( ) Ao IPTU.

d - ( ) Ao IRPJ.

e - ( ) As alternativas a, b e d estão corretas.

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Síntese da unidade

Nesta unidade você acabou de estudar os conceitos e as espécies deincentivos, suas finalidades, influências no processo econômico e a relaçãodele com a chamada renúncia de receitas.

Pôde, também, visualizar as novas regras impostas pela Lei deResponsabilidade Fiscal, Lei Complementar n.º 101/2000, para a concessãodesses benefícios e incentivos, especialmente no que tange à demonstração deeles não afetarão os cumprimentos das metas e objetivos do governo.

Saiba mais

Para você, que deseja ampliar seus conhecimentos acerca dos incentivos fiscais,e suas relações com a renúncia de receita tratados nesta unidade, e ainda nãoleu, sugere-se:

CRUZ, Flávio da, et al. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. SãoPaulo: Atlas, 2003. Este livro apresenta uma linguagem clara e objetiva que iráauxiliá-los no implemento de seus conhecimentos.

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9Unidade 9

Federalismo fiscal

Objetivos de aprendizagem

Conhecer os modelos de organização do governo.

Compreender as características formadoras de um estadofederado.

Conhecer as regras basilares do federalismo.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 Quais os tipos de Estado?

Seção 2 O que é Estado Federal e seus processos de formação?

Seção 3 Quais os princípios caracterizadores do Federalismo?

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para início de conversa

Nesta unidade você vai estudar sobre as questões do Federalismo Fiscal, objetodo qual não podemos nos esquecer em nosso Curso de Administração Pública.

Você vai estudar que o Estado nasceu de uma necessidade coletiva dasociedade e surge como único instrumento capaz de fazer valer o direito decada cidadão.

Você sabia que...O Federalismo é a forma de organização do poder erepartição das atribuições que mais tem se desenvolvido?

Seção 1 – Quais os tipos de Estado?

Para que possamos conceituar e expor os diversos tipos de Estado vamos,primeiramente, relembrar que a sociedade desde seus primórdios semprenecessitou da constituição de um ente que a organizasse e a dirigisse, de formaa estabelecer a convivência harmônica entres seus povos.

Dessa necessidade coletiva acabou por imigrar o Estado como ente capaz deorganizar politicamente a sociedade, além de instituir e fazer valer umaordem coercitiva configurada pelo direito.

Migra o Estado e com ele surge a necessidade de se administrar asatividades e os bens públicos. A administração da coisa pública, numperíodo mais recente, conhecido como Estado moderno, acabou porcontrair linhas direcionadoras mais complexas, resultando nosurgimento de diversificadas formas de organização do poder erepartição de atribuições entre unidades, concedendo-as maior oumenor autonomia.

Conti (2004, p. 2) enfatiza que, “nesse contexto dos Estadosmodernos, o federalismo encontra-se entre os sistemas que mais tem sedesenvolvido, sendo considerado pelos estudiosos de Teoria do Estado um dosmais adequados para os países de grandes dimensões territoriais, como é o casodo Brasil”.

Segundo Conti (idem), a característica principal do federalismo consiste na

divisão do poder entre entidades autônomas, que propicia o surgimento dedelicadas e intrincada questões. Por exemplo, como repartir de forma adequadaas competências legislativas e executivas (materiais) e, - principalmente – comocustear as atividades exigidas para o desempenho das atribuiçõescorrespondentes a tal repartição?

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Economia do Setor Público

137Unidade 9

Respondendo a essas questões o autor assevera que, no âmbito do EstadoDemocrático de Direito, as respostas deverão necessariamente ser encontradasna Constituição, que se constitui a convenção viabilizadora da ordemsociopolítica, sendo admissível a ocorrência de divergências positivas enegativas entre os elementos formadores do federalismo, quer por seudesconhecimento da Constituição ou por lacunas nela existentes.

O que é Estado?

Para Hans Kelsen e Conti (2004, p. 3), “o Estado é uma sociedadepoliticamente organizada, porque é uma comunidade constituída por umaordem coercitiva e esta ordem é o direito”.

Ainda, segundo Conti (2004, p. 02-03), Manoel Gonçalves Ferreira Filho,apoiado na doutrina de Hans Kelsen, procura enfatizar que o Estado, e oselementos básicos que o integram na doutrina tradicional – povo, território epoder -, só pode ser caracterizado juridicamente, definindo-se que Estado é“uma ordem jurídica relativamente centralizada, limitada no seu domínioespacial e temporal de vigência, soberana e globalmente eficaz”.

Analisando os conceitos destacados por Conti (idem), podemos observar que oEstado moderno tem como característica essencial a soberania, isto é, um poderde autodeterminação, fixando os limites de sua própria competência, nãosendo submisso nem oferecendo sujeição do poder estatal a qualquer outro,diferentemente da autonomia que somente atua dentro de limitespreviamente fixados pela própria Constituição.

O Estado unitário

Para Conti (idem), Estado unitário “é aquele que apresenta umúnico centro de poder, o qual é a cúpula e o núcleo do poderpolítico”.

Ainda, segundo o autor, “no estado unitário e descentralizado existesempre alguma forma de descentralização administrativa, legislativa epolítica, mas tudo depende diretamente do poder central, que pode atémesmo suprimi-la”.

Conforme já destacado anteriormente, no caso do Estado unitário, estemantém a soberania e por razões políticas e econômicas, se ramificaconcedendo aos seus troncos autonomia política sem, entretanto, desprezar-lhes a vinculação.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

O Estado constitucionalmente descentralizado

A descentralização política deve ser necessariamente institucionalizada, ou seja,deve estar devidamente formalizada na Constituição, de forma que não sejapossível ao poder central suprimi-la discricionariamente, mas somentemediante processo de alteração da Constituição. (CONTI. 2004, p. 4).

Em certos casos, de Estado constitucionalmente descentralizado, a autonomiados entes descentralizados pode assemelhar-se àquela dos entes integrantes deuma federação, o que, na prática, faz com que este tipo de Estado se aproximemuito do Estado Federal.

Seção 2 – O que é Estado Federal e qual o seu processode formação?

Traçando um breve histórico das alianças federativas, Conti (2004, p. 4-5),descreve que:

Embora alguns autores apontem a Confederação Helvética, surgida em 1291,como o primeiro exemplo de aliança federativa entre Estados, reconhece-segeralmente que o Estado Federal moderno nasceu apenas em 1787, com osurgimento dos Estados Unidos da América, a partir da integração definitivade treze ex-colônias britânicas, que haviam logrado suas independências em1776. Observação que, em um primeiro momento, essas colônias reuniram-sesob a forma de uma confederação, criada por meio de um tratado – osArtigos de Confederação-, celebrado em 1777 e ratificado em 1781.

Ainda, segundo Conti (2004, p. 5), as ex-colônias, alicerçadas nos Artigos deConfederação e devido à forte opressão e domínio do poder inglês, buscarammanter intactas, a soberania, a liberdade e a independência que tinham sidorecém-adquiridas, limitando à então formada União, denominada de EstadosUnidos da América, poderes que não passavam pela concessão de autorizaçãopara realização de negociações internacionais e a manutenção de um sistema dedefesa armada comum.

Acrescenta o autor que no período de 1787, reunidos na cidade de Filadélfia,após calorosos debates, procederam à revisão dos Artigos de Confederação,transformando as ex-colônias em uma federação, criando-se uma Constituiçãoa qual todos os Estados passaram a submeter-se, adotando-se uma doutrinaproporcionando o equilíbrio e a limitação dos poderes anteriormenteconstituídos, que foram separados em Legislativo, Executivo e Judiciários,independentes e harmônicos entre si.

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Economia do Setor Público

139Unidade 9

O Estado Federal

Em conjunto, vamos buscar apoio nos ensinamentos dos pensadores eestudiosos do assunto para podermos estabelecer nosso próprio conceito deEstado Federal.

Dalmo Dallari apud Conti (2004, p. 4) afirma que,

a noção de Estado Federal indica uma forma de Estado e não de governo.Aponta, todavia, um relacionamento bastante estreito entre a organizaçãofederativa e os poderes de governo, uma vez que a dotação de tal estruturasignifica que seus integrantes consideraram-na mais adequada para resolverseus problemas e atingir objetivos comuns.

Para Conti (2004, p. 4), “Dallari, atento à origem etimológica da palavra fed-eral, do latim foedus, que significa pacto ou aliança, explica que será federal oEstado que seja formado basicamente por uma aliança ou união de estados”.

Seguindo a versão do autor citado por Conti (2004, p. 4), podemos assim tecernosso próprio conceito de Estado Federal, ou seja, é aquele cuja base deformação, sob o domínio de um poder constituinte, sustenta-se na aliança entrediversos estados, que apesar de serem dotados de autonomia política mantêmsubordinação ao ente formador.

O Processo de formação do Estado Federal

Segundo Ferreira Filho apud Conti (2004, p. 6), os principais processos deformação do Estado Federal ocorrem por agregação e segregação.

a) Federalismos por agregação – Este ocorre do resultado daunião de Estados já existentes que se sobrepõem ao Estadonovo abrindo mão de suas soberanias. Como exemplo osautores destacam os Estados Unidos, a Alemanha e a Suíça.

b) Federalismo por segregação – Diferentemente do anterior,este ocorre quando, por decorrência de razões políticas, aFederação é resultante da descentralização de um Estadounitário pré-existente, dando origem a novos entes dotadosde autonomia política sem, no entanto, perderem avinculação central, dotada da soberania federativa. Comoexemplo, os autores destacam o Brasil.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Seção 3 – Quais os princípios caracterizadores doFederalismo?

Michel Temer apud Conti (2004, p. 7) afirma que “o pressuposto básico daexistência de um Estado Federal, constitui-se a rigidez constitucional e aexistência de um órgão constitucional incumbido do controle daconstitucionalidade das leis”.

Também citado por Conti (2004, p. 7), Carlos Veloso afirma que podemosdistinguir os seguintes princípios em uma federação, assim definindo-as:

1. Repartição constitucional de competências.

2. Autonomia estadual, compreendendo a auto-organização, oautogoverno e a auto-administração.

3. Participação do Estado-membro na organização e naformação da vontade da Federação.

4. Discriminação constitucional das rendas tributárias, com arepartição da competência tributária e a distribuição dareceita tributária.

Adotando os princípios anteriormente destacados, não é difícil associá-los aocaso do Brasil, haja vista que nossa Constituição é rígida e a renda, a

competência e a distribuição da receita, em matéria tributária,encontram-se devidamente contempladas em nossa Carta Magna,especialmente nos Artigos 145 a 162, que contemplam os princípios e

regras do Sistema Tributário Nacional.

Coelho (1999, p. 176-177), falando acerca do federalismo, assegura que noque tange aos Estados-Modernos da Federação, e aos seus Municípios,

dispõe a Constituição:

“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,observados os princípios desta Constituição”.

§ 1.º São reservadas aos Estados as competências que lhes sejam vedadas por estaConstituição.

§ 2.º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão a empresa estatal, comexclusividade de distribuição, os serviços locais de gás canalizado.

§ 3.º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas,aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes,para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interessecomum”.

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Economia do Setor Público

141Unidade 9

Quais as características do Federalismo?

Traçando as características federalistas, Conti (2004, p. 7 e 8) busca alicerce nosensinamentos de Geraldo Ataliba e Dalmo Dallari. Geraldo Ataliba define que,sob o aspecto jurídico, são sete as características da federação.

1. Existência de uma Constituição Federal rígida, para garantir aestabilidade do Estado.

2. Presença de poder constituinte próprio nos Estados-membros.

3. Território próprio.

4. Conjunto de cidadãos (povo) próprio.

5. Repartição constitucional de competências entre os Estados-membros.

6. Dois órgãos legislativos federais (bicameralismo), umintegrado por representantes do povo, eleitosproporcionalmente à população, e outro integradoparitariamente por representantes dos Estados-membros.

7. Corte constitucional que assegure a supremacia daConstituição Federal.

Dalmo Dallari assegura serem oito as características fundamentais do EstadoFederal, e descreve-as:

1. Os Estados-membros perdem a condição de Estados.

2. Constituição Federal com base jurídica do Estado (e não umtratado).

3. Inexistência de direito de secessão, por proibiçãoconstitucional (explícita ou não).

4. Somente o Estado Federal tem soberania.

5. Atribuições da União e das unidades federadas fixadas naConstituição, por meio de uma distribuição de competências.

6. Renda própria destinada a cada esfera de competências.

7. Compartilhamento de poder político entre a União e asunidades federadas, por meio de órgãos representativosdestas e da população.

8. Existência de uma única cidadania nacional, que é a doEstado Federal.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Como elementos caracterizadores da existência do Estado Federal, pode-sedestacar:

a) existência de território próprio;

b) um poder constituinte formado dois órgãos legislativosfederais, um integrado por representantes do povo e outro,proporcionalmente, por representantes daqueles e dos entesfederados;

c) existência de uma Constituição suprema e ligeiramente rígida,que estabeleça, entre outras, as competências e os direitos decada ente federado;

d) existência de uma única nacionalidade do povo, que é a doEstado Federal.

Uma forte característica verificada na existência do Estado Federal diz respeitoao estabelecimento de competências, e estas estão diretamente vinculadas àesfera da competência tributária, que vai desde a definição da competência emmatéria tributária até a destinação do receita oriunda dos tributos.

O Federalismo encontra-se também dividido em espéciesclassificadas como “dual ou dualista”, cooperativo, deintegração e de equilíbrio simétrico ou assimétrico. Veja, aseguir, mais detalhes sobre cada um deles.

Dual ou dualista: conhecido por Federalismo original ouclássico, o dual ou dualista caracteriza-se pela existência deduas esferas de poder claramente distintas. Com atribuições ecompetências próprias que, na horizontal, atrela-se a umaprevisão de tributos próprios, sem a necessária coordenaçãoe/ou harmonização das atividades exercidas por cada um dospoderes.

O objetivo principal do Federalismo é o equilíbrio entrepopulação, riqueza, território e poder entre os diversosentes autônomos da Federação.

Simétrico: considerando-se que cada ente possui as suaspróprias características devidas às diferenças regionais, não éaconselhável que se trate os entes de forma igualitária, pois,assim procedendo não estaríamos buscando o equilíbriodesejado. Prevalece aqui aquela máxima de se tratarigualmente os iguais e desigualmente os desiguais. Neste casoo Federalismo do tipo simétrico não é aconselhável.

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Economia do Setor Público

143Unidade 9

Assimétrico: o Federalismo de equilíbrio assimétrico, apesarde difícil aplicação, devido exatamente às desigualdadesregionais, apresenta-se com maior flexibilidade para permitira realização de planos, programas e projetos conjuntos entreas diversas esferas, sob a coordenação do poder central, razãopela qual o orçamento público, principalmente o de longoprazo, quando de sua elaboração deve contemplar o quechamamos de prioridades regionais.

Cooperativo: diferentemente do dualista, o Federalismocooperativo caracteriza-se pela necessidade de os Estadostrabalharem harmonicamente em conjunto com o governocentral na busca de soluções para os problemas do país. Faz-se presentes os aspectos da união, aliança, cooperação esolidariedade, sendo uma constante as concessões de ajudasdo poder central para os entes federados.

Integração: quanto ao Federalismo de integração, tem-se osistema federado com objetivo de alcançar maior eficiênciana captação e alocação de recursos, não se podendo,entretanto, admitir a intervenção demasiada do poder centralna autonomia dos Estados-membros para evitar a destruiçãoda própria Federação.

Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda:

1. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, citado por Conti (2004, p.2), traça o seguinte conceito de Estado: “ é uma ordemjurídica relativamente centralizada, limitada no seu domínioespacial e temporal de vigência, soberana e globalmenteeficaz.

Com suas palavras, comente o conceito estabelecido peloautor.

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2. O Federalismo tem sido considerado pelos estudiosos daTeoria do Estado como o sistema mais adequado para aorganização do poder e repartição de atribuições entreunidades regionais, dotadas de maior ou menor autonomia,principalmente para os países:

a- ( ) Em processo de desenvolvimento.

b- ( ) Subdesenvolvidos.

c- ( ) Com grande contingente populacional.

d- ( ) De grandes dimensões territoriais.

e- ( ) Nos quais a desigualdade social é relevante.

3. Tomando por base o material estudado nesta unidade, traceuma relação entre os que os autores consideram “soberania” e“autonomia”.

4. No Estado unitário, o único centro de poder é considerado:

a- ( ) O poder dos entes federados.

b- ( ) O poder dos Estados e Municípios, como é o caso doBrasil.

c- ( ) O núcleo e a cúpula do poder político.

d- ( ) A descentralização administrativa.

e- ( ) O que se convencionou chamar de Estados modernos.

5. O processo de formação do Estado Federal, resultante dadescentralização de um Estado unitário pré-existente, éconsiderado:

a- ( ) Federalismo de equilíbrio.

b- ( ) Federalismo dualista.

c- ( ) Federalismo por segregação.

d- ( ) Federalismo por agregação.

e- ( ) Federalismo de integração.

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Economia do Setor Público

145Unidade 9

6. São princípios de uma federação:

a- ( ) Participação do Estado-membro na organização e naformação da vontade da Federação.

b- ( ) Existência de uma Constituição Federal rígida, paragarantir a estabilidade do Estado.

c- ( ) Existência de uma única cidadania.

d- ( ) Somente o Estado Federal tem soberania

e- ( ) Existência de território próprio.

Síntese da unidade

Nesta unidade, que você acabou de completar, foi possível conhecer e avaliaros aspectos formadores do Federalismo fiscal, os modelos de estado, osprincípios caracterizadores do Federalismo, além dos aspectos constitutivos doprocesso de formação do estado federado.

Mais especificamente você pode observar que o Federalismo, mesmo sendoum pressuposto de difícil aplicação, como a manutenção da soberania nacionale a subordinação ao ente constituinte, configura-se como o sistema deorganização do poder e repartição de atribuições mais desenvolvido porpensadores econômicos e de maior aplicação em nível mundial.

Saiba mais

Para você, que deseja fazer uma pesquisa sobre Federalismos Fiscal, como umaboa dica, sugerimos o livro:

Conti, José Maurício. Federalismo Fiscal. São Paulo: Manole. 2004.

Verifique o que o autor diz sobre “A aplicação da moldura teórica aofederalismo fiscal desenhado na Constituição de 1988”.

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10Unidade 10

Política fiscal edistribuição de renda

Objetivos de aprendizagem

Compreender os efeitos da regulação fiscal do Governo.

Conhecer a repercussão dos impostos diretos e indiretos.

Estudar as causas da redistribuição do imposto sobre a renda.

Seções de estudo

Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:

Seção 1 A política fiscal do governo.

Seção 2 A influência dos impostos diretos e indiretos.

Seção 3 Os efeitos redistributivos do imposto sobre a renda.

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Para início de conversa

Nesta unidade você vai estudar sobre a política fiscal e a distribuição de renda,consolidando, assim, a abordagem e os conhecimentos pertinentes a cada umdos aspectos integrantes das unidades anteriores e que conjuntamenteformaram o conteúdo da “ementa” desta disciplina.

Ao final desta unidade Política Fiscal e Distribuição de Renda, você teráconcluído todas as unidades e estará apto a prosseguir seus estudos nasdisciplinas posteriores.

Vamos lá?

Seção 1 – A política fiscal do Governo

Constitui-se puramente político, e de competência dos representantes do povono Parlamento e do comandante da nação, o problema da determinação doobjeto da Política fiscal. Esta poderá ser dirigida no sentido de propiciar aevolução do país para objetivos puramente econômicos, como seudesenvolvimento e industrialização, assim como para alvos políticos e sociais,incluindo maior intervenção do Estado no setor privado ou, até mesmoabsorvê-lo por inteiro.

De acordo com Baleeiro (2003, p. 57), “a noção de desenvolvimento assentaem critérios comparativos: diz-se que uma nação é subdesenvolvida em relaçãoaos padrões de vida, cultura e bem-estar de outras mais avançadas em níveis deprodutividade e de civilização”. O autor acrescenta que:

De modo geral, o subdesenvolvimento caracteriza-se pelo baixo nível de rendaper capita de um povo e, em conseqüência, seu padrão ínfimo de vida porefeito da escassa produtividade de sua economia presa a métodos rudimentaresde produção e de trabalho.

A diferença entre Estados desenvolvidos e subdesenvolvidos, para Buchana eEllis estaria, assim, na média de produção acabada para consumo e bem-estarmaterial utilizado pelos habitantes.

Citado por Baleeiro (2003, p. 59), Colin, reformula o pensamento de seusantecessores, destacando que “o progresso de um país mede-se pela proporçãopequena de indivíduos no setor de atividades primárias (agricultura, mineração,pesca etc.) e pelo alto número relativo de pessoas ocupadas nas atividadessecundárias (indústrias) e terciárias (comércio e profissões técnicas)”.

Tendo, pois, a função de propiciar a elevação dos níveis de desenvolvimentoeconômico e social de um país, setores como a agricultura, a indústria e ocomércio, formam o tripé de sua Política Fiscal.

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Economia do Setor Público

149Unidade 10

Qual a relação da Agricultura “versus” indústria?

Não poderemos falar na relação entre agricultura e indústria, sem levarmos emconsideração que a modernização tecnológica da primeira pelo emprego demáquinas, irrigação, análise de solos, aplicação das descobertas da física,química e biologia, ou seja, os meios racionais de trabalho rural elevam aprodutividade e libertam homens para a indústria, ao mesmo tempo em que ossuprem de alimentos e matérias-primas, além de produtos para exportação.

Entretanto, é preciso, também, que não se perca o entendimento de que umpaís dificilmente se industrializará sem contar com uma agricultura em altonível de tecnologia.

Brozen apud Baleeiro (2003, p. 59) afirma que,

na Inglaterra, a agricultura ocupa 5% apenas dos braços, ou força de trabalho,contra 11% nos Estados Unidos, ao passo que, nestes, o setor secundário(indústria), absorve 25% contra 35% no Reino Unido. Todavia a renda percapita americana é de cerca do dobro da inglesa (US$ 1.453 nos EUAcontra US$ 773 na Inglaterra).

Assim, como nos Estados Unidos, no Brasil somente após a saturação deinvestimento no setor primário (agricultura) é que os investimentos foramcanalizados para a indústria.

Tal situação decorreu do fato de que sendo a formação de capitais, em parte,proveniente de empréstimos externos, mas, sobretudo poupando parteconsiderável das rendas provenientes da produção primária, a indústria paulistalevantou-se sobre os alicerces das poupanças de fazendeiros e exportadores,geradas pelas grandes safras e altos preços do café.

Neste ângulo, haveremos de concordar que a escolha de uma Política Fiscaladequada pressupõe a existência de uma visão nítida do órgão planejador sobreeste assunto, haja vista estar devidamente claro e certo da necessidade defomento financeiro simultâneo na agricultura e na indústria, não importandomuito a ordem dos fatores, mas a busca do incremento de ambas, sem ofavorecimento de uma em detrimento da outra.

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O que é política estrutural e conjuntural?

Versando sobre o assunto, Baleeiro (2003, p. 61-62) dispõe que,

a política de conjuntura compensatória das flutuações, eminentementecambiante pela própria versatilidade dos fenômenos a corrigir ou dirigir, poderáparecer algo distinto e alheio à política da estrutura, aceito que esta se definepelo conjunto dos caracteres, proporções e relações estáveis dos componentes eintegrantes.

Na verdade, porém, o êxito de uma política de estrutura não pode desprezar apolítica de conjuntura nem dela se desvincular.

O importante, por exemplo, é que, quando discutimos secerto nível de inflação é benéfico ao desenvolvimentoeconômico, na realidade estamos indagando sedeterminada tendência conjuntural é favorável, complica,ou se apresenta neutra face a uma ação intervencionista dogoverno, dirigida para modificações desejáveis daestrutura.

Partindo desse pressuposto e considerando-o do ponto de vista da PolíticaFiscal, deveremos decompô-lo em dois aspectos distintos, ou seja, se ligeiratendência inflacionária constitui uma das condições mais favoráveis aodesenvolvimento ou, se é possível financiar-se um programa dedesenvolvimento pela criação de dinheiro novo, isto é, por emissões de moeda.

No Brasil, são relevantes os debates realizados a esse respeito, não seignorando, porém, que orientadores esclarecidos e responsáveis pela

política de desenvolvimento são favoráveis ao financiamentoinflacionário. Estes, em última análise, obrigam os consumidores aosacrifício para os investimentos que enriquecem o grupo de

produtores favorecidos.

Caso semelhante ocorreu na Europa do século passado,quando parte da industrialização da Inglaterra foi conquistadacom sacrifício do trabalho árduo de 12 horas diárias, inclusive

da submissão ao castigo físico de crianças e adolescentes.

Mesmo no Brasil, há correntes que continuamente advertem paraos riscos da incompatibilidade entre inflação e o desenvolvimento.

Sobre este fato Baleeiro (2003, p. 61) afirma que:

em recente visita a nosso país, K. E. Boulding propôs-se a fazer reflexões sobreo tema da ação benéfica ou maléfica da inflação sobre o desenvolvimento,chegando a admitir a fecundidade desenvolvimentista da inflação desde que

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condicionada a períodos breves (short-run), quando poderá estimularinvestimentos transferindo fundos das mãos ociosas e destituídas de iniciativaque os possuem – os capitalistas, rentistas etc., para as mãos enérgicas dosempresários que, com destemor e capacidade de assumir riscos, os manipulam eempregam.

Boulding apud citado por Baleeiro (2003,p. 61 e 62) vai mais longe nas suasreflexões e acrescenta;

O desenvolvimento exige aparelhagem social apta a dissociar a propriedade dosrecursos e a operação deles pelos empresários ousados que os investem e gerem,mas não os proprietários dos capitais. A inflação inicial e não duradourafavorece esse resultado socialmente útil à expansão e ao progresso da economia.Mas, se ela se prolonga, os emprestadores e fornecedores de capitais, não ativos,livre do surprise effcet, elevam desmensuradamente os juros, compensando-sepreviamente da desvalorização de seu dinheiro quando for amortizado e, então,os piores percalços se levantam ao processo econômico ótimo.

Pode-se, portanto, concluir que a estrutura de capitais e a conjunturaeconômica necessitam estar alinhadas de forma que o custo do dinheiro sejacontrolado favorecendo o desenvolvimento pela aplicação dos recursos nosistema de produção e não, exclusivamente, pela suposta correção de seu custo.

A mudança de estrutura somente deve ocorrer com a coordenação eficiente dapolítica compensatória da conjuntura, admitindo-se, tão somente, uma leve ebreve tendência inflacionária que poderá ser benéfica ao processo dedesenvolvimento, mas a mesma não poderá ser prolongada para evitarautodestruição daqueles benefícios.

Como ocorreu a formação de capitais?

Já vimos que, a coordenada política compensatória da conjuntura visando aoaperfeiçoamento da estrutura é fator recomendável por vários economistas.

Ao nos referirmos, entretanto, à questão da política de formação de capitais,vamos observar que, em que pese o modelo do processo de desenvolvimento,seja ele agrícola, seja industrial, de maciços investimentos nos setores privado epúblico, a Política Fiscal, simultaneamente, na órbita do pleno emprego, deveráter como objetivo principal o favorecimento da poupança e sua orientação paraos setores que se reputam indicados àquele fim específico.

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Baleeiro (2003, p. 62) afirma que

pela conjugação da política de desenvolvimento com a da conjuntura, estaúltima deve manter as tendências ótimas, não permitindo a recessão, nem quedure ou se exacerbe a ligeira inclinação inflacionária de caráter cíclico oudecorrente do próprio processo desenvolvimentista.

O autor caracteriza como um dos pontos mais delicados da política deformação de capitais a crença de que a tributação não deve alcançar os altosníveis de renda e fortuna, dado que eles revelam menor propensão ao consumoe, com essa atitude do fisco, recebem maiores incentivos os investimentos.

Outro ponto a considerar na questão da Política Fiscal consiste na formaçãode capitais economicamente neutros, isto é, que não oferecem alternativas dedesenvolvimento econômico, sendo direcionados à construção de elementostipo pirâmides, igrejas, museus, monumentos etc, constituindo-se umacaracterística precípua dos países subdesenvolvidos a aplicação de seusparcos recursos a instrumentos de formalismo, estético ou simbólico.

É comum em países com essa mentalidade, considerar-se no diferencialentre estes, julgados imaturos, e aqueles considerados amadurecidos, abase média de produção acabada, consumo e bem-estar material utilizadopelos habilitantes. Ocorre, porém, que neste caso entrariam na relação

não só os algarismos do produto nacional, da renda nacional, mas,também, os de malária, analfabetismo, índices de duração da vidahumana, saúde pública, roupa, alimentação, ou seja, aspectos que,em larga escala, se consideram de importância na organização legal epolítica.

Quais os instrumentos de política de desenvolvimento?

Uma Política Fiscal de desenvolvimento que se considera salutar a um país, nãopode se distanciar da responsabilidade de competência dos serviços públicosdo Estado. Haverá, sim, de ater-se à finalidade a que se destinam os gastosgovernamentais.

Caracterizam-se culpa do Estado e atributos de um país subdesenvolvido oanalfabetismo, endemias, baixos índices sanitários, transportes miseráveis,estradas lamacentas, portos assoreados, corrupção administrativa, peculato eprevaricação eleitorais, desperdícios, obras suntuosas e improdutivas, além deoutros.

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Neste contexto, a despesa pública será vital na condução do esforço doEstado em fornecer incentivos à formação de capitais, ou reuni-los pormeios tributários tendentes à formação de poupança compulsória, comobjetivo de financiar as pesquisas agronômicas, as estaçõesexperimentais, o aprendizado técnico, as investigações científicas etc,que representam ônus pesadíssimo ao setor privado e, que, portanto,devem ser assumidos pelo Estado.

Outros instrumentos da política de desenvolvimento, que se associam àsdespesas, são, sem dúvida, os incentivos fiscais, dos quais se destaca aespécie da isenção que pode e deve auxiliar a realização de investimentos nageração de emprego e renda, sendo importante que estes se apresentem nosmomentos embrionários das organizações, exatamente pelas dificuldadesmomentâneas destas assumirem riscos de considerada propensão.

Um exemplo adotado pelo Brasil, nos últimos anos, pode ser caracterizadopelas isenções e deduções do imposto de renda para encorajamento dereinversões ou novas inversões no Nordeste e na Amazônia, por meio dasbases políticas da Sudene, sendo, entretanto, neste caso, necessário um rigorosoacompanhamento de gestão.

Qual a influência dos capitais estrangeiros?

Sendo a formação de capital condição sine qua non de desenvolvimento, dadoque este pressupõe investimentos cada vez maiores, a Política Fiscal deverá serorientada no sentido de incentivar a poupança, o autofinanciamento e aentrada de capitais estrangeiros, que devem associar-se à poupança interna.

Como fatores marcantes da influência e importância dos capitais estrangeiros,na ótica de Baleeiro (2003, p.67), podemos destacar:

a) o desenvolvimento dos EUA e do Canadá, a partir depoupanças oriundas do setor primário, nutriu-se de copiososempréstimos ingleses, franceses etc., o que impulsionou oprocesso de desenvolvimento dos mesmos, sobretudo amelhoria do sistema ferroviário;

b) ao irromper a Primeira Guerra (1914-1918), os EUA eramnação devedora aos principais mercados financeiros daEuropa. Entretanto, ao findar-se aquela Guerra, estavaminvertidas as posições, haja vista que, pelos fornecimentos eempréstimos, aquela nação passava a credora dos seusaliados, que os haviam financiado ao longo de um século;

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c) esse fenômeno de nacionalização das dívidas estrangeirasocorreu também com o Brasil, a Argentina e outros países,depois da Segunda Guerra Mundial, quando a Inglaterraresgatou os débitos de congelados comerciais com a entregade títulos públicos, ações de estradas de ferro e outros papéisprocedentes dos investimentos desde o século XIX.

Um fator importante a considerar, nesta questão da importância dos capitaisestrangeiros, configura-se a tributação desses investimentos, ou seja, além delevarem em consideração a estabilidade da moeda e do balanço de pagamentos,investidores externos observam, em elevado grau, a taxação tributária.

Fechando os estudos desta seção, vamos observar que Baleeiro (2003, p. 68)procura descrever a mensuração do problema da Política Fiscal edesenvolvimento e assegura, “a Contabilidade Econômica, cujo progresso apartir da Segunda Grande Guerra tem sido notável, fornece meios de medir-seo crescimento das economias e assentar-se racionalmente o planejamento desua expansão”.

Vai mais longe o autor dizendo que “os escritores destacam como pontosbásicos do crescimento da economia e da racionalidade de sua expansão, é queo Produto Bruto Nacional seja maior do que a taxa de crescimentodemográfico”.

Exemplificando, o autor destaca que o Brasil, na atualidade, oferececrescimento vegetativo da população na média de 3,1% ao ano e que, portanto,não haverá progresso se o Produto Bruto Nacional – PBN, não superarsensivelmente esse índice.

Seção 2 – Qual a influência dos impostos diretos eindiretos?

Na seção anterior você estudou os aspectos ligados à Política Fiscal. Nestaseção você vai estudar a influência dos impostos diretos e indiretos.

São considerados diretos os tributos cuja incidência se dá diretamentesobre os rendimentos dos indivíduos e, por indireto aqueles cobradosem associação com os valores dos bens e serviços que satisfazem suasnecessidades.

Na condição de tributo direto temos, como melhorexemplo, o imposto sobre a renda, enquanto que o impostosobre o consumo caracteriza-se mais adequadamente nacondição de tributos indiretos.

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155Unidade 10

Analisada de forma isolada, a distribuição dos tributos nessas duas categorias,configura-se aparentemente simples, porém de relevante importância dentro,não só da estrutura tributária, mas, também, na relação da Política Fiscal e odesenvolvimento. Isto se dá, porque o peso de cada um deles mostra a maneirapela qual os tributos atingem os indivíduos na sociedade.

Se quisermos fazer uma analogia acerca da abrangência dos impostos diretos eindiretos, observaremos que, quando tratamos da questão do consumo, temosque, quanto maior a participação relativa dos impostos indiretos, maior será aabrangência do imposto, à medida que esses tributos recaem, sobretudo, noconsumo de bens e serviços. Do outro lado, ao analisarmos o assunto sob aótica da renda, verificaremos que, quando os impostos diretos oferecem maiorrepresentatividade, significa que o sistema tributário está retirando maiorparcela de recursos das fontes de rendas provenientes dos lucros, salários,honorários etc.

Na análise do volume relativo dos tributos diretos e indiretos no total daarrecadação fiscal, poderíamos dizer que o sistema tributário estaria aplicandoo efeito da progressividade dos tributos, se o volume dos tributos diretosoferecessem participação relativa maior, o sistema estaria obtendo maiorvolume de receitas das camadas mais ricas da população. Caso contrário, ascamadas mais pobres estariam arcando com maior contribuição do volumetributário do país.

O que é o Sistema de Tributação?

Este Sistema é estabelecido pelo tratamento dado às diversas camadas de rendada sociedade, classificando-se em: proporcional, progressivo ou regressivo.

a) Sistema Proporcional

Neste Sistema aplica-se a mesma alíquota do tributo para os diferentes níveisde renda da população, o que significa dizer que o valor do imposto variaapenas de acordo com o nível de renda.

Se a alíquota for de 5% sobre a renda bruta, quem ganhaR$ 1.000,00 pagará R$ 50,00 de imposto e, quem ganha R$2.000,00, arcará com o valor de R$ 100,00.

b) Sistema Progressivo

Diferentemente do anterior, neste Sistema aplicam-se alíquotas dotadas demaiores percentuais de impostos para as classes de renda mais alta, fazendocom que o valor do tributo varie em relação à alíquota e ao nível de renda.

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Supondo que em nosso exemplo anterior, para quemganha até R$ 1.000,00 a alíquota fosse de 5%, e, paraaqueles de ganham de R$ 1.000,01 até R$ 2.000,00, aalíquota fosse de 10%, teríamos, no primeiro caso, umimposto no valor de R$ 50,00 (igual ao SistemaProporcional) e, no segundo caso, porém, um imposto novalor de R$ 200,00. Portanto, o tributo foi majorado não sópelo volume da renda, mas, também, pelo percentual daalíquota.

c) Sistema Regressivo

Inversamente ao anterior, esse Sistema visa a tributar, em maior volumepercentual, as camadas de mais baixo nível de renda e, neste caso, adotando asmesmas alíquotas, porém inversas, e os mesmos níveis de renda, teríamos, nosdois casos, montantes iguais de tributos no valor de R$ 100,00.

Conforme observamos, seja da maneira pela qual afetam os indivíduos nasociedade, ou pela introdução de qualquer dos sistemas de tributação, háinfluência direta nos níveis de renda e, por conseguinte, nos níveis de poupançae no processo de desenvolvimento do país.

Seção 3 – Quais os efeitos redistributivos do impostosobre a renda?

Após você ter se familiarizado com os aspectos da Política Fiscal e dainfluência dos impostos diretos e indiretos, é importante se inteirar dosaspectos ligados aos efeitos redistributivos do imposto sobre a renda.

São vários os fatores que contribuem para que haja uma distribuição da renda eda riqueza de forma bastante desigual e, dentre eles, podemos citar aoportunidade educacional, mobilidade social, a estrutura de mercado etc. Pordecorrência desses fatores o governo exerce função primordial com o principalobjetivo de introduzir mecanismos eficazes que visem a melhor ajustar adistribuição da renda e da riqueza, tornando-a menos desigual possível.

Por produzirem resultados mais satisfatórios, de forma geral, a tributação e astransferências são os meios mais utilizados para promover esse ajuste.Entretanto, como instrumentos de redistribuição da renda, o Estado,simultaneamente aos tributos e às transferências, utiliza legislação especial parafixação do salário mínimo, e delimitar as proteções tarifárias, os subsídios etc.,tendo tais mecanismos a característica principal de redistribuir recursos entreos indivíduos na sociedade.

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O governo, portanto, ao mesmo tempo em que retirarecursos de uma camada da sociedade, exercendo suafunção distributiva, transfere estes recursos a outracamada da sociedade, de forma a assegurar umaredistribuição mais justa da renda e, com isso, busca odesenvolvimento e o equilíbrio econômico.

A redistribuição da renda na sociedade não se processa apenas natransferência dos recursos aos indivíduos, ocorre, também, por meio dafunção de alocação que se configura pela aplicação dos recursos obtidospelo governo pelo sistema de tributação progressiva, em atividades denatureza social. Tendo por fim beneficiar as camadas mais pobres dapopulação, ou seja, necessidades de natureza coletivas, aí incluídas aeducação, saúde, transportes etc.

Esta função também contempla a redistribuição de renda na sociedadena medida em que oportuniza a obtenção e/ou acesso a esses bense serviços por todos os indivíduos.

Sabendo-se que somente o governo possui o poder decompulsoriamente instituir formas de ação que efetivamente irãocontribuir para o combate às desigualdades sociais, o que poderá serrealizado tanto pela utilização de mecanismos progressivos de tributação ou,indiretamente por meio das transferências pela função de alocação. Essaprerrogativa deixa claro que o ajustamento na redistribuição da renda e dariqueza na sociedade, somente será possível e alcançará resultados satisfatóriospor intermédio da participação ativa do governo.

A atuação do governo, portanto, só se justifica a partir do momento em quesuas atividades melhorem a qualidade de vida da população, o que se obtémcom ofertas decentes de serviços públicos básicos, como saúde, educação,transporte, segurança, habitação etc., e, ainda, com incentivos às atividadesprodutivas que propiciem melhores salários e oportunidades, isto é, maiorjustiça na distribuição das riquezas geradas pelas atividades produtivas.

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Atividades de auto-avaliação

Leia com atenção os enunciados e responda:

1. Citado por Baleeiro (2003, p. 57), Colin, define que “oprogresso de um país mede-se pela proporção pequena deindivíduos no setor de atividades primárias (agricultura,mineração, pesca etc.) e pelo alto número relativo de pessoasocupadas nas atividades secundárias (indústria) e terciárias(comércio e profissões técnicas)”.

Com suas palavras, trace um pequeno comentário acerca dopostulado de Colin.

2. Ao se falar na relação “agricultura - versus - indústria”,vamos considerar que “contar com uma agricultura em altonível de tecnologia”. Significa:

a- ( ) Estimular os estudos do homem do campo.

b- ( ) A aplicação das descobertas da física e da química não sãoimportantes.

c- ( ) A agricultura é considerada no setor terciário daeconomia.

d- ( ) O uso de equipamentos moderno segura o homem nocampo.

e- ( ) O auxílio técnico/científico e equipamentos modernosestimulam o setor.

3. Falando-se em Política Fiscal, a inflação é considerada:

a- ( ) Benéfica ao processo de desenvolvimento.

b- ( ) Tumultua o processo de desenvolvimento.

c- ( ) Ruim em virtude de que os investidores elevaram oscustos do dinheiro.

d- ( ) Não traz quaisquer conseqüências ao processo dedesenvolvimento.

e- ( ) Somente oferece positividade se ocorrer em períodocurto e baixo níveis.

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Economia do Setor Público

159Unidade 10

4. Nosso ilustre visitante, citado por Baleeiro (2003, p. 61 e 62),K. E. Boulding, ao estabelecer que o desenvolvimento exigeaparelhagem social apta a dissociar a propriedade dosrecursos, na verdade refere-se há:

a- ( ) Manutenção do capital na poupança.

b- ( ) Aplicação dos recursos no processo produtivo egeração de renda.

c- ( ) Tendência inflacionária reduzida e pouco controle docusto do dinheiro.

d- ( ) O planejador da Política Fiscal não necessita conhecerdo assunto.

e- ( ) Não há qualquer influência da associação dapropriedade dos recursos.

5. Por instrumentos de política de desenvolvimento, que seassociam às despesas públicas, podemos considerar osincentivos fiscais, dos quais se destaca a espécie da:

a- ( ) Remissão.

b- ( ) Anistia.

c- ( ) Isenção.

d- ( ) Lucro presumido.

e- ( ) Todas as alternativas estão corretas.

6. Considera-se progressivo o sistema tributário quando:

a- ( ) Os impostos variam tanto em alíquota quanto pelaclasse da renda.

b- ( ) Os impostos variam apenas em relação à renda,mantendo fixa a alíquota.

c- ( ) Aplica-se maior percentual de alíquota ao mais baixonível de renda.

d- ( ) Não há qualquer relação entre a renda e alíquota dotributo.

e- ( ) A progressividade não é importante no sistematributário.

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Curso Superior de Tecnologia em Administração Pública

Síntese da unidade

Nesta unidade você estudou acerca da Política Fiscal e os aspectos da estruturaconjuntural desta, além de avaliar a importância e a relação da agricultura e daindústria e dos capitais estrangeiros no processo econômico.

Destacou-se, também, as características dos Sistemas de Tributação, os efeitosdos impostos diretos e indiretos incluindo a influência da distribuição da renda,destacando, em especial, o Imposto de Renda.

Saiba mais

Você que pretende ampliar seus conhecimentos acerca da Política Fiscal, dadistribuição da renda e dos Sistemas de Tributação, recomendamos os livros:

PEREIRA. Luiz Carlos Bresser; SPINK. Peter. Reforma do Estado eAdministração Pública Gerencial. 5ª ed. Rio de Janeiro: Atlas. 2003.

ROSA JR. Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro & DireitoTributário. 14ª ed. São Paulo: Renovar. 2000.

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Economia do Setor Público

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Para concluir os estudo da disciplina

A Disciplina “Economia do Setor Público” ofereceu oportunidade de vocêaprimorar seus conhecimentos em relação às atribuições econômicas dogoverno, o crescimento do setor público, as formas de participação do Estadona economia, os gastos do setor público, a composição da receitas tributáriasdo setor público, a relação entre a política fiscal e estabilização da economia, asfunções da receita e da despesa pública como instrumento de regulação dospreços de mercado, a dívida pública e sua relação com o déficit público, apolítica e os instrumento que o governo como incentivo ao processo produtivoe a geração e distribuição de renda, os aspectos relacionados ao federalismofiscal e a relação entre, a política fiscal e a distribuição de renda.

Nas primeiras unidades você estudou que o Estado, criado pelos anseios dasociedade como ente organizador e capaz de fazer valer o direito de cadacidadão exerce, com preponderância, as funções de regulador e indutor daeconomia, pois, além da necessidade, tem o poder e o direito legal de intervirna atividade econômica com o objetivo de obter os meios que lhes sãonecessários para a manutenção de suas atividades e direcionamento doprocesso produtivo, geração e distribuição de renda.

Tomou-se, ainda, conhecimento dos fatores determinante da intervençãoestatal brasileira e correlação com aquela ocorrida em outros paises, além dosaspectos norteadores das estatizações que basicamente decorreram da falta deinteresse do setor privado em investir em setores considerados de relevanteimportância para a economia.

O acervo teórico seqüencial disponibilizou as formas, configurações eclassificação dos gastos públicos, os fenômenos interativos do crescimento, asnovas regras e limites destes, instituídos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.No que tange aos ingressos financeiros do Setor Público, você conheceu ascaracterísticas do Sistema Constitucional Tributário, que por força de nossaConstituição, configura-se como instrumento rígido que exige coro especialpara a sua alteração.

Você também verificou que as Receitas Públicas, tanto podem ser origináriasde uma função do Estado, incluindo as receitas de prestação de serviços,industriais, agropecuária, da exploração do Patrimônio, como podem derivar-sedo poder de coerção legal que este possui de instituir e cobrar os tributos, dosquais são espécies, os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria. Osingressos públicos podem originar do crédito que o governo possui para acaptação de recursos junto a fontes externas, decorrendo daí as operações decrédito.

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O Estado, na sua função de indutor, visa buscar a estabilidade da economia, eem determinadas ocasiões teve que intervir de forma enérgica criando fontestemporárias de geração de receita e contenção de gastos, o que seconvencionou chamar de fontes temporárias de contenção fiscal.

Mais recentemente a intervenção do Estado foi marcante em relação adesoneração dos preços tributários internos, proporcionando uma maiorcompetitividade ao produtor brasileiro com o mercado externo, proporcionadapela eliminação do efeito cumulativo das Contribuições do PIS/PASEP e daCOFINS.

Na seqüência, você teve a oportunidade de aprimorar seus conhecimentos emrelação ao uso eficiente dos recursos públicos e de que forma as receitas edespesas do setor podem interagir como instrumentos norteadores daestabilidade dos preços de mercado e direcionadores da estabilidadeeconômica. Pode, também, conhecer os conceitos e características da dívidapública, a diferença e sua relação com o déficit público, além das novas regraspara o limite da dívida e do endividamento do Setor Público, estabelecidas pelaLei de Responsabilidade Fiscal.

Fechando o ciclo da disciplina, você estudou conteúdos que lhe permitirãoavaliar, com segurança, os fenômenos e os princípios norteadores doFederalismo Fiscal, o modelo e os elementos constitutivos do estado federado.Você também estudou a receita e a despesa, qual a política e que outrosinstrumentos o Estado possui e pode utilizar com o objetivo de promover odesenvolvimento econômico e incentivar a geração de emprego e distribuiçãode renda.

Desejo que você tenha bastante sucesso nesta trajetória do curso deAdministração Pública. Sucesso!

Prof. Bernardino José da Silva

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Economia do Setor Público

163Referências

Referências

ARAUJO, Carlos Roberto Vieira. História do Pensamento Econômico.Uma Abordagem Introdutória. 1ª ed. São Paulo: Atlas, 1986.

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6ª ed. São Paulo:Malheiros. 2000.

BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª ed. Riode Janeiro: Forense. 2003.

BRASIL. Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais deDireito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços daUnião, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Brasília. DF.

BRASIL. Lei n.º 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código TributárioNacional. Brasília. DF.

BRASIL, Constituição da Republica Federativa do Brasil. De 05 deoutubro de 1.988. Brasília. DF.

BRASIL. Lei n.º 9.717, de 27 de novembro de 1988. Dispõe sobre aContribuição para os Programas de Integração Social e de Formação doPatrimônio do Servidor Público PIS/PASEP, e dá outras Providências. Brasília.DF.

BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 5 de maio de 2000. Estabelecenormas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal edá outras providências. Brasília. DF.

BRASIL. Lei n.º 10.637, de 30 de dezembro de 2002. Dispõe sobre a não-cumulatividade na cobrança da Contribuição para o Programa de IntegraçãoSocial (PIS) e para a Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), noscasos que específica; sobre o pagamento e o parcelamento de débitostributários federais, a compensação de créditos fiscal, a declaração de inaptidãode inscrição de pessoas jurídicas, a legislação aduaneira, e dá outrasprovidências. Brasília. DF.

BRASIL. Lei n.º 10.934, de 11 de agosto de 2004. Lei de DiretrizesOrçamentárias para o exercício de 2004. Brasília. DF.

BRASIL. Lei n.º 10.833, de 29 de dezembro de 2003. Altera a LegislaçãoTributária Federal e dá outras providências. Basília. DF.

BRASIL. Lei n.º 11.100, de 25 de janeiro de 2005. Estima a receita e fixa adespesa da União para o exercício de 2004. Brasília. DF.

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BRASIL. Lei n.º 10.865, de 30 de abril de 2004. Dispõe sobre aContribuição para o Programa de Integração social e da Formação doPatrimônio do Servidor Público e a Contribuição para o Financiamento daSeguridade Social incidentes sobre a importação de bens e serviços, e dáoutras providências. Brasília. DF.

BRASIL. Lei n.º 10.925, de 23 de abril de 2004. Reduz as alíquotas do PIS/PASEP e da COFIN incidentes na importação e comercialização do mercadointerno de fertilizantes e defensivos agropecuários e da outras providências.Brasília. DF.

BRASIL. Lei n.º 10.933, de 11 de agosto de 2004. Dispõe sobre o PlanoPlurianual da União para o período de 2004 a 2007. Brasília – DF.

BRASIL. Portaria n.º 42 de 14 de abril de 1999. http:/stn.fazenda.gov.br

BRASIL, Portaria n.º 163, de o4 de maio de 2001. http:/www.stn.fazenda.gov.br

CASSONE, Vittorio. Direito Tributário. 6ª ed. São Paulo: Atlas. 1997.

CONTI, José Maurício. Federalismo Fiscal. 1ª ed. São Paulo: Manole. 2004.

DEODATO, Alberto. Manual de Ciência das Finanças. 15ª ed. São Paulo:Saraiva, 1977.

FREDERIGHI, Wanderley José. Direito Tributário. Parte Geral. 1ª ed. SãoPaulo: Atlas, 2000.

GIACOMONI, James. Orçamento Público. 13ª ed. São Paulo: Atlas. 2005.

GIAMBIAGI, Fabio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas. Teoria ePrática no Brasil. 2ª ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 19ª ed. São Paulo:Malheiros. 2001.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. SãoPaulo: Malheiros. 2004.

PEREIRA, José Matias. Finanças Públicas. A Política Orçamentária noBrasil. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; SPINK, Peter. Reforma do Estado eAdministração Pública Gerancial. 5ª ed. Rio de Janeiro: FGV, 2003.

RIANI, Flávio. Economia do Setor Público. Uma Abordagem Introdutória.4ª ed. São Paulo: Atlas. 2002.

REZENDE, Fernando. Fianças Públicas. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 1994.

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Economia do Setor Público

165Referências

ROCCA, Carlos Antônio; SILVA, Adroaldo Moura da. Et. Al. FiançasPúblicas. 1ª ed. São Paulo: Pioneira. 1983.

ROSSETTI, José Paschoal. Introdução à Economia. 12ª ed. São Paulo:Atlas. 2001.

ROSA JR., Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro & DireitoTributário. 14ª ed. São Paulo: Renovar. 2000.

Endereços Eletrônicos

Ministério de Estado do Planejamento Orçamento e Gestão

www. planejamento.gov.br

Receita Federal - www. receita.fazenda.gov.br

Secretaria do Tesouro Nacional - www.stn.fazenda.gov.br

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Economia do Setor Público

167Referências

Sobre o Autor

Bernardino José da Silva

Técnico em Contabilidade – Colégio Comercial “Monsenhor FredericoHobold”.

Bacharel em Ciências Contábeis - Unisul – Universidade do Sul de SantaCatarina

Especialização em Auditoria Empresarial - Unisul Universidade do Sul deSanta Catarina.

Experiências Profissionais (atual)

Ministério da Saúde – Ex-INAMPS E EX-INPS - Agente Administrativo

Governo do Estado de Santa Catarina - Coordenador da Comissão deControle Interno

Fundação Universidade do Sul SC - Professor

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Economia do Setor Público

169Anexos

Anexos

Respostas e comentários das atividades de auto-avaliação

Unidade 1

1) Aliomar Baleeiro ao estabelecer em sua definição de receita pública aexpressão “sem quaisquer reservas, refere-se ao ingressos nos cofres públicosque se efetiva de maneira permanente, não estando, portanto, condicionada aqualquer espécie de devolução,isto é, sem contra-obrigação no passivo, oubaixa de outros elemento no patrimônio. Ao utilizar a expressão “comoelemento novo”, o autor complementou seu pensamento anterior, deixandoclaro que se configura um acréscimo efetivo no patrimônio público, ou seja,uma “Receita Efetiva” sem vínculos permutativos.

2) alternativa “a”3) alternativa “e”4) alternativa “d”5) alternativa “e”6) alternativa “a”7) alternativa “e”8) alternativa “c”

Unidade 2

1) Um dos aspectos básicos destacados por Giambiagi; Além, consiste na“existência de um setor privado relativamente pequeno” e, sobre estaaparência exterior, é importante observar que o processo de industrialização noBrasil, deu-se a partir de modelo de substituição de importações, marcado pelaproteção ao mercado local e pela intervenção estatal na economia.

Assim, a intervenção direta do Estado no processo produtivo decorreu daincapacidade e/ou desinteresse do setor privado em investir em setoresmarcados pela necessidade de vultuosos recursos e com longos prazos deretorno dos investimentos.

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2) alternativa “c”3) alternativa “e”4) Como segundo dos principais fatores que marcaram a crescente ação doEstado na economia brasileira temos: “o objetivo de controlar as atividadesde empresas estrangeiras, principalmente no setor de utilidades públicase exploração de recursos naturais”.

Sempre tendo como meta a proteção do mercado local e a superação doatraso mediante o processo de industrialização, coube ao Estado estabelecer eexigir o cumprimento de normas comportamentais visando a regulação doprocesso econômico e, em especial as atividades de empresas estrangeiras nopaís. Surge desse aspecto a função reguladora do Estado que passou a incluir asfunções clássicas de alocação, estabilização e distribuição, viabilizadas mediantea instituição de diversificados instrumentos de controle, dentre os quaisdestacando-se políticas monetária, fiscal e creditícia, políticas de comércioexterior e cambiais, controle de preços etc., sendo aplicado naquela época aschamadas leis antitrustes, ou seja, leis contra os grandes monopóliosamericanos.

5) alternativa “e”6) alternativa “c”

Unidade 3

1) a) Podem-se assim conceituar os Gastos Públicos como, “os dispêndiosrealizados pelo Estado para a geração, desenvolvimento e manutenção de açõesvisando assegurar qualidade ao desenvolvimento econômico e ao atendimentodas necessidades de natureza coletiva formadoras do bem comum nasociedade.

b) Estes possuem características especificas, mantendo-se com, exclusividade,os custos da manutenção das atividades vinculadas à administração da máquinapública, incluindo-se aquelas ligadas à estrutura central, isto é, a administraçãodireta e aquelas de vinculação indireta que contemplam as fundações,autarquias etc.

2) alternativa “d”3) alternativa “c”4) alternativa “a”5) alternativa “c”

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171Anexos

Unidade 4

1) A rigidez de nossa Constituição – Esta característica de nossa CartaMagna, especialmente em matéria tributária, destaca-se pelo fato de nelaencontrar-se plenamente definido os tributos e as respectivas competênciasde cada ente da Federação, deixando, portanto, pouca margem ao legisladorordinário para exercer sua criatividade no estabelecimento de regras epreceitos em matéria tributária.

Outros aspectos que qualificam essa condição de rigidez diz respeito ao fatode encontrar-se explícito em Nossa Constituição, os princípios tributários, aforma admitida para a instituição e alteração destes postulados, além decontemplar, também, as limitações ao poder de tributar, estabelecendo aobrigatoriedade da observância da hierarquia das leis e do respeito aosdireitos e garantias individuais do cidadão no exercício da tributação.

2) alternativa “d”3) alternativa “e”4) alternativa “c”5) alternativa “d”6) alternativa “c”7) alternativa “e”

Unidade 5

1) O Estado como instrumento criado para fazer valer o estado de direito,com seu poder supremo, procede e mantém sob seu controle as atividadesessenciais da economia. Com esse poder legal o Estado pode instituir eregular a tributação e os gastos públicos, a obtenção de empréstimos e suaconcessão, além da compra e da venda que formam o setor terciário daeconomia.

As finanças públicas constituem-se atividade que bem refletem esse poder decoerção do Estado, haja vista ser ela alicerçada nas ações das autoridadespúblicas constituídas e visam prover os serviços públicos ou coletivos quedevem ser fornecidos a todos de maneira igualitária, incluindo a educação, asaúde, a segurança pública, e outros bens e serviços que são financiados pelosingressos públicos advindos dos tributos e da atividade produtiva do Estado.

2) alternativa “e”3) alternativa “a”4) alternativa “e”5) alternativa “d”6) alternativa “a”

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Unidade 6

1) Para que possamos classificar os bens considerados puros devemos ter anoção precisa de que estes possuem uma característica singular de seremnecessários e desejados por toda a sociedade em proporções igualitárias, alémde representarem uma classe que jamais seriam ofertados pelo sistema demercado devido a sua inviabilidade econômica. Quem, por exemplo,dispensaria os serviços de segurança nacional e/ou a soberania?

2) alternativa “a”3) alternativa “a”

Unidade 7

1) Como terceiro elemento gerador da inflexão da dívida pública, os autorescitam a ocorrência de uma substancial subindexação da dívida decorrente daaceleração do processo inflacionário.

Ocorre que por decorrência da aceleração inflacionária, a subindexaçãodecorrente do bloqueio dos títulos públicos que somente mais tarde foramrestituídos com uma correção inferior à taxa inflacionária, provocou umaligeira redução da dívida herdada do passado, mesmo com a manutenção dosdéficits fiscais elevados que, naquele período, atingiam montante superior a 5%do Produto Interno Bruto – PIB, decorrentes da considerável elevação dosgastos públicos.

2) alternativa “c”3) alternativa “b”4) alternativa “e”5) alternativa “e”6) alternativa “d”

Unidade 8

1) Incentivo de caráter não-geral constitui-se a isenção que é concedida peloPoder Público através de lei específica, destinado a promover o equilíbrio dodesenvolvimento sócio-econômico entre diferentes regiões do país. Diz-se decaráter não-geral em virtude do mesmo não possuir característica deabrangência globalizada, tendo, sim, seu foco direcionado a uma camadapopulacional e/ou a uma condição temporal. Exemplificando, podemosdestacar a isenção do Imposto Sobre a Renda e Proventos de QualquerNatureza, cuja legislação específica isenta do recolhimento e/ou retenção dotributo o contribuinte que auferir renda inferior a R$ 1.058,00 mensais.

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173Anexos

2) alternativa “d”3) alternativa “d”4) alternativa “c”5) alternativa “b”

Unidade 9

1) Estado é uma ordem jurídica relativamente centralizada, limitada no seudomínio especial e temporal de vigência, soberana e globalmente eficaz.Falando-se em ordem jurídica relativamente centralizada estamos nos referindoa existência de uma ordem ou poder constitucional que rege e direciona asações do poder público e do povo como um todo.

Na esfera da limitação e domínio espacial e temporal e vigência, estamosfalando da abrangência dessa ordem constitucional que se encontra vinculada aum determinado território e/ou um povo e que deve acompanhar a evoluçãodos tempos. A questão da soberania e globalização eficaz, deixa evidente que,mesmo na relativa descentralização das funções e do poder, haverá umasubordinação ao regramento maior e superior que prevalecerá sobre todas asformas de hierarquia.

2) alternativa “d”

3) Tomando por base o material estudado nesta unidade, trace uma relaçãoentre o que os autores consideram “soberania” e “autonomia”

Partindo da idéia proposta pelos autores destacados nesta unidade, é possívelestabelecer que, tanto a soberania, quanto a autonomia, advém da ordemconstituinte central. Enquanto a “soberania” é postulado do próprioordenamento maior, ou seja, da constituição, é também esta que, nos casos dedescentralização do poder, concede autonomia aos entes federados à medidaem que estabelece suas próprias competências.

Dois dispositivos de nossa Carta Constitucional exemplificam, com clareza, oque denominamos de “soberania” e “autonomia”, se não vejamos:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderãoinstituir os seguintes tributos: I) impostos; taxas e contribuição de melhoria.

Art. 149. (...)

Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderãoinstituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefíciodestes, de sistemas de previdência e assistência social.

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Observa-se que com seu poder soberano nossa Carta Constitucional concedeautonomia aos entes da Federação para instituir impostos e contribuições.

4) alternativa “c”5) alternativa “c”6) alternativa “a”

Unidade 10

1) Em seu postulado Colin, mesmo que de maneira oculta, deixa claro que oprogresso de um país deve ser alicerçado nos três setores básicos da economia,sendo preciso, entretanto, que cada um deles exerça de forma eficaz a suafunção. A agricultura para seu desenvolvimento necessita, além de tecnologiaavançada, que o homem do campo seja conhecedor das inovações da química,da física e outras ciências que lhe proporcionariam maior produtividade comomenor esforço.

Sabendo-se que não haverá progresso sem uma agricultura forte, acontemplação das características anteriores, certamente viabilizará odeslocamento e a participação de um maior contingente populacional aossetores complementares da indústria, comércio e técnico profissional,formando um convívio harmônico no contexto econômico.

2) alternativa “e”3) alternativa “e”4) alternativa “b”5) alternativa “c”6) alternativa “a”

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