dra. Élida graziane pinto procuradora do ministério público de contas do estado de são paulo...

Dra. Élida Graziane PintoProcuradora do Ministério Público de Contas

do Estado de São PauloPós-doutora em Administração pela EBAPE-

FGVDoutora em Direito Administrativo pela UFMG

Análise crítica dos consórcios intermunicipais: alguns aspectos jurídicos

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO

Esforço de aproximação

Art. 241 da CR/1988: gestão

associada de serviços públicos

Fim: busca de maior

racionalidade gerencial

pela obtenção de ganhos de escala em insumos e resultados

Meio: transferência

parcial ou total de encargos,

serviços, pessoal e

bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos


Natureza e Regimes da Lei 11.107/2005

“Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.§ 2o No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.”


A aparente controvérsia sobre as distintas personalidades jurídicas do

consórcio público

Segundo Justen Filho, “a distinção reside na dimensão da atuação de cada qual”, a saber, o consórcio dotado de personalidade de direito privado “poderá explorar atividades de serviço público, mas não será viável ser investido em competências regulatórias”. Já as associações públicas, ademais da prestação de serviços públicos, podem receber delegação para o desempenho de funções regulatórias e de poder de polícia, ressalvada a hipótese de que trata o art. 13, §3º da lei sob comento. Ou seja, os consórcios públicos constituídos como entidades autárquicas terão as mesmas prerrogativas que as demais entidades de direito público, somente lhes sendo vedada a atribuição de “poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele[s] próprio[s] prestados”. (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 132.)


Inutilidade (?) do consórcio público com personalidade de direito privado

Alice Gonzáles Borges considera que “se esses consórcios de direito privado estão sujeitos às limitações do art. 6º, §2º, já citadas, não atinamos com a utilidade prática da adoção de tal regime”.À constatação da inutilidade prática da opção pela personalidade de direito privado dada a obrigatoriedade de submissão ao regime publicístico, soma-se a restrição de que “a partir de 1º de janeiro de 2008, a União somente celebrará convênios com consórcios públicos constituídos sob a forma de associação pública ou que para essa forma tenham se convertido”. Tal limitação foi imposta pelo art. 39 do Decreto federal nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamenta a Lei nº 11.107/2005.(BORGES, Alice Gonzáles. Os consórcios públicos na sua legislação reguladora. Interesse Público, Porto Alegre, n. 32, p. 238, 2005.)


Modo de operação do sistema: contrato de rateio e contrato de programa

1) Contrato de Consórcio (arts. 3º a 5º): constituição por meio da ratificação em lei do protocolo de intenções

2) Contrato de Rateio (art. 8º): distribuição anual das responsabilidades de custeio e previsão dos recursos financeiro-orçamentários para o consórcio

3) Contrato de Programa (art. 13): definição dos termos e condições da gestão associada de serviços públicos


“Art. 9o A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas.Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.”


Submissão plena ao controle juspublicístico

“Artigo 256 - Para fins de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto a legalidade, legitimidade e economicidade, exercida por meio do controle externo, e julgamento das contas dos consórcios intermunicipais personalizados juridicamente, bem como a apreciação da aplicação dos recursos transferidos aos mesmos por um dos municípios associados, seja, distintamente, a título de cotas de contribuição, ou qualquer forma de repasse de auxílios, subvenções e contribuições, assim como receitas próprias, deverá ser encaminhada a este Tribunal até 31 (trinta e um) de março, a seguinte documentação, relativa ao exercício anterior:I - relatório do Conselho Municipal de Prefeitos ou equivalente sobre as atividades desenvolvidas, contendo exposição sobre as demonstrações contábeis e seus resultados e as principais realizações; II - certidão contendo os nomes dos dirigentes, membros titulares, respectivos substitutos ou suplentes dos Conselhos existentes e os responsáveis pelo controle interno, tesouraria, almoxarifado e patrimônio, com os respectivos períodos de gestão, afastamentos e substituições;III - cópia da fixação da remuneração e demonstrativos dos pagamentos efetuados aos dirigentes do Consórcio Intermunicipal;IV - balanços e demais demonstrações contábeis;V - cópia dos balancetes da receita e da despesa de dezembro, inclusive extraorçamentárias;VI - certidão expedida pelo Conselho Regional de Contabilidade - CRC, comprovando a habilitação profissional do responsável pelos balanços e demonstrações contábeis;VII - cópia do parecer do Conselho Fiscal e outros, conforme o caso; [continua]


Prestação de contas ao TCE/SP: Instruções nº 2/2008

VIII - relação dos contratos, convênios com órgãos públicos e aditamentos firmados no exercício, contendo: número do ajuste; data; interessado; objeto; prazo; valor; fonte(s) de recurso (exemplos: federal, estadual, próprios) e modalidade da licitação ou fundamento da dispensa ou inexigibilidade;IX - relação dos auxílios, subvenções e contribuições recebidos do Estado, contendo: órgão concessor; objeto; valor e data do recebimento;X - relação dos Contratos de Gestão, Termos de Parceria e Convênios firmados no exercício com entidades do Terceiro Setor, de valor igual ou superior a R$ 750.000,00, corrigidos anualmente pela variação da UFESP, por meio de comunicado específico a ser divulgado para esse fim, separados por modalidade, contendo: n° do ajuste; data; interessa da (OS, OSCIP ou conveniada); objeto; valor; fonte(s) de recurso (exemplos: federal, estadual, próprios) e número de protocolo do TCESP dado aos respectivos ajustes;XI – relação, em conformidade com o modelo contido no Anexo 4, de todos repasses financeiros ao Terceiro Setor, efetuados no exercício, decorrentes dos vigentes Contratos de Gestão, Termos de Parceria e Convênios de valor global inferior a R$ 750.000,00, corrigidos anualmente pela variação da UFESP, por meio de comunicado específico a ser divulgado para esse fim, acompanhada dos respectivos pareceres conclusivos elaborados nos termos do artigo 370 (DAS DISPOSIÇÕES FINAIS), devendo, ainda, ser atendido ao disposto no artigo 369, do mesmo Capítulo;XII - relação de todos repasses financeiros ao Terceiro Setor, efetuados no exercício à conta de auxílios, subvenções e contribuições, nos termos dos artigos 12, 16 e 21 da LF n° 4.320/64, em conformid ade com o modelo contido no Anexo 4, acompanhada dos respectivos pareceres conclusivos elaborados nos termos do artigo 370 (DAS DISPOSIÇÕES FINAIS);XIII - relação de obras de arte e objetos históricos adquiridos no período, contendo: valor comercial; valor de aquisição; importância histórica e origem (nacional ou estrangeira);


Prestação de contas ao TCE/SP (continuação)

XIV - relação dos empréstimos, financiamentos e operações de crédito, firmados com instituições públicas ou privadas, discriminando por operação, instituições envolvidas, data do ajuste, objetivos, vigência e valores;XV - relação das carteiras de ações contendo: empresa; tipo; quantidade e valor;XVI - relação das ações negociadas (aquisição e venda) contendo: empresa;tipo; quantidade; valor e as instituições envolvidas na operação;XVII - cópia da publicação anual dos valores dos subsídios e das remunerações dos cargos e empregos públicos, quando couber;XVIII - cópia da lei que autorizou a instituição do consórcio intermunicipal, acompanhada de: escritura pública; estatuto; regimento interno; regulamentos de compras, obras e serviços, de admissão de pessoal e demais se houver.Parágrafo único – Remetida a documentação solicitada no inciso XVIII, serão enviadas, nos exercícios seguintes apenas as alterações ocorridas e, ainda, não havendo informações a serem prestadas com relação a este e aos demais incisos deste artigo, deverá ser encaminhada declaração nesse sentido.[...]Artigo 307 - O(s) responsável(eis) pelos controles internos manterá(ão) arquivados, nos consórcios intermunicipais, todos os relatórios e pareceres exarados no cumprimento das obrigações dispostas no artigo 35 da Constituição Estadual, à disposição deste Tribunal, para subsídio da aplicação do disposto no artigo 26 da LCE nº 709/93. Parágrafo único - Em ocorrendo qualquer ofensa aos princípios consagrados no artigo 37 da Constituição Federal, deverá o fato ser comunicado a este Tribunal, impreterivelmente, em até 03 (três) dias da conclusão do relatório ou parecer respectivo.”


Prestação de contas ao TCE/SP (continuação)

“Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação: [...]§ 8o No caso de consórcios públicos, aplicar-se-á o dobro dos valores mencionados no caput deste artigo quando formado por até 3 (três) entes da Federação, e o triplo, quando formado por maior número. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)Art. 24. É dispensável a licitação: [...]XXVI – na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de sua administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação. [...]§ 1o Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas. (Incluído pela Lei nº 12.715, de 2012) [...]Art. 112. Quando o objeto do contrato interessar a mais de uma entidade pública, caberá ao órgão contratante, perante a entidade interessada, responder pela sua boa execução, fiscalização e pagamento.§ 1o Os consórcios públicos poderão realizar licitação da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por órgãos ou entidades dos entes da Federação consorciados. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005). [...]”


Regramento para licitações e contratações feitas por e com consórcios públicos

TC-2921/026/09 (Contas anuais do Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário – CIPAS, no exercício de 2009)Falhas: constituição da cúpula diretiva do consórcio com estrutura diferente da estabelecida no estatuto social, falta de parecer do conselho fiscal, déficit orçamentário de 45,15% e admissões de pessoal não informadas ao TCESP.

TC-2873/026/09 (contas anuais do consórcio intermunicipal de saúde da região de Alvinlândia, Lupércio e Ocauçu – CISA, relativas ao exercício de 2009)Falhas: atividades típicas do consórcio deixaram de ser desenvolvidas a partir de 1999; em 2009, as atividades se limitaram àquelas relativas à gestão da dívida existente e, nesse sentido, as despesas realizadas no exercício foram afetas à remuneração dos serviços de assessoria contábil; resultado operacional negativo; falta de informações sobre a inadimplência de Municípios consorciados.


Exemplos de contas irregulares de consórcio público julgadas e confirmadas em sede recursal

pelo TCE/SP

Decreto Federal nº 7.508/2011: Articulação Interfederativa“Art. 33. O acordo de colaboração entre os entes federativos para a organização da rede interfederativa de atenção à saúde será firmado por meio de Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde. Art. 34. O objeto do Contrato Organizativo de Ação Pública da Saúde é a organização e a integração das ações e dos serviços de saúde, sob a responsabilidade dos entes federativos em uma Região de Saúde, com a finalidade de garantir a integralidade da assistência aos usuários. Parágrafo único. O Contrato Organizativo de Ação Pública da Saúde resultará da integração dos planos de saúde dos entes federativos na Rede de Atenção à Saúde, tendo como fundamento as pactuações estabelecidas pela CIT. Art. 35. O Contrato Organizativo de Ação Pública da Saúde definirá as responsabilidades individuais e solidárias dos entes federativos com relação às ações e serviços de saúde, os indicadores e as metas de saúde, os critérios de avaliação de desempenho, os recursos financeiros que serão disponibilizados, a forma de controle e fiscalização da sua execução e demais elementos necessários à implementação integrada das ações e serviços de saúde. § 1o O Ministério da Saúde definirá indicadores nacionais de garantia de acesso às ações e aos serviços de saúde no âmbito do SUS, a partir de diretrizes estabelecidas pelo Plano Nacional de Saúde. § 2o O desempenho aferido a partir dos indicadores nacionais de garantia de acesso servirá como parâmetro para avaliação do desempenho da prestação das ações e dos serviços definidos no Contrato Organizativo de Ação Pública de Saúde em todas as Regiões de Saúde, considerando-se as especificidades municipais, regionais e estaduais. ”


Consórcios intermunicipais de saúde e o COAPS – falta de debate jurídico sobre as interfaces dos

institutos

Decreto Federal nº 7.508/2011“Art. 36. O Contrato Organizativo da Ação Pública de Saúde conterá as seguintes disposições essenciais:I - identificação das necessidades de saúde locais e regionais;II - oferta de ações e serviços de vigilância em saúde, promoção, proteção e recuperação da saúde em âmbito regional e inter-regional;III - responsabilidades assumidas pelos entes federativos perante a população no processo de regionalização, as quais serão estabelecidas de forma individualizada, de acordo com o perfil, a organização e a capacidade de prestação das ações e dos serviços de cada ente federativo da Região de Saúde;IV - indicadores e metas de saúde;V - estratégias para a melhoria das ações e serviços de saúde;VI - critérios de avaliação dos resultados e forma de monitoramento permanente; VII - adequação das ações e dos serviços dos entes federativos em relação às atualizações realizadas na RENASES;VIII - investimentos na rede de serviços e as respectivas responsabilidades; eIX - recursos financeiros que serão disponibilizados por cada um dos partícipes para sua execução. Parágrafo único. O Ministério da Saúde poderá instituir formas de incentivo ao cumprimento das metas de saúde e à melhoria das ações e serviços de saúde. ”


COAPS: articulação interfederativa em torno de metas e maiores repasses da União (?)

Obrigada!

Contato: [email protected]


dra. Élida graziane pinto procuradora do ministério público de contas do estado de são paulo...

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